劉永勝+張淑榮

摘 ? ?要：經(jīng)過近幾年來的開發(fā)與建設(shè)，天津“三區(qū)”基礎(chǔ)設(shè)施已初步完善，示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)及農(nóng)村居住區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局已基本形成，作為“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展中重要支持與引導(dǎo)手段之一的財(cái)政支持政策在資本撬動(dòng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向及資源優(yōu)化等方面起到了至關(guān)重要的支撐作用，但由于財(cái)政能力的約束、投入機(jī)制和投入體系的不完善等因素的影響也制約了天津“三區(qū)”的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財(cái)政政策;“三區(qū)”;天津

中圖分類號：F120 ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.017

The Support Role of Financial Policy in the Construction of "Three Zone" in Tianjin

LIU Yong-sheng， ZHANG Shu-rong

（College of Economics & Management of Tianjin Agricultural University， Tianjin 300384， China）

Abstract： With the development and construction， the infrastructure of "three zone" has achieved preliminary improvement in recent years in Tianjin， and the coordinated development pattern has basically formed between model industrial parks， agriculture industry parks and rural residential areas. The financial policy， as an important means of support and guidance， played a crucial supporting role in capital mobilization， industry-oriented and resource optimization. Nevertheless， the constraints of fiscal capacity， imperfection of input mechanism and system restricted the further development of "three zone" in Tianjin.

Key words： financial policy; three zone; Tianjin

“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展是天津市政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)上提出的一個(gè)新的發(fā)展理念，是以示范小城鎮(zhèn)建設(shè)為龍頭，以農(nóng)村居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)“三區(qū)”建設(shè)為手段和載體，旨在促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拓展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長空間，提高土地資源產(chǎn)出效率，改善農(nóng)村居民的生活質(zhì)量、增加農(nóng)民收入等目標(biāo)。同時(shí)，“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展也是政府對市場失靈的修正與補(bǔ)充，是對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系的一次重組與提高，是在政府主導(dǎo)下，依靠行政手段和市場機(jī)制的共同作用提高天津區(qū)縣農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生產(chǎn)要素邊際生產(chǎn)力的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，對天津經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化及經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)換具有里程碑式的意義。

1 天津“三區(qū)”整體發(fā)展現(xiàn)狀及成效

1.1 天津“三區(qū)”整體發(fā)展現(xiàn)狀

1.1.1 示范工業(yè)園區(qū)建設(shè) 投入不斷擴(kuò)大，區(qū)域優(yōu)勢逐步形成為整合區(qū)縣工業(yè)園區(qū)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)層次，實(shí)現(xiàn)集約化、集群化和生態(tài)化發(fā)展，在對103家鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，確立了基礎(chǔ)條件較好的有發(fā)展前景的31個(gè)示范工業(yè)園區(qū)作為“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要載體之一。從區(qū)域分布來看，示范工業(yè)園區(qū)主要分布在產(chǎn)業(yè)承接能力較強(qiáng)、發(fā)展空間較大、區(qū)域潛在發(fā)展優(yōu)勢較明顯的區(qū)縣。31個(gè)園區(qū)分別分布在11個(gè)區(qū)縣，其中津南、武清、寶坻各4個(gè)，西青、北辰、靜海各3個(gè)，東麗、漢沽、大港、寧河、薊縣各2個(gè)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，主要集中于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，主要包括新能源、新材料產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、航空及汽車零部件研發(fā)制造產(chǎn)業(yè)等，基本形成了高、新、特為主導(dǎo)，農(nóng)、工、商、貿(mào)相結(jié)合，競爭潛力大，區(qū)域優(yōu)勢明顯、潛在效益優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)帶。

截至2011年底，31個(gè)示范工業(yè)園區(qū)共引進(jìn)簽約1 450個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資4 778億元，項(xiàng)目平均投資額3.1億元。億元以上大項(xiàng)目有603個(gè)，其中有34個(gè)項(xiàng)目投資均超過了30億元。有212個(gè)區(qū)縣重大項(xiàng)目落戶園區(qū)，占同期區(qū)縣重大項(xiàng)目總數(shù)的42.8%。園區(qū)開工建設(shè)項(xiàng)目1 106個(gè)，占已簽約項(xiàng)目的76%，完成固定資產(chǎn)投資1 134億元，占計(jì)劃總投資額的23.1%，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)200億元。已竣工投產(chǎn)項(xiàng)目417個(gè)，武清中華自行車王國、寶坻馬家店工業(yè)區(qū)、西青汽車工業(yè)區(qū)、津南八里臺工業(yè)區(qū)等8個(gè)園區(qū)的竣工投產(chǎn)項(xiàng)目達(dá)到10個(gè)以上。完成投資287億元，實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值1 520億元，銷售收入1 200億元，利稅總額213億元，創(chuàng)造就業(yè)崗位15萬個(gè)。2012年1—10月，31個(gè)園區(qū)新增簽約項(xiàng)目503個(gè)，新增計(jì)劃投資額1 156億元，新增基礎(chǔ)設(shè)施投資30億元，新增竣工投產(chǎn)項(xiàng)目757個(gè)，新增固定資產(chǎn)投入近500億元。隨著園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和區(qū)域優(yōu)勢的不斷增強(qiáng)，一些國內(nèi)、國際大型知名企業(yè)開始在園區(qū)落戶，同時(shí)園區(qū)的孵化器功能逐步增強(qiáng)，集聚效應(yīng)日漸顯現(xiàn)，園區(qū)整體發(fā)展?jié)摿φ鸩结尫拧?

1.1.2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)成效顯著 在“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展方針的指導(dǎo)下，天津各區(qū)縣積極推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，并取得了一定成就。目前已建成21個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、100個(gè)現(xiàn)代畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)和55個(gè)優(yōu)勢水產(chǎn)品養(yǎng)殖示范園區(qū)，園區(qū)生產(chǎn)的設(shè)施化、機(jī)械化、科技化、組織化、標(biāo)準(zhǔn)化水平明顯提升，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、科技示范效應(yīng)及旅游觀光帶動(dòng)功能顯著增強(qiáng)。

截止到2012年底，農(nóng)業(yè)示范園區(qū)已達(dá)到21個(gè)，薊縣、寶坻、武清、寧河、靜海和西青各2個(gè)，濱海新區(qū)8個(gè)，北辰1個(gè)。目前，薊縣、寶坻、武清、寧河、靜海、西青、北辰和大港的劉崗莊14個(gè)園區(qū)已基本建成，其規(guī)劃面積2.62萬hm2，其中核心區(qū)0.29萬hm2，計(jì)劃總投資78.5億元，已完成投資68.7億元，占總投資額的88%。涉及蔬菜、瓜果、食用菌、花卉、苗木等多種模式以及畜禽養(yǎng)殖、加工物流、科技示范及休閑旅游等多個(gè)領(lǐng)域。目前，示范農(nóng)業(yè)園區(qū)已累計(jì)建成設(shè)施農(nóng)業(yè)總面積達(dá)4萬hm2，其中高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)3萬hm2，占90%。發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)440個(gè)，農(nóng)民專業(yè)合作組織2 414家，進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系的農(nóng)戶數(shù)占農(nóng)戶總數(shù)的比重達(dá)90%。其中去年全年推廣新品種260個(gè)、新技術(shù)114項(xiàng)，累計(jì)建立科技示范戶2 271個(gè)。農(nóng)機(jī)綜合作業(yè)率達(dá)到78%，位居全國第三，小麥、水稻等大田作物基本實(shí)現(xiàn)了全程機(jī)械化。

在農(nóng)業(yè)示范園區(qū)快速發(fā)展的同時(shí)，一批高水平、高標(biāo)準(zhǔn)、高效率的現(xiàn)代化畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)和水產(chǎn)品養(yǎng)殖示范園區(qū)也已逐步形成。目前已建成100個(gè)現(xiàn)代化畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)和55個(gè)水產(chǎn)品養(yǎng)殖示范園區(qū)。其中100個(gè)現(xiàn)代畜牧示范園區(qū)分布在薊縣、寶坻、武清、寧河、靜海、東麗、西青等11個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣，涵蓋生豬園區(qū)50個(gè)，奶牛園區(qū)27個(gè)，蛋雞園區(qū)11個(gè)，肉雞園區(qū)9個(gè)，肉牛、肉羊和長毛兔園區(qū)各一個(gè)，總投資達(dá)12.34億元。55個(gè)水產(chǎn)養(yǎng)殖示范園區(qū)包括24個(gè)工廠化園區(qū)和31個(gè)池塘型園區(qū)，主要分布在濱海新區(qū)、寶坻、靜海、寧河、武清、薊縣等水域資源豐富、養(yǎng)殖條件較好、養(yǎng)殖技術(shù)較為成熟的區(qū)縣。截止到2011年底，已投入7.16億元，建成工廠化養(yǎng)殖面積72萬m2，改造池塘面積0.37萬hm2。

1.1.3 農(nóng)村居住區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn) 作為“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展中的重要依托——農(nóng)村居住區(qū)建設(shè)近年來也得到了快速發(fā)展。自2005年以來天津市開始“宅基地置換”試點(diǎn)工程，并在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加快建設(shè)速度。到目前為止，共啟動(dòng)了四批47個(gè)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)，包括1個(gè)新城、40個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)村，涉及100萬農(nóng)村居民。規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村居民安置住宅和公建設(shè)施5 000萬m2，計(jì)劃總投資2 400億元。目前，這些試點(diǎn)鎮(zhèn)村已建成20個(gè)，累計(jì)開工3 201萬m2，竣工1 801萬m2，完成投資966億元，遷居農(nóng)村居民達(dá)40萬人，全市城市化率82%，累計(jì)完成土地復(fù)墾1 706 hm2，其中已有部分通過恢復(fù)性建設(shè)重新投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，復(fù)墾土地設(shè)施化、組織化、園區(qū)化水平不斷提升。其中，2011年示范小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)新開工面積1 001萬m2，竣工651萬m2，完成投資456億元，遷并80個(gè)村莊，轉(zhuǎn)移人口達(dá)20萬。

1.2 “三區(qū)”發(fā)展的主要成效

1.2.1 “三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展推動(dòng)了區(qū)縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展 近年來，隨著“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展的不斷深化，天津整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升，尤其天津區(qū)縣經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。如表1所示，涉及“三區(qū)”的濱海新區(qū)、東麗、西青、津南、北辰、武清、寶坻、寧河、靜海和薊縣10個(gè)區(qū)縣GDP總量由2008年的5 605.34億元增加到2013年的13 434.67億元。占天津GDP比重由83.43%提高到93.49%。2008—2013年間，10個(gè)區(qū)縣的GDP年均增長速度為19.1%，遠(yuǎn)高于同期天津總體GDP年均增長速度（16.42%），GDP環(huán)比增長速度也均高于同期天津總體GDP的增長速度。這些數(shù)據(jù)表明，“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展正逐步成為天津區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的亮點(diǎn)，有力地推動(dòng)了天津區(qū)縣經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展。

1.2.2 “三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展有效促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提高 農(nóng)民收入水平不斷提高，收入增長顯著。2013年，天津農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到了15 405元，遠(yuǎn)超過全國平均水平9 430元，比2012年增長了13.5%，遠(yuǎn)高于2009和2010年的10.4%和10.5%的增長速度。其中工資性收入達(dá)9 092元，占所有收入中的59%，比2011年增長了14.77%，遠(yuǎn)高于2009年的10.7%和2010年的11%的增長速度。家庭經(jīng)營性收入為4 511元，占所有收入的29.28%，比2011年增長了9.3%。10個(gè)涉及“三區(qū)”的區(qū)縣，農(nóng)村居民年均可支配收入也達(dá)到了萬元以上，其中西青、東麗、北辰和4個(gè)區(qū)縣均超過了天津平均水平，分別為18 563元、18 555元、17 586元和17 525元。其余區(qū)縣雖有所偏低，最低的為寶坻，也達(dá)到了14 269元。

農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出持續(xù)增長，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力不斷提高。2013年，天津農(nóng)、林、牧、漁及其服務(wù)行業(yè)總產(chǎn)值為412.36億元，比2012年增長了3.8%。其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為217.16億元、林業(yè)3.09億元、畜牧業(yè)108.63億元、漁業(yè)73.2億元、服務(wù)業(yè)10.28億元，分別比2012年增長了4.4%、2.8%、2.4%、5.4%和0.4%。從行業(yè)結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)比重為52.66%、牧業(yè)為26.34%、漁業(yè)為17.75%、服務(wù)業(yè)和林業(yè)分別為2.49%和0.75%。從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)情況來看，主要農(nóng)副產(chǎn)品自給率達(dá)到90%以上。2013年天津糧食產(chǎn)量為174.71萬t比2012年增長8%;肉類、水產(chǎn)品和蔬菜產(chǎn)量也均有所提高，分別為，46.48萬t、39.86萬t和455.06萬t，分別比2012年增長了1.5%、9.2%和1.6%;奶類和禽蛋產(chǎn)品基本穩(wěn)定，產(chǎn)量分別為68.53萬t和18.89萬t，分別比2011年下降了0.5%和0.8%。

2 “三區(qū)”建設(shè)中的財(cái)政支持政策評估

2.1 “三區(qū)”建設(shè)中的財(cái)政資金投入情況

在“三區(qū)”建設(shè)中，天津市及區(qū)縣地方政府通過多渠道籌措資金、制定財(cái)政優(yōu)惠政策、為園區(qū)搭建融資平臺等多種方式支持“三區(qū)”的建設(shè)與發(fā)展。各區(qū)縣在逐漸加大對“三區(qū)”的政策和資金支持外，積極搭建投資、融資和集資平臺，不斷拓寬“三區(qū)”建設(shè)的投融資渠道。目前，在“三區(qū)”建設(shè)資金的投入方面已實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支持、自我積累和社會投入等多元化、多渠道和多層次的投入機(jī)制。

為支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2007年開始實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市財(cái)政安排專項(xiàng)資金2.5億元，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)發(fā)展，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款貼息，已支持36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。2009年，為促進(jìn)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，市委、市政府決定整合發(fā)展提升區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)，市財(cái)政根據(jù)市政府《關(guān)于整合提升發(fā)展區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)的若干意見》，多方籌集資金，落實(shí)區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款市財(cái)政貼息政策，撥付市級貼息資金9.6億元，支持31個(gè)區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)建設(shè)。按照“十二五”發(fā)展規(guī)劃，到2015年，31個(gè)園區(qū)基本建成，基礎(chǔ)設(shè)施投入累計(jì)達(dá)到580億元，建設(shè)水平達(dá)到“九通一平”。

為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)園區(qū)化水平，充分發(fā)揮園區(qū)示范帶動(dòng)作用，“十一五”期間，市財(cái)政安排專項(xiàng)資金2.65億元，占市級支農(nóng)支出的2.52%。用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助，其中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)11 000萬元，現(xiàn)代畜牧業(yè)示范園區(qū)4 500萬元，優(yōu)勢水產(chǎn)品養(yǎng)殖示范園區(qū)3 000萬元，濱海農(nóng)業(yè)科技園區(qū)8 000萬元。在市級扶持資金的基礎(chǔ)上，各區(qū)縣也都出臺了相應(yīng)的配套扶持政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年10月底，55個(gè)水產(chǎn)養(yǎng)殖示范園區(qū)財(cái)政資金補(bǔ)助0.79億元，引入資金6.37億元。100個(gè)畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)中財(cái)政資金補(bǔ)助1.82億元，帶動(dòng)社會投資達(dá)10.52億元。21個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)中薊縣、寶坻、武清、寧河、靜海、北辰和大港7個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣中的14個(gè)園區(qū)已完成68.7億元投資，其中財(cái)政資金補(bǔ)助2.3億元。

除此之外，天津市政府還制定了土地出讓金返還、園區(qū)新建企業(yè)稅收返還等制度以支持園區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

2.2 財(cái)政支持在“三區(qū)”建設(shè)中的作用與影響

2.2.1 通過資金杠桿作用，減緩了建設(shè)資金不足的壓力 資金缺乏一直是制約“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展的主要因素之一，尤其是在當(dāng)前“三區(qū)”建設(shè)剛剛起步階段，從園區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、環(huán)境保護(hù)到園區(qū)項(xiàng)目的落實(shí)均存在著巨大的資金缺口。園區(qū)雖然通過各平臺不斷拓寬引資與融資渠道，但園區(qū)建設(shè)的資金瓶頸一直未能突破，尤其是隨著各項(xiàng)目的逐步啟動(dòng)，各配套設(shè)施亟須大量的資金投入。投入資金的不足一方面影響了“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展的進(jìn)程，另一方面也極大地制約了聯(lián)動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；谶@一現(xiàn)狀，天津市政府和相關(guān)區(qū)縣在當(dāng)前財(cái)政資金緊張的情況下，采取有力措施對園區(qū)采用資金傾斜與扶持。如自2009年起，除對示范工業(yè)園區(qū)進(jìn)行貸款貼息外還通過其他途徑與方式進(jìn)行財(cái)政資金傾斜與支持;在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，除專項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金外，天津市政府與區(qū)縣還安排產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項(xiàng)建設(shè)資金用于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。財(cái)政資金支持一方面支持了園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，另一方面也通過財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)了外部資金的注入，從而在一定程度上緩解了園區(qū)建設(shè)資金的不足，加快了“三區(qū)”建設(shè)步伐。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用明顯，產(chǎn)業(yè)布局日趨合理 財(cái)政支持的另一個(gè)重要的作用與影響體現(xiàn)在對“三區(qū)”建設(shè)的引導(dǎo)。園區(qū)建設(shè)與發(fā)展一方面依靠區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，另一方面與園區(qū)項(xiàng)目技術(shù)水平、研發(fā)能力、產(chǎn)業(yè)層次等密切相關(guān)。作為推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級、轉(zhuǎn)變增長方式、創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的“三區(qū)”建設(shè)對天津未來經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展起著重要的戰(zhàn)略支撐作用。財(cái)政支持也正是基于這一目標(biāo)，對不同園區(qū)和不同項(xiàng)目實(shí)施戰(zhàn)略導(dǎo)向。“三區(qū)”建設(shè)中，財(cái)政資金在各園區(qū)與項(xiàng)目的一般支持基礎(chǔ)上，優(yōu)先支持“高、新、特”項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)，尤其是注重支持對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有重要作用的項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)。這種傾斜性財(cái)政支持政策與措施無疑對“三區(qū)”的建設(shè)與發(fā)展起到了重要的宏觀調(diào)控與導(dǎo)向作用，同時(shí)也為提升天津地區(qū)及各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ於藞?jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

目前，示范工業(yè)園區(qū)已成為大項(xiàng)目、“小巨人”、樓宇經(jīng)濟(jì)的重要發(fā)展載體產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和集聚效應(yīng)日漸凸顯，許多規(guī)模、結(jié)構(gòu)和前景較好的項(xiàng)目已成功落戶，部分世界500強(qiáng)或中國500強(qiáng)項(xiàng)目也已成功引入。31個(gè)示范工業(yè)園區(qū)已形成產(chǎn)業(yè)定位清晰、各具發(fā)展特色的結(jié)構(gòu)布局，成為推動(dòng)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。另外，在農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)和畜牧園區(qū)方面，通過資金與政策導(dǎo)向，不斷提升農(nóng)牧漁等產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)水平，設(shè)施化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)字化農(nóng)業(yè)比重持續(xù)提高，示范功能、主導(dǎo)功能和帶動(dòng)作用日漸顯著。

2.2.3 促進(jìn)資源重組與優(yōu)化，提高了產(chǎn)出效益水平 通過運(yùn)用財(cái)政手段，通過居住區(qū)建設(shè)釋放“過?！鞭r(nóng)村勞動(dòng)力和“閑置”土地資源，并通過示范工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)“盤活”這些資源，獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，提高各資源要素的邊際生產(chǎn)力，從而優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的最終目標(biāo)。

據(jù)天津市農(nóng)委統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的生產(chǎn)效率比普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提高了3倍左右。畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)的生豬園區(qū)仔豬成活率等生產(chǎn)指標(biāo)高于全市平均水平的10%以上，奶牛園區(qū)產(chǎn)奶牛年單產(chǎn)平均為8 t以上，達(dá)到國內(nèi)領(lǐng)先水平，部分園區(qū)已達(dá)國際先進(jìn)水平。水產(chǎn)養(yǎng)殖示范園區(qū)的養(yǎng)殖企業(yè)產(chǎn)量增幅達(dá)30%，效益增幅達(dá)40%，其中工廠化養(yǎng)殖單產(chǎn)由215 kg·m-2提高到230 kg·m-2，池塘型生產(chǎn)由15 t·hm-2提高到19.5 t·hm-2。

2.3 財(cái)政支持在“三區(qū)”建設(shè)過程中存在的主要問題

通過對部分區(qū)縣“三區(qū)”建設(shè)中財(cái)政支持方面的問題進(jìn)行實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然“三區(qū)”建設(shè)進(jìn)展速度不斷加快，且部分園區(qū)已轉(zhuǎn)入擴(kuò)展區(qū)建設(shè)進(jìn)程，但總體上來看建設(shè)資金缺乏仍是其面臨的主要制約因素，尤其是在財(cái)政資金的支持力度、支持方式及支持體系等方面仍存在較多的問題。

2.3.1 資金支持總量不足，投入渠道散亂，支持效果有待進(jìn)一步提升 在“三區(qū)”建設(shè)中，可以劃分為兩部分，即通過市場機(jī)制的融資與集資建設(shè)和對市場“失靈”部分的政府建設(shè)。前者主要通過銀行貸款、項(xiàng)目引資等方式完成，后者是以政府撥款即財(cái)政投入方式完成。在彌補(bǔ)市場“失靈”方面，財(cái)政政策不僅扮演著“扶弱”的角色，更重要的是能夠集中有限的資金產(chǎn)生明顯的杠桿作用。

但從實(shí)際情況來看，基于當(dāng)前財(cái)政支付能力，財(cái)政資金對三區(qū)的投入比例仍舊偏小，總體投入不足，無法完全滿足“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展對公共產(chǎn)品的需求。另外，從投入項(xiàng)目和投入方式來看，還存在著“撒胡椒面”的行為，即在財(cái)政投入上重點(diǎn)不突出，投資主體、投資方式和投資渠道比較分散，從而造成財(cái)政資金支持對“三區(qū)”建設(shè)的杯水車薪局面，也進(jìn)一步制約了“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展的速度與成效。尤其是對“高、新、特”項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)與落實(shí)帶來了不利影響。

2.3.2 財(cái)政支持體系尚不完善 目前，“三區(qū)”財(cái)政支持體系仍在逐步探索和完善當(dāng)中，在支持重點(diǎn)、方式和方法等方面還存在著諸多不足。其主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（1）財(cái)政支持重點(diǎn)亟須細(xì)化。當(dāng)前財(cái)政支持政策仍側(cè)重于產(chǎn)業(yè)層次導(dǎo)向，即以“高、新、特”產(chǎn)業(yè)為主，但對于不同區(qū)縣、不同園區(qū)等方面未制定有效的措施。對于那些財(cái)力較薄弱的區(qū)縣不能實(shí)現(xiàn)“自給自足”，甚至對于部分配套措施也無力落實(shí)，從而導(dǎo)致區(qū)縣間園區(qū)建設(shè)和發(fā)展能力及水平與財(cái)力較雄厚的區(qū)縣相比落差較大，不利于地區(qū)間平衡發(fā)展。另外，對于一些特殊園區(qū)，由于其生產(chǎn)環(huán)節(jié)的特殊性，在財(cái)政支持方面仍存在著空白。如畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)在所產(chǎn)生的大量廢棄物往往會導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境和資源惡化，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展，但目前還沒有有效的專項(xiàng)財(cái)政支持政策與措施。

（2）財(cái)政支持途徑和方法方面仍存在著不足。這主要表現(xiàn)為：①在農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)上統(tǒng)一采取先建后補(bǔ)的財(cái)政支持措施。雖然這一做法可以控制園區(qū)的重復(fù)建設(shè)與盲目建設(shè)，但也不利于新建園區(qū)及園區(qū)后期項(xiàng)目的建設(shè)與發(fā)展，從而制約了園區(qū)建設(shè)與發(fā)展速度與水平。②資金支出方面完全采用憑票報(bào)銷方式。這一做法雖然符合財(cái)務(wù)制度規(guī)范，但在實(shí)行過程部分項(xiàng)目支出也屬無票支出，如對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民雇工的支出。③在支持途徑方面，市支持資金是通過區(qū)縣財(cái)政部門再下?lián)艿綄?yīng)園區(qū)或建設(shè)項(xiàng)目，這種做法往往會降低財(cái)政資金效率，甚至?xí)?dǎo)致部分資金被截流或分流，不利于園區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

（3）財(cái)政支持政策缺乏持續(xù)性。政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度一方面取決于政策的支持力度與強(qiáng)度，另一方面也取決于政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性。一般而言，穩(wěn)健且持續(xù)性較強(qiáng)的政策對長遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，尤其是對戰(zhàn)略性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有極其重要的作用。實(shí)現(xiàn)“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展及天津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)換等目標(biāo)，需要有穩(wěn)定性與持續(xù)性的財(cái)政支持政策。但從當(dāng)前政策安排來看，財(cái)政政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性并沒有保障。目前部分地區(qū)的“三區(qū)”建設(shè)已進(jìn)入拓寬區(qū)，但財(cái)政支持政策均集中于起步區(qū)的建設(shè)，且大部分財(cái)政資金支持政策也主要針對起步區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)，在起步區(qū)與拓寬區(qū)建設(shè)之間存在明顯的政策真空，拓寬區(qū)建設(shè)的財(cái)政支持政策嚴(yán)重短缺。雖然財(cái)政政策的滯后性與斷層暫時(shí)并未對“三區(qū)”發(fā)展帶來較顯明的影響，但隨著起步區(qū)建設(shè)的逐步完善和對發(fā)展區(qū)的不斷擴(kuò)建，這一問題將越來越突出。

3 完善財(cái)政支持政策體系，推動(dòng)“三區(qū)”協(xié)調(diào)發(fā)展的對策與建議

3.1 加大支持力度，明確投入主體

認(rèn)真落實(shí)好中共十八大提出的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)和改革措施，按照全面建成高水平小康社會、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的要求，大幅度增加財(cái)政支持“三農(nóng)”的力度，實(shí)現(xiàn)投資重點(diǎn)向農(nóng)村和民生傾斜的要求。主要應(yīng)繼續(xù)加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖示范園區(qū)的支持力度，尤其是加大對廢棄物處理、產(chǎn)品質(zhì)檢等方面的支持力度，保障產(chǎn)品質(zhì)量，構(gòu)建良好的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

在支持力度方面，由于總體財(cái)政資金能力的制約和園區(qū)龐大的建設(shè)資金需求，政府不可能做到一步到位。因此，政府一方面應(yīng)通過多渠道進(jìn)行資金融通，另一方面可實(shí)施分區(qū)域、分階段、分項(xiàng)目進(jìn)行有輕重緩急地逐步投入。尤其對于具有傳統(tǒng)優(yōu)勢和對于產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要作用的園區(qū)與項(xiàng)目實(shí)施優(yōu)先支持，并加大資金投入。對于競爭力弱、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與社會效應(yīng)不明顯的園區(qū)與項(xiàng)目，在保證園區(qū)建設(shè)與發(fā)展的必需資金投入外，應(yīng)適當(dāng)減少財(cái)政資金的投入。另外，對于已進(jìn)入自我發(fā)展或具有強(qiáng)大融資能力的園區(qū)與項(xiàng)目應(yīng)以政策支持為主來置換資金支持，以提高財(cái)政資金對其他園區(qū)或項(xiàng)目的支持力度。同時(shí)，借助國家大力扶持“三農(nóng)”，堅(jiān)持將新增投資重點(diǎn)投向農(nóng)村和民生領(lǐng)域等大好時(shí)機(jī)，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等任務(wù)形成具體的建設(shè)項(xiàng)目，爭取中央財(cái)政的支持。

在投入主體方面，應(yīng)集中財(cái)力，實(shí)行財(cái)政資金的統(tǒng)一劃撥，必要條件下可由農(nóng)、工、發(fā)、財(cái)、建、園等機(jī)構(gòu)與部門聯(lián)合組建“三區(qū)資金劃撥”機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對各區(qū)縣“三區(qū)”支持資金的協(xié)調(diào)與劃撥，提高財(cái)政資金的效率與效益。而相應(yīng)機(jī)構(gòu)與部門則主要對“三區(qū)”建設(shè)成效進(jìn)行監(jiān)督與評估。

3.2 理順投入機(jī)制，加強(qiáng)園區(qū)項(xiàng)目及資金監(jiān)管

提高財(cái)政資金效率，增強(qiáng)資金效益首先應(yīng)該理順資金的投入機(jī)制。政府應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面入手。

（1）確立財(cái)政資金的導(dǎo)向轉(zhuǎn)換作用。在初期建設(shè)階段，應(yīng)強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)作用，社會資金和項(xiàng)目資金在未能進(jìn)行財(cái)政職能轉(zhuǎn)換前只是對財(cái)政資金不足的補(bǔ)充作用。

（2）在園區(qū)發(fā)展或運(yùn)作階段，應(yīng)以社會資金和項(xiàng)目資金投入為主，財(cái)政資金主要作為市場“失靈”部分的調(diào)節(jié)作用，同時(shí)，在項(xiàng)目引進(jìn)與發(fā)展方面應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政資金的導(dǎo)向作用。

（3）在“三區(qū)”建成后的發(fā)展階段，財(cái)政資金應(yīng)主要起到宏觀調(diào)控的功能，除保持財(cái)政資金對項(xiàng)目引進(jìn)與發(fā)展的導(dǎo)向外，其他財(cái)政支持政策應(yīng)逐步退出，堅(jiān)持以項(xiàng)目與企業(yè)的自籌資金和社會融資為主導(dǎo)的市場化投入機(jī)制，財(cái)政資金只是以“基金”的形式對市場“失靈”時(shí)進(jìn)行必要的干預(yù)與調(diào)節(jié)。

另外，在理順投入機(jī)制的同時(shí)要加強(qiáng)對園區(qū)項(xiàng)目及資金的監(jiān)管。市政府應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)管細(xì)則，指派對應(yīng)機(jī)構(gòu)與部門對園區(qū)及“三區(qū)”實(shí)施分項(xiàng)監(jiān)督與檢查，各機(jī)構(gòu)與部門應(yīng)制定科學(xué)合理的量化評估辦法，以指導(dǎo)和監(jiān)督園區(qū)項(xiàng)目的落實(shí)情況，并能夠?qū)Α叭齾^(qū)”建設(shè)中存在的問題進(jìn)行及時(shí)的診斷與治療。一方面應(yīng)聯(lián)合農(nóng)、工、發(fā)、財(cái)、建、園等機(jī)構(gòu)與部門并配合專家組建立“三區(qū)”資金投入監(jiān)管的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對市財(cái)政對“三區(qū)”建設(shè)資金的平衡與協(xié)調(diào);另一方面應(yīng)針對“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展情況制定量化評估標(biāo)準(zhǔn)，并由統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評估與監(jiān)督，以提高財(cái)政資金的效率與效益。另外，針對部分園區(qū)與項(xiàng)目融資能力不足等問題，政府可出臺相關(guān)政策或組建專門“信托”機(jī)構(gòu)，對社區(qū)居民資金的融通進(jìn)行擔(dān)保，一方面可提高園區(qū)融資能力，另一方面也可拓寬社區(qū)居民收入渠道。

3.3 強(qiáng)化杠桿作用，協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)及區(qū)間資源配置

強(qiáng)化財(cái)政政策的杠桿作用主要是基于“三區(qū)”持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展目的，利用政策傾斜與選擇協(xié)調(diào)區(qū)域間、園區(qū)內(nèi)部及園區(qū)與園區(qū)之間資源要素的優(yōu)化配置。同時(shí)，在杠桿運(yùn)用過程中注意財(cái)政杠桿的方向與著力點(diǎn)，應(yīng)依據(jù)由近及遠(yuǎn)，由弱及強(qiáng)，由部分及總體的原則進(jìn)行調(diào)節(jié)。應(yīng)著重于以下幾個(gè)方面。

（1）利用稅收政策引導(dǎo)高效率要素向“高、新、特”產(chǎn)業(yè)及園區(qū)轉(zhuǎn)移，以提升縣區(qū)及園區(qū)的競爭力。

（2）利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，加強(qiáng)對園區(qū)及區(qū)內(nèi)企業(yè)技術(shù)研發(fā)方面的支持，為加快企業(yè)技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級提供支撐。

（3）利用投資政策支持“三區(qū)”尤其是居住區(qū)建設(shè)及其外延發(fā)展，以提高“三區(qū)”的環(huán)境承載能力與水平。

（4）利用直接補(bǔ)貼政策進(jìn)一步提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的競爭力，進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域優(yōu)勢。

3.4 進(jìn)一步完善財(cái)政支持政策體系

（1）進(jìn)一步明確財(cái)政支持重點(diǎn)。結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)定位分區(qū)縣、分行業(yè)（項(xiàng)目）制定切實(shí)有效的財(cái)政支持政策與措施。

（2）優(yōu)化支持路徑，完善支持方式。在市財(cái)政資金撥付上可借鑒“直補(bǔ)”方法，直接撥入園區(qū)或建設(shè)項(xiàng)目;在資金支付上可根據(jù)園區(qū)需要采用票據(jù)比例報(bào)銷，或直接給予一定的浮動(dòng)比率;在支持方式上，對農(nóng)業(yè)園區(qū)可采取項(xiàng)目跟進(jìn)或項(xiàng)目擔(dān)保方式，經(jīng)前期跟進(jìn)評估合格后或項(xiàng)目提供擔(dān)保后采用“先補(bǔ)后建”的資金支持方式，促進(jìn)園區(qū)及項(xiàng)目的快速建設(shè)與發(fā)展。

（3）盡快出臺關(guān)于拓展區(qū)建設(shè)的財(cái)政支持。目前所出臺的多項(xiàng)財(cái)政支持政策主要針對起步區(qū)建設(shè)，而未涉及拓展區(qū)。從長遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮，政府應(yīng)盡快出臺針對拓展區(qū)建設(shè)的相應(yīng)財(cái)政支持政策。

（4）適當(dāng)調(diào)整及延長部分支持政策的執(zhí)行期限。如在《關(guān)于整合提升發(fā)展區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)的若干意見》中關(guān)于財(cái)政貼息的規(guī)定期限是自2009年起連續(xù)3年的貸款貼息扶持措施期限太短，部分園區(qū)的整合并未完全落實(shí)，項(xiàng)目引資仍處于起步狀態(tài)，不利于園區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展，因此，建議可適當(dāng)延長執(zhí)行年限。據(jù)調(diào)研，大部分園區(qū)認(rèn)為該項(xiàng)政策如放寬到5～8年對園區(qū)建設(shè)與發(fā)展更為有利。

（5）建立和完善“投、產(chǎn)、銷”財(cái)政返還機(jī)制。針對當(dāng)前部分區(qū)縣及園區(qū)引資能力弱，基礎(chǔ)差等問題，應(yīng)建立財(cái)政返還體制。尤其是對于部分“高、新、特”項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)，可根據(jù)企業(yè)建設(shè)投入比例、生產(chǎn)總值及銷售收入等按照一定條件和比例給予資金返還，以支持這些產(chǎn)業(yè)在園區(qū)的落戶與發(fā)展。

致謝：感謝天津市農(nóng)村工作委員會政研室的支持與幫助。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蔡玉勝，王鳳艷.我國城市發(fā)展中新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化功能與模式探索[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2015（5）：263-267.

[2] 劉國斌，張東爽.以小城鎮(zhèn)建設(shè)推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思考[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2012（5）：13-16.

[3] 王蒙.農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府角色及定位分析——以天津市三區(qū)聯(lián)動(dòng)為例[J].城市探索，2011（10）：26-27.

[4] 天津經(jīng)濟(jì)課題組.城鎮(zhèn)化的“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制探索[J].天津經(jīng)濟(jì)，2011（2）：25-32.

[5] 毛科軍.實(shí)施“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)戰(zhàn)略推進(jìn)“三化同步”發(fā)展[J].農(nóng)村工作通訊，2011（17）：37-38.

[6] 毛科軍，樊敏，陳曦丹.新常態(tài)下天津現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展的新思路、新目標(biāo)與新舉措[J].天津農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015（7）：1-6.