徐勇

[摘 要]基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基石，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體是基層治理改革的重要內(nèi)容。城郊社會原子化特征顯著，利益訴求和社會矛盾復(fù)雜，亟需進(jìn)行社會治理改革及治理共同體構(gòu)建。社會服務(wù)購買以提高社會福利和創(chuàng)新社會治理為目標(biāo)，從公共價值塑造、社會主體賦能、治理主體行為引導(dǎo)和規(guī)范三個維度構(gòu)建社會治理共同體。為防止治理改革的內(nèi)卷化與形式化，政府還需要進(jìn)一步加強(qiáng)“放管服”改革，優(yōu)化民生服務(wù)購買資金的投入配置，加強(qiáng)相關(guān)制度的建設(shè)與拓展信息技術(shù)手段的有效應(yīng)用。

[關(guān)鍵詞]社會服務(wù)購買;城郊;社會治理共同體;民主協(xié)商;多元治理

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）04-0077-09

一、 問題的提出

社會治理是國家治理的重要方面，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體[1]。

我國在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理方面，將完善社會治理體系與民主協(xié)商制度，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，將推動社會治理重心向基層下移，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺，促進(jìn)社會治理尤其是基層治理水平明顯提升[2]。

社會治理共同體是政府、社會組織和公眾等基于互動協(xié)商、權(quán)責(zé)對等的原則，為解決社會問題、回應(yīng)治理需求的共同目標(biāo)而形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的群體[3]。構(gòu)建社會治理共同體，形成共建共治共享的社會治理格局是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇。一方面，面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)與豐富多樣的社會需求，政府僅憑自己的力量已經(jīng)很難及時有效地研判、回應(yīng)群眾所有的利益訴求，有必要讓渡部分權(quán)力予社會，讓更多的社會力量進(jìn)入公共領(lǐng)域，與政府共同解決社會發(fā)展中的現(xiàn)實問題;另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，民主、平等、公正等價值理念深入人心，民眾的權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，對開放、協(xié)商與包容的治理體系有著更多的期待。同時，建立在城市單位生產(chǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的社會共同體逐步瓦解，社會亟須整合，治理系統(tǒng)需要相應(yīng)地調(diào)整。為回應(yīng)社會發(fā)展需求和中央改革政策，近年來各地方政府創(chuàng)新基層治理，在構(gòu)建一核多元、協(xié)同共治的治理體系方面進(jìn)行了諸多探索。雖然社會治理改革取得了一定的成績，但社會治理共同體的建設(shè)仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。例如，民眾共同體意識淡薄，公共事務(wù)參與不足[4];政府在社會治理中“越位”與“缺位”現(xiàn)象并存[5];政社非對稱性資源依賴關(guān)系引致社會組織接受政府延伸性行政事務(wù)[6]，進(jìn)行科層化管理[7]等內(nèi)卷化現(xiàn)象;政府在政社合作中協(xié)力不夠，對項目周期與資金使用的規(guī)定尚有不合理之處[8]，在資金撥付時間和按比例發(fā)放上仍有失信現(xiàn)象[6]，同時缺乏對協(xié)作方的指導(dǎo)和幫助，治理合力不強(qiáng)。

城郊地區(qū)社會自治力量更弱，政社協(xié)同實踐更少，政府一元治理更為固化。如何突破傳統(tǒng)的行政方式與原有的利益分配格局，讓更多的社會力量進(jìn)入公共領(lǐng)域，形成治理主體之間的價值共識與行動默契，如何實現(xiàn)政府治理與社會自治的有效銜接，形成多元主體各盡所能、各盡其責(zé)、共建共享的治理格局，是我國基層治理改革亟待解決的現(xiàn)實問題。社會服務(wù)購買著眼于基層社會建設(shè)中的現(xiàn)實問題，為基層社會治理體系創(chuàng)新和治理共同體建設(shè)提供了可行路徑。

二、 社會服務(wù)購買促進(jìn)城郊社會治理共同體構(gòu)建的邏輯理路

社會治理共同體是由黨政機(jī)關(guān)、基層自治機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、各類社會組織和公民等構(gòu)成的社會綜合體，是在個體差異化基礎(chǔ)上取得共識、協(xié)同行動、互惠共享的共同體。它有著共同的價值、目標(biāo)與利益[9]（P82），致力于解決社會矛盾，回應(yīng)社會治理需求，增進(jìn)社會公共福利。這樣的共同體并不由人類社會自然形成，而是需要人為構(gòu)建[10]。社會服務(wù)購買在如何塑造價值共識，提升多元主體治理能力，集聚社會資源，保障公民基本權(quán)利，落實公民相應(yīng)責(zé)任，增加社會總體福利等方面，為社會治理共同體構(gòu)建提供了可能。

（一）共識塑造：城郊社會治理共同體構(gòu)建的前提與基礎(chǔ)

任何一種制度和組織形式都需要自己的價值體系來支撐，建立在共同利益基礎(chǔ)上的價值共識是社會治理共同體行動的前提和基礎(chǔ)?！皥猿趾屯晟乒步ü仓喂蚕淼纳鐣卫碇贫取迸c“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”共同構(gòu)成了新時代社會建設(shè)的兩大重要任務(wù)，兩者有機(jī)統(tǒng)一于社會建設(shè)事業(yè)中。共建共治共享的治理制度建設(shè)不僅為經(jīng)濟(jì)社會的有效管理與社會的安定團(tuán)結(jié)，也為保障和改善民生，為全民福祉的提升保駕護(hù)航。社會治理共同體的建設(shè)既是對社會變遷和民眾需求變化的回應(yīng)，也是對社會轉(zhuǎn)型背景下政府、市場和社會關(guān)系結(jié)構(gòu)變化的反應(yīng)[11]。其本身就蘊(yùn)含著以公共利益為基礎(chǔ)，以民主、效率、參與、責(zé)任、公平為內(nèi)容的價值理念。

將以上的價值理念真正轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫砉餐w的價值共識需要突破傳統(tǒng)的行政理念與制度安排，需要培養(yǎng)社會主體的社會責(zé)任感與主動參與精神。這在城郊地區(qū)顯得尤為困難。一方面，城郊基層行政社會特性明顯，行政全能主義、包辦主義擠壓了社會自治權(quán)利與社會自治責(zé)任的實現(xiàn)空間[12]。另一方面，城郊民眾社群重組頻率高，新的社會共同體成長緩慢，民眾社會歸屬感不強(qiáng)，缺乏公共精神。更有甚者將城鎮(zhèn)化帶來的困難與問題歸咎于政府部門，凡事依賴政府，尋求政府解決[13]。城郊地區(qū)社會治理共同體意識匱乏，亟須加強(qiáng)多元主體價值觀的改造與價值共識的培育。社會服務(wù)購買在公共價值的塑造、公共責(zé)任的培養(yǎng)及行政理念的轉(zhuǎn)變等方面有著顯著優(yōu)勢。一是公共價值的塑造方面，社會服務(wù)購買以區(qū)域內(nèi)老百姓切身利益相關(guān)的社會服務(wù)為載體，以追求社會福祉為目標(biāo)，通過社會服務(wù)的優(yōu)化提供增進(jìn)民眾利益，強(qiáng)化民眾的獲得感、幸福感與歸屬感，進(jìn)而引導(dǎo)民眾超越個人狹隘的利益觀，實現(xiàn)個人價值追求和國家、社會公共利益的統(tǒng)一。二是社會主體責(zé)任感與公民精神的培育方面，社會服務(wù)購買改變政府在公共領(lǐng)域的壟斷性地位，通過吸納優(yōu)質(zhì)的社會組織、企事業(yè)單位和廣大民眾參與社會服務(wù)的生產(chǎn)、監(jiān)督、評價，以及相關(guān)制度的設(shè)計，為公共權(quán)力、資源在不同治理主體間的優(yōu)化配置創(chuàng)造條件，為治理主體社會責(zé)任的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。三是在行政理念的重塑方面，社會服務(wù)購買突破“強(qiáng)國家—弱社會”的行政模式，通過購買平臺的搭建給予社會主體民主表達(dá)和平等參與的機(jī)會，通過契約的簽訂賦予服務(wù)承接方提供社會服務(wù)的合法性和平等的法律地位，并以此倒逼政府轉(zhuǎn)變行政職能，將共建共治的治理理念落到實處。

（二）主體賦能：城郊社會治理共同體構(gòu)建的重要條件

最大程度地動員社會主體參與公共事務(wù)，發(fā)揮多元主體的功能特長和資源優(yōu)勢，形成政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的有效鏈接與良性互動，是構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體的基本要求。城郊地區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜，流動性強(qiáng)，文化層次總體不高，彼此缺乏了解與信任，中老年人口占比較高，上班族中早出晚歸者多，居民自治體系與機(jī)制總體欠缺;本地社會組織發(fā)育不良，能承接政府服務(wù)項目的社會組織不多，甚或沒有;外地成熟的社會組織出于成本收益考慮不愿意進(jìn)駐，同時會由于地方政府屬地化發(fā)展思路而受到排擠[14];行政部門忙于事無巨細(xì)的管理與服務(wù)事項，面對不斷釋放的社會服務(wù)需求和不斷變化的公共事務(wù)顯得能力不足、應(yīng)接不暇[15]。

城郊地區(qū)社會主體公共事務(wù)參與不足和政社協(xié)同成效不佳既與社會主體能力欠佳有關(guān)，也與社會治理缺乏包容與扶持的制度相關(guān)。

由此，為社會主體賦能，提升其參與公共事務(wù)的能力，增進(jìn)治理主體之間的協(xié)同互動，形成社會治理的有效合力理應(yīng)成為城郊社會治理共同體建設(shè)的重要內(nèi)容。社會服務(wù)購買為此提供了有力的制度支撐。一是權(quán)力賦能。社會服務(wù)購買突破政府“一元治理”的傳統(tǒng)，給予潛在的治理主體更多的關(guān)照與幫助，使他們擁有參與社會治理的行動力。例如，通過社會服務(wù)委托或競爭購買等方式給予區(qū)域內(nèi)外優(yōu)秀的社會組織參與城郊公共事務(wù)的機(jī)會;通過服務(wù)購買的制度設(shè)計給予民眾社會服務(wù)需求表達(dá)、合作生產(chǎn)、過程監(jiān)管和服務(wù)評價等方面的權(quán)力，以增強(qiáng)其自治意識與行動力;通過給予服務(wù)承接方談判協(xié)商、自主生產(chǎn)的權(quán)力，以及賦予其他服務(wù)于基層治理改革的第三方政策建議、資源協(xié)調(diào)、自主監(jiān)管與項目評估等權(quán)限，優(yōu)化政社合作關(guān)系，增強(qiáng)政社合作成效。二是資源賦能。政府通過社會服務(wù)購買資金的撥付，社會服務(wù)場地與項目創(chuàng)建資金的扶持等形式增進(jìn)服務(wù)承接方的服務(wù)生產(chǎn)能力;通過服務(wù)購買中的社區(qū)、社會組織、社會工作者“三社”聯(lián)動，對社會組織進(jìn)行必要的宣傳與幫扶，使其融入社區(qū)生活，獲得民眾的信任與支持，從而保證服務(wù)項目的順利開展。與此同時，社會服務(wù)購買可以形成反向的資源賦能機(jī)制，即更多的社會力量通過社會服務(wù)購買形式得以匯集，在一定程度上減輕了政府財政負(fù)擔(dān)，提高了政府社會服務(wù)的提供能力。三是技術(shù)賦能。在社會服務(wù)購買中，政府可以通過與專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作，提高自身社會服務(wù)提供的專業(yè)化水平;通過與樞紐型社會組織合作，增強(qiáng)自身在社會服務(wù)供需對接、協(xié)調(diào)和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等方面的管理能力;通過購買平臺的搭建與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的運(yùn)用，加強(qiáng)信息公開與治理主體之間的互動合作，提高社會主體參與基層治理的主體地位和解決問題的協(xié)同能力。

（三）制度保障：城郊社會治理共同體建設(shè)的有力保證

社會治理共同體是在社會分工和個人異質(zhì)性基礎(chǔ)上形成的擁有公共價值共識和共同目標(biāo)的穩(wěn)定群體。多元主體價值共識的形成和公共利益為上的行動自覺并不能自發(fā)產(chǎn)生，而是需要相應(yīng)的制度規(guī)范加以引導(dǎo)和約束。目前，城郊地區(qū)治理共同體的制度建設(shè)還較為滯后，政社合作尚缺乏完善的制度安排。民眾缺乏引導(dǎo)，對政社合作的理念、目標(biāo)與具體內(nèi)容等缺乏了解，對本轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)關(guān)注不夠，參與不足，難以形成治理共識;在已有的政社合作中，多元主體極有可能貪圖私利，忘卻使命，違背公德，侵占公共資源。前者可以通過民主協(xié)商制度的建設(shè)加以解決，后者需要多元制衡制度加以規(guī)范。民主協(xié)商有助于多元治理主體充分對話、交流，使多元主體在充分協(xié)商過程中明確客觀資源的有限性，并進(jìn)行調(diào)適性的改變，以不斷增加個人價值和集體價值的匹配度，從而最大限度地凝聚社會共識，形成公共性價值偏好[3]。民主協(xié)商還有利于多元主體增進(jìn)彼此之間的信任與合作，養(yǎng)成規(guī)范化、程序化和制度化方式解決利益沖突的行為習(xí)慣[16]。多元制衡制度強(qiáng)調(diào)政府治理制度的供給能力?！皣抑卫砟芰χ饕w現(xiàn)為政府和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其他組織對一切相對行為予以規(guī)制和管控的能力”[17]。為提升治理水平，政府需要為共同體內(nèi)的每一種重要行為提供約束性規(guī)則，加強(qiáng)對行為者行為，包括管理行為、社會行為、企業(yè)行為和個人行為實行多元制衡的制度構(gòu)建。

民主協(xié)商制度與多元制衡制度是社會治理共同體構(gòu)建的有力保證，社會服務(wù)購買可以為其實施提供實踐場域。社會服務(wù)購買可以將政策制定者、服務(wù)購買者、服務(wù)生產(chǎn)方、受聘于監(jiān)管與評估工作的第三方、服務(wù)消費者和廣大公眾聚集到社會服務(wù)的提供過程中，就購買哪些社會服務(wù)、購買的方式、服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)與要求進(jìn)行討論協(xié)商，并擬定購買合約，取得購買共識;就服務(wù)供給過程、質(zhì)量評價等內(nèi)容展開互動交流，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏，以確保服務(wù)購買成效獲得社會普遍認(rèn)可。在多元制衡制度的構(gòu)建與運(yùn)用方面，社會服務(wù)購買改變了委托方與代理方，服務(wù)提供方與消費方，以及上下級行政主體之間單維的約束互動關(guān)系，可以以購買流程為主線，讓更多的利益主體參與到社會服務(wù)購買決策、服務(wù)生產(chǎn)、消費與評價等全流程環(huán)節(jié)中，通過工作匯報、臺賬、巡視檢查、投訴、問詢、滿意度調(diào)查、第三方評估等制度設(shè)計，讓不同的責(zé)任主體在社會服務(wù)提供的不同環(huán)節(jié)中受到治理主體的多維約束，從而盡可能地確保社會治理的公共性。

三、城郊社會治理共同體三維構(gòu)建的“葛塘實踐”

南京市J區(qū)葛塘街道的相關(guān)實踐印證了社會服務(wù)購買在城郊社會治理共同體建設(shè)中的作用邏輯。

作為一個新型的城鎮(zhèn)化街區(qū)，葛塘街道人口不多，村居有本地民眾，有新區(qū)其他街道的拆遷民眾，也有流動的租賃戶和外來的購房者、落戶者。

居民構(gòu)成的復(fù)雜性給葛塘街道社會管理與服務(wù)提供造成了困難，也給街道社會治理共同體建設(shè)帶來了挑戰(zhàn)。

一是街道流動人口占比高，新遷入居民數(shù)量多，包括戶籍地和居住地不一致的拆遷戶數(shù)量多，村居民眾的凝聚力與歸屬感不強(qiáng);二是街道自治組織發(fā)育滯后，外來社會組織鑒于運(yùn)營成本收益的考慮不愿主動進(jìn)入偏遠(yuǎn)的城郊結(jié)合地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)。與此同時，J區(qū)于2019年進(jìn)行基層大部制扁平化管理體制改革，下沉治理資源、治理事項與民生服務(wù)，實行基層事情基層辦，基層服務(wù)便捷化提供，進(jìn)一步增加了街道社會治理改革的難度與緊迫性。在此背景下，葛塘街道增加社會建設(shè)投入，成立社會組織發(fā)展服務(wù)中心（以下簡稱“社服中心”），引入成熟型社會組織，培育本土社會自治組織，通過社會服務(wù)購買推進(jìn)社會治理體系建設(shè)。葛塘實踐在社區(qū)融合、社會服務(wù)提供，社會治理共同體建設(shè)方面取得了較大的成績。

（一）價值之維：以民生領(lǐng)域社會化改革為切入點，培育社會治理共同體意識

民生服務(wù)改善與社會治理改革是社會建設(shè)的兩大重要內(nèi)容。葛塘街道出于對社會服務(wù)供需矛盾、社區(qū)融合和社會治理改革工作勢在必行的街情分析，轉(zhuǎn)變政府一元治理理念，以社會服務(wù)社會化改革為切入點改善民生福利，推進(jìn)基層治理改革。2019年5月葛塘街道注冊成立社服中心，制定政社協(xié)同共治行動計劃，大力培育孵化社會自治組織，吸納社會資源，優(yōu)化社會服務(wù)供給。行動計劃分三步：第一步是街道在一年內(nèi)積極引入優(yōu)秀社會組織，培育本地社會組織，提升村居社會服務(wù)能力，實現(xiàn)街道村居和重要困難人群基本社會服務(wù)的全覆蓋，解決社會服務(wù)政社合作“從無到有”的問題;第二步是在第二年探索政社合作與社會建設(shè)融合發(fā)展的優(yōu)化路徑，發(fā)掘、引進(jìn)和培養(yǎng)社會工作人才，提高社會組織的服務(wù)能力、管理能力和民眾參與村居事務(wù)的自治能力，解決社會服務(wù)政社合作“從有到優(yōu)”的問題;第三步是在第三年及以后打造葛塘街道社會建設(shè)品牌項目，提煉和總結(jié)葛塘社會服務(wù)和村居治理創(chuàng)新經(jīng)驗，將優(yōu)秀的項目品牌化、標(biāo)準(zhǔn)化，并在全街道復(fù)制推廣，實現(xiàn)政府、村居、社會組織、居民、企事業(yè)單位多元主體協(xié)同共治的治理格局。

行動計劃著眼于街道實際，確定了政府主導(dǎo)、項目帶動和逐步推進(jìn)的發(fā)展策略。在社會自治力量弱小、民眾對社會共治缺乏了解和感知的情況下，街道首先引進(jìn)外來成熟的社會組織直接提供社會服務(wù)或從事社會組織的孵化、管理等工作，將政社合作形式逐步嵌入社區(qū)公共事務(wù)中。在此行動計劃的指引下，街道啟動首屆公益創(chuàng)投項目，與市級、區(qū)級創(chuàng)投項目及村居服務(wù)購買項目一起，吸納20家外來社會組織落地街道開展各類社會化服務(wù)，成功培育本土社會組織12家，規(guī)范引導(dǎo)準(zhǔn)備或正在注冊的本土社會組織9家。

截至2020年10月，葛塘街道各類社會服務(wù)購買項目三十多個，服務(wù)對象由僅覆蓋兒童和芳庭社區(qū)的部分民眾，變?yōu)樯婕捌邆€村居的兒童、老人、殘疾人、退役軍人、癌癥患者和其他需要重點關(guān)愛的人群。在社會服務(wù)的社會化改革中，擁有一技之長并熱心于社區(qū)公益事業(yè)的民眾被組織起來，在街道社服中心和社區(qū)的幫助下成立自治組織，提供社區(qū)文化、環(huán)境美化、藝術(shù)教育等社會服務(wù)，形成社區(qū)家園共建共享的美好氛圍;更多的人開始接觸專業(yè)化社會組織，享受專業(yè)化社會服務(wù)，開始了解和接受政社合作這種新型的社會治理與服務(wù)提供方式。葛塘街道的治理改革激發(fā)了民眾對轄區(qū)公共事務(wù)及弱勢鄰里的關(guān)心，解決了老百姓尤其是弱勢群體生活中的難題，增強(qiáng)了社區(qū)民眾的責(zé)任感、歸屬感和向心力;

使更多的社會資源進(jìn)入村居民生服務(wù)領(lǐng)域，為基層共建共治共享治理理念和治理格局的形成創(chuàng)造了條件。

（二）能力之維：以主體賦能和專業(yè)提升為重點，構(gòu)筑社會治理共同體要素條件

政社協(xié)同治理的最優(yōu)組合模式是“強(qiáng)政府-強(qiáng)社會”。面對薄弱的社會服務(wù)供給現(xiàn)狀與孱弱的社會自治力量，葛塘街道在構(gòu)建社會治理共同體的過程中不僅放權(quán)于社會，吸納成熟的社會組織進(jìn)駐社會服務(wù)領(lǐng)域，而且積極創(chuàng)造條件，培育社會自治組織，賦能于社會主體，以實現(xiàn)政府治理與社會自治的良性互動與合作共贏。

第一，進(jìn)行權(quán)限賦能。葛塘街道成立社服中心，以服務(wù)外包的形式將其委托給南京市Q區(qū)啟蒙社區(qū)發(fā)展中心管理運(yùn)營。

葛塘街道賦予其引進(jìn)、培育、孵化本地社會組織，協(xié)調(diào)街道社會服務(wù)供需，跟蹤、監(jiān)管、評價購買項目的權(quán)限。街道設(shè)置社會服務(wù)需求調(diào)查走訪、服務(wù)評價、滿意度抽查等購買環(huán)節(jié)，賦予民眾需求表達(dá)、項目監(jiān)督與評價的權(quán)限;與服務(wù)承接方簽訂服務(wù)購買合同，賦予其談判協(xié)商、共同決策與獨立提供服務(wù)的權(quán)限。這些權(quán)限設(shè)定為社會領(lǐng)域的協(xié)同共治創(chuàng)造了基本條件。

第二，加強(qiáng)資源賦能。葛塘街道根據(jù)實際情況對社會主體進(jìn)行多方位的資源支持，以幫助其快速成長，更好地提供服務(wù)。在物質(zhì)資源方面，

街道于2019年啟動“魅力葛塘”公益創(chuàng)投活動，本著公平公正、優(yōu)秀者應(yīng)上盡上的原則，從38個申報項目中選出17個社會服務(wù)項目，并根據(jù)服務(wù)人群規(guī)模和服務(wù)性質(zhì)分別給予2萬元至9萬元不等的購買資金。與此同時，通過社服中心幫助轄區(qū)內(nèi)社會組織積極申報市、區(qū)一級的公益創(chuàng)投項目，共計117.5萬元。在社會資本方面，街道社會事業(yè)辦委托社服中心，通過“街道公益聯(lián)合行動” （見表1）、街道社區(qū)治理“金點子”比賽等活動，加強(qiáng)民眾、社工、社區(qū)、社會組織、駐街企業(yè)的鏈接，增進(jìn)社會主體之間的了解、信任、支持與融合，為政社合作項目的有效開展和社會治理共同體意識的形成創(chuàng)造條件。

第三，注重專業(yè)能力建設(shè)。除對社會主體進(jìn)行權(quán)限賦能與資源賦能外，葛塘街道還對不同的治理主體進(jìn)行多維度的專業(yè)能力建設(shè)（見表2）。如對街道相關(guān)工作人員和村居相關(guān)工作者進(jìn)行社會服務(wù)購買管理的能力培訓(xùn);對社會組織進(jìn)行業(yè)務(wù)能力培訓(xùn);對社工進(jìn)行考前培訓(xùn)。同時通過異地參訪、社區(qū)治理論壇等形式加強(qiáng)治理主體的理論學(xué)習(xí)與實踐經(jīng)驗交流，以提高治理主體的綜合素養(yǎng)，達(dá)成社會治理共識。在項目進(jìn)展過程中，社服中心著眼于全街社會服務(wù)的供需矛盾，加強(qiáng)對服務(wù)承接方的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與項目監(jiān)管，以確保社會服務(wù)購買目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

（三）制度之維：以購買制度建設(shè)為依托，促進(jìn)社會治理共同體順利構(gòu)建

第一，溝通協(xié)商制度促成了治理主體的共同體意識。葛塘街道以社服中心為樞紐，建立了委托方、承接方、服務(wù)消費者、社區(qū)民眾和其他第三方治理主體之間的溝通協(xié)商制度。如建立服務(wù)需求溝通協(xié)商制度，通過社服中心駐點接待來訪，組織社會組織走訪村居和開展“村居服務(wù)與社區(qū)治理”沙龍等形式，拓展民眾的參與渠道，了解民眾的服務(wù)需求與消費反饋，形成以公共利益為基礎(chǔ)的購買共識，進(jìn)而優(yōu)化購買決策與服務(wù)提供;建立外部資源溝通協(xié)商制度，即成立社會服務(wù)購買專家?guī)炫c專業(yè)社會組織庫，就社會服務(wù)診斷、購買項目研討、服務(wù)優(yōu)化、本地社會組織孵化發(fā)展等事項與相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行交流互動，就區(qū)域內(nèi)社會服務(wù)的供需對接和購買方案等問題與專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通協(xié)商;建立委托項目溝通協(xié)商制度，即每月定期召開社會組織聯(lián)席會議，社會事業(yè)辦、社服中心、各項目的承接方就服務(wù)供給過程中好的做法和存在的問題等進(jìn)行充分的討論交流，并揚(yáng)長避短，為更好地實現(xiàn)購買目標(biāo)提出相應(yīng)的對策建議或整改措施。總體而言，服務(wù)購買中的溝通協(xié)商制度以社會目標(biāo)為導(dǎo)向，注重利益協(xié)調(diào)與行為引導(dǎo)，為街道營造了民主、包容的治理氛圍，也凝聚了人心，使共建共治共享的治理理念內(nèi)化于心。

第二，多元制衡制度規(guī)范了主體行為。賦能與制衡是社會治理共同體建設(shè)的一體兩面。葛塘街道在給予社會主體積極賦能的同時，制定社會組織考評管理辦法和實施細(xì)則，構(gòu)建服務(wù)購買的多元制衡制度，確保購買目標(biāo)的最終實現(xiàn)。從制衡主體來看，街道成立了社會組織考評管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由街道分管領(lǐng)導(dǎo)和社會事業(yè)辦負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)考評管理的計劃、組織工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)日常考評小組，由街道社會事業(yè)辦和社服中心工作人員組成，負(fù)責(zé)社會組織服務(wù)供給的日常監(jiān)管?？荚u管理領(lǐng)導(dǎo)小組在進(jìn)行年度服務(wù)考評時設(shè)立評估小組，由日?？荚u小組成員、區(qū)社會事業(yè)局相關(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人、區(qū)社會組織培育發(fā)展服務(wù)中心、外聘業(yè)內(nèi)專家、居民代表和社會組織代表構(gòu)成，對社會服務(wù)購買項目進(jìn)行總體性評價。

第三，多維監(jiān)管實現(xiàn)了治理主體的交互約束。街道社服中心考評人員對服務(wù)承接方進(jìn)行每月一次項目督查，了解項目進(jìn)程、困難與服務(wù)成效等，督導(dǎo)項目執(zhí)行，對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題及時匯報至街道社會事業(yè)辦，并第一時間與服務(wù)承接方進(jìn)行一對一約談。街道社會事業(yè)辦相關(guān)工作人員定期參與項目例會，了解社會組織業(yè)務(wù)進(jìn)展情況，檢查社會組織工作臺賬，并比對民政政策、人口數(shù)據(jù)等，發(fā)現(xiàn)問題及時警告、糾偏，督促其整改。同時，通過實地調(diào)查、不定期聽取村居工作人員意見、隨機(jī)抽樣調(diào)研民眾滿意度等方式進(jìn)行監(jiān)管，以減少信息不對稱或社服中心工作不到位引致的監(jiān)督不力等問題。在項目年度評估工作中，評估小組對服務(wù)承接方機(jī)構(gòu)管理、團(tuán)隊建設(shè)、服務(wù)開展、服務(wù)成效、服務(wù)評價、資源募集和創(chuàng)新創(chuàng)意等八個方面進(jìn)行綜合評估，以保證評估工作的專業(yè)性和公正性。在監(jiān)管手段上，街道社服中心通過社區(qū)公告欄、工作服務(wù)群、官方微信公眾號等，及時通報項目通知、活動情況、社服中心月度監(jiān)管報告等信息，主動接受民眾、同行與政府部門的監(jiān)督。街道多元化的監(jiān)管主體與多維度的監(jiān)管機(jī)制在一定程度上實現(xiàn)了治理主體的交互約束，有利于社會治理共同體的順利構(gòu)建與健康發(fā)展。

葛塘街道以民生領(lǐng)域社會化改革為切入點，通過治理主體賦能與相應(yīng)的制度建設(shè)，創(chuàng)新社會治理，在社會治理共同體意識塑造、社會自治力量培育、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、治理制度創(chuàng)建，以及技術(shù)手段應(yīng)用等方面進(jìn)行了有益的嘗試，并取得了階段性成績。

但是，街道社會治理改革尚處于探索期，還存在治理改革行政性強(qiáng)、資源投入不足、制度體系不完善等現(xiàn)實問題。

四、結(jié)論與展望

基層治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，其治理成效如何直接關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定和國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。在不同類型的基層區(qū)域中，城郊地區(qū)社會原子化特征顯著，利益訴求和社會矛盾更為復(fù)雜，其社會治理改革及治理共同體建設(shè)對社會整合、基層穩(wěn)定及我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)意義重大。迫切的改革需求往往由滯后的治理現(xiàn)狀而引發(fā)，也同樣因薄弱的治理基礎(chǔ)而受困。城郊地區(qū)社會治理共同體意識缺失，社會自治力量孱弱，社會資源集聚乏力，這些已經(jīng)成為其治理改革的桎梏。為此，構(gòu)建社會治理共同體，發(fā)揮多元主體的能動性，聚合壯大社會治理力量是城郊地區(qū)社會治理改革亟待完成的重要任務(wù)。在現(xiàn)有的制度環(huán)境下，強(qiáng)化行政干預(yù)，發(fā)揮基層政府部門構(gòu)建社會治理共同體的主導(dǎo)作用實屬必要。這在南京市J區(qū)葛塘實踐中已經(jīng)得到了相應(yīng)的驗證。但是，權(quán)力往往有著自我強(qiáng)化的內(nèi)在動力，早期的行政干預(yù)很可能形成制度依賴，甚至異變?yōu)楹笃谶M(jìn)一步改革的障礙。為避免改革的內(nèi)卷化和形式化，在城郊基層真正構(gòu)建起共建共治共享的充滿活力的社會治理共同體，政府部門在強(qiáng)化引導(dǎo)和積極干預(yù)的同時，仍需轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)造條件，加強(qiáng)政社合作，并努力推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的制度建設(shè)。

（一）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，做好社會治理領(lǐng)域的“放管服”改革

社會治理共同體建設(shè)改變了原有的治理結(jié)構(gòu)與主體關(guān)系。政府既是治理共同體的一員，又是治理改革的負(fù)責(zé)人，承擔(dān)著倡導(dǎo)、組織、培育、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等具體職責(zé)。城郊政府（及其派出機(jī)構(gòu)）在多重角色權(quán)力分配與工作方式上的差異化設(shè)定和創(chuàng)新不足，該退出的工作領(lǐng)域不敢或不愿輕易退出，該著力關(guān)注與急迫解決的問題，難有足夠的精力或有效的手段踐行。一方面，加重了基層政府自身的工作負(fù)擔(dān)，引致其在社會建設(shè)事項上很難考慮周全，做細(xì)做實;另一方面，增加了社會治理的風(fēng)險，即政府公共責(zé)任難以有效落實，社會主體參與不足，有違社會治理共同體建設(shè)的初衷。為此，政府需要在改革中進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，做好社會治理領(lǐng)域的“放管服”改革。一是大膽放權(quán)，促進(jìn)公共領(lǐng)域的政社合作。政府應(yīng)加強(qiáng)社會治理權(quán)限的重新配置，一些具體的管理事項能交給社會力量完成的盡可能地讓社會力量去做，做一個有限的政府。二是加強(qiáng)管理，實現(xiàn)政府在治理共同體建設(shè)中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。政府在社會治理改革中要做好動員、價值引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)管督促等相關(guān)工作，把握好治理改革的方向，解決好治理共同體建設(shè)中的難題與痛點。三是優(yōu)化服務(wù)，為社會主體參與社會治理創(chuàng)造有利的條件。政府要做好組織培育、資源匯集、主體賦能等具體工作，讓更多的社會主體有能力有動力參與社會治理。

（二）優(yōu)化民生服務(wù)購買資金的投入配置，為政社合作提供有力保障

社會治理共同體是實現(xiàn)公共利益和公共價值的共同體。公共利益是實現(xiàn)治理共同體價值共識的物質(zhì)基礎(chǔ)。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城郊地區(qū)公共服務(wù)供給相對匱乏，社會群體普遍缺乏凝心聚力的利益共識。為此，增加公共服務(wù)保障，塑造利益共識與價值共識是建立城郊社會治理共同體的重要手段。民生服務(wù)購買貼近基層社會，關(guān)系民眾福利，是構(gòu)建社會治理共同體的重要手段之一。當(dāng)前，城郊地區(qū)民生類服務(wù)購買項目較為零散，市級、區(qū)級和街道服務(wù)購買各自為政，項目設(shè)定缺乏系統(tǒng)安排，資金撥付存有重復(fù)、扎堆現(xiàn)象。受公共服務(wù)購買市場發(fā)育不良等因素的影響，城郊民生類服務(wù)購買項目總體偏少，民生資金投入在社會治理改革中的作用發(fā)揮有限。為此，一方面要繼續(xù)加強(qiáng)民生服務(wù)購買資金的投入，以社會服務(wù)購買項目為載體，給予民眾和社會組織，包括外地社會組織充分的信任，激發(fā)社會主體關(guān)注和參與公共事務(wù)的熱情，并在實踐中逐步提高社會主體參與社會治理的能力和水平。另一方面要優(yōu)化民生服務(wù)購買資金的配置。市、區(qū)和街道需要就民生服務(wù)需求進(jìn)行充分的調(diào)研、溝通，對民生服務(wù)購買資金的投放進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理預(yù)算，增強(qiáng)服務(wù)購買資金投放的科學(xué)性。街道和社區(qū)根據(jù)實際情況申請項目資金，并能根據(jù)供需變化進(jìn)行服務(wù)項目的調(diào)整，以提高服務(wù)購買資金的使用實效。

（三）加強(qiáng)社會治理共同體的制度建設(shè)，促進(jìn)社會治理共同體良性發(fā)展

社會治理共同體的建設(shè)需要加強(qiáng)社會主體的鏈接，培養(yǎng)社會成員的價值共識，促進(jìn)社會主體形成以公共利益為導(dǎo)向的行為選擇。以上工作的開展需要相應(yīng)的制度來保障?；诨鶎蝇F(xiàn)有的社會治理水平，城郊地區(qū)不僅需要加強(qiáng)政社合作的具體制度的建設(shè)，以直接對社會主體的思想和行為進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范，

更需要對社會治理共同體建設(shè)本身進(jìn)行總體規(guī)劃，明確社會治理共同體建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、路徑。一是要制定城郊地區(qū)社會治理共同體建設(shè)的總體框架。政府需要放棄自身在公共領(lǐng)域的壟斷地位，以構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局為目標(biāo)，制定社會自治力量的培育計劃和公共領(lǐng)域尤其是社會服務(wù)領(lǐng)域的政社合作推進(jìn)計劃，并將社會治理共同體建設(shè)步驟方案明確化、具體化。二是加強(qiáng)社會服務(wù)購買的規(guī)范化建設(shè)。根據(jù)社會需求擬定社會服務(wù)購買目錄，制定并完善社會服務(wù)購買流程，確定社會服務(wù)購買標(biāo)準(zhǔn)與違約責(zé)任，構(gòu)建服務(wù)購買項目多元制衡制度等，以確保社會服務(wù)購買的福利目標(biāo)與治理創(chuàng)新目標(biāo)的順利實現(xiàn)。三是建立多元主體參與保障制度。通過區(qū)域公共事務(wù)信息公開制度、社會服務(wù)需求征詢與項目供需對接制度、服務(wù)購買競爭制度、第三方監(jiān)督、評估制度的建立和完善，鼓勵更多的社會主體參與政社協(xié)同治理。

（四）擴(kuò)大信息技術(shù)的有效應(yīng)用，提高社會治理共同體構(gòu)建效率

憑借傳統(tǒng)媒體和實地場景進(jìn)行的公共領(lǐng)域的政策宣傳、信息公開、意見征詢、信訪投訴及通訊反饋等政社互動方式已經(jīng)不能滿足信息社會民眾參與社會治理的需要，這既是社會治理共同體建設(shè)的挑戰(zhàn)，也是社會治理共同體建設(shè)的機(jī)遇。城郊地區(qū)社會主體構(gòu)成復(fù)雜多元、異質(zhì)性明顯、流動性強(qiáng)，現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用更能促進(jìn)城郊民眾之間的溝通互動，也使官方媒介煥發(fā)新的活力，更易獲得大家的關(guān)注和參與。增加現(xiàn)代信息技術(shù)的有效應(yīng)用，不僅可以彌補(bǔ)政社互動傳統(tǒng)路徑不足的問題，也更契合城郊地區(qū)社會治理共同體構(gòu)建的現(xiàn)實需求。一方面，依托網(wǎng)絡(luò)社交平臺加強(qiáng)城郊民眾的互動鏈接。通過社區(qū)群、網(wǎng)格群、專項工作群等鏈接社區(qū)居民，通過群信息的推送讓無過多閑暇和精力的居民及時了解社區(qū)公共事務(wù)的相關(guān)信息，并及時回應(yīng)民眾線上咨詢，彌補(bǔ)民眾公共事務(wù)參與不足、彼此交流互動不夠的問題。另一方面，借助于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)開發(fā)社會治理工具，為民眾參與公共事務(wù)提供專有的技術(shù)平臺。通過搭建社會治理網(wǎng)絡(luò)平臺，創(chuàng)建社會治理信息化應(yīng)用場景，設(shè)計便捷有效的網(wǎng)絡(luò)交互程序，吸納更多的社會主體進(jìn)入社會治理領(lǐng)域;通過建立社會治理數(shù)據(jù)庫，優(yōu)化社會治理算法，完善網(wǎng)絡(luò)治理的制度嵌入，保障民眾的參與權(quán)利，提高民眾的參與質(zhì)效。

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責(zé)任編輯：梅少粉