袁柏順 Sandun Yapa Karunarathna

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（1. 湖南大學(xué) 廉政研究中心，湖南 長沙 410082;2. 湖南大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙? 410082）

摘? ?要：重視公眾信心的獲取與維持，是香港廉政公署成立的主要原因，也是香港反腐敗機(jī)構(gòu)改革的基本價值。公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)歷次信心危機(jī)，是香港反腐敗機(jī)構(gòu)改革的動因與契機(jī)。對反腐敗機(jī)構(gòu)的公眾信心主要涵括其公正履職、反腐效能、反腐特權(quán)不被濫用三個方面，并由此決定了反腐敗機(jī)構(gòu)改革的基本邏輯，即確保反腐效能前提下力求獨立公正以及權(quán)責(zé)平衡。對于反腐敗機(jī)構(gòu)的公眾信心是反腐敗制度得以存在并維持的基石。香港地區(qū)反腐敗機(jī)構(gòu)的基本價值與改革邏輯，可以為當(dāng)前中國反腐敗機(jī)構(gòu)的改革提供有益的借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：公眾信心;反腐敗機(jī)構(gòu);香港廉政公署;反腐敗制度

中圖分類號：D676.58? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2021）03-0017-11

反腐敗機(jī)構(gòu)一向被認(rèn)為是一個國家或地區(qū)反腐敗成敗的最重要因素。自20世紀(jì)90年代以來，中國香港地區(qū)廉政公署（以下簡稱為廉署）作為世界各國“最常引用” 的反腐敗機(jī)構(gòu)成功典范而被廣泛討論與模仿，[1]主要以其為模板而總結(jié)、開發(fā)的反腐敗機(jī)構(gòu)效能評估指標(biāo)甚至國際標(biāo)準(zhǔn)， [2]成為世界上不少國家反腐敗機(jī)構(gòu)改革建議遵循的指南。[3]這些標(biāo)準(zhǔn)包括專業(yè)（足夠的人員、資源并擁有專業(yè)知識與技能）、權(quán)力、協(xié)調(diào)力、獨立性，[1]以及一些報告與研究論文所注意到的問責(zé)性與接受監(jiān)督，等等。這些討論大多僅僅限于技術(shù)指標(biāo)的層面，所注重的往往主要在于反腐敗機(jī)構(gòu)的效能。而這些技術(shù)性指標(biāo)的根據(jù)，以及反腐敗機(jī)構(gòu)建立、運(yùn)行以及反腐敗機(jī)構(gòu)改革的基本價值與邏輯，反而甚少受到關(guān)注。事實上，這些基本價值與邏輯才是反腐敗機(jī)構(gòu)乃至反腐敗事業(yè)取得成功的關(guān)鍵。另一方面，一些研究文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)不能復(fù)制或移植以香港反腐敗機(jī)構(gòu)為代表的成功模式，理由是反腐敗機(jī)構(gòu)的成功需要強(qiáng)烈的反腐敗政治意志，[4]有著各自的制度與文化背景，[5]并沒有包治百病的萬靈藥或現(xiàn)成答案。[6]不過，制度與文化差異并不能排除反腐敗機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該有著某些共同的基本價值與邏輯。本文旨在從香港反腐敗機(jī)構(gòu)面臨的歷次公眾信心危機(jī)及改革的歷程當(dāng)中，探索總結(jié)反腐敗機(jī)構(gòu)建立、運(yùn)行與改革的基本價值與邏輯，認(rèn)為獲取與維持公眾信心是反腐敗機(jī)構(gòu)建立、運(yùn)行與改革的基本價值，而充分的賦權(quán)與強(qiáng)化的問責(zé)之間的平衡是反腐敗機(jī)構(gòu)改革應(yīng)有的邏輯。

一、與香港反腐敗機(jī)構(gòu)相關(guān)的歷次公眾信心危機(jī)

遠(yuǎn)在廉政公署成立之前，香港業(yè)已存在反腐敗機(jī)構(gòu)。對于香港反腐敗機(jī)構(gòu)最大的一次信心危機(jī)，無疑是葛柏出逃事件。1973年6月4日，隸屬警方的檢舉貪污組在高級助理警務(wù)處長帶領(lǐng)下搜查涉嫌貪污的高級警官葛柏，并在搜得其非法管有不明財產(chǎn)的證據(jù)，準(zhǔn)備在法定答辯期滿亦即一周后進(jìn)行檢控之際，葛柏竟得以于6月8日下午逃出香港，輾轉(zhuǎn)到達(dá)倫敦。葛柏作為當(dāng)時香港“官場整肅貪污歷史上最高級的現(xiàn)職人員”，其潛逃失蹤又有戲劇性的“演出”，因而引起輿論大嘩，“消息一經(jīng)發(fā)表，立刻震憾整個社會，成為街頭巷尾市民談話的資料”。[7]不少媒體暗示“有人蓄意協(xié)助葛柏離港”[8]11。其后任命的百里渠調(diào)查委員會的首要任務(wù)，正是“對當(dāng)局行將依防止賄賂條例而對某人提出控訴之際，該人究竟如何能夠離開香港一事”[8]21展開調(diào)查。

對于當(dāng)時的反腐敗機(jī)構(gòu)，即隸屬于警務(wù)部門的檢舉貪污組或所謂反貪污部，公眾顯然缺乏信心。調(diào)查表明，在反腐敗機(jī)構(gòu)隸屬警隊的情形下，市民不敢舉報，擔(dān)心泄密，害怕因此受到打擊報復(fù)。警隊一向具有團(tuán)體精神，彼此都以自己人相稱，葛柏被調(diào)查兩年最終逃脫，在公眾看來即是上述懷疑的“明證”。雖然其后的調(diào)查表明這種懷疑并無事實根據(jù)，但是公眾“對警察（包括檢舉貪污組在內(nèi)）的誠實和廉潔缺乏信心”[9]卻是不爭的事實。

廉政公署建立以后，仍然面臨多次公眾信心危機(jī)，這其中較為重要的有以下幾次。

首次危機(jī)發(fā)生在1977年10月，警察聲稱反對廉署的“調(diào)查手法”，發(fā)起“反迫害運(yùn)動”、大規(guī)模集會游行、部分罷工，甚至打砸廉署。10月28日召開的警察反迫害大會，控訴廉署在調(diào)查時不準(zhǔn)睡覺，開冷氣太凍到要穿四件毛衣等等，控訴稱這些調(diào)查手法使受調(diào)查者實在難以忍受，被迫簽署保釋文件。[10]在其后警察們向警務(wù)處長提出九點要求，抗議廉署的調(diào)查手法諸如調(diào)查時間過長并使被調(diào)查者停職，以至于使被調(diào)查者及其家屬精神上受威脅，自尊受損;違反被調(diào)查者意愿強(qiáng)迫簽署保釋文件;用污點證人做唯一證人;在油麻地果欄毒案中用毒梟做污點證人獲減刑而查毒警務(wù)人員卻遭停職或可能停職，不公平;廉署人員拂曉到家執(zhí)行拘捕;油麻地果欄存在販毒已逾百年，而將其存在全部歸責(zé)于現(xiàn)時之低級警務(wù)人員;低級警務(wù)人員每天要與罪惡作戰(zhàn)易遭報復(fù);廉署針對警務(wù)人員已然影響警隊士氣;促請廉署以公正及正常之方法接受調(diào)查之警務(wù)人員。[11]這些情形有相當(dāng)部分顯然屬實，如港督不久后所承認(rèn)的，“當(dāng)時有很多社會人士，贊同警方所陳述的部分理由”[12]。事實上，警察們所抗議廉署的調(diào)查手法，部分民眾此前也有所領(lǐng)教。1976年，有民眾因給公務(wù)人員提供數(shù)額極小的“茶錢”被廉署扣留，其類似遭遇早已有媒體關(guān)注。 [13]

廉署成立初期的又一挑戰(zhàn)是局部特赦令頒布所帶來的公眾信心危機(jī)。作為一項危機(jī)管理舉措，港府被迫在一連串事件之后發(fā)布命令，特赦1977年1月1日以前、除已被調(diào)查、通輯和特赦發(fā)布之時未在香港的非嚴(yán)重腐敗罪行。民意調(diào)查結(jié)果表明，“市民對政府撲滅貪污的決心，確曾為1977年11月事件所動搖”。這一妥協(xié)，甚至使得“不少市民曾對公署可能停辦的問題表示關(guān)注”[14]。不過，上述危機(jī)并非針對廉署這一反腐敗機(jī)構(gòu)本身，而是對整個香港反腐敗政治意志的公眾信心危機(jī)。

第二次危機(jī)發(fā)生在1993年10月。1993年10月10日廉政公署執(zhí)行處高級助理副處長徐家杰被廉政專員解雇，而且并未說明理由。徐當(dāng)時是廉署最高級別的華籍雇員，他表達(dá)了抗議并聲言其遭受種族歧視。消息傳出，“令公眾及立法局議員同感震驚”，引起“公眾莫大的關(guān)注及揣測”。[15]雖然廉署專員在不說明理由的情況下解雇公署任何員工是《廉政公署條例》第 8（2）條所賦予的權(quán)力，徐也不是第一位，而是廉署建立以來第58位遭受此種對待的雇員。但探求事件真相的要求也促使社會重新評估香港的反腐敗立法與相關(guān)制度安排的合理性。正如有議員所指出的，徐家杰事件“已不單是廉署內(nèi)部個別人士的任免問題。事件引起公眾社會的關(guān)注，直接影響廉署在公眾心目中的形象”[15]。

媒體的批露引發(fā)公眾對徐家杰遭到廉署解雇事件的關(guān)注，公眾的關(guān)切由廉署專員不說明理由解雇員工的權(quán)力是否適當(dāng)發(fā)展到對整體上“廉政公署的特別權(quán)力是否仍然適當(dāng)、須予保留和足夠”的質(zhì)疑，由廉署在事件被公眾關(guān)注之后不及時向社會做出解釋與交待到社會關(guān)注“該署的問責(zé)制度是否恰當(dāng)?！盵16]此外，廉署自1974年成立至此已經(jīng)近20年，社會已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。香港社會希望對有關(guān)廉署的法律、制度重新審查評估，增加其運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度，以及在廉署只向總督一人負(fù)責(zé)的制度下，能夠得到有效的制衡。而1991年香港人權(quán)法案的通過及在此前后對人權(quán)的關(guān)注與討論，使得公眾的人權(quán)意識得到提高。對于廉署可能濫權(quán)的警惕，已經(jīng)由少數(shù)法律界專業(yè)人士和特定階層與群體的關(guān)切，在更大程度、更廣范圍上趨于變成整個社會的普遍關(guān)切。所有這些，使徐家杰事件得以引發(fā)公眾對廉署的信心危機(jī)。另一方面，1997年香港即將回歸中國，公眾擔(dān)心腐敗卷土重來，則又增加了人們對廉署是否有能力因應(yīng)更艱巨挑戰(zhàn)的信心危機(jī)。因為當(dāng)時內(nèi)地的腐敗被認(rèn)為非常嚴(yán)重，不同商業(yè)和社會文化使得香港市民和外國的投資者擔(dān)心香港的腐敗情況惡化，同時亦擔(dān)心廉署能否有能力適應(yīng)九七后的環(huán)境。[17]總之，大多數(shù)香港市民一方面希望廉署能繼續(xù)卓有成效地反腐敗，一方面又希望對其加強(qiáng)監(jiān)管，防止濫權(quán)。

第三次危機(jī)發(fā)生在2013年，廉署即將步入建立40周年之際，因為前專員的酬酌、外訪等事件引發(fā)。香港政治氛圍的變化，更增加了事件的復(fù)雜性。不過，這次危機(jī)所涉及到的更多的是反腐敗機(jī)構(gòu)自身的規(guī)管，而不涉及對廉署本身的權(quán)力配置與運(yùn)行等方面。但事件導(dǎo)致公眾對廉署信心產(chǎn)生影響，雖則這種影響的程度與持續(xù)長度仍有待評估。

香港迄今為止的歷史表明，公眾對反腐敗機(jī)構(gòu)的期望一直在上升，要求不斷朝著更為嚴(yán)格的方向進(jìn)展。對于反腐敗機(jī)構(gòu)的公眾信心，雖然因此呈現(xiàn)出更易受個別事件影響而產(chǎn)生波動的總體特征，而對于整個反腐敗制度的信心，卻得以持續(xù)維持。或者甚至可以認(rèn)為，越是呈現(xiàn)出上述特征，反過來說明作為整體的反腐敗制度已經(jīng)深入人心，內(nèi)化為公眾的共享信念。

二、香港反腐敗機(jī)構(gòu)的重大改革及其途徑

（一）香港反腐敗機(jī)構(gòu)的重大改革

對于反腐敗機(jī)構(gòu)的公眾信心危機(jī)，在香港往往成為反腐敗機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)與動因。

公眾對于香港反腐敗機(jī)構(gòu)最大的信心危機(jī)無疑是1973年葛柏出逃所引發(fā)的，而香港反腐敗制度最大的一次變革也是在百里渠調(diào)查委員會全面評估香港反腐敗制度以后所發(fā)生的。這次變革最為重要的，就是《廉政公署條例》的通過以及原有的《防止賄賂條例》等相關(guān)立法的修訂，并繼而成立一個全新的獨立反腐敗機(jī)構(gòu)。

1977年警廉沖突之前公眾對廉署信心的危機(jī)，因為警察的過火行動與港督的妥協(xié)導(dǎo)致公眾轉(zhuǎn)而關(guān)注廉署的存廢這一更為根本的問題。公眾一方面確曾對于廉署權(quán)力運(yùn)用的不規(guī)范感到不滿，另一方面卻更為關(guān)注廉署能否繼續(xù)存在。廉署強(qiáng)力反貪引發(fā)貪污最嚴(yán)重的警務(wù)人員的普遍不安與強(qiáng)烈反彈，反而增強(qiáng)了對廉署反腐敗的決心與能力的信心。因此在廉署遭到打砸，繼而因總督頒布特赦令而士氣備受打擊之時，不少“市民屢次申明對公署的信心”，支持其所從事的反腐倡廉事業(yè)，[18]而港府隨后的堅決行動，重點亦是在重建公眾對反腐敗的信心。因此，此次危機(jī)并未有對廉署權(quán)力的全面檢討。

鑒于部分公眾仍存疑慮與不滿，盡管此前廉署架構(gòu)當(dāng)中的貪污問題咨詢委員會、審查貪污投訴咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會在一定程度上已經(jīng)履行監(jiān)督職能，港府仍于1977年12月1日成立了廉政公署事宜投訴委員會，對廉署加強(qiáng)了監(jiān)督。該委員會主要職權(quán)共有三項：監(jiān)察廉署如何處理任何人士對廉署及其人員所作不涉及刑事的投訴，并在委員會認(rèn)為恰當(dāng)時進(jìn)行檢討;找出廉署工作程序中任何導(dǎo)致或可能導(dǎo)致投訴的漏洞;以及在委員會認(rèn)為恰當(dāng)時，向廉政專員提出建議，或在認(rèn)為有需要時，向總督（行政長官）提出建議。該委員會由行政局、立法局議員出任委員，律政司出任當(dāng)然委員，其權(quán)威性與獨立性甚強(qiáng)。從成立至今，該委員會每年都會接到相關(guān)投訴，其類別涉及到廉署職員行為不當(dāng)、疏忽職守、濫用權(quán)力，及對廉署程序不當(dāng)?shù)耐对V。而每一投訴都能通過相應(yīng)的機(jī)制做出評估與調(diào)查，并對投訴者有回應(yīng)。

1993年的危機(jī)給反腐敗機(jī)構(gòu)所帶來的變革是巨大而深遠(yuǎn)的。廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會全面評估反腐敗法例當(dāng)中所賦予廉署的授權(quán)，從獲取信息與資料的權(quán)力，到搜查取證、逮捕、拘留、保釋、扣押旅行證件、限制財產(chǎn)處置的權(quán)力，從調(diào)查權(quán)力到調(diào)查程序，從外部權(quán)力到內(nèi)部管理。另一方面，檢討了其問責(zé)體系及各委員會的結(jié)構(gòu)、構(gòu)成。此外，對于行政機(jī)關(guān)所希望廉署承擔(dān)的額外責(zé)任，即對公務(wù)員某些層級進(jìn)行升職前的廉潔審查，廉署權(quán)責(zé)檢討委員會亦做了考慮。但總的說來，在強(qiáng)化問責(zé)與增強(qiáng)透明度的機(jī)制方面，有了大幅度的改革。即使已經(jīng)有制約與監(jiān)督的情形下，仍盡力予以強(qiáng)化。例如，廉署所調(diào)查的案件，向來“只有在兩個情況下才可終結(jié)”，一個是律政司決定提出起訴的情況下，另一個是審查貪污舉報委員會在審閱廉署所做的調(diào)查報告確認(rèn)案件已經(jīng)過徹底的調(diào)查而無需采取進(jìn)一步行動的情況下。[19]即令如此，這次改革仍通過擴(kuò)大審查貪污舉報委員會當(dāng)中非官方委員的人數(shù)，以盡力增強(qiáng)公眾信心。

（二）公眾信心危機(jī)下反腐敗機(jī)構(gòu)改革的途徑

對于反腐敗機(jī)構(gòu)的公眾信心危機(jī)，最終推動了反腐敗機(jī)構(gòu)的改革。這其中除了媒體對于公眾信心的表達(dá)，立法機(jī)關(guān)及政府對民意的高度關(guān)注與敏感捕捉，相關(guān)評估機(jī)制的存在與健全、反腐敗機(jī)構(gòu)自身致力于維持與獲取公眾信心并對旨在達(dá)到這一目的的改革持歡迎與合作而不是抗拒態(tài)度，至關(guān)重要。

1977年危機(jī)的因應(yīng)，主要是港督通過會同立法局通過警察條例、殖民地條例相關(guān)條文的修正，堅決回?fù)羧嫣厣獾囊螅厣暾锤瘮Q心，亦成立委員會加強(qiáng)對廉署的監(jiān)管而得以解除。后者對于廉署的監(jiān)督顯然加強(qiáng)。1994年危機(jī)是香港立法局有史以來第一次提出引用立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力及特權(quán)法例，對事件進(jìn)行公開聆訊。爾后，政府提出成立獨立的檢討委員會進(jìn)行全面檢討。沒有立法會首次援引立法局特權(quán)介入調(diào)查，公眾就永遠(yuǎn)不知道事件真相;沒有立法局的特別調(diào)查，當(dāng)局就不會成立廉政公署權(quán)責(zé)委員會對廉署權(quán)力的全面評估;沒有這一評估，公眾對廉署的高度信任與信心難以維系與持久。[20]

由獨立委員會對于反腐敗制度不時地開展系統(tǒng)而全面的評估，以檢討反腐敗制度的健全性與有效性，是香港制度廉潔性評估的一大特色。[21]從1973年危機(jī)之后的百里渠爵士調(diào)查委員會，到1994年廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會，再到其后對于香港反腐敗制度的檢討，獨立委員會對于香港反腐敗機(jī)構(gòu)乃至整個反腐敗制度的評估，使反腐敗機(jī)構(gòu)改革得以既對公眾關(guān)切高度回應(yīng)，又不至于屈從民意中所包含的非合理因素的壓力。

迄今為止的歷史亦表明，廉署一貫珍視公眾信心的獲取與維持，因而對機(jī)構(gòu)變革尤其是監(jiān)管與問責(zé)加強(qiáng)持開明與合作態(tài)度，而不是從自身利益和特權(quán)出發(fā)抵觸變革。

歷次變革當(dāng)中，廉署對于涉及自身的機(jī)構(gòu)改革，包括增強(qiáng)制約和監(jiān)督的改革，從總體上來說持歡迎和積極合作的態(tài)度。1991香港人權(quán)法案的通過，以及相應(yīng)的對廉署自身調(diào)查權(quán)力的改革，是在廉署的“全力支持”下得以進(jìn)行的。[1]而1993年危機(jī)之后，“廉政專員對檢討表示歡迎，他認(rèn)為廉署要繼續(xù)得到公眾的支持，就必須在透明度、公開性和問責(zé)性各方面達(dá)到市民的期望，因為公眾支持一直以來都是廉署最重要的成功因素，在未來也是一樣。專員亦將這次檢討視為社會人士賦予廉署新任命的部分過程?！?[22]若干與行使調(diào)查權(quán)力有關(guān)的授權(quán)工作，得以于1997年6月改由法院執(zhí)行。自此，廉政公署須向法院申請搜查令?！霸撌饘Υ吮硎練g迎，認(rèn)為此舉可使廉署成為問責(zé)性更高的機(jī)構(gòu)?！盵23]

三、香港反腐敗機(jī)構(gòu)改革的基本價值與邏輯

（一）獲取與維持公眾信心是香港反腐敗機(jī)構(gòu)改革的基本價值

香港廉署之所以成立，本身即是當(dāng)局求取公眾信心的產(chǎn)物。在廉署成立之前，香港業(yè)已存在隸屬警務(wù)處的反腐敗機(jī)構(gòu)，而關(guān)于懲治與預(yù)防腐敗的行為規(guī)則亦早已存在。但無疑香港的反腐敗制度并未能真正得到有效實施，反腐敗制度從而并未真正成為香港民眾的共享信念。其中的重要原因，是民眾對于原有的反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏信心。反腐敗機(jī)構(gòu)隸屬于警務(wù)處，而警務(wù)系統(tǒng)在民眾的印象當(dāng)中恰好是腐敗最為嚴(yán)重的。因此，正如有報告所指出的，“設(shè)立一個新機(jī)構(gòu)之舉，將可以表明政府撲滅貪污的決心，從而爭取民眾的支持”[9]50。在當(dāng)時只有成立“獨立的”反腐敗機(jī)構(gòu)才是解決問題的關(guān)鍵。所以如此，“最重要的理由，是使到社會人士深信，貪污問題正在真正地大力加以對付”[9]44。其后的百里渠調(diào)查委員會在了解香港民意并對既有制度做出評估之后發(fā)現(xiàn)，反腐敗機(jī)構(gòu)隸屬于警務(wù)處，還是成立獨立機(jī)構(gòu)兩種方案各有優(yōu)劣。盡管反腐敗機(jī)構(gòu)隸屬于警務(wù)處使其可以有專業(yè)調(diào)查人員、專業(yè)調(diào)查知識與執(zhí)法技術(shù)、容易獲取更多執(zhí)法資源等各方面的好處，但港督選擇以公眾信心作為最重要的價值，決定成立獨立的反腐敗委員會即廉政公署，因為“公眾對一個與任何政府部門，包括警務(wù)處，毫無連系而完全獨立的組織明顯較具信心”[24]。

自廉署建立以后，該機(jī)構(gòu)始終認(rèn)定“揭發(fā)、懲罰和防止貪污都很重要;但長遠(yuǎn)來說，反貪污這場戰(zhàn)爭還是要靠市民自己去爭取勝利”[25]。因此，珍惜市民的信心，致力于獲取與維持公眾對該機(jī)構(gòu)的信心，一直是該機(jī)構(gòu)珍視的基本價值。而這也使得該機(jī)構(gòu)以及香港政府能夠在發(fā)生公眾信心危機(jī)之時，往往啟動相關(guān)程序，對反腐敗機(jī)構(gòu)力行改革，以期繼續(xù)維持公眾對該機(jī)構(gòu)的高度信任。公眾信心的獲取與維持，因而成為歷次改革的出發(fā)點與落腳點，成為香港反腐敗機(jī)構(gòu)改革的基本價值。

公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)的信心，首先在于反腐敗機(jī)構(gòu)能夠通過自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)，表明其能夠公正履職。在這一方面，獨立于其他公共機(jī)構(gòu)、政府部門的反腐敗機(jī)構(gòu)顯然更能獲取公眾信心。1989年一項由學(xué)者所從事的對地區(qū)民選官員和香港18—30歲青年所做的調(diào)查表明，地區(qū)民選官員和青年群體受訪者中分別有73%、80%認(rèn)為，廉署是獨立自主的，不會受到其他政府部門的影響。[26]而2005—2009年廉署發(fā)布的民意調(diào)查報告同樣能夠印證公眾對廉署獨立性的印象、感知和信心（見表1）。

其次，反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)該有能力進(jìn)行反腐敗行動，而要達(dá)到這一點就必須給這只猛虎裝上牙齒，賦予其必要的資源，包括專業(yè)的人員、充足的經(jīng)費、特別的權(quán)力。在這當(dāng)中，反腐敗調(diào)查所需的特別權(quán)力最為重要。擁有如此資源尤其是特別權(quán)力的反腐敗機(jī)構(gòu)，更能取得反腐敗成效，贏得公眾信心;最后，反腐敗機(jī)構(gòu)的特別權(quán)力及資源的運(yùn)用，必須是可以控制、能夠確保不被濫用。

與此相關(guān)聯(lián)的是，公眾信心所包含的對反腐敗機(jī)構(gòu)的期望與要求往往存在內(nèi)在的沖突與矛盾。一方面，公眾樂于見到機(jī)構(gòu)的存在，它是政府反腐敗的承諾與決心的體現(xiàn);公眾樂于見到機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行，期望和要求機(jī)構(gòu)保持高效能，以能夠達(dá)成使命;但另一方面，公眾期望和要求這一機(jī)構(gòu)的廉潔，它的權(quán)力能夠受到制約與監(jiān)督。

公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)的合理期望與要求，其實亦包含充分賦權(quán)與強(qiáng)化問責(zé)兩個看似相互矛盾的方面。這一點在香港的案例當(dāng)中體現(xiàn)至為明顯。1989年2月、3月香港某高校一位學(xué)者分別對當(dāng)選的地區(qū)委員會成員和18—30歲的青年兩個群體進(jìn)行了調(diào)查。前者因為是民眾選舉出來的，因而被認(rèn)為更了解和貼近民意，但有可能較為保守，因而選擇較為挑剔的青年群體以作平衡。調(diào)查發(fā)現(xiàn)兩個群體分別有90%和89%的人認(rèn)為公眾缺乏足夠的渠道去監(jiān)督它，甚至有分別達(dá)26%和50%的人認(rèn)其為秘密警察組織，但只有28%的地區(qū)委員成員和12%的青年受訪者認(rèn)為廉署權(quán)力太大，可能損害人權(quán);即使廉署的某些權(quán)力被多數(shù)受訪者認(rèn)為侵害人權(quán)，也同樣能為公眾接受。例如，對于廉署所擁有的未經(jīng)法庭許可即可調(diào)查嫌疑人銀行帳戶之權(quán)力，兩個群體中分別有73%和65%認(rèn)為侵害人權(quán)，但有53%和70%認(rèn)為這一權(quán)力在所必需。[26]

廉署歷年的民意調(diào)查也能表明公眾對反腐敗機(jī)構(gòu)相互矛盾的期望與要求。一方面，有更大比例的受調(diào)查者認(rèn)為廉署的權(quán)力過小而希圖廉署有更大的權(quán)力，另一方面，大多數(shù)意識到廉署存在外部制約與監(jiān)督的受調(diào)查者當(dāng)中，亦有更大比例的人認(rèn)為應(yīng)該增加對廉署權(quán)力的外部制約與監(jiān)督。權(quán)力更大、制約與監(jiān)督更強(qiáng)的要求同時存在（見表2）。

（二）反腐敗機(jī)構(gòu)改革的邏輯：尋求充分賦權(quán)與強(qiáng)化問責(zé)之間的平衡

公眾信心所涵括的三個方面，以及所體現(xiàn)的公眾期盼與要求，決定了反腐敗機(jī)構(gòu)改革的基本邏輯，是確保反腐效能的前提下力求其獨立公正，以及權(quán)責(zé)平衡。香港反腐敗機(jī)構(gòu)的改革，除了從一開始建立獨立的反腐敗機(jī)構(gòu)及運(yùn)行至今，其獨立性基本得到保證。而該機(jī)構(gòu)的改革，更多的關(guān)注在于充分賦權(quán)和加強(qiáng)問責(zé)之間求取平衡。

在充分賦權(quán)和加強(qiáng)問責(zé)之間求取平衡這一邏輯在1994年對廉政公署權(quán)責(zé)全面檢討評估時體現(xiàn)得至為明顯。當(dāng)時一些民眾主張建立隸屬于總督或立法會的獨立委員會來監(jiān)督ICAC（廉政公署）的活動，另一些則主張更新現(xiàn)存的委員會，讓這些委員會更為主動積極地履行其監(jiān)督職能，其成員必須“更能代表社會”，許多人主張這些現(xiàn)存委員會的主席應(yīng)該由非官守成員而不是廉署專員來擔(dān)任。[27]21因應(yīng)公眾的上述要求與期盼，廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會明確表示，其目的是在一個有效的反腐敗機(jī)構(gòu)與公共對于建立獨立監(jiān)督系統(tǒng)以確保ICAC（廉政公署）的權(quán)力不會被不恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用的明確愿望之間取得平衡。[27]30

這次評估的結(jié)果以及其后在相關(guān)法律修訂當(dāng)中，并沒有削奪廉政公署條例和防止賄賂條例賦予廉署的任何既存的調(diào)查權(quán)力，相反，在這當(dāng)中廉署竟得部分的“擴(kuò)權(quán)”。如新授權(quán)廉政公署可查閱稅務(wù)紀(jì)錄;授權(quán)廉政專員在履行指明防止賄賂職責(zé)時，有權(quán)向公共機(jī)構(gòu)取閱其持有的一切紀(jì)錄、薄冊及文件。加強(qiáng)問責(zé)與監(jiān)督，只不過是在程序上將某些權(quán)力的行使交由法庭而不是專員來審批授權(quán)。如《防止賄賂條例》第14 條廉署人員需要搜查樓宇（特殊情形除外），或防止疑犯處置財產(chǎn)時，便要取得法庭批準(zhǔn)，而不是像過去由專員批準(zhǔn)即可。此前的相關(guān)檢討亦要求廉署各項權(quán)力符合《人權(quán)法案條例》。如相關(guān)修訂案建議，廉政專員只有在他有理由相信有人可能已觸犯了《防止賄賂修例》所訂的某罪行的情況下，方能有特別調(diào)查權(quán)力;廉政專員只有在他有理由懷疑某人已觸犯有關(guān)罪名的情況下，方有權(quán)向裁判官申請通知書，規(guī)定該人交出旅游證件;無疑，朝向問責(zé)與監(jiān)督的此類改革會導(dǎo)致反腐敗機(jī)構(gòu)開展工作的程序變得更為復(fù)雜，在一定程度上會影響其效能。不過，正如檢討委員會所指出的，由此帶來的不便只是為確保廉署非同一般的權(quán)力得以更加透明而付出的代價，更好地保護(hù)個體自由，從而公眾會對廉署更有信心。[27]121

其實，反腐敗機(jī)構(gòu)改革的邏輯其實與其他政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯一樣，必須在充分賦權(quán)與強(qiáng)化問責(zé)之間求取平衡。美國立國之初的聯(lián)邦主義者曾經(jīng)指出，軟弱無力的行政部門必然造成軟弱無力的行政管理，而軟弱無力無非是管理不善的另一種說法而已;管理不善的政府，不論理論上有何說辭，在實踐上就是個壞政府。[28]356“與其不適當(dāng)?shù)叵拗啤瓩?quán)威使政府為難并危及公共安全，不如去冒濫用信任的危險?！盵28]156-165同樣，軟弱無力的反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)也是如此。不賦予該機(jī)構(gòu)必要的權(quán)力，只能是打虎不成反被虎吃，無法達(dá)成其使命。既要對反腐敗機(jī)構(gòu)充分賦權(quán)，使其能夠達(dá)成反腐敗的使命，又要對其有合理限制，使之不得濫權(quán)，在這二者之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?，才是反腐敗機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)取之道。

由于腐敗行為隱蔽性、復(fù)雜性的特征，反腐敗機(jī)構(gòu)為著達(dá)成使命往往具有其他政府機(jī)構(gòu)并不具備的特別權(quán)力，其權(quán)力甚至超過打擊其他類型犯罪的警察等執(zhí)法機(jī)構(gòu)。恰當(dāng)?shù)淖龇ú皇窍鳒p其權(quán)力，而只能是在保證其達(dá)成使命的前提下，盡可能加強(qiáng)問責(zé)、監(jiān)督與透明。這要求反腐敗機(jī)構(gòu)改革在賦權(quán)、限權(quán)的平衡上有更為高超的藝術(shù)，權(quán)力與問責(zé)應(yīng)雙向加強(qiáng)，而不是僅重一端，打破平衡，以至顧此失彼。

四、公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)的信心是反腐敗制度的基石

基于博弈論的制度分析理論認(rèn)為，制度實際上是一個共享信念（Shared belief）體系，或者說是基于共享信念的規(guī)則和組織。①“沒有共享信念，就沒有制度。”[29]從這一意義上來說，一個國家或地區(qū)的反腐敗制度同樣是一個共享信念體系。這一信念體系既包括公眾對于防止與懲治腐敗的行為規(guī)則的共享信念，也包括公眾對反腐敗機(jī)構(gòu)的共享信念。由于反腐敗機(jī)構(gòu)的存在及其運(yùn)行是懲治與預(yù)防腐敗的行為規(guī)范能否成為有約束力的博弈規(guī)則的前提與基礎(chǔ)，是維護(hù)規(guī)范、懲罰違犯行為的關(guān)鍵，因此對于反腐敗機(jī)構(gòu)的公眾信心（Public Confidence），才是決定懲防腐敗的規(guī)則成為社會的共享信念之基石，從而是整個反腐敗制度信念的基石。公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)的信心危機(jī)也意味著對于整個反腐敗制度的危機(jī)，反腐敗機(jī)構(gòu)的變革，如果致力于以獲得和維持公眾信心為目標(biāo)，有助于強(qiáng)化公眾對整個反腐敗制度的信心。

香港的反腐敗制度應(yīng)該是制度作為共享信念體系的一個典型體現(xiàn)。全世界很少有哪個反腐敗機(jī)構(gòu)像香港的反腐敗制度及其機(jī)構(gòu)廉政公署那樣一直維持著高度的公眾信任，享有世界上其他國家和地區(qū)難以企及的社會信念或公眾信心。廉署一度如有論者指出的那樣，“人們對廉政公署天真的全方位的予以信任”[30]。不管是不是屬于腐敗，公眾都樂于向廉署投訴，“且不問對還是錯，社會上存在這樣的一種信心——只要某個問題經(jīng)過了廉政公署，它就會被更為及時和細(xì)致地考慮”[31]。此外，廉署自成立至今，一直擁有極高的公眾支持度。以近年為例，在2020年之前，民意調(diào)查數(shù)據(jù)顯示即使最低年份（2020年支持率及績效評價的雙雙走低，實為一大警訊，惟其原因與影響仍待進(jìn)一步研究），仍維持高達(dá)95.6%的支持率，平均則維持在97.55%（見表3）。而認(rèn)為其效能為非常好、很好、有效的公眾信心，亦能維持在平均76%的水平，認(rèn)為其為無效及非常無效的比例，平均只有4%左右（見表4）。嚴(yán)格說來，香港反腐敗制度當(dāng)中涉及懲治與預(yù)防腐敗的行為規(guī)范在1974年前后并未有根本的、重大的改變，但制度的績效卻呈現(xiàn)出明顯的差異。而這當(dāng)中的關(guān)鍵，正在于公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)的信心高低之間的差別。

對于反腐敗機(jī)構(gòu)的信心，很大程度上決定了一個社會對反腐敗制度的信念，因為它提供了可信的證據(jù)。公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)予以信任與支持，這種心理的認(rèn)同與態(tài)度的表達(dá)，可以維系反腐敗機(jī)構(gòu)的長期存在和工作的持續(xù)開展，[32]而不是被取消或工作難以為繼。不僅如此，公眾信心還決定著反腐敗機(jī)構(gòu)的反腐敗效能。要有效地開展反腐敗工作，必須有足夠的資源賦予，包括足夠的權(quán)力、人事和財政資源。公眾信心不足，將難以持續(xù)地賦予反腐敗資源;腐敗行為的特性也決定了反腐敗必須要得到公眾支持、進(jìn)行腐敗舉報，這樣才能有效揭露腐敗;必須要公眾誠心配合與接受，移風(fēng)易俗，在態(tài)度上不容忍腐敗，行為上不參與腐敗，才能使反腐敗制度真正成為大眾信守和理性選擇遵循的博弈規(guī)則。

公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)的信心，包括對機(jī)構(gòu)成員的信心，以及機(jī)構(gòu)本身的信心。就前者而言，其成員的廉潔與忠于使命至關(guān)重要;就后者而言，機(jī)構(gòu)的存在及其有效運(yùn)行則是根本。公眾對反腐敗機(jī)構(gòu)的信心危機(jī)，可能來自其成員，亦可能來自其機(jī)構(gòu)。就前者而言，要強(qiáng)化對其成員的約束、確保隊伍的純潔，在發(fā)現(xiàn)變質(zhì)分子后毫不留情地處理，是恢復(fù)公眾信心的途徑;就后者而言，機(jī)構(gòu)改革則是恢復(fù)公眾信心的主要途徑。

公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)的信心，首先在于該機(jī)構(gòu)的存在，其次在于該機(jī)構(gòu)的反腐效能。而反腐效能在很大程度上來源于反腐敗機(jī)構(gòu)所擁有的特別權(quán)力。因此反腐敗機(jī)構(gòu)改革必須要檢查其權(quán)力是否足夠和適當(dāng)。香港、新加坡的成功經(jīng)驗正在于此。但就新加坡而言，反貪污調(diào)查局（CPIB）顯然缺乏如香港廉署所擁有的問責(zé)體系，[33]僅憑其特別權(quán)力和反腐敗的成效維持公眾信心，使新加坡的反腐敗制度成為該國國民乃至更多相關(guān)人士如外來投資者的共享信念。就香港而言，由于媒體自由度遠(yuǎn)大于新加坡，因而能夠表達(dá)民意與公眾信心，給反腐敗機(jī)構(gòu)和整個政府形成更大的輿論壓力。反腐敗制度在香港作為殖民地時期即得以形成，殖民地的地位，使得香港不能夠像新加坡作為主權(quán)國家一樣可以在綜合運(yùn)用包括國家安全管理在內(nèi)的各種權(quán)力;使用公共權(quán)力包括反腐敗調(diào)查權(quán)力在強(qiáng)度方面與新加坡亦不可同日而語。而新加坡舉國上下的憂患意識以及將腐敗與社會發(fā)展乃至國運(yùn)相聯(lián)系，也使得一個有成效但不透明、問責(zé)性不強(qiáng)的反腐敗機(jī)構(gòu)能夠為民眾所允許和支持。不過，在公眾的權(quán)利和民主意識日益強(qiáng)烈、對政府的問責(zé)日益增強(qiáng)的情形下，反腐敗機(jī)構(gòu)的透明與問責(zé)的增強(qiáng)，顯然更有利于獲取和維持公眾信心，盡管這種問責(zé)與透明仍須以維持反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)力與反腐敗效能為限度而達(dá)至充分賦權(quán)與強(qiáng)化問責(zé)的平衡。

五、結(jié)論與啟示

香港反腐敗機(jī)構(gòu)所經(jīng)歷的歷次公眾信心危機(jī)及反腐敗制度變遷的歷史表明，反腐敗機(jī)構(gòu)的建立、運(yùn)行與改革始終應(yīng)該以獲取和維持公眾信心作為其基本價值，盡管這并不意味著它應(yīng)該成為唯一價值。公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)的信心，決定著對整個反腐敗制度的信心，從而決定制度在多大程度上成為制度，以及人們的行為對反腐敗制度所構(gòu)建的行為規(guī)則的遵循程度。因此，反腐敗機(jī)構(gòu)的一切改革，除了致力于增強(qiáng)效能之外，應(yīng)該以獲取和維持公眾信心作為其出發(fā)點和落腳點。

反腐敗機(jī)構(gòu)改革的基本邏輯，應(yīng)該是在特別授權(quán)與強(qiáng)化問責(zé)兩個方面求取平衡。公眾對于反腐敗機(jī)構(gòu)的期望與要求，往往是既要其擁有足夠的權(quán)力，又要限制其權(quán)力之濫用。這一要求可以形象地概括為“既要馬兒使勁跑，又要馬兒不亂吃草”。由此，反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)之間求得平衡，雙向加強(qiáng)，更有利于公眾信心的獲取與維持。忽視前者，反腐敗機(jī)構(gòu)將成為無牙之虎，難以取得反腐效能，從而難以取信于民，獲得公眾信心;忽視后者，反腐敗將成為脫韁之馬，在公眾的權(quán)利和民主意識高漲的情形下同樣不利于公眾信心的維持。

反腐敗制度往往是一個國家和地區(qū)整體制度尤其是政治與法律制度的組成部分。內(nèi)地與香港在反腐敗的道路、理論、文化以及政治、法律制度方面存在著巨大的差異，作為兩地反腐敗制度組成部分的反腐敗機(jī)構(gòu)更是差異巨大。不過，同為反腐敗機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)存在、運(yùn)行與改革的基本價值以及機(jī)構(gòu)設(shè)計的基本邏輯方面，無疑可以有一定的共通之處。從這一意義上來說，香港反腐敗機(jī)構(gòu)改革的基本價值、邏輯及其改革歷程，應(yīng)該可以為當(dāng)前正在走向深入的國家監(jiān)察體制改革提供有益的借鑒與啟示。

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責(zé)任編校? ?王學(xué)青

Public Confidence and Anti-Corruption Agency Reform： A Case Study Based in Hong Kong

YUAN Baishun1， Sandun Yapa Karunarathna2（1. Clean Governance Research Center， Hu'nan University， Changsha 410082， Hunan， China; 2. School of Law， Hu'nan University， Changsha 410082， Hunan， China）

Abstract： The acquisition and maintenance of public confidence is not only the main reason for the establishment of the Hong Kong Independent Commission against corruption， but also the basic value of Hong Kongs anti-corruption institutional reform. The publics previous crisis of confidence in anti-corruption agency（ACA） is also the motivation and opportunity for the reform of anti-corruption institutions in Hong Kong. Public confidence in ACA mainly includes three aspects： The fairness of the duties performance， effectiveness and anti-corruption power being not abused. Therefore， the basic logic of ACA reform is to ensure independence and impartiality and balance of power and accountability on the basis of effectiveness of ACA. Public confidence in ACA is the cornerstone of the existence and maintenance of the anti-corruption institutions. The basic value and logic of ACA reform in Hong Kong could be helpful to the current reform of anti-corruption institutions in mainland China.

Key words： public confidence; anti-corruption agency; Hong Kong ICAC; anti-corruption institutions