摘?要：根據(jù)參加“糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)”劃定實(shí)踐，提出應(yīng)準(zhǔn)確定位建立“三區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)）的真實(shí)功能，簡(jiǎn)化操作程序，降低行政成本;利用現(xiàn)代遙感技術(shù)，迅速提升農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性，為國(guó)家戰(zhàn)略決策提供數(shù)據(jù)支撐;整合完善現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策體系，形成更加有效的糧食、重要農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)激勵(lì)措施，快速提升我國(guó)農(nóng)業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平等政策建議。

關(guān)鍵詞：“三區(qū)”?政策設(shè)計(jì)?衛(wèi)星遙感技術(shù)?數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的“十四五”規(guī)劃建議提出“推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)建設(shè)”的要求，此次全會(huì)在此前“糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)（兩區(qū)）”的基礎(chǔ)上增加了“特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)”的概念，將“兩區(qū)”拓展為“三區(qū)”。

建立“三區(qū)”的基本出發(fā)點(diǎn)是依據(jù)各地的自然資源稟賦，發(fā)揮各地的最大比較優(yōu)勢(shì)，以最少的資源消耗，最少的人力財(cái)力投入，生產(chǎn)出又好又多的農(nóng)產(chǎn)品，使之成為確保國(guó)家糧食安全、穩(wěn)定重要農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品供給的主陣地。

2017年3月31日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》提出，力爭(zhēng)用3年時(shí)間完成10.58億畝“兩區(qū)”地塊的劃定任務(wù)。目前“兩區(qū)”的劃定已接近尾聲，但在實(shí)際操作中一些爭(zhēng)議仍然存在。為了更好地發(fā)揮“三區(qū)”功能，本文試圖在簡(jiǎn)要分析目前在“兩區(qū)”劃定中存在問題的基礎(chǔ)上，就簡(jiǎn)化劃定程序、精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果、建立激勵(lì)機(jī)制等方面提出建議，供有關(guān)方面參考。

一、“兩區(qū)”劃定中存在的誤區(qū)和簡(jiǎn)化“三區(qū)”劃定方法

（一）“兩區(qū)”劃定中存在的誤區(qū)

1.在劃定方法上過(guò)于細(xì)化?！皟蓞^(qū)”劃定要達(dá)到的最終效果：是以縣級(jí)為單位，確認(rèn)每個(gè)縣具有特色優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品及其生產(chǎn)規(guī)模，而不是要將每個(gè)縣、鄉(xiāng)、村的每塊耕地搞清楚，但在“兩區(qū)”劃定操作規(guī)程上，卻要求將每個(gè)地塊（以1米以上的溝渠、路、河流等作為界線）上圖入庫(kù)，還要將渠的寬度、深度，路的長(zhǎng)寬，田間標(biāo)志物等上圖入庫(kù)。這已經(jīng)是重復(fù)了永久基本農(nóng)田劃定與耕地確權(quán)登記以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的部分工作，無(wú)形中加大了工作量和工作難度。這于建立“兩區(qū)”的真實(shí)目的沒有實(shí)質(zhì)意義。

2.在劃定目標(biāo)下達(dá)上過(guò)于行政化。為了保障國(guó)家糧食安全，重要農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，國(guó)家從宏觀上規(guī)劃各類重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模無(wú)疑是必須的。但就據(jù)此將目標(biāo)任務(wù)層層下達(dá)到省市縣鄉(xiāng)村的做法，無(wú)疑是不恰當(dāng)?shù)摹Ｊ聦?shí)上在基層執(zhí)行時(shí)，困難重重，使整個(gè)“兩區(qū)”劃定工作帶有濃厚的行政色彩，違背了“能劃盡劃”的原則。在行政壓力下將不符合“兩區(qū)”基本條件的耕地也劃了進(jìn)來(lái)，這樣硬性將不達(dá)標(biāo)的耕地劃進(jìn)來(lái)對(duì)于完成國(guó)家目標(biāo)任務(wù)的沒有實(shí)際意義。

3.在劃定成果利用上過(guò)于理想化。劃定了“兩區(qū)”，國(guó)家的糧食安全、重要農(nóng)產(chǎn)品供給不等于就有保障。因?yàn)閯澏ê蛯?shí)際種植是兩回事，種植的自主權(quán)在種植戶手上，但政府可以通過(guò)政策來(lái)引導(dǎo)農(nóng)戶的種植行為，使其在可控范圍之內(nèi)。所以，建立“兩區(qū)”或“三區(qū)”的工作重點(diǎn)，不在于把精力過(guò)度放在“兩區(qū)”地塊的劃定上，而應(yīng)在于利用現(xiàn)代遙感技術(shù)，對(duì)以縣為單位的“兩區(qū)”實(shí)際種植面積進(jìn)行精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)政策調(diào)控力度的把握，確保我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。

（二）簡(jiǎn)化“三區(qū)”劃定方法

根據(jù)國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見中強(qiáng)調(diào)的“底線思維、科學(xué)劃定”的基本原則，在具體劃定程序上可簡(jiǎn)化為以下步驟：

1.由各縣根據(jù)本地的自然稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，確定本縣是糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)中的一種抑或是其中的幾種及其可種植區(qū)域，上報(bào)省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門進(jìn)行審核確認(rèn)。

2.由省農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門委托第三方機(jī)構(gòu)利用衛(wèi)星遙感技術(shù)對(duì)各縣指定的區(qū)域可種植面積進(jìn)行測(cè)量計(jì)算。

3.由各省將“三區(qū)”的可種植耕地面積匯總上報(bào)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，并與國(guó)家的劃定目標(biāo)進(jìn)行比對(duì)。

通過(guò)這三個(gè)程序，如果恰好或超額完成了國(guó)家的目標(biāo)任務(wù)，就可以進(jìn)行確認(rèn);如果不能完成目標(biāo)任務(wù)，那就再進(jìn)行調(diào)整完善。

二、在“三區(qū)”劃定過(guò)程中要注意的幾個(gè)問題和優(yōu)化“三區(qū)”的政策體系

（一）在“三區(qū)”劃定過(guò)程中要注意的幾個(gè)問題

1.劃定范圍問題?！叭齾^(qū)”的劃定與永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)和范圍可以參照，但不要拘泥于永久基本農(nóng)田范圍。因?yàn)橛谰没巨r(nóng)田外的耕地也可以種植某種農(nóng)產(chǎn)品，是可以納入“三區(qū)”范圍內(nèi)的。

2.戶均規(guī)模問題。確認(rèn)為“三區(qū)”的縣的農(nóng)作物種植面積不僅要有一定的總規(guī)模，而且戶均也要有一定的規(guī)模。例如江蘇興化的油菜面積是有一定的總規(guī)模，常年達(dá)20萬(wàn)畝左右，但農(nóng)戶是利用十邊隙地種植，以滿足自身食油消費(fèi)為主，戶均規(guī)模很小，對(duì)國(guó)家政策的靈敏度較差，如果有獎(jiǎng)勵(lì)政策，執(zhí)行的行政成本也很高。因此，江蘇興化就可以不作為油菜這個(gè)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的保護(hù)區(qū)。

3.與其他數(shù)據(jù)系統(tǒng)關(guān)系問題?！叭齾^(qū)”的劃定跟承包地確權(quán)登記和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)沒有直接關(guān)系，所以不需要將這兩個(gè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)拉到“三區(qū)”的劃定中，拉進(jìn)來(lái)后，無(wú)形中會(huì)增加非常大的工作量。

（二）優(yōu)化“三區(qū)”的政策體系

1.關(guān)注建立“三區(qū)”的主要功能。雖然“三區(qū)”建立有保護(hù)耕地、引導(dǎo)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和培育新型主體等功能，但這些不是它的主要功能。因?yàn)楦孛娣e的保護(hù)有永久基本農(nóng)田政策;高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)自有一套體系在推進(jìn);家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社的組建，有自身的發(fā)展規(guī)律。所以不要過(guò)度關(guān)注“三區(qū)”的這些附帶功能，而要就它的主要功能進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。建立“三區(qū)”的最根本的功能是國(guó)家不僅能夠準(zhǔn)確地掌握到糧食、重要農(nóng)產(chǎn)品、特色農(nóng)產(chǎn)品可種植耕地面積在哪里（藏糧于地），并且要能夠準(zhǔn)確地掌握到每年在“三區(qū)”中實(shí)際種植的各類農(nóng)作物的面積。通過(guò)設(shè)計(jì)強(qiáng)而有效國(guó)家宏觀政策，在保證種植戶合理收益基礎(chǔ)上，確保國(guó)家糧食安全，重要農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。

2.“三區(qū)”政策設(shè)想。將“三區(qū)”劃好、建好、管好、用好，關(guān)鍵是政策體系的構(gòu)建，用一套更加有效的政策體系將“三區(qū)”統(tǒng)領(lǐng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“三區(qū)”的主要功能。

現(xiàn)以“糧食生產(chǎn)功能區(qū)”為例提出政策設(shè)想。

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上”。在保障糧食安全、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)上，國(guó)家目前最有效的政策是糧食最低收購(gòu)價(jià)政策。正因?yàn)橛辛俗畹褪召?gòu)價(jià)政策，才有效地保障了國(guó)家的糧食安全。最低收購(gòu)價(jià)政策使糧食生產(chǎn)者有了穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期，市場(chǎng)價(jià)格再怎樣變動(dòng)，總歸是圍繞最低收購(gòu)價(jià)的這個(gè)杠桿上下浮動(dòng)。只要有最低收購(gòu)價(jià)政策在，農(nóng)民就有繼續(xù)種糧的信心。反之，如果糧食最低收購(gòu)價(jià)政策取消了，那么，糧食市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)大起大落，種糧農(nóng)民就會(huì)失去信心，國(guó)家糧食安全也就不能得到保障。

建議在堅(jiān)持和完善現(xiàn)有的最低收購(gòu)價(jià)政策、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策、金融支持政策等的基礎(chǔ)上，將產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策、糧食種植補(bǔ)貼政策等，與糧食生產(chǎn)功能區(qū)的管理有效結(jié)合起來(lái)，成為糧食生產(chǎn)功能區(qū)治理的一個(gè)主抓手，使糧食生產(chǎn)在國(guó)家層面上更好地管理起來(lái)。

將以上三項(xiàng)政策資金集中起來(lái)，平均攤到每畝糧食生產(chǎn)面積上的經(jīng)費(fèi)目前應(yīng)該超過(guò)100元/畝。為了加大縣、鄉(xiāng)人民政府和行政村三級(jí)組織對(duì)糧食生產(chǎn)的重視程度，建議將這100元經(jīng)費(fèi)按比例分配，將其中的10%獎(jiǎng)給縣級(jí)人民政府，10%獎(jiǎng)勵(lì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，20%獎(jiǎng)勵(lì)給行政村，60%獎(jiǎng)勵(lì)給糧食生產(chǎn)者。對(duì)種植戶而言，只要該種植戶所在縣是國(guó)家確認(rèn)的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，不管其是種植大戶還是小戶，不管其在永久基本農(nóng)田內(nèi)，還是在永久基本農(nóng)田外，只要種就給予獎(jiǎng)勵(lì)。

三、實(shí)施政策設(shè)想的方法和政策設(shè)計(jì)可以起到的效果

（一）實(shí)施政策設(shè)想的方法

1.以省為單位，由省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)本省范圍內(nèi)糧食生產(chǎn)功能區(qū)縣內(nèi)的糧食生產(chǎn)面積利用衛(wèi)星遙感圖像進(jìn)行測(cè)算。第三方機(jī)構(gòu)測(cè)算?到行政村（相當(dāng)于糧食生產(chǎn)功能區(qū)中的片塊），以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位打包后由省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門下發(fā)給縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.由各行政村對(duì)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核，行政村復(fù)核無(wú)誤后，逐級(jí)匯總上報(bào)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。

3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣檢查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

4.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽查無(wú)誤后，聯(lián)合財(cái)政部下達(dá)糧食生產(chǎn)功能區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)資金到各省，并逐級(jí)按上述比例發(fā)放給縣、鄉(xiāng)人民政府和行政村及糧食生產(chǎn)者。

（二）政策設(shè)計(jì)可以起到的效果

1.可以充分調(diào)動(dòng)縣、鄉(xiāng)人民政府和行政村糧食生產(chǎn)積極性和責(zé)任心。在以往的政策體系中，由于有糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，種植戶的積極性是有保障的。將縣、鄉(xiāng)人民政府、行政村、種植戶的利益聯(lián)結(jié)在一條線上，各方面的積極性就能得到更加充分地發(fā)揮，糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也就有了可靠的抓手，輔之以適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)考核措施，各級(jí)政府就能更加重視糧食生產(chǎn)了，糧食安全目前存在的一些具體問題也就能得到很好地解決。在堅(jiān)持和完善糧食最低收購(gòu)價(jià)等政策的基礎(chǔ)上，國(guó)家的糧食安全治理體系將更加完善，治理能力將快速提升。

2.國(guó)家糧食生產(chǎn)面積數(shù)據(jù)真實(shí)性能得到充分保證，國(guó)家宏觀決策就有更加堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。在目前的糧食安全管理體系中，為保證糧食安全，還是習(xí)慣于層層下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，層層上報(bào)統(tǒng)計(jì)的糧食生產(chǎn)面積數(shù)據(jù)。大家都清楚，這個(gè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性是不能得到保證的。如果按照本文建議的方法對(duì)糧食生產(chǎn)面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性無(wú)疑會(huì)得到保證。采用新的統(tǒng)計(jì)方法，可以減少80%以上統(tǒng)計(jì)工作量，各級(jí)政府也不需要為糧食面積數(shù)據(jù)焦慮，是多少就多少，大家一視同仁，讓各地的數(shù)據(jù)在同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行比較。國(guó)家得到了準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，在宏觀決策上就能有足夠的把握。

3.能夠彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)縣鄉(xiāng)村財(cái)力不足。糧食生產(chǎn)大縣往往是財(cái)政窮縣，糧食生產(chǎn)大鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、大村，同樣財(cái)力不足?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出了“完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”要求，上述政策正好可以很好地構(gòu)建起糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。因?yàn)橐郧凹Z食生產(chǎn)面積大小與地方財(cái)政收入沒有直接聯(lián)系，這是地方政府以往對(duì)糧食生產(chǎn)不太關(guān)心的客觀原因。通過(guò)上述國(guó)家糧食生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)政策，能夠解決好縣、鄉(xiāng)人民政府從事糧食生產(chǎn)公益性服務(wù)人員的工資及工作經(jīng)費(fèi)，能有效減輕地方政府在財(cái)政上的壓力，同時(shí)拓展出一條增加村集體收入來(lái)源渠道。

假設(shè)一個(gè)糧食生產(chǎn)大縣有100萬(wàn)畝糧食生產(chǎn)耕地面積，稻麥兩熟，就有200萬(wàn)畝的基數(shù)，按100元/畝的10%來(lái)計(jì)算，縣級(jí)政府的財(cái)力就能增加2000萬(wàn)元，這個(gè)數(shù)額的資金應(yīng)該夠該縣縣級(jí)公益性人員的工資和工作經(jīng)費(fèi)支出了;假設(shè)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5萬(wàn)畝糧食耕地面積，稻麥兩熟，就是10萬(wàn)畝，按100元的10%計(jì)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有100萬(wàn)元的財(cái)政收入，也夠該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性人員的開支了;假設(shè)一個(gè)行政村有2000畝糧食生產(chǎn)面積，稻麥兩熟，按100元/畝的20%計(jì)算，一個(gè)行政村的村集體收入就能穩(wěn)定在8萬(wàn)元左右;假設(shè)一個(gè)種植戶有200畝耕地面積，稻麥兩季就400畝，按100元60%計(jì)算，每年就能得到國(guó)家補(bǔ)助2.4萬(wàn)元，對(duì)一個(gè)糧食生產(chǎn)家庭來(lái)說(shuō)，也有較大的增收效果。

事實(shí)上，將我國(guó)目前產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策、糧食種植補(bǔ)貼政策三項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金匯集起來(lái)，攤到每畝糧食生產(chǎn)面積上，100元是足夠的。也就是說(shuō)，不需要國(guó)家額外的支出，通過(guò)政策的調(diào)整，就能有效地調(diào)動(dòng)各方面的積極性，使我國(guó)糧食安全治理體系和治理能力向現(xiàn)代化方向又邁進(jìn)一大步。

綜上，通過(guò)進(jìn)一步準(zhǔn)確定位建立“三區(qū)”的真實(shí)功能，簡(jiǎn)化操作程序，降低行政成本;利用現(xiàn)代遙感技術(shù)，迅速提升農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性，為國(guó)家戰(zhàn)略決策提供數(shù)據(jù)支撐;整合完善現(xiàn)有的政策體系，形成更加有效的糧食、重要農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)激勵(lì)措施，就能快速提升我國(guó)農(nóng)業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

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（蔣步銀，興化市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心）