周望 程帆

摘? 要：在開放性與流動性日趨明顯的現(xiàn)代社會，危機的跨域性愈發(fā)顯著，如何構(gòu)建靈活高效的跨域風(fēng)險應(yīng)對機制，提高我國跨域危機應(yīng)對能力，成為當(dāng)前應(yīng)急管理研究的重點。日本首都圈已經(jīng)積累了針對跨域風(fēng)險應(yīng)對的成熟合作經(jīng)驗，文章從“一案三制”視角出發(fā)，通過對中日首都圈跨域危機應(yīng)對體系建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行梳理和比較發(fā)現(xiàn)，我國首都圈在跨域危機應(yīng)對預(yù)案、體制、法制、機制建設(shè)中存在一些問題，未來還需要從建立風(fēng)險評估基礎(chǔ)上的危機應(yīng)對體系、完善跨區(qū)域應(yīng)急預(yù)案體系、建立整體性跨域危機應(yīng)對體制、完善跨域危機應(yīng)對的法律體系、拓展跨域危機應(yīng)對參與主體5個方面加以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：跨域危機應(yīng)對;中日首都圈;京津冀;一案三制

中圖分類號：D63;X4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.05.01

Construction of Transboundary Crisis Response System

——Based on the Comparison of China and Japan Capital Circle

Zhou Wang? Cheng Fan

（Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin，300350）

Abstract：With the openness and mobility of modern society becoming more and more obvious，the transboundary characteristics of crises is increasingly significant. How to build a flexible and efficient transboundary risk response mechanism and improve our country's transboundary crisis response capabilities has become the focus of current emergency management research. Japan's capital circle has accumulated mature cooperation experience for transboundary risk response. From the perspective of“one case and three systems”，the article sorts and compares the current situation of the construction of the transboundary crisis response system in the capital area of China and Japan，and finds that Chinese capital circle has some problems in the construction of transboundary crisis response plans，systems，legal systems and mechanisms. In the future，it is necessary to establish the crisis response system based on risk assessment，improve the transboundary crisis response plan，management and legal system，and expand the participants in transboundary crisis response.

Key Words：Transboundary crisis Response;China and Japan capital circle;Beijing-Tianjin-Hebei;One case and three systems

一、問題的提出

21世紀(jì)以來，越來越多的事實和經(jīng)驗表明人類正在進(jìn)入一個貝克所預(yù)設(shè)的“風(fēng)險社會”，風(fēng)險社會一個重要特點就是風(fēng)險在影響和后果上的延展性——“其空間影響是全球性的，超越了地理邊界和社會文化邊界的限制，其時間影響是持續(xù)的，可以影響到后代”[1]。隨著全球化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，現(xiàn)代社會因關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)而逐漸網(wǎng)絡(luò)化，致災(zāi)因子的影響會沿著關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)傳導(dǎo)，一地發(fā)生的突發(fā)事件，其物理影響會快速向其他區(qū)域特別是相鄰區(qū)域迅速擴張。[2]因此，在開放性與流動性日趨明顯的現(xiàn)代社會，其危機的跨域性也愈發(fā)顯著。2003年中國遭遇SARS病毒疫情、2005年美國遭遇卡特里娜颶風(fēng)、2011年日本發(fā)生福島核泄漏事故以及2020年席卷全球的新冠肺炎疫情等，均呈現(xiàn)鮮明的跨地域特征，這對傳統(tǒng)的區(qū)域危機治理格局提出了挑戰(zhàn)。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定，我國建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！皩俚毓芾怼钡奶匦允癸L(fēng)險一旦呈現(xiàn)跨域特征，即容易產(chǎn)生應(yīng)急響應(yīng)慢、應(yīng)急聯(lián)動難等問題。當(dāng)前，我國在跨域風(fēng)險治理層面已經(jīng)做了一些有益嘗試，主要表現(xiàn)為地方政府間合作協(xié)議的簽署，如2008年的《粵港應(yīng)急管理合作協(xié)議》、2009年的《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地九?。▍^(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》、2010年的《江蘇安徽山東河南應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》、2011年的《江西省與湖北省應(yīng)急管理合作協(xié)議》和《東北四省（區(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》、2014年的《北京市天津市河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》等，但仍存在跨域災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)力與資源整合力不足[3]、區(qū)域應(yīng)急協(xié)同缺乏整體性[4]、應(yīng)急合作機制缺少法律保障[5]等問題。因此，如何構(gòu)建靈活高效的跨域風(fēng)險應(yīng)對機制，提高我國跨域危機應(yīng)對能力，成為當(dāng)前應(yīng)急管理研究的重點。

針對跨域風(fēng)險應(yīng)對，部分國家和地區(qū)已經(jīng)有了相對比較成熟的治理經(jīng)驗。美國早在20世紀(jì)80年代末便開始逐步建立和完善《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》（Emergency Management Assistance Compact，簡稱“EMAC”），歐盟從2001年開始建立成員國之間的民事保護(hù)機制，以應(yīng)對各種跨國威脅。[6]習(xí)近平總書記在2019年11月中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要“發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理的有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”。可見，總結(jié)和借鑒國外跨域風(fēng)險應(yīng)對機制的實踐經(jīng)驗，對完善和提高我國的跨域風(fēng)險應(yīng)對體系和能力具有重要意義。基于此，筆者以中、日首都圈為例，運用比較分析法對中、日首都圈的跨域危機應(yīng)對體系建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理和比較，發(fā)現(xiàn)我國在跨域危機應(yīng)對中存在的問題，在借鑒日本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出完善我國跨域危機應(yīng)對體系的對策建議。

二、中、日首都圈跨域危機應(yīng)對合作概況

首都是一個國家的心臟、首腦和中樞，承擔(dān)著維護(hù)國家政治和經(jīng)濟安全的重任。切實保障首都安全，推進(jìn)首都應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，對于維護(hù)整個國家的政治穩(wěn)定都具有重要意義。我國的首都圈即京津冀地區(qū)，包括北京、天津以及河北的保定、廊坊、唐山、石家莊、邯鄲、秦皇島、張家口、承德、滄州、邢臺、衡水、定州、辛集共15個城市。京津冀地區(qū)的應(yīng)急管理合作可以追溯到2006年。2006年12月12日，首屆“華北地區(qū)地震應(yīng)急區(qū)域協(xié)作聯(lián)動聯(lián)席工作會議”在北京召開，會上，北京、天津、河北、山西、山東、河南、內(nèi)蒙古7省地震局共同商討了地震應(yīng)急救助聯(lián)動的8項制度，建立了地震應(yīng)急區(qū)域協(xié)作聯(lián)動機制。隨后，京津冀在消防武警、食品安全、大氣污染等領(lǐng)域也進(jìn)行了一定的應(yīng)急合作探索。但此時的應(yīng)急合作大多屬于廣域合作，除北京、天津、河北外還包括華北地區(qū)和東北地區(qū)的一些省、市。

2014年，中央經(jīng)濟工作會議將京津冀協(xié)同發(fā)展列為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。同年6月，北京市衛(wèi)生和計劃生育委員會、天津市衛(wèi)生局、河北省衛(wèi)生和計劃生育委員會共同簽署了《京津冀突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》，開展了公共衛(wèi)生領(lǐng)域區(qū)域應(yīng)急協(xié)同的探索;8月，三地應(yīng)急管理部門簽署了《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》，建立了省級跨區(qū)域綜合應(yīng)急管理合作機制，正式開啟了首都圈應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展道路。此后的多年間，京津冀各領(lǐng)域和各部門進(jìn)行了相應(yīng)的協(xié)同探索，通過對京津冀相關(guān)政府網(wǎng)站和權(quán)威媒體報道進(jìn)行檢索，可以查閱到京津冀地區(qū)簽訂的應(yīng)急合作協(xié)議和合作文件（見表1）。從表1中可以看出，2014年以來，京津冀地區(qū)在自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)事件領(lǐng)域都進(jìn)行了一定的應(yīng)急合作探索。目前，京津冀地區(qū)跨域危機應(yīng)對體系已經(jīng)初步建立，未來還需要在實踐的基礎(chǔ)上不斷完善。

日本首都圈一般是指“一都三縣”，即東京都、神奈川縣、千葉縣、埼玉縣，但在跨域危機應(yīng)對實踐中，東京都大多是與周圍八縣市共同合作，同時，“九都縣市首腦會議”也被稱為“首都圈首腦會議”。筆者將日本首都圈的范圍限定為九都縣市，包括東京都及其周圍的埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、橫濱市、川崎市、千葉市、埼玉市和相模原市。相比于京津冀，日本首都圈的應(yīng)急合作經(jīng)歷了漫長的歷程，早在1990年東京都就與周圍的埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、橫濱市、川崎市五縣市締結(jié)了《六都縣市災(zāi)害時相互支持的協(xié)定》，隨后千葉市、埼玉市及相模原市也分別加入其中，并于2010年締結(jié)了《九都縣市災(zāi)害時相互支持的協(xié)定》。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，當(dāng)九都縣市地區(qū)內(nèi)發(fā)生災(zāi)害且受災(zāi)地不具有獨立應(yīng)對的能力時，其余都縣市應(yīng)該幫助受災(zāi)地進(jìn)行應(yīng)急處理和應(yīng)急恢復(fù)，共同維護(hù)首都圈的安全。此外，日本首都圈還建立了九都縣市首腦會議防災(zāi)危機管理對策委員會，負(fù)責(zé)區(qū)域危機的調(diào)查和準(zhǔn)備工作，形成了以九都縣市為基礎(chǔ)的防災(zāi)都市圈。日本首都圈在長期的應(yīng)急協(xié)同中積累了成熟的合作經(jīng)驗，也建立了完備的合作體系，其先進(jìn)的區(qū)域應(yīng)急管理經(jīng)驗值得我們?nèi)パ芯亢徒梃b。

三、中、日首都圈跨域危機應(yīng)對體系比較

“一案三制”是基于四個維度的一個綜合體系：體制是基礎(chǔ)，機制是關(guān)鍵，法制是保障，預(yù)案是前提，它們具有各自不同的內(nèi)涵特征和功能定位，是應(yīng)急管理體系不可分割的核心要素。[7]因此，構(gòu)建跨域危機應(yīng)對體系應(yīng)以“一案三制”指導(dǎo)，筆者以此為分析框架，從預(yù)案、體制、法制、機制四個維度出發(fā)，對中、日首都圈跨域危機應(yīng)對體系進(jìn)行了比較。

（一）跨域危機應(yīng)對預(yù)案比較

我國的應(yīng)急管理預(yù)案體系是按照“國家—地方”框架進(jìn)行編制的，即國家制定總體應(yīng)急預(yù)案，各省、市、縣級政府在國家預(yù)案的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實際情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻喕蛘咄晟疲詈笮纬筛髯缘膽?yīng)急預(yù)案。當(dāng)前，京津冀各自都建立了分層次、分領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案，從單個行政區(qū)來看，已經(jīng)形成了完整的預(yù)案體系，但是針對跨域風(fēng)險協(xié)同應(yīng)對預(yù)案的建設(shè)還處于起步狀態(tài)。

《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第7條規(guī)定“鼓勵相鄰、相近的地方人民政府及其有關(guān)部門聯(lián)合制定應(yīng)對區(qū)域性、流域性突發(fā)事件的聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案”。自2014年《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》簽訂以來，京津冀地區(qū)也零星出臺了一些區(qū)域應(yīng)急預(yù)案：2015年，北京市突發(fā)事件應(yīng)急委員會、天津市突發(fā)事件應(yīng)急委員會、河北省突發(fā)事件應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合印發(fā)了《京津冀冰雪災(zāi)害天氣交通保障應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案》，成為京津冀三地第一份省級突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案;2017年，通州區(qū)、武清區(qū)、廊坊市發(fā)布了《通武廊生產(chǎn)安全事故應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案》;2017年，京津冀地區(qū)發(fā)布《京津冀協(xié)同應(yīng)對事故災(zāi)難工作綱要》，規(guī)定三?。ㄊ校┟?年聯(lián)合編制修訂并發(fā)布《京津冀區(qū)域生產(chǎn)安全事故應(yīng)急聯(lián)動綜合預(yù)案》。此外，為實現(xiàn)京津冀地區(qū)各地方應(yīng)急預(yù)案的銜接，京津冀三地商定，一地修訂應(yīng)急預(yù)案時邀請其他兩地人員參與。[8]以天津市為例，在2019年《天津市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》（簡稱《預(yù)案》）的修訂過程中，天津市生態(tài)環(huán)境局先后征求了13個重污染天氣防治成員單位、16個區(qū)政府以及北京市、河北省生態(tài)環(huán)境部門的意見，經(jīng)匯集整理后，面向社會公開征求意見，組織專家進(jìn)行了論證，完成了《預(yù)案》的第六次修訂。[9]京津冀地區(qū)在預(yù)案編制和預(yù)案銜接上都建立了一定的協(xié)同機制，但總體來看，京津冀預(yù)案協(xié)同尚處于起步階段，跨域應(yīng)急預(yù)案僅出現(xiàn)于個別領(lǐng)域，預(yù)案數(shù)量極少，尚未形成完整的體系。

日本政府非常注重應(yīng)急預(yù)案的制度性設(shè)計，構(gòu)建了系統(tǒng)連貫、規(guī)范明晰、相互銜接的預(yù)案體系。[10]日本的防災(zāi)計劃分為3類：1.防災(zāi)基本計劃，即由中央防災(zāi)會議制定的全國應(yīng)急管理領(lǐng)域的最高層計劃;2.防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃，即由指定行政機構(gòu)制定的計劃;3.地區(qū)防災(zāi)計劃，即由都道府縣及市町村的防災(zāi)會議結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定的防災(zāi)計劃。為實現(xiàn)相鄰地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案銜接，日本政府規(guī)定由相鄰地區(qū)的當(dāng)?shù)卣餐贫ā皡^(qū)域防災(zāi)計劃”。根據(jù)日本《災(zāi)害對策基本法》，“兩個或兩個以上地區(qū)的居民可以共同向都道府縣防災(zāi)會議提議制定區(qū)域防災(zāi)計劃”“都道府縣防災(zāi)委員會根據(jù)防災(zāi)基本計劃，制定有關(guān)地區(qū)的區(qū)域防災(zāi)計劃，并每年進(jìn)行審議，并在認(rèn)為有必要的情況下修訂，區(qū)域防災(zāi)計劃不得與防災(zāi)工作計劃相抵觸”。為保障首都圈的安全，東京都與周圍九縣市在評估當(dāng)?shù)刈钊菀装l(fā)生的跨域災(zāi)難的基礎(chǔ)上，制定了《廣域防災(zāi)計劃》（地震）和《廣域防災(zāi)計劃》（風(fēng)水災(zāi)害）兩篇，成為災(zāi)害發(fā)生時九縣市通用的具體行動指南。

與京津冀地區(qū)相比，日本首都圈在跨域應(yīng)急管理預(yù)案編制上表現(xiàn)出以下特點：1.以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的預(yù)案編制方法。日本政府把風(fēng)險分析與評估作為增強應(yīng)急預(yù)案針對性和實用性的基本方法。[10]與京津冀地區(qū)對交通保障與生產(chǎn)安全事故等領(lǐng)域的關(guān)注不同，日本首都圈更加注重地震和風(fēng)水災(zāi)等自然災(zāi)害預(yù)案的編制，這與日本首都圈常發(fā)的災(zāi)害類型相適應(yīng)，是在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上做出的選擇。以地震為例，2013年日本地震研究委員會調(diào)查顯示，未來30年內(nèi)將有70%的可能發(fā)生“首都直下型地震”，東京的江戶川區(qū)和江東區(qū)預(yù)計地震強度為7級，千葉，埼玉和神奈川3個縣的地震強度預(yù)計為6級甚至更高。中央防災(zāi)會議首都直下地震對策專門調(diào)查會估計，在“首都直下型地震”中死亡人數(shù)將超過12萬人，倒塌的房屋將超過85萬棟。正是在這樣精確預(yù)測的基礎(chǔ)上，日本首都圈將地震作為風(fēng)險預(yù)防的主要領(lǐng)域，編制地震應(yīng)急預(yù)案，加強地震災(zāi)害的應(yīng)急準(zhǔn)備。2.應(yīng)急預(yù)案的綜合性特征。日本首都圈的預(yù)案編制以綜合性災(zāi)害為主，內(nèi)容涉及該項災(zāi)害預(yù)防的各個方面。相比之下，京津冀地區(qū)預(yù)案的體量較小，針對同一災(zāi)害各部門都會從自己的職能領(lǐng)域出發(fā)編制各自的應(yīng)急預(yù)案，缺乏一個綜合性的預(yù)案進(jìn)行引領(lǐng)和協(xié)調(diào)。3.預(yù)案的法制化特征。日本在《災(zāi)害對策基本法》中對區(qū)域防災(zāi)計劃的編制進(jìn)行了規(guī)定，相比之下，京津冀地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案編制則缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。

（二）跨域危機應(yīng)對體制比較

聯(lián)席會議是京津冀地區(qū)應(yīng)急管理合作的組織基礎(chǔ)。根據(jù)《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》，京津冀三地建立聯(lián)席會議機制，每年召開1次聯(lián)席會議，分析研判三地公共安全形勢，研究決定應(yīng)急合作事項。[11]會議由三地應(yīng)急辦輪流主辦，主辦方設(shè)置秘書處，負(fù)責(zé)會議籌備、牽頭落實各項會議決定等，于2014年和2015年分別召開了京津冀應(yīng)急聯(lián)動第一次和第二次聯(lián)席會議。為加強各領(lǐng)域的應(yīng)急管理協(xié)同，京津冀各部門針對不同災(zāi)害領(lǐng)域也建立了相應(yīng)的聯(lián)席會議制度。例如，三地交通部門主辦的京津冀交通應(yīng)急聯(lián)動合作聯(lián)席會議、安監(jiān)局主辦的京津冀安全生產(chǎn)應(yīng)急工作聯(lián)席會議、環(huán)保部門主辦的京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動工作機制聯(lián)席會議、食品藥品安全部門主辦的京津冀食藥安全區(qū)域聯(lián)動協(xié)作聯(lián)席會議等。此外，京津冀毗鄰市（區(qū)）為加強本區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)同也建立了聯(lián)席會議機制，如“通武廊”應(yīng)急管理聯(lián)席會議。當(dāng)前，京津冀已經(jīng)形成了?。ㄊ校?、部門、市（區(qū)）三級應(yīng)急合作聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議成為京津冀地區(qū)跨域風(fēng)險應(yīng)對的主要協(xié)作平臺。

與京津冀地區(qū)類似，日本也沒有建立專門的跨域應(yīng)急管理機構(gòu)，首都圈應(yīng)急管理協(xié)同主要在九縣市首腦會議的指導(dǎo)下，通過防災(zāi)危機管理對策委員會來實現(xiàn)。九都縣市首腦會議是日本首都圈為促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展建立的聯(lián)席會議制度，是首都圈在行政層面進(jìn)行頂層設(shè)計，推動協(xié)同發(fā)展的主要運營平臺[12]，會議每年召開兩次，由九都縣市的首腦參加，并設(shè)置事務(wù)局進(jìn)行日常運營。會議實行九都縣市輪流負(fù)責(zé)制，會長和事務(wù)局以1年為單位進(jìn)行輪換，當(dāng)年負(fù)責(zé)都縣市的首腦擔(dān)任會長，并負(fù)責(zé)事務(wù)局的運營。九都縣市首腦會議下設(shè)有企劃擔(dān)當(dāng)部局長會議、廢棄物問題檢討委員會、環(huán)境問題對策委員會、防災(zāi)危機管理對策委員會。其中，防災(zāi)危機管理對策委員會是負(fù)責(zé)首都圈應(yīng)急管理合作的主要機構(gòu)，其組織結(jié)構(gòu)見圖1。

防災(zāi)危機管理對策委員會下設(shè)聯(lián)合防災(zāi)訓(xùn)練聯(lián)絡(luò)部會、地震防災(zāi)危機管理對策部會、新型流感等傳染病對策部會，由來自九都縣市的危機管理人員和相關(guān)專業(yè)人員組成。委員會每年召開兩次會議，一般在九都縣市首腦會議前一個月召開，會議內(nèi)容包括：聽取和審議三部會工作報告和提案，委員會事務(wù)局對九都縣市首腦會議的匯報內(nèi)容進(jìn)行說明和確認(rèn)，安排和討論一些臨時性事務(wù)。與九都縣市首腦會議類似，委員會實行九都縣市輪流負(fù)責(zé)制，委員長和事務(wù)局以1年為單位進(jìn)行輪換。

與京津冀地區(qū)相比，日本首都圈跨域危機應(yīng)對體制具有明顯的整體性特點。日本首都圈的跨域應(yīng)急合作事項由防災(zāi)危機管理對策委員會統(tǒng)一管理，其下雖設(shè)有部會，但是部會隸屬于委員會，需要執(zhí)行委員會的任務(wù)并定期向委員會匯報工作。相比之下，京津冀地區(qū)的應(yīng)急合作聯(lián)席會議則呈現(xiàn)出碎片化的特征。除?。ㄊ校┘壍木┙蚣綉?yīng)急聯(lián)動聯(lián)席會議外，還存在很多以部門和市（區(qū)）為主的聯(lián)席會議機制，省級與部門級、市（區(qū)）級聯(lián)席會議之間并不存在隸屬關(guān)系，各層級聯(lián)席會議“各自為政”，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和規(guī)范機制。此外，京津冀應(yīng)急合作聯(lián)席會議制度在規(guī)范性上也有所欠缺，《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》規(guī)定每年召開1次聯(lián)席會議，但是在具體實踐中僅2014年和2015年召開了兩屆，之后便沒有再召開，聯(lián)席會議制度在實際操作過程中的隨意性較強，尚未形成常設(shè)的制度機制。

（三）跨域危機應(yīng)對法制比較

目前，京津冀地區(qū)有關(guān)跨域危機應(yīng)對的法律尚處于缺位狀態(tài)。在國家層面，我國的《憲法》和地方政府組織法對各級政府管理本轄區(qū)范圍內(nèi)事務(wù)的基本職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但沒有涉及地方政府間的合作事項。在京津冀層面尚未制定專門的跨域協(xié)作法律規(guī)范。針對跨域危機治理，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé);涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)?！逼渲袕娬{(diào)了跨域危機應(yīng)對中的垂直管理體制，但對于上級政府如何進(jìn)行管理，以及上級政府間如何共同負(fù)責(zé)沒有提及。當(dāng)前，京津冀地區(qū)主要通過簽訂合作協(xié)議來保障區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)同，作為地方政府在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的共識，合作協(xié)議本身并不具有法律效力，在規(guī)范性和約束力上都非常有限。

相比較而言，日本首都圈在跨域協(xié)作上具有相對完善的法律保障。日本《地方自治法》第三節(jié)對普通地方政府之間的合作事項進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，包括合作協(xié)議的簽署、協(xié)議會的設(shè)置、聯(lián)合機構(gòu)的建立、事務(wù)委托、事務(wù)代執(zhí)行和政府間職員派遣事項等，為首都圈九縣市首腦會議的設(shè)立和運行提供了規(guī)范。此外，《地方自治法》明確規(guī)定“普通地方公共團體協(xié)議會制定跨區(qū)域的綜合計劃時，有關(guān)普通地方公共團體應(yīng)根據(jù)該計劃處理其事務(wù)”，這也賦予了《廣域防災(zāi)計劃》和《九都縣市災(zāi)害時相互支持的協(xié)定》較強的約束力，確保了計劃和協(xié)定的貫徹落實。針對首都圈建設(shè)，1956年日本政府制定了《首都整備法》作為首都圈建設(shè)的基本法，也為首都圈各城市間的合作提供了法律規(guī)范。可見，日本首都圈在應(yīng)急管理合作中具有雄厚的法律基礎(chǔ)。

（四）跨域危機應(yīng)對機制比較

應(yīng)急管理機制是指在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。[13]根據(jù)表1中簽訂的應(yīng)急合作協(xié)議，京津冀建立的應(yīng)急合作機制如下（見表2）。

根據(jù)《廣域防災(zāi)計劃》《九都縣市災(zāi)害時相互支持的協(xié)定》以及防災(zāi)都市圈官網(wǎng)公布相的相關(guān)信息，日本首都圈的應(yīng)急合作機制主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.聯(lián)合應(yīng)急演練

1980年，埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣、橫濱市和川崎市六都縣市開展首次聯(lián)合應(yīng)急演練以來，此后每一年首都圈都會進(jìn)行一次聯(lián)合應(yīng)急演習(xí)，到2020年已經(jīng)舉辦了41次。應(yīng)急演練以首都直下地震和其他地震災(zāi)害為預(yù)設(shè)，參加演練的組織除九都縣市有關(guān)部門外，還包括居民、社會防災(zāi)組織、防災(zāi)志愿者、學(xué)校、社會福利機構(gòu)等。以第41次應(yīng)急演練為例，演練內(nèi)容包括廣域應(yīng)援受援訓(xùn)練、災(zāi)害對策本部訓(xùn)練、信息傳輸通報訓(xùn)練、避難急救訓(xùn)練、火災(zāi)防御訓(xùn)練、交通對策訓(xùn)練、秩序維護(hù)訓(xùn)練、線路（通信、電力、煤氣等）應(yīng)急恢復(fù)訓(xùn)練、傷亡處置訓(xùn)練、海嘯應(yīng)急訓(xùn)練，還有針對學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)、大型商場、公司等的個別訓(xùn)練等。

2.聯(lián)合宣傳和培訓(xùn)

為提高九都縣市公民的防災(zāi)意識，防災(zāi)危機管理對策委員會在防災(zāi)都市圈官網(wǎng)設(shè)置了防災(zāi)對策專欄，介紹了地震、風(fēng)暴和洪災(zāi)、武裝襲擊以及新型流感的基礎(chǔ)知識、注意事項和應(yīng)對措施。此外，九都縣市還聯(lián)合制作了家庭儲備海報，以呼吁公民加強家庭儲備，以備不時之需。針對新型流感預(yù)防，九都縣市新型流感等傳染病對策部會為地方政府負(fù)責(zé)人和醫(yī)療相關(guān)人員、生命線以及客流集散點等與市民生活直接相關(guān)的從業(yè)者分別舉辦了研修會，以培養(yǎng)他們的流感防控能力。

3.信息共享機制

根據(jù)《廣域防災(zāi)計劃》（地震）和《廣域防災(zāi)計劃》（風(fēng)水災(zāi)害）兩篇，日本首都圈建立了地震和風(fēng)水災(zāi)害發(fā)生時的信息共享機制，包括受損情況、物資儲備情況、緊急輸送道路情況、人員支援?dāng)?shù)、應(yīng)急管理對策等信息的互通和共享。此外，為保障災(zāi)害信息的有效傳輸，日本首都圈還開發(fā)了一些信息傳輸工具，包括廣域防災(zāi)電子地圖（GIS）、視頻會議系統(tǒng)、九都縣市物資庫存數(shù)據(jù)庫、區(qū)域衛(wèi)星通信網(wǎng)絡(luò)等。

4.應(yīng)急援助機制

根據(jù)《九都縣市災(zāi)害時相互支持的協(xié)定》，當(dāng)單個都縣市發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害且無法單獨應(yīng)對時，可以向其他8個都縣市提出支援請求，其他8個都縣市應(yīng)該及時提供援助，若災(zāi)害致受災(zāi)地?zé)o法與外界聯(lián)系，其他都縣市也可以根據(jù)情況主動提出援助請求。援助類型包括救災(zāi)物資的提供、調(diào)撥，公務(wù)員的派遣（主要指醫(yī)療、技術(shù)和技能系統(tǒng)的人員），救援車輛、船只的供應(yīng)，醫(yī)療機構(gòu)接受傷員，教育機構(gòu)接受兒童和學(xué)生以及火葬場、自來水設(shè)施的修復(fù)和供應(yīng)，垃圾和下水處理等。此外，協(xié)定還對應(yīng)援費用的結(jié)算進(jìn)行了規(guī)定，支援所需費用原則上應(yīng)由提出支援請求的都縣市負(fù)擔(dān);在其他都縣市主動提出應(yīng)援請求的情況下，支援所需費用由九都縣市另行協(xié)商決定。

除了政府層面的物資援助外，九都縣市與其轄區(qū)范圍內(nèi)的一些企業(yè)也簽署了支援協(xié)議。當(dāng)發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害時，可能會出現(xiàn)鐵路停運、交通限行等問題，從而導(dǎo)致一些居民無法回家。為幫助他們順利回家，九都縣市與企業(yè)簽署了《關(guān)于災(zāi)害時支援回家困難者的協(xié)定》，簽署企業(yè)將作為災(zāi)后支援站，為無法回家的居民提供自來水、食物、衛(wèi)生間、道路交通信息等支持，幫助他們步行返回家園。

京津冀地區(qū)簽署的政府間合作協(xié)議中雖然建立了全過程的應(yīng)急合作機制，但是從協(xié)議的具體內(nèi)容來看，大多是一些原則性表述，即只說明了要做什么，但是誰去做、什么時候做以及怎么做沒有涉及，之后也沒有出臺相應(yīng)的細(xì)化措施和操作準(zhǔn)則。協(xié)議內(nèi)容過于籠統(tǒng)，大大降低了協(xié)議產(chǎn)生的效果和協(xié)議落實的效率，加之協(xié)議監(jiān)督落實機制的缺失，很可能導(dǎo)致協(xié)議成為“一紙空文”，無法發(fā)揮其該有的效力。相比之下，日本的《廣域防災(zāi)計劃》和《九都縣市災(zāi)害時相互支持的協(xié)定》受到法律保護(hù)，具有較強的權(quán)威性和約束力，以此為基礎(chǔ)建立起來的跨域危機應(yīng)對機制能夠得到有效落實。此外，與京津冀地區(qū)相比，日本首都圈應(yīng)急協(xié)作的參與主體更為廣泛，除政府部門負(fù)責(zé)人外，還有居民、社會防災(zāi)組織、防災(zāi)志愿者等聯(lián)合參與的應(yīng)急演練、應(yīng)急培訓(xùn)，以及與企業(yè)協(xié)作開展的應(yīng)急支援項目，通過政企協(xié)作共同抗擊災(zāi)害。

四、針對中國首都圈跨域危機應(yīng)對體系的優(yōu)化建議

（一）建立風(fēng)險評估基礎(chǔ)上的危機應(yīng)對體系

受地理因素和經(jīng)濟發(fā)展模式的影響，京津冀三地所關(guān)注的風(fēng)險類型也存在差異，京津主要關(guān)注的是現(xiàn)代城市風(fēng)險，而河北省則主要關(guān)注高速公路重大交通事故、森林火災(zāi)、輸油氣管線事故等開闊地帶發(fā)生的突發(fā)事件。[8]為實現(xiàn)區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)同，就必須了解三地的主要風(fēng)險類型，并對其風(fēng)險的跨域性進(jìn)行聯(lián)合評估，以建立整體的風(fēng)險應(yīng)對策略。日本首都圈的跨域危機應(yīng)對體系就是在風(fēng)險評估基礎(chǔ)上建立的典范。日本首都圈通過風(fēng)險評估將地震、風(fēng)水災(zāi)、新型流感、武裝襲擊作為跨域風(fēng)險應(yīng)對的重點，并據(jù)此制定應(yīng)急預(yù)案、建立對策部會、宣傳防護(hù)知識，大大提高了風(fēng)險應(yīng)對的針對性和應(yīng)對效率。京津冀地區(qū)也應(yīng)該從“京津冀一盤棋”的理念出發(fā)，建立風(fēng)險聯(lián)合評估機制，在評估的基礎(chǔ)上確定主要的跨域風(fēng)險類型，并制定具有針對性的應(yīng)對措施。

（二）建立完善的跨區(qū)域應(yīng)急預(yù)案體系

預(yù)案是進(jìn)行應(yīng)急管理的前提，科學(xué)的預(yù)案是確保應(yīng)急管理活動取得實效的重要保證。[15]當(dāng)前，京津冀地區(qū)的跨域應(yīng)急預(yù)案數(shù)量較少，存在類型單一、覆蓋面不全的問題;預(yù)案內(nèi)容也比較籠統(tǒng)，重原則輕操作，不利于應(yīng)急預(yù)案的落實。因此，京津冀地區(qū)還需要不斷完善跨區(qū)域應(yīng)急預(yù)案體系。一方面，要根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，針對京津冀地區(qū)主要的跨域風(fēng)險類型制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，提高預(yù)案體系的完整性;同時也要借鑒日本的預(yù)案編制特點，注重預(yù)案的綜合性，可以將我國當(dāng)前的預(yù)案體系應(yīng)用于區(qū)域應(yīng)急預(yù)案中，形成“區(qū)域總體應(yīng)急預(yù)案—區(qū)域?qū)ｍ楊A(yù)案—區(qū)域部門預(yù)案”為框架的綜合預(yù)案體系。另一方面，要注重應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的具體性和可操作性，在預(yù)案中明確規(guī)定各主體的權(quán)力和職責(zé)以及各環(huán)節(jié)的具體操作流程，確保應(yīng)急預(yù)案能夠進(jìn)行操作和落實。此外，還要建立應(yīng)急預(yù)案的演練和修訂機制，通過組織三地進(jìn)行定期的聯(lián)合應(yīng)急演練發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問題，并不斷進(jìn)行修訂和完善。

（三）建立整體性跨域危機應(yīng)對體制

京津冀地區(qū)以聯(lián)席會議為主的跨域危機應(yīng)對體制仍存在部門分立、條塊分割的問題，京津冀應(yīng)急管理協(xié)作亟須打破以部門為主的合作模式，從京津冀全局出發(fā)建立統(tǒng)一的、成體系的危機管理體制。首先，要實現(xiàn)規(guī)劃的整體協(xié)同，在國家層面制定京津冀一體化應(yīng)急合作規(guī)劃，構(gòu)建京津冀應(yīng)急管理合作的基本框架，在國家整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上建立各層級各部門的合作規(guī)劃，形成完整的應(yīng)急管理合作規(guī)劃體系。其次，建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理機構(gòu)?？梢越梃b日本經(jīng)驗，在?。ㄊ校┘墝用娼ⅹ毩⒌慕M織機構(gòu)負(fù)責(zé)管理京津冀應(yīng)急管理合作事務(wù)，包括京津冀地區(qū)的應(yīng)急資源整合，各應(yīng)急管理部門的利益綜合協(xié)調(diào)，協(xié)議和規(guī)劃中的任務(wù)分配，各成員履行情況的監(jiān)督落實等。各部門也可以根據(jù)需要建立部門間合作機構(gòu)，但必須接受省級機構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督，并定期向省級機構(gòu)匯報工作。

（四）完善跨域危機應(yīng)對的法律體系

完備的法律體系是跨域危機應(yīng)對機制能夠有效運行的重要保障。當(dāng)前，京津冀地區(qū)有關(guān)跨域危機應(yīng)對的法律仍處于空白狀態(tài)，為保障政府間合作的有效運轉(zhuǎn)，有必要加強京津冀應(yīng)急管理合作的法制化建設(shè)。首先，可以借鑒日本經(jīng)驗，在《地方政府組織法》或《突發(fā)事件應(yīng)對法》中增加有關(guān)地方政府間合作事項的規(guī)定，也可以出臺配套法規(guī)和條例，明確地方政府在合作過程中的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，提高政府間應(yīng)急管理合作的規(guī)范性。其次，可以通過調(diào)整相關(guān)法律，賦予政府間的應(yīng)急管理合作協(xié)議以法律權(quán)威，提高協(xié)議的權(quán)威性和約束力。當(dāng)然，在政府間合作協(xié)議制定過程中，也要注重協(xié)議的可操作性和實踐性，不僅要確定做什么，更要明確怎么做。一方面，可以在協(xié)議出臺后制定相關(guān)的實施細(xì)則，對相關(guān)規(guī)定的落實部門、落實步驟和落實時限進(jìn)行規(guī)定，保障協(xié)議的可操作性。另一方面，可以建立協(xié)議的落實監(jiān)督機構(gòu)，對各部門的落實情況進(jìn)行監(jiān)督和評估，并納入考核范圍，保障各部門在協(xié)議落實中的積極性，確保合作協(xié)議的有效實施。

（五）拓展跨域危機應(yīng)對參與主體

“府際”應(yīng)急聯(lián)動不僅是不同層級政府與職能部門間協(xié)同配合的過程，更是一個廣泛動員社會力量參與、最大限度整合各類社會資源的過程。[16]因此，京津冀在跨域危機應(yīng)對體系建設(shè)中也要注重引入社會力量，建立政府與社會各方的交流合作平臺。一方面，鼓勵社會力量參與跨域危機應(yīng)對，可以在京津冀層面建立一支跨域志愿者隊伍參與跨域危機應(yīng)援，也可以借鑒日本與企業(yè)簽訂合作協(xié)議的方式發(fā)揮企業(yè)的應(yīng)急支援力量。另一方面，要培養(yǎng)社會主體的危機防范意識，組織居民、社會防災(zāi)組織、防災(zāi)志愿者等社會主體參與跨域應(yīng)急演練，或通過開展跨域危機應(yīng)對主題講座、發(fā)放危機防范手冊等方式向公眾宣傳跨域危機應(yīng)對知識，提高社會主體的危機應(yīng)對能力。

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