張珍

摘要 近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和農(nóng)村勞動力的大量輸出，農(nóng)村耕地呈現(xiàn)大面積撂荒。根據(jù)靜寧縣最新土地調(diào)查成果，運用GIS技術(shù)研究了該縣耕地撂荒現(xiàn)狀及空間分布特征，以及耕地撂荒產(chǎn)生的原因，據(jù)此提出了解決耕地撂荒的對策建議，這對解決靜寧縣耕地撂荒問題具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞 GIS;耕地撂荒;現(xiàn)狀;空間特征;對策建議;靜寧縣

中圖分類號 S 127? 文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）16-0082-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.16.022?? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Study on Cultivated Land Abandonment in Jingning County Based on GIS

ZHANG Zhen （Jingning Natural Resources Bureau，Pingliang，Gansu 743400）

Abstract In recent years， with the acceleration of the urbanization process and a large number of rural labor output， a large area of rural cultivated land is abandoned. According to the latest land survey results in Jingning County， this paper studied the status quo and spatial distribution characteristics of cultivated land abandonment by using GIS technology， as well as the causes of cultivated land abandonment， and put forward countermeasures and suggestions to solve the problem of cultivated land abandoned， which had reference significance for solving the problem of cultivated land abandonment in Jingning County.

Key words GIS;Farmland abandoned;Status quo;Spatial characteristics; Countermeasures and suggestions;Jingning County

耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，也是穩(wěn)定糧食綜合生產(chǎn)能力的基本保障。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，土地利用類型和人口分布也隨之改變[1]，農(nóng)村大量勞動力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村強壯勞力的持續(xù)減少，使得生產(chǎn)道路差、距居民點偏遠(yuǎn)的地區(qū)大部分耕地閑置，出現(xiàn)了耕地撂荒現(xiàn)象。農(nóng)村耕地撂荒是新形勢下“三農(nóng)”工作中的新情況、新問題，既是一個經(jīng)濟問題，更是一個社會問題，不僅影響糧食生產(chǎn)安全，還影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，同時對推進新農(nóng)村建設(shè)和實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也會產(chǎn)生一定的影響[2-3]。

靜寧縣是典型的農(nóng)業(yè)大縣，耕地資源總量大、分布區(qū)域多樣，近年來，受自然條件限制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益降低、勞動力輸出以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的影響，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村不同程度出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象，給全縣決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為切實解決農(nóng)村耕地撂荒問題，加快產(chǎn)業(yè)振興步伐，亟需充分把握全縣撂荒耕地現(xiàn)狀及空間分布特征，以便為政府制定耕地保護政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策等提供有力的參考。

1 靜寧縣耕地撂荒現(xiàn)狀及分布特征

有學(xué)者認(rèn)為耕地閑置1年以上可以定義為撂荒，也有學(xué)者認(rèn)為耕地荒蕪一季或一季以上就可視為撂荒[4-5]。在前人的研究基礎(chǔ)上，該研究將耕地撂荒定義為：耕地閑置或荒蕪1年以上 （包括1年） 為耕地撂荒，而耕地閑置1年或一季度則定性為耕地輪休[5]。

1.1 靜寧縣耕地撂荒現(xiàn)狀

根據(jù)靜寧縣最新土地調(diào)查成果，全縣耕地總面積88 412.65 hm2，其中，≤2°的平地面積為3 269.59 hm2，>2°～6°耕地面積為3 407.88 hm2，>6°～15°耕地面積為34 381.85 hm2，>15°～25°耕地面積為45 120.82 hm2，>25°耕地面積為2 232.51 hm2。

利用ArcGIS軟件篩選出耕地圖斑中種植屬性為未耕種的圖斑，結(jié)合 2016—2018年變更調(diào)查影像，剔除季節(jié)性及1年以下的未耕種圖斑，最終得到該研究的撂荒地圖斑，其面積為6 206.61 hm2，全部為旱地，占靜寧縣耕地總面積的7.02%。撂荒地中是永久基本農(nóng)田的面積為4 884.44? hm2，占撂荒地總面積的78.7%。

1.2 靜寧縣撂荒地空間特征分析

1.2.1 區(qū)位分析。由圖1可見，靜寧縣撂荒地主要分布在北部和中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布較少。其中古城鎮(zhèn)面積最大，其次是細(xì)巷鎮(zhèn)，余灣鄉(xiāng)面積最?。ū?）。

1.2.2 坡度分析。

通過ArcGIS軟件將坡度數(shù)據(jù)與耕地撂荒數(shù)據(jù)進行疊加分析，疊加運算后得到撂荒地不同坡度區(qū)間的面積，如表2所示。撂荒地中坡度為25°以上的面積為559.59 hm2，占撂荒地總面積的9.02%;>6°～15°面積為1 136.64? hm2，占撂荒地總面積的18.31%;>15°～25°面積為4 466.44? hm2，占撂荒地總面積的71.96%?？梢姡露仍?5°以上是耕地撂荒的重災(zāi)區(qū)。

1.2.3 生產(chǎn)條件分析。這里所說的生產(chǎn)條件主要指交通條件和灌溉條件。從靜寧縣最新土地調(diào)查成果中提取道路數(shù)據(jù)作為交通條件分析數(shù)據(jù)，采用ArcGIS下面的Analysis Tools中的Buffer命令分別生成道路兩側(cè)50、100、200 m的緩沖區(qū)。對撂荒地圖層和道路緩沖圖層進行疊加運算，疊加運算后得到道路兩側(cè)50、100、200 m緩沖帶內(nèi)撂荒地面積如表3所示。由表3可見，靜寧縣撂荒地中位于道路兩側(cè)50、100、200 m內(nèi)的撂荒地面積分別為2 274.03、4 051.33、5 738.65 hm2，分別占撂荒地總面積的36.63%、65.27%和92.46%。由此可以看出大部分撂荒地分布在交通條件較差的地方，農(nóng)村道路兩側(cè)分布的撂荒地面積明顯多于公路兩側(cè)。從最新土地調(diào)查成果中提取溝渠、坑塘水面等作為灌溉條件分析數(shù)據(jù)，采用Analysis Tools中的Buffer命令生成灌溉設(shè)施周圍各50、100、200、300、500? m的緩沖區(qū)。對撂荒地圖層和灌溉條件圖層進行疊加運算，疊加運算后得到灌溉設(shè)施周圍50、100、200、300、500 m緩沖帶內(nèi)撂荒地面積如表4所示。從表4可以看出，500 m緩沖區(qū)內(nèi)撂荒地面積占比最大，可見大部分撂荒地分布在缺乏灌溉設(shè)施的地方。

1.2.4 土壤肥力分析。

從最新的耕地質(zhì)量等別成果中提取自然質(zhì)量等別作為土壤肥力分析數(shù)據(jù)，并對撂荒地圖層和自然質(zhì)量等別圖層進行疊加運算，疊加運算后得到靜寧縣3～10等地中撂荒地面積如表5所示。從表5可以看出，大部分撂荒地是土地自然肥力較差的耕地 （3～4等）。

綜上分析可知，地形坡度較大、生產(chǎn)便利度低、土壤肥力低下、遠(yuǎn)離居民點的耕地，是撂荒地的重災(zāi)區(qū)。

1.3 靜寧縣耕地撂荒的特點

1.3.1 不均衡性。

從分布區(qū)域看，丘陵山區(qū)耕地撂荒多于川區(qū)，務(wù)工農(nóng)戶多的鄉(xiāng)村耕地撂荒多于外出人員少的鄉(xiāng)村，中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地撂荒比南北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)多。從撂荒地的種類看，缺水耕地或零星雜地撂荒的概率大于有灌溉措施或集中連片的耕地。

1.3.2 插花性。自農(nóng)村實行農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度至今，集中連片大規(guī)模性撂荒較少，現(xiàn)有的撂荒地大部分是零零散散的插花地。

1.3.3 選擇性。大多數(shù)農(nóng)民在決定撂荒時，一般都會拋棄交通不便、離家較遠(yuǎn)或貧瘠的耕地，留交通便利、離居住區(qū)近的優(yōu)質(zhì)耕地進行耕種。只有少數(shù)在外有固定收入且家中無其他勞動能力的才把全部承包地進行撂荒。

2 耕地撂荒的危害

2.1 耕地質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境破壞

耕地撂荒致使雜草叢生、土壤肥力降低、耕地質(zhì)量下降，同時導(dǎo)致土壤抗蝕能力減弱、水土流失加重，對周邊非撂荒地產(chǎn)生嚴(yán)重影響。此外，耕地撂荒導(dǎo)致鼴鼠、野雞大規(guī)模繁殖，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，也對周邊農(nóng)作物造成了極大危害，大大降低了農(nóng)作物產(chǎn)量。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響，農(nóng)民耕種的積極性受到打擊，對一些鼴鼠、野雞危害嚴(yán)重的地塊棄耕，從而導(dǎo)致耕地撂荒面積繼續(xù)增加，如此惡性循環(huán)。

2.2 威脅糧食安全

耕地是糧食安全的命根子，穩(wěn)住糧食安全這個壓艙石，說到底是要穩(wěn)住耕地種植面積，并不斷提高耕地質(zhì)量。2009年孫宏嶺教授在《糧食科技與經(jīng)濟》期刊上發(fā)表了《威脅中國糧食安全最危險的因素——棄耕拋荒》，通過分析農(nóng)民棄耕拋荒的原因，指出了制約中國糧食綜合生產(chǎn)能力提高的其他影響因素及保障條件。耕地種植面積是決定糧食產(chǎn)量的最核心要素，而影響耕地種植面積大小的一個關(guān)鍵因素就是耕地撂荒面積的多少。隨著耕地不斷撂荒，耕地種植面積逐漸減少，而人口的不斷增長又導(dǎo)致人均糧食占有量呈上漲趨勢，進而給糧食安全帶來了一定的威脅與影響。

2.3 導(dǎo)致農(nóng)村可耕地減少

靜寧縣撂荒地多位于山頂或溝壑邊，且離村莊遠(yuǎn)、交通不便的地方，而這部分撂荒地多被“退耕還林”。雖然撂荒地退耕對改善生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入有一定的幫助，但這種做法是錯誤的。因為靜寧縣80%的耕地都是永久基本農(nóng)田，用農(nóng)民的話說就是“良田”，而撂荒地的78.7%是永久基本農(nóng)田，若用這些永久基本農(nóng)田來“退耕還林”是違反《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》的，且不符合我國國情，也不符合作為退耕還林耕地的國家標(biāo)準(zhǔn)[6]。對撂荒地實行退耕還林直接導(dǎo)致可耕地面積減少，人均耕地面積將更少，進而加劇人地矛盾。

2.4 影響農(nóng)村社會穩(wěn)定

耕地撂荒導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟收入減少，使得農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平得不到提高，村基礎(chǔ)設(shè)施等得不到改善，進而挫傷農(nóng)民種田的積極性。有些村耕地撂荒較多，基本口糧得不到保障，農(nóng)村社會穩(wěn)定受到威脅，農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的進程將受到影響[6]。

3 靜寧縣耕地撂荒的驅(qū)動因素

對于耕地撂荒的成因，國內(nèi)外學(xué)者都進行了相關(guān)研究，歸結(jié)起來主要有社會經(jīng)濟、社會制度、城鎮(zhèn)化、勞動力析出、自然因素等[7-11]。根據(jù)靜寧縣撂荒地空間分布特征及入戶調(diào)查結(jié)果來看，在靜寧縣勞動力轉(zhuǎn)移是造成耕地撂荒的直接原因，社會經(jīng)濟因素是耕地撂荒的主要驅(qū)動力，耕種比較效益低下是耕地撂荒的根本原因，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差、土地流轉(zhuǎn)困難等是耕地撂荒的間接原因。

3.1 勞動力結(jié)構(gòu)變化

10多年前，因城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村部分勞動力主要是60后、70后青壯男勞力“棄田務(wù)工”或“棄田經(jīng)商”，導(dǎo)致少量耕地撂荒。但隨著農(nóng)民文化程度的提高，農(nóng)民對知識的重視，越來越多的80后都去讀書了，使得從事務(wù)農(nóng)的年輕勞力越來越少。在靜寧農(nóng)村，讀書是公認(rèn)的最好出路，所以每個農(nóng)民家庭都會盡自己最大的努力讓孩子有學(xué)上;很多家庭為了讓孩子能安心讀書，基本上是“棄田陪讀”。80后及之后的絕大多數(shù)人通過讀書找到了一份穩(wěn)定的工作，即使讀書沒成功的也都選擇在外打工，很少有人務(wù)農(nóng)，有些農(nóng)戶甚至舉家外出、常年不歸，導(dǎo)致承包地?zé)o人耕種，只能撂荒。近年來，留在家中種地的多為60后、70后，隨著年齡的增長、體力的衰減，他們已無力耕種更多的耕地，那么偏遠(yuǎn)、交通不便的耕地首當(dāng)其沖被拋棄。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化使得靜寧縣撂荒耕地越來越多。

3.2 社會經(jīng)濟因素

靜寧縣社會經(jīng)濟的快速發(fā)展成為耕地撂荒的主要驅(qū)動力。城鎮(zhèn)化發(fā)展使農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)勞動力的機會增加，城鄉(xiāng)生活、教育水平的明顯差距也促使越來越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市。通常距離城鎮(zhèn)越近，經(jīng)濟發(fā)展較快，就業(yè)機會多，從事非農(nóng)勞動的農(nóng)民較多，耕地撂荒面積大;而距離城鎮(zhèn)越遠(yuǎn)，國家優(yōu)惠政策也多，棄耕的農(nóng)戶較少。加之近年來靜寧縣蘋果產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及新一輪退耕還林的實施，多數(shù)農(nóng)戶會選擇將偏遠(yuǎn)的、交通不便的耕地退耕以領(lǐng)取國家退耕補貼，將質(zhì)量較好的川地或梯田用來種植蘋果等經(jīng)濟作物或流轉(zhuǎn)給他人耕種。在國家這種政策的影響下，耕地撂荒的概率也相對較低。

3.3 耕種比較效益低下

近年來，為了更快地解決“三農(nóng)”問題，國家先后出臺了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策以調(diào)動農(nóng)民種地的積極性，然而與不斷上漲的化肥、農(nóng)藥、種子等的價格相比，農(nóng)產(chǎn)品價格仍然很低，種地的經(jīng)濟效益往往趕不上投入成本的上升速度，使得農(nóng)民種地的積極性大大受挫。此外，農(nóng)民一年的收入主要看農(nóng)作物的收成和農(nóng)產(chǎn)品的銷售情況。遇災(zāi)害年，收成少，收入也就少;而豐收年，農(nóng)產(chǎn)品又供過于求，價格下降甚至滯銷，農(nóng)民自身又無銷售途徑，政府沒有有效地解決此問題的機制，使得農(nóng)民耕種的積極性下降，從而導(dǎo)致耕地撂荒[12]。

3.4 土地流轉(zhuǎn)困難

靜寧縣地處黃土高原丘陵溝壑區(qū)，黃土梁峁起伏，大小溝壑密布，地形支離破碎，土地貧瘠，管理方式粗放。加之靜寧縣是勞動力輸出大縣，大部分青年勞動力外出務(wù)工或經(jīng)商，留守的老人、小孩等體弱者無力耕作，導(dǎo)致大量耕地?zé)o人耕種或無法耕種。當(dāng)前農(nóng)村糧食生產(chǎn)依然是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的個體經(jīng)營模式，因個體經(jīng)營模式缺乏統(tǒng)一管理，使得生產(chǎn)要素不能形成規(guī)模效益[13]。近年來，在精準(zhǔn)扶貧政策的助推下，受農(nóng)民專業(yè)合作社等土地經(jīng)營需求的影響，一定程度上促進了靜寧縣農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，提高了土地利用率，但靜寧縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然處于初級階段，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)措施仍不成熟，加之各種條件制約，全縣在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中仍然存在諸如政策宣傳不到位、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)土地難于集中成片等問題，影響土地流轉(zhuǎn)的進度和質(zhì)量。此外，有一部分農(nóng)民思想保守，對土地流轉(zhuǎn)存在一定顧慮，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后就享受不了國家的惠農(nóng)政策;同時，由于務(wù)工收入不穩(wěn)定，部分農(nóng)民擔(dān)心自己想種地時無地可種，所以寧愿耕地撂荒也不愿讓他人耕種，進而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)困難，出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象[14]。

4 解決靜寧縣耕地撂荒問題的對策建議

4.1 加強耕地監(jiān)督管理，約束撂荒行為

發(fā)揮自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職能及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的作用，加強耕地監(jiān)督管理，嚴(yán)格依法依規(guī)管地。全面開展靜寧縣耕地撂荒問題調(diào)查研究，充分掌握全縣耕地撂荒現(xiàn)狀，深入分析撂荒原因，積極采取有效措施解決全縣耕地撂荒問題，使有限的耕地資源得以充分利用，讓農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定健康的發(fā)展[14]。

根據(jù)《土地管理法》第37條規(guī)定，各村對撂荒2年以上的耕地，由村集體督促承包戶及時復(fù)墾恢復(fù)種植;對既不復(fù)耕又不流轉(zhuǎn)的，由村組集體強令收回重新發(fā)包，同時追究撂荒耕地所造成的后果。對因承包戶全家遷入城鎮(zhèn)并轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口無力耕種而撂荒的，收回村集體重新發(fā)包[14]。村集體應(yīng)對本村撂荒地登記造冊，鼓勵本村有耕種能力的農(nóng)民進行耕種，并給予其一定的惠農(nóng)補貼，以此來調(diào)動農(nóng)民耕種撂荒地的積極性，從而減少耕地撂荒[2]。

4.2 加快土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)工作是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的需要，是貫徹落實黨的農(nóng)村土地政策的工作重點。要做好靜寧縣土地流轉(zhuǎn)工作，一要把土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的方針政策宣傳到位，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化的優(yōu)勢講解明白，讓農(nóng)民切實認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)在加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中的重要作用，明白土地流轉(zhuǎn)給群眾帶來的好處，促使農(nóng)戶徹底改變傳統(tǒng)的守地思想;二要建立健全合理的流轉(zhuǎn)服務(wù)機制，正確規(guī)范引導(dǎo)靜寧縣農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，化解農(nóng)村矛盾，提高農(nóng)民收入，確保農(nóng)民權(quán)益;三要加大政策扶持力度，政府部門應(yīng)對流轉(zhuǎn)撂荒地的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體或個體給予一定的資金獎補，同時協(xié)調(diào)金融部門在項目、信貸等方面給予優(yōu)先支持。

4.3 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)模式，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

要更好地解決全縣耕地撂荒問題，最有效的手段就是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)模式，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品布局。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)本轄區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和土地資源特點，以市場為導(dǎo)向?qū)嵤┖卯a(chǎn)業(yè)調(diào)整，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合理布局[3];積極創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，建立農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等，實現(xiàn)大戶帶動散戶、大戶帶動全村的目標(biāo)，并積極引導(dǎo)企業(yè)與農(nóng)民發(fā)展“訂單農(nóng)業(yè)”，切實解決農(nóng)產(chǎn)品銷售問題，確保農(nóng)民經(jīng)濟增收;大力推行適度規(guī)模經(jīng)營制度，讓土地、勞動力、資金、設(shè)備、經(jīng)營管理、信息等形成最優(yōu)組合并有效運行，提升最佳經(jīng)濟效益，吸引農(nóng)民留在農(nóng)村。此外，上級政府要加大產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)及相關(guān)補助，以提高農(nóng)民發(fā)展種植業(yè)的積極性。

4.4 提高認(rèn)識，加強宣傳教育

耕地撂荒是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中的一個新問題，這既是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題，不但影響農(nóng)民利益和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定要以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感，充分認(rèn)識解決農(nóng)村耕地撂荒的緊迫性、艱巨性和長期性，應(yīng)把解決農(nóng)村耕地撂荒問題擺到與新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展同等重要的位置，與農(nóng)村發(fā)展、改革和穩(wěn)定大局結(jié)合起來解決，實行綜合治理。采取法律、行政、經(jīng)濟和政策手段，努力解決農(nóng)村耕地繼續(xù)撂荒的問題，構(gòu)建文明、和諧、民主、美麗的社會主義新農(nóng)村。同時，各村要加大《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)及各種扶持政策的宣傳力度，做到家喻戶曉，人人皆知。通過宣傳教育，讓廣大農(nóng)民群眾全面了解相關(guān)法律法規(guī)、政策的基本內(nèi)容，增強保護自己合法權(quán)益的意識和履行義務(wù)的自覺性。

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