張 波

(中共重慶市委黨校， 重慶 400041)

城市社區(qū)治理作為城市治理的微單元，是民主協(xié)商集中表達的治理場域。在中國當(dāng)下的社會環(huán)境中，城市的民主實踐已經(jīng)成為中國民主協(xié)商實踐最重要的載體。在現(xiàn)代城市社會主體日益壯大的情況下，基于分權(quán)而建構(gòu)的民主協(xié)商的多元實踐形式，已經(jīng)構(gòu)成了城市的基本治理方式，也構(gòu)成了現(xiàn)代民主的內(nèi)在本質(zhì)[1]。在城市社區(qū)治理中，民主協(xié)商不僅是一種治理手段，也是一種將政治表達與行政執(zhí)行相結(jié)合的制度性探索。在全面深化改革中，城市社區(qū)治理關(guān)系重組和社會秩序重建為群團組織發(fā)育提供了新的作為空間。尤其是在城市社區(qū)基層民主協(xié)商的實踐中，民主協(xié)商逐漸組織化和制度化成為社區(qū)治理民主協(xié)商制度創(chuàng)新與程序創(chuàng)新的主要方向。在城市社區(qū)民主協(xié)商中，從自治走向有序化與制度化，可信任的組織化群體成為民主協(xié)商的主體。群團組織作為黨聯(lián)系群眾的社會性組織，具有政治性與行政性雙重屬性，在城市社區(qū)民主協(xié)商中，群團組織既是治理的主體也是協(xié)商的主體，具有比較性的組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。在城市社區(qū)宏觀治理層面，群團組織中有8個組織屬于參與國家政治協(xié)商的組織，在政治協(xié)商中扮演重要的角色——參政議政，即有效地將各自所聯(lián)系群體的利益訴求進行集中表達，因而具有廣泛而長久的民主協(xié)商實踐經(jīng)驗。在城市社區(qū)微觀治理層面，群團組織作為基層民主協(xié)商主體存在虛化甚至斷裂的趨勢，逐漸脫離了民主協(xié)商的理論與實踐的視野。群團組織參與民主協(xié)商具有典型的“上熱下冷”的特點，在民主協(xié)商的聯(lián)動機制上出現(xiàn)了斷裂。隨著群團改革的深入，群團組織參與民主協(xié)商實現(xiàn)了基層社會治理空間上的接續(xù)和聯(lián)結(jié)，成為中國特色社會主義民主協(xié)商的重要組成部分。從基層治理生態(tài)和治理空間角度來研究群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商這一問題，探索原有的城市社區(qū)群團組織治理鏈條在社會轉(zhuǎn)型中為何斷裂，又以何種形式重新聯(lián)結(jié)和接續(xù)，從而論述群團組織嵌入城市社區(qū)民主協(xié)商的基本重構(gòu)路徑，是本文的主要議題。

一、斷裂：群團組織在城市社區(qū)民主協(xié)商中“隱匿”

群團組織在城市社區(qū)民主協(xié)商中“隱匿”既是一個歷史性問題，也是一個現(xiàn)實性問題。就歷史性問題而言，群團組織在城市社區(qū)民主協(xié)商中的“隱匿”主要表現(xiàn)為“角色迷失”，基于以下兩個因素：經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)型。就現(xiàn)實性問題而言，群團組織在城市社區(qū)民主協(xié)商中的“隱匿”主要體現(xiàn)為“功能性缺失”。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡并最終確立市場經(jīng)濟，是我國治理場域[注]場域的本質(zhì)是關(guān)系構(gòu)型，根據(jù)場域概念進行思考就是從關(guān)系的角度進行思考，因此將城市基層作為一個場域進行分析，十分有必要同布迪厄一樣將“關(guān)系”分析放在首位。從規(guī)范性出發(fā)，城市基層治理場域中存在5種基本關(guān)系：選擇與監(jiān)督關(guān)系、指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系、并列關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及委托代理關(guān)系。這時的治理場域類似于斯科特所分析的組織場域，“組織場域是處于微觀層次的個體行動者及組織、宏觀層次的社會行動者系統(tǒng)，以及跨社會行政系統(tǒng)之間的中觀分析單位”。的根本性變革，形成了具有中國特色的治理場域即中國特色社會主義市場經(jīng)濟。城市社區(qū)具有成熟的市場環(huán)境，社區(qū)的治理隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展從內(nèi)容到方式都發(fā)生著根本性的變革。在計劃經(jīng)濟時代，黨、群團組織都處于城市治理的制高點，掌握著城市基層社區(qū)的權(quán)威性資源和物質(zhì)性資源，承擔(dān)著民主協(xié)商的主體性作用。群團組織作為中國共產(chǎn)黨的外圍群眾性組織，承擔(dān)著聯(lián)系群眾的政治性功能，以工會、共青團、婦聯(lián)等為代表的群團組織，具有很高的公信力、組織動員能力和極高的民主協(xié)商能力，常常出現(xiàn)“一呼百應(yīng)”的生動場景。然而，自20世紀(jì)80年代以來，隨著市場化的發(fā)展，城市社區(qū)原有的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，治理格局出現(xiàn)了顛覆性變革，群團組織參與民主協(xié)商的治理空間被嚴(yán)重壓縮和擠占。群團組織參與民主協(xié)商的自治空間逐漸被由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的居委會所取代，群團組織參與民主協(xié)商的治理場域與空間發(fā)生了重大變化。在市場經(jīng)濟的治理場域中，基層黨委和政府的主要責(zé)任是發(fā)展地方經(jīng)濟，改善民生，維護社會穩(wěn)定；群團組織在市場經(jīng)濟的影響下，其所聯(lián)系的群眾主體發(fā)生裂變，陷入與所聯(lián)系群體互聯(lián)互通的困境，致使其在行政性與群眾性之間搖擺，最終走向行政化，在經(jīng)濟社會發(fā)展中處于配角地位。例如，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和單位制的解體，工會面臨著如何實現(xiàn)對社會的再組織化，如何實現(xiàn)自身與社會的良性互動，在不斷的調(diào)適中出現(xiàn)了依附黨委和政府的行政化發(fā)展傾向。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化迅速提升，城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)型應(yīng)然而至。隨著國家城鎮(zhèn)化進程的加快，城市人口結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)日趨多樣化已成為不可抗拒的趨勢，二者共同作用促進了社區(qū)組織的多元化[2]。改革開放以來，我國城市基層社會治理主體結(jié)構(gòu)領(lǐng)域中以單位體制為基本模式、以社區(qū)管理為補充的傳統(tǒng)管理體制已經(jīng)解體。取而代之的是以地域性黨政組織為主導(dǎo)，居民委員會、基層社會團體、業(yè)主組織和物業(yè)服務(wù)企業(yè)等力量共同參與的多元治理主體結(jié)構(gòu)[3]。在社會轉(zhuǎn)型中，民主協(xié)商是多元治理主體結(jié)構(gòu)的典型特征，也是中國特色社會主義民主的基本演進形式[4]，在某種意義上實現(xiàn)了政治與行政的融合。群團組織作為黨的組織在城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)型中定位為樞紐型社會組織，突出了引領(lǐng)、聚合的政治性功能，卻在一定程度上忽略了民主協(xié)商價值的顯現(xiàn)。特別需要指出的是，在中國的社會轉(zhuǎn)型中，我國城市基層社區(qū)治理理論長期受到西方治理理論的引導(dǎo)，認(rèn)為社會組織更符合社區(qū)自治的特性，幾乎一面倒地追求社會組織作為黨組織和政府與群眾民主協(xié)商的媒介，并將社區(qū)群眾協(xié)商一味地限定在群眾的非正式協(xié)商和社會組織內(nèi)部的協(xié)商。基于此，在基層治理轉(zhuǎn)型中，群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商出現(xiàn)了空間治理中的雙重迷失：一方面，群團組織在黨組織政治建設(shè)和政府治理“雙層整合”中民主協(xié)商功能性空間被擠壓，本能性“隱匿”在黨組織和政府空間內(nèi)活動，缺少獨立自主的民主協(xié)商角色；另一方面，在社區(qū)居民內(nèi)部，居委會、群眾性社會組織以自治的名義理所當(dāng)然地承擔(dān)民主協(xié)商的職責(zé)，群團組織群眾性的組織特性和政治特性被消弭，在民主協(xié)商中被“隱匿”。然而，我國城市社區(qū)居委會具有“雙重身份”，既是法定群眾性自治組織，代表社區(qū)居民行使自治權(quán)利，實現(xiàn)自我管理，又是國家在社會網(wǎng)絡(luò)中行政管理的代理人，協(xié)助執(zhí)行政府交辦的事務(wù)，具有“自治性”和“行政性”二元屬性[5]。實際上，社區(qū)居委會“行政化”使其民主協(xié)商職能弱化已成為不爭的事實，重回“自治性”和“去行政化”一直是其改革的目標(biāo)。加之社會組織作為城市社區(qū)協(xié)商主體存在特定的理論爭議和實踐障礙，因而能否發(fā)育、如何發(fā)育成民主協(xié)商主體還是一個有待理論與實踐證實的過程。社會轉(zhuǎn)型中，在群團組織“隱匿”之后，城市基層社會民主協(xié)商實際上出現(xiàn)了“民主協(xié)商的真空地帶”，群眾有協(xié)商訴求，但缺少協(xié)商平臺的承接轉(zhuǎn)合。由于公眾參與的范圍較窄、意愿較低、程序不夠規(guī)范、組織化程度不高，因此公眾參與的實效性并不顯著[6]。這成為城市基層群眾非渠道、非理性表達的原因之一，進而導(dǎo)致城市社區(qū)民主協(xié)商的缺位。

轉(zhuǎn)型社會的城市治理，面對的不是一個或一種危機，而是彼此雜糅、相互嵌入的各種結(jié)構(gòu)性和過程性的風(fēng)險。在社會治理層面，由于多元利益主體的制度化接納和行為引導(dǎo)不力而導(dǎo)致了紛繁復(fù)雜的權(quán)益沖突[7]。群團組織在城市社區(qū)民主協(xié)商中“隱匿”的另一個重要表現(xiàn)就是“功能性的缺失”，這與治理空間相關(guān)性不大，主要是其自身履職能力與原初制度設(shè)計的初衷相違背。群團組織的設(shè)置是中國共產(chǎn)黨自誕生伊始做出的政治安排，作為黨的重要外圍組織，群團組織充當(dāng)著中國共產(chǎn)黨與所聯(lián)系群眾之間的橋梁。當(dāng)前，全國性的群團組織共23個，可以概括為“8+15”的框架結(jié)構(gòu)：“8”指的是列入中國人民政治協(xié)商會議界別的8大人民團體，即全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)、中國科協(xié)、全國僑聯(lián)、全國臺聯(lián)、全國青聯(lián)、全國工商聯(lián)，“15”指的是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的15家群團組織，包括中國作協(xié)、中國文聯(lián)、中華全國新聞工作者協(xié)會、中國人民對外友好協(xié)會、中國人民外交學(xué)會、中國貿(mào)促會、中國殘聯(lián)、中國宋慶齡基金會、中國法學(xué)會、中國紅十字總會、中國思想政治工作研究會、歐美同學(xué)會、黃埔軍校同學(xué)會、中華職業(yè)教育社、中國計劃生育協(xié)會。這23個群眾團體代表著我國各個層面、各個領(lǐng)域、各個階層、各條戰(zhàn)線、各個群體的人民群眾，基本涵蓋不同類型、不同性質(zhì)、不同領(lǐng)域的組織結(jié)構(gòu)，共同特點是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，有比較嚴(yán)格規(guī)范的章程，具有縱橫交錯、嚴(yán)密規(guī)整的組織網(wǎng)絡(luò)體系[8]。民主協(xié)商是群團組織政治設(shè)計的初衷之一，也是群團組織自身的職責(zé)所在。在革命、建設(shè)和改革的各個歷史時期，群團組織在民主協(xié)商中發(fā)揮了重要平臺性作用，是民主協(xié)商的主渠道之一?，F(xiàn)階段，群團組織在民主協(xié)商中出現(xiàn)了“上熱下冷”的局面，在國家層面上民主協(xié)商作為頂層制度安排，是黨組織的重要組成部門，是中國共產(chǎn)黨開發(fā)內(nèi)生性的協(xié)商資源而進行的中國特色社會主義民主政治建設(shè)實踐[9]。在基層民主協(xié)商中尤其是城市社區(qū)民主協(xié)商中，群團組織民主協(xié)商的政治功能、行政功能和社會功能嚴(yán)重自我弱化，直接影響了群團組織對所聯(lián)系群眾的聚合作用。首先，群團組織的政治民主協(xié)商功能弱化，作為黨的外圍組織，群團組織在黨建帶群建的過程中，將自身“隱匿”于社區(qū)黨組織中，甚至用黨的活動替代了群團的活動，進而弱化了聯(lián)系群眾的廣泛性和針對性。其次，群團組織作為政治性社團，其成員一般參照國家公務(wù)員管理，與政府行政民主協(xié)商具有一致性，強化了群團組織民主協(xié)商的行政化色彩，甚至用命令替代協(xié)商，將以“服務(wù)于政府中心工作”為民主協(xié)商目的置換為“執(zhí)行政府行政指令式”的民主協(xié)商，參政類民主協(xié)商事實上成為行政類民主協(xié)商，群團組織出現(xiàn)了嚴(yán)重的行政化傾向。再次，群團組織與社會組織在城市社區(qū)層面共同參與社會民主協(xié)商，注重政治領(lǐng)導(dǎo)力和思想引領(lǐng)力，卻弱化了聯(lián)系和引導(dǎo)社會組織的能力，導(dǎo)致民主協(xié)商各個主體在社區(qū)層面呈現(xiàn)多中心源分布的狀態(tài)，形成“商而不協(xié)”的局面，甚至在一定程度上造成社會共識的碎片化、離散化?？傊?，群團組織在城市社區(qū)民主協(xié)商中“功能性的缺失”的根本原因在于自身建設(shè)能力與群眾性民主協(xié)商需求的脫節(jié)，缺少對于自身民主協(xié)商能力的準(zhǔn)確定位與思考。

二、聯(lián)結(jié)：群團組織職能邊界與變化中的城市社區(qū)民主協(xié)商

群團組織職能邊界與城市社區(qū)民主協(xié)商的演進相映襯，并以政策導(dǎo)向與協(xié)商需求為因素動態(tài)協(xié)調(diào)平衡，集合政黨意志、行政政策、社區(qū)自治與群眾訴求多位一體。根據(jù)群團組織的章程與規(guī)定，群團組織的基本職能是組織引導(dǎo)所聯(lián)系群眾、服務(wù)所聯(lián)系群眾、維護所聯(lián)系群眾的合法權(quán)益。從理論上講，凡是涉及城市社區(qū)居民的事務(wù)，群團組織都可以介入，幾乎沒有工作邊界，擁有無限責(zé)任，為社區(qū)提供了廣闊的民主協(xié)商空間。群團組織的職能邊界與城市社區(qū)民主協(xié)商的訴求正相關(guān)，在無限邊界中尋求與群眾民主協(xié)商需求的契合，從而實現(xiàn)自我的組織價值與職能責(zé)任。

(一)政治社會化聯(lián)結(jié)：群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商是居民政治社會化不可或缺的環(huán)節(jié)

2017年6月12日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》頒布實施，作為新中國歷史上第一個以黨中央、國務(wù)院名義出臺的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，它明確提出，“支持和幫助居民群眾養(yǎng)成協(xié)商意識、掌握協(xié)商方法、提高協(xié)商能力，推動形成既有民主又有集中、既尊重多數(shù)人意愿又保護少數(shù)人合法權(quán)益的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機制”。城市社區(qū)民主協(xié)商是城市基層民主架構(gòu)的基本通路和居民意見的基本表達形式，集政治性與社會性于一體。政治社會化既是社會個體在社會政治互動中接受社會政治文化教化、學(xué)習(xí)政治知識、掌握政治技能、內(nèi)化政治規(guī)范、形成政治態(tài)度、完善政治人格的辯證過程，也是社會政治體系的自我延續(xù)機制和功能運行機制[10]。伴隨城市社區(qū)的發(fā)展，民主協(xié)商的秩序性和有效性與居民的政治社會化程度直接相關(guān)。城市社區(qū)居民參與民主協(xié)商是群團組織引導(dǎo)其政治社會化的一部分，例如共青團是少先隊和共產(chǎn)黨聯(lián)結(jié)類群團組織，深刻影響著居民的協(xié)商認(rèn)知和協(xié)商能力；同時，群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商是基本的履職責(zé)任，并以法律或章程的方式固定，例如工會代表和組織職工參與國家和社會事務(wù)管理，參與企業(yè)、事業(yè)單位民主管理，即實施民主監(jiān)督職能；婦聯(lián)具有代表婦女參加社會協(xié)商對話的職能。居民的民主協(xié)商的意識萌芽與群團組織息息相關(guān)，并且深刻影響著居民民主協(xié)商的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化。首先，群團組織是城市社區(qū)居民參與民主協(xié)商基本政治認(rèn)知的聯(lián)結(jié)，從所聯(lián)系群眾的實際出發(fā)，設(shè)計務(wù)實管用的載體，把社會主義核心價值觀轉(zhuǎn)化為生動活潑、特色鮮明、富有成效的群眾性實踐，有效地向居民傳導(dǎo)黨的路線方針政策，教育和矯正社區(qū)居民的民主協(xié)商政治認(rèn)知。其次，群團組織實現(xiàn)了城市社區(qū)居民參與民主協(xié)商的身份聯(lián)結(jié)，將社區(qū)居民按照工人身份、女性身份、青年身份等進行分類并組織他們有序地參與民主協(xié)商，聚合身份認(rèn)同，將社區(qū)“陌生人社會”向“熟人社會”過渡，最大限度提升民主協(xié)商的精準(zhǔn)性。再次，群團組織可以實現(xiàn)社區(qū)民主協(xié)商事務(wù)的分類聯(lián)結(jié)，將社區(qū)的事務(wù)按照群團組織各自所聯(lián)系群眾的職能屬性和政治屬性進行分類，有效實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)的分流，減少居委會的工作負荷。

(二)治理主體聯(lián)結(jié)：群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商是基層民主協(xié)商的合理經(jīng)濟性平臺

治理主體是城市社區(qū)民主協(xié)商的行動者。城市社區(qū)民主協(xié)商需要在整合已有主體的基礎(chǔ)上進行。就實踐來看，城市社區(qū)民主協(xié)商的熱情是高漲的，也契合社區(qū)居民的現(xiàn)實訴求，但缺少合理性、經(jīng)濟性、秩序性的民主協(xié)商平臺。以羅西瑙為代表的學(xué)者認(rèn)為，治理就是構(gòu)建自主治理網(wǎng)格，但是由科層組織、市場和社會組成的網(wǎng)絡(luò)如何交換資源(資金、信息、技術(shù)等)，如何保證治理網(wǎng)絡(luò)的自治組織的性質(zhì)，如何保證各主體間相互依賴并維護相互間的信任，如何確定基于共同目標(biāo)的互動方式等都成為治理理論研究的重要問題[11]。群團組織作為黨的組織，內(nèi)嵌于城市社區(qū)政治設(shè)計之中，可以為民主協(xié)商提供基于共同目標(biāo)的兼具合理性、經(jīng)濟性和秩序性的平臺。首先，群團組織比城市社區(qū)內(nèi)其他治理主體更具民主協(xié)商的合理性，不僅具有民主協(xié)商的功能，也兼具治理整合的功能，能最大限度地聚合各個治理主體共識。群團組織作為黨的組織，可以有效聯(lián)結(jié)社區(qū)黨組織、居委會等民主協(xié)商主體，還可以直接實現(xiàn)對居民的民主協(xié)商聯(lián)結(jié)。對于社會組織而言，群團組織本身就具有聯(lián)系和引導(dǎo)社會組織的職責(zé)和功能，并可以孵化培育社會組織。其次，群團組織為城市社區(qū)民主協(xié)商構(gòu)建協(xié)商平臺，以其政治性和社會性的組織優(yōu)勢高效聯(lián)結(jié)各類主體和群眾，將組織外的碎片化協(xié)商轉(zhuǎn)化為組織內(nèi)的民主協(xié)商，有效降低協(xié)商的制度成本。在參與城市社區(qū)民主協(xié)商過程中，社會組織在社區(qū)居民那里仍然面臨缺乏認(rèn)知合法性的問題，于是在與居委會的關(guān)系處理中采用“耦合”策略，從而獲得合法性支持。而社會組織在提供專業(yè)服務(wù)時，其自身擁有較充分的專業(yè)能力和人才隊伍，在處理與不專業(yè)的社區(qū)居委會的關(guān)系時，便可采取“脫耦”策略。“耦合”和“脫耦”策略處于動態(tài)平衡中，因此也呈現(xiàn)了社會組織與居委會的動態(tài)平衡關(guān)系[12]。這種“耦合”和“脫耦”策略實際上是一種協(xié)商成本的內(nèi)耗，其核心在于合法性和信任，具有較高的制度交易成本。再次，群團組織具有“縱向到底，橫向到邊”的組織網(wǎng)絡(luò)，具有高效聯(lián)結(jié)所服務(wù)群眾的能力，在城市社區(qū)民主協(xié)商中可以將分散的、多元的、多樣化的群眾及訴求有效整合，吸納到組織網(wǎng)絡(luò)中，以訴求處理能力按層級協(xié)商直至國家層面的政治協(xié)商，保證民主協(xié)商通達性和秩序性的統(tǒng)一。

(三)組織賦權(quán)聯(lián)結(jié)：群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商是基層民主協(xié)商組織化的動力機制

許多人試圖解釋中國社會轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟快速發(fā)展的原因，除了規(guī)模效應(yīng)、積累效應(yīng)、后發(fā)效應(yīng)之外，中國共產(chǎn)黨集中領(lǐng)導(dǎo)的制度效應(yīng)是最不能忽視的主要因素。這一套中國一直運行的制度，包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度，在現(xiàn)代市場化的運行軌道上實現(xiàn)了“平移”，在國家開放的世界體系和自由競爭的環(huán)境中、在不斷學(xué)習(xí)和改革的政策下獲取了新的動力[13]。群團組織也是中國特色社會主義政治制度優(yōu)勢的一部分，尤其在城市社區(qū)民主協(xié)商中，這種“新的動力”表現(xiàn)為群團組織通過組織化聯(lián)結(jié)為民主協(xié)商賦權(quán)增能。在中國民主協(xié)商發(fā)展邏輯中，群團組織成為黨和政府有效領(lǐng)導(dǎo)、整合社會組織力量的重要組成部分。由此，黨的群團組織成為中國特色社會主義民主協(xié)商的最重要的組織賦權(quán)基礎(chǔ)聯(lián)結(jié)之一。首先，群團組織為城市社區(qū)民主協(xié)商提供制度賦能，為民主協(xié)商提供組織化、制度化聯(lián)結(jié)。群團組織在城市社區(qū)具有完整的組織網(wǎng)絡(luò)和制度范式，引導(dǎo)社區(qū)居民民主協(xié)商的程序規(guī)則完整且群體結(jié)構(gòu)細分而精準(zhǔn)，可以廣泛調(diào)動城市社區(qū)各個層面的治理主體，實現(xiàn)民主協(xié)商的制度化和組織化。其次，群團組織為城市社區(qū)民主協(xié)商提供體制內(nèi)的“賦權(quán)”，實現(xiàn)民主協(xié)商的權(quán)力供給，建構(gòu)一套“協(xié)商—回應(yīng)”的權(quán)力循環(huán)體系。群團組織依賴其政治定位和組織章程，具有教育、維權(quán)、溝通、協(xié)商等綜合職能，針對所聯(lián)系群眾的訴求，可以直接實現(xiàn)權(quán)利保障與救濟，并賦予所聯(lián)系居民群眾決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，保證了公共權(quán)力和公民的權(quán)利的均衡。再次，群團組織為城市社區(qū)民主協(xié)商“賦能”，用組織資源服務(wù)于民主協(xié)商全流程，實現(xiàn)組織資源與社會資源的全流通。所謂組織資源，就是人們常說的人、財、物，一部分來自同級黨委，一部分來自上級組織，還有一部分來自社會資源。群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商，以行使協(xié)商職能的方式調(diào)動各種資源，保證民主協(xié)商過程中人、財、物等資源供給，構(gòu)建民主協(xié)商的驅(qū)動型內(nèi)生性動力。

三、重構(gòu)：群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商的嵌入

尋找城市社區(qū)民主協(xié)商的破題之路，是學(xué)術(shù)領(lǐng)域和實踐領(lǐng)域共同關(guān)心的一個問題，也是中國特色社會主義民主之路的重要組成部分。2015年是我國全面深化改革背景下的群團組織改革元年。2015年7月，中共中央召開了史無前例的群團工作會議；2015年11月9日，中共中央全面深化改革小組第十八次會議審議通過了系列試點方案，確定全國總工會、上海市、重慶市作為群團改革試點；2017年2月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會議聽取了全國總工會、上海市、重慶市群團改革試點工作總結(jié)報告，指出試點工作圍繞保持和增強政治性、先進性、群眾性這條主線，著力破除“機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”等問題，取得明顯成效。從理論到實踐，群團組織為城市社區(qū)民主協(xié)商提供了新的制度路徑與實踐路徑，實現(xiàn)了群團組織對基層民主協(xié)商的重新嵌入。此次群團改革堅持問題導(dǎo)向，重點在于面向基層，夯實群團組織基層工作基礎(chǔ)，為城市社區(qū)民主協(xié)商帶來了新的協(xié)商框架和協(xié)商動力。在城市民主協(xié)商中，群團組織與城市社區(qū)居委會、社會組織等其他協(xié)商主體多元民主協(xié)商合作空間中，也存在著以服務(wù)、維權(quán)等為特征的多維民主協(xié)商質(zhì)量與訴求的競爭。值得一提的是，群團組織之間在城市社區(qū)民主協(xié)商的特定議題如教育、“三留守”、環(huán)保等問題上也存在競合關(guān)系。因此，我們可以將這次群團改革實踐帶來的群團組織參與基層民主協(xié)商的創(chuàng)新稱為“競合式嵌入”。其典型特征是基層民主協(xié)商引入了動力機制和平臺框架，在城市社區(qū)層面實現(xiàn)廣泛、多層、制度化民主協(xié)商，競合式統(tǒng)籌各類民主協(xié)商主體，努力構(gòu)建中國特色群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商體系。

(一)激活與吸納：群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商的功能回歸

面對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型沖擊與市場化重塑，城市社區(qū)民主協(xié)商需要在西方現(xiàn)代治理與中國傳統(tǒng)治理的辨識中尋找本土的治理之道。立足于城市社區(qū)治理的實際，激活群團組織并為其創(chuàng)造民主協(xié)商空間，將其吸納到城市社區(qū)民主協(xié)商體系之中，這是一個既復(fù)歸治理傳統(tǒng)又經(jīng)濟高效的合理選擇。激活和吸納群團組織，整合城市社區(qū)各類協(xié)商主體有序參與民主協(xié)商，優(yōu)化民主協(xié)商治理規(guī)則，將成為解決城市社區(qū)“新行政化”問題的關(guān)鍵舉措[14]。中國共產(chǎn)黨依靠自身組織網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)對復(fù)雜社會體系、整合各派政治力量的過程中，形成了富有活力的“軸心—外圍”政治體系[15]。其中，“外圍”的核心就是群團組織；民主協(xié)商便屬于這一傳統(tǒng)政治理論體系的重要組成部分。換言之，群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商可以整合多元、多層次協(xié)商關(guān)系，實現(xiàn)城市社區(qū)黨委、居委會等行政色彩的事務(wù)向社會性事務(wù)的轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)接，更為清晰地劃分政治、行政與社會各個主體參與民主協(xié)商的邊界與聯(lián)結(jié)，塑造更為精簡有力的民主協(xié)商平臺，為群團組織引領(lǐng)和參與民主協(xié)商提供積極作為治理空間。群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商，堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的獨立自主原則，在中國“雙層治理結(jié)構(gòu)”中釋放自治空間，在民主協(xié)商中激活基本社會職能，有利于重塑社區(qū)的自治精神，回歸作為城市社區(qū)民主協(xié)商主體性平臺的功能。群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商的功能性回歸，還包括對協(xié)商體系中其他社會組織的聯(lián)系和引導(dǎo)，使它們有序地參與到民主協(xié)商體系之中。在西方治理理論和中國本土實踐之間，這種嘗試是民主協(xié)商領(lǐng)域的重大創(chuàng)新，旨在探索群團組織作為黨和政府的“外圍”組織能否通過引導(dǎo)、聯(lián)系或孵化社會組織，以實現(xiàn)對城市社區(qū)多元化、多樣化協(xié)商需求的回應(yīng)，繼而構(gòu)建精準(zhǔn)協(xié)同的城市社區(qū)民主協(xié)商體系。

(二)復(fù)歸與創(chuàng)新：群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商的角色重構(gòu)

基層民主協(xié)商最大的問題在于協(xié)商動能的缺乏，致使民主協(xié)商存在失范與失序的治理風(fēng)險。根據(jù)對實踐案例的觀察，民主協(xié)商的行動主體主要包括：各種類型的社會組織、人大政協(xié)組織、各級黨組織、社區(qū)自治組織(包括鄉(xiāng)村和城市兩個空間)、外來人口等，當(dāng)然各級政府是各個實踐模式中必不可少的參與主體[16]。中國特色民主協(xié)商的突出特點是：一元領(lǐng)導(dǎo)與多元結(jié)構(gòu)參與相統(tǒng)一。這一結(jié)構(gòu)為城市社區(qū)民主協(xié)商提供了基本的協(xié)商框架，即黨委和政府在社區(qū)自治結(jié)構(gòu)中仍處于主導(dǎo)性地位，深刻影響著城市社區(qū)民主協(xié)商的進程。群團組織在城市社區(qū)民主協(xié)商中角色的復(fù)歸，即作為黨委和政府聯(lián)系群眾的“橋梁”“紐帶”“杠桿”等群眾“自治性”角色參與民主協(xié)商，重塑和創(chuàng)新了其自身在民主協(xié)商中的角色。群團組織這一角色的復(fù)歸，將黨委和政府對城市社區(qū)民主協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)內(nèi)化為具體民主協(xié)商參與角色，實現(xiàn)了政治性與社會性在民主協(xié)商過程中的和諧統(tǒng)一，重構(gòu)了基層民主協(xié)商的參與圖景。伴隨群團改革的推進，群團組織以“小機關(guān)、大網(wǎng)絡(luò)、強基層、全覆蓋”為指向，通過自我賦能和組織賦能夯實了其參與城市社區(qū)民主協(xié)商的組織基礎(chǔ)，重新厘清了民主協(xié)商角色。群團組織在城市社區(qū)民主協(xié)商中實現(xiàn)了“四聯(lián)手”，實現(xiàn)群團組織之間資源的整合與協(xié)作，打造民主協(xié)商的競合協(xié)作格局，在更大范圍內(nèi)動員公眾參與民主協(xié)商并保證民主協(xié)商有序開展。同時，群團組織因其角色設(shè)定，分別代表不同居民協(xié)商群體，在對于城市社區(qū)相關(guān)社會問題民主協(xié)商上具有內(nèi)在競爭性，各自以自身所服務(wù)的群眾利益為基本行動標(biāo)準(zhǔn)。這種群團組織之間的競爭性民主協(xié)商催生了基層治理的競爭性動能，有利于外部民主協(xié)商內(nèi)部化，并實現(xiàn)以專業(yè)化為核心的高質(zhì)量協(xié)商。

(三)嵌入與精準(zhǔn)：群團組織參與城市社區(qū)民主協(xié)商的路徑重構(gòu)

現(xiàn)代社會治理是一個綜合的生態(tài)系統(tǒng)，是內(nèi)部功能性要素和外部條件性要素共同作用的結(jié)果。公共事務(wù)治理的關(guān)鍵和難點在于尋求“自治”與“嵌入”兩者之間的動態(tài)平衡[17]?，F(xiàn)代社會的典型特征是熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變，城市社區(qū)民主協(xié)商的信任成本給精準(zhǔn)識別協(xié)商訴求增加了難度。正是作為協(xié)商之前提的信任所具有的與協(xié)商成本考量聯(lián)系在一起的特征，才導(dǎo)致了協(xié)商的脆弱性[18]。群團組織是以成員的群體性特征和心理契約為前提形成的社會組織，嵌入城市社區(qū)的自治，能夠達成精準(zhǔn)民主協(xié)商。城市社區(qū)群團組織精準(zhǔn)化民主協(xié)商既是對信任成本的消解，也是民主協(xié)商制度化和程序化的體現(xiàn)。群團組織致力于通過建立普遍信任和多元參與的方式，在強化政治共識的前提下，協(xié)同各個民主協(xié)商主體，建立以社會問題和社會真實需求為導(dǎo)向的基層民主協(xié)商方案。例如，婦聯(lián)的精準(zhǔn)民主協(xié)商靶向在嬰幼兒及家庭中的問題，共青團的精準(zhǔn)民主協(xié)商靶向在學(xué)校教育中的相關(guān)問題，工會的精準(zhǔn)民主協(xié)商靶向在工廠及職業(yè)訴求中的相關(guān)問題。群團組織在有效對接自身服務(wù)陣地和服務(wù)對象時可以做到精準(zhǔn)識別民主協(xié)商議題，做到精準(zhǔn)化民主協(xié)商。更富有實踐價值的是，在城市社區(qū)中群團組織自身或通過項目制向社會組織購買服務(wù)的方式，比較容易介入到新經(jīng)濟、新階層、新群體之中，征詢其利益訴求，監(jiān)測其民主協(xié)商意愿，實現(xiàn)嵌入式精準(zhǔn)化民主協(xié)商。

(四)互動與融合：“互聯(lián)網(wǎng)+群團”參與城市社區(qū)的民主協(xié)商

互聯(lián)網(wǎng)以其固有的開放、平等、自由、互動和包容等特性，在很大程度上重塑了人們的社會行為和交往方式，拓展了民主協(xié)商的公共空間，改變了民主協(xié)商的參與模式，優(yōu)化了民主協(xié)商的控制結(jié)構(gòu)，最終實現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與民主協(xié)商的完美融合，形成了一種基于互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代民主協(xié)商形式[19]。群團組織將互聯(lián)網(wǎng)作為延展“手臂”“觸角”的重要舉措，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新群團工作模式和工作方法以更好地服務(wù)所聯(lián)系群眾。在城市社區(qū)民主協(xié)商中，群團組織利用“互聯(lián)網(wǎng)+”有效聚合群眾訴求，放大組織效能，更好地收集和整理協(xié)商訴求，實現(xiàn)網(wǎng)上協(xié)商與網(wǎng)下協(xié)商的無縫隙聯(lián)系，有效消減民主協(xié)商成本。加快“互聯(lián)網(wǎng)+群團”與城市社區(qū)民主協(xié)商體系深度融合，將群眾民主協(xié)商的訴求快速而準(zhǔn)確地通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞給黨委和政府，以便其參考決策。運用互聯(lián)網(wǎng)暢通群團組織聯(lián)系、服務(wù)群眾的“最后一公里”，既是基層黨委政府和群團組織聯(lián)系群眾、為群眾辦實事的重要舉措，更是群眾反映問題、參與民主協(xié)商的新路徑。互聯(lián)網(wǎng)是一種深層次的技術(shù)革命，深刻滲入到生產(chǎn)力發(fā)展的各個角落，帶來了生產(chǎn)關(guān)系的巨大變革[20]。

因此，“互聯(lián)網(wǎng)+群團”根據(jù)地緣、業(yè)緣、事緣、趣緣，建立以社區(qū)為中心縱向到底、橫向到邊的QQ群和微信群等網(wǎng)絡(luò)型群團組織覆蓋，并實現(xiàn)線上與線下的訴求和回應(yīng)的對接與融合，用互聯(lián)網(wǎng)彌合群團組織在民主協(xié)商中的斷裂并重建群團組織間的協(xié)作式網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商體系，探索適合我國城市社區(qū)民主協(xié)商的互聯(lián)網(wǎng)路徑。