戴林琳 呂晉美 冉娜·哈孜漢

新加坡作為國土面積僅有721平方千米、人口570萬、人均GDP6.52萬美元（2019年數(shù)據(jù)）的城市型發(fā)達國家，土地資源極為匱乏是其發(fā)展的首要制約因素。通過設(shè)計一系列行之有效的國土空間用途管制制度，新加坡實現(xiàn)了有為政府與有效市場的深度結(jié)合。一方面通過實施層面精細化的用途管制，約束開發(fā)建設(shè)行為不偏離城市發(fā)展長遠目標(biāo);另一方面又通過設(shè)置可控的自由裁量權(quán)，為應(yīng)對外界環(huán)境變化與市場不確定性提供了彈性，有效引導(dǎo)市場在不同發(fā)展階段均能發(fā)揮積極作用。新加坡在土地所有制和行政體制方面與我國有一定的相似性，新加坡的國土空間用途管制經(jīng)驗，尤其用途管制制度設(shè)計中的彈性化和精細化的主導(dǎo)思維，對于我國尤其是土地資源較為缺乏的大城市建立實施國土空間用途管制制度具有借鑒和參考意義。

新加坡國土空間用途管制總體框架

面向?qū)嵤┑哪K化空間分類管理體制。新加坡威權(quán)行政體制和公有制為主的土地所有制，決定了可由政府統(tǒng)一進行空間用途管制和土地發(fā)展權(quán)的分配。在規(guī)劃管理層面，中央政府對土地資源采取規(guī)劃與管理分離的模式，由國家發(fā)展部下轄都市重建局統(tǒng)一規(guī)劃、律政部下轄土地管理局統(tǒng)一管理。而在具體實施層面，由土地管理局按照主要功能將空間類型劃分為居住、產(chǎn)業(yè)、城市綜合發(fā)展三大模塊，分別授權(quán)三個法定機構(gòu)代為行使土地管理權(quán)，負責(zé)相應(yīng)的各類土地一級開發(fā)、土地使用權(quán)出讓等。通過規(guī)劃統(tǒng)籌之下的模塊化土地分類管理架構(gòu)，將空間用途管制與城市經(jīng)濟社會發(fā)展、城市空間品質(zhì)塑造有機結(jié)合，盡可能地提高有限土地資源的利用效率，優(yōu)化土地資源配置和空間利用方式，使“有限土地”變“無限空間”。

面向市場的發(fā)展型開發(fā)建設(shè)管理機制。新加坡空間規(guī)劃體系由都市重建局負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃編制并建立，制定包括概念規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、總體規(guī)劃等一系列規(guī)劃及政策文件，作為國土空間用途管制的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，將建設(shè)空間的開發(fā)建設(shè)管理作為國土空間用途管制的核心，圍繞土地使用權(quán)出讓和規(guī)劃許可審批兩個重點環(huán)節(jié)，建立了發(fā)展型開發(fā)建設(shè)管理機制。

面向公眾的一站式信息共享管理平臺。都市重建局建立的一張圖空間信息管理平臺是新加坡國土空間用途管制實現(xiàn)信息化、高效率、公平性的重要基礎(chǔ)支撐，面向政府管理機構(gòu)和社會公眾實時同權(quán)開放。平臺以表達建筑平面要素的全域現(xiàn)狀圖為基底，以具體宗地為基本單位，按照次區(qū)—地區(qū)—區(qū)域三個層級的規(guī)劃管理單元，整合各類規(guī)劃成果、管理信息和市場信息，并根據(jù)規(guī)劃管理決策和市場信息變化即時更新，實現(xiàn)了規(guī)劃、建設(shè)、使用等土地利用不同階段的全流程、一站式管理服務(wù)。

主要依據(jù)：空間規(guī)劃體系

兩級規(guī)劃，落實城市發(fā)展戰(zhàn)略。新加坡空間規(guī)劃分為兩級，即戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃和實施性的總體規(guī)劃，二者范圍均為全域陸地國土空間，包括島嶼和規(guī)劃填海造田范圍，不含其他海域。概念規(guī)劃是指導(dǎo)城市未來40～50年發(fā)展方向的長期規(guī)劃，核心內(nèi)容是提出發(fā)展戰(zhàn)略、明確應(yīng)對策略與空間結(jié)構(gòu)。總體規(guī)劃是新加坡空間規(guī)劃體系中唯一的法定規(guī)劃，指導(dǎo)城市未來10～15年發(fā)展，是對概念規(guī)劃的戰(zhàn)略落實和空間細化。

藍圖穩(wěn)定，預(yù)留開發(fā)建設(shè)彈性。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展不同階段的需求變化，從產(chǎn)業(yè)布局、資源保護等角度對局部功能結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和完善，并進一步落實在總體規(guī)劃修編中。在概念規(guī)劃對空間藍圖保持相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，總體規(guī)劃在時間和空間維度上都預(yù)留了充分的開發(fā)建設(shè)彈性。除了預(yù)留發(fā)展備用地之外，還設(shè)置了復(fù)合區(qū)劃類型，為創(chuàng)造高品質(zhì)生活和工作環(huán)境提供支撐。

專項規(guī)劃，指引空間品質(zhì)提升。為落實概念規(guī)劃提出的打造宜居生活環(huán)境、提高城市空間品質(zhì)的要求，都市重建局在總體規(guī)劃之外，編制了一系列專項規(guī)劃，對不同區(qū)域、不同要素的開發(fā)建設(shè)進行專項引導(dǎo)。專項規(guī)劃主要包括公園和水體規(guī)劃、有地住宅區(qū)規(guī)劃、建筑高度控制、活動功能引導(dǎo)帶規(guī)劃等類型，成果形式包括平面圖則、詳細設(shè)計導(dǎo)則、三維空間模擬等。

重點環(huán)節(jié)：土地出讓管理

制定土地出讓計劃，逐級細化空間規(guī)劃。政府每半年更新一次土地出讓計劃，有序組織開發(fā)建設(shè)項目，分步落實概念規(guī)劃和總體規(guī)劃。都市重建局等土地管理代理機構(gòu)在制定土地出讓計劃時，需結(jié)合當(dāng)前市場需求及周邊開發(fā)建設(shè)情況，對待開發(fā)用地進行鑒別遴選。通過規(guī)劃準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，采用“一事一議”方式，在總體和專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定詳細的土地出讓條件。

利用綜合調(diào)控手段，有效引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展。由于可供建設(shè)的存量土地極為有限，政府對國有土地出讓較為慎重，每年僅出讓幾十宗土地，并采取土地出讓價格、出讓年限、支付方式等綜合調(diào)控手段，對各類功能的土地出讓進行規(guī)?？刂坪桶l(fā)展引導(dǎo)。稅務(wù)局的土地估價師每半年根據(jù)區(qū)位、區(qū)劃、容積率等綜合因素，確定次區(qū)一級的指導(dǎo)地價;由各土地管理代理機構(gòu)根據(jù)詳細的土地出讓條件確定每個地塊的底價。

豐富項目招標(biāo)方式，強化管控重點地段。新加坡土地出讓可采取招標(biāo)、拍賣、有價劃拔等多種方式。目前三個土地管理代理機構(gòu)負責(zé)出讓的國有土地多以公開招標(biāo)為主，競標(biāo)者眾多的小型住宅用地或歷史建筑用地采用拍賣方式。針對影響城市發(fā)展與空間品質(zhì)的重點地段，土地管理代理機構(gòu)采取雙信封或固定地價兩種招標(biāo)方式。雙信封招標(biāo)分為概念評估和價格評估兩個環(huán)節(jié)。通過概念評估遴選的投標(biāo)，才可進入價格評估環(huán)節(jié)，由價高者中標(biāo)。固定地價招標(biāo)針對城市發(fā)展的核心地帶，投標(biāo)前公開地價，只對規(guī)劃設(shè)計方案進行評估，確保政府獲得最佳概念方案和商業(yè)計劃。

借鑒與啟示

統(tǒng)籌集中管控與分類管理，處理好“合一”與“專一”的關(guān)系。從新加坡經(jīng)驗來看，土地規(guī)劃管理部門的重要職能是高效土地資源利用效率，激活并保持城市發(fā)展活力。目前，我國由自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，編制“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)各類自然資源的統(tǒng)籌保護、系統(tǒng)開發(fā)與綜合利用。但需要注意的是，在國土空間用途管制制度建設(shè)與落實中，面臨工業(yè)用地提質(zhì)增效、農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活利用等難點問題，需加強與工信、農(nóng)業(yè)等部門的協(xié)同，基于規(guī)劃統(tǒng)籌“合一”，在明確空間底圖、底數(shù)、底線與空間藍圖的前提下，開展目標(biāo)導(dǎo)向的“用什么管什么”機制探索。在自然資源管理部門統(tǒng)一管控前提下，適度授予相關(guān)職能部門特定土地管理權(quán)限，或成立專門的分支、代理機構(gòu)，從功能使用和管理需求角度，細化“專一”功能空間的用途管制規(guī)則，加強協(xié)調(diào)性、提高操作性，進一步完善和構(gòu)建“面向?qū)嵤钡膰量臻g用途管制制度。

統(tǒng)籌總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，處理好“底線”與“彈性”的關(guān)系。從“花園城市”到“花園里的城市”，自然生態(tài)空間的底線保護是新加坡空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容。借鑒新加坡國土空間用途管制經(jīng)驗，在我國地方實踐中可考慮采取兩種方式進行落實：一是設(shè)置多種用途并存的混合用地地類，并設(shè)定可兼容的建筑用途與允許建設(shè)的規(guī)模;二是為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地等已有用地增設(shè)一定比例的白色成分，并設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。除了對用地分類的調(diào)整之外，還應(yīng)建立與之配套的土地價格確定、租售方式選擇、規(guī)劃許可核發(fā)等管控規(guī)則，為國土空間開發(fā)建設(shè)行為預(yù)留彈性，增強空間利用的功能選擇性和市場適應(yīng)性，推動建立剛?cè)岵?、彈性可控的用途管制?guī)則體系，可進一步完善和構(gòu)建“面向市場”的國土空間用途管制制度。

統(tǒng)籌專業(yè)保障和公共參與，處理好“專業(yè)化”與“大眾化”的關(guān)系。新加坡采用的“一事一議”自由裁量模式，一方面得益于隸屬政府機構(gòu)內(nèi)部、規(guī)模龐大的專業(yè)管理團隊的技術(shù)支撐;另一方面，政府管理機構(gòu)與社會公眾的共享管理平臺，也是實現(xiàn)公平公正的規(guī)劃決策和管理實施的重要保障。目前，我國規(guī)劃管理部門的專業(yè)團隊尚不能滿足精細化管理需要。需加強多學(xué)科、專業(yè)化、規(guī)模化的管理隊伍建設(shè)，為國土空間用途管制制度提供可靠、持續(xù)的專業(yè)保障。同時，在國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)中，可考慮通過政府公眾號等方式向公眾適度、及時開放相關(guān)信息，以更好地凝聚社會共識;在整合各類規(guī)劃、管理等方面數(shù)據(jù)的同時，將土地價格、土地出讓等公開性的市場信息一并納入，以充分發(fā)揮市場機制對于各類空間要素優(yōu)化整合的積極作用?？傮w來看，通過“專業(yè)化”管理工作與“大眾化”信息平臺的協(xié)同發(fā)展，有利于我國國土空間用途管制實施能力的逐步提升和實施基礎(chǔ)的不斷夯實，可進一步完善和構(gòu)建“面向公眾”的國土空間用途管制制度。（摘編自《中國國土資源經(jīng)濟》2021年第2期）