王國平

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展? ?財(cái)稅政策體系? ?高質(zhì)量發(fā)展

如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的核心議題之一。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就的同時(shí)，資源環(huán)境保護(hù)方面面臨著巨大的挑戰(zhàn)。隨著新型工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，資源環(huán)境約束對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響逐漸增強(qiáng)，發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)面臨的困難也逐漸增多。如何處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，在保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的前提下，構(gòu)建綠色、環(huán)保的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，需要有更加完善配套的政策體系與之相適應(yīng)。

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政功能的正常發(fā)揮主要取決于財(cái)政政策的適當(dāng)運(yùn)用。綠色財(cái)政稅收政策是以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展為核心的政策，是推行綠色發(fā)展的重要政策選擇。綠色財(cái)政稅收政策于2009年在國內(nèi)首次提出并逐步在各地推廣實(shí)施。目前來看，綠色財(cái)政稅收政策之所以在實(shí)際運(yùn)用中缺乏足夠的針對(duì)性，主要由于涉及到的稅種不夠完善、數(shù)量較少;且綠色財(cái)政稅收政策涉及的行業(yè)領(lǐng)域較多，導(dǎo)致監(jiān)管難度較大，影響政策的有效執(zhí)行，政策的效果未能充分發(fā)揮出來。同時(shí)對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)減免、優(yōu)惠力度有待進(jìn)一步提升。

因此，政府要根據(jù)發(fā)展低碳綠色經(jīng)濟(jì)的客觀要求，制定適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，通過財(cái)稅改革提升稅制對(duì)環(huán)保的促進(jìn)作用;不斷完善財(cái)政支持政策，提升財(cái)政稅收政策支持綠色低碳循環(huán)發(fā)展的力度，推動(dòng)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高綠色發(fā)展的質(zhì)量。

一、構(gòu)建綠色財(cái)政支出政策體系

綠色財(cái)政支出是綠色財(cái)政制度的重要內(nèi)容。綠色發(fā)展的根本目的是生態(tài)文明，而財(cái)政支出的綠色化是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的重要引導(dǎo)、支撐和經(jīng)濟(jì)保障手段。

（一）充分發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向功能

依據(jù)特定的目標(biāo)，政府通過政策來引導(dǎo)人們的行為和事物的發(fā)展以解決某個(gè)政策問題，從而使政策具有導(dǎo)向性。具體來說，政策為社會(huì)的發(fā)展、人們的行動(dòng)確定了方向。財(cái)政政策的導(dǎo)向功能表現(xiàn)之一，就是財(cái)政政策通過各種手段指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方向，不僅規(guī)定什么該做和什么不該做，而且還通過利益機(jī)制，引導(dǎo)人們?cè)鯓幼龅酶谩１热鐬榧訌?qiáng)生態(tài)工程建設(shè)，對(duì)排放污染物的行為和對(duì)可能造成環(huán)境污染的產(chǎn)品等開征新的綠色稅種，發(fā)揮綠色財(cái)政政策取向作用，通過征稅內(nèi)化生態(tài)環(huán)境利用的外部不經(jīng)濟(jì)性。將其收入用于生態(tài)工程建設(shè)，既增加財(cái)政收入又推動(dòng)企業(yè)設(shè)備更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。通過財(cái)政杠桿的引導(dǎo)，鼓勵(lì)并促進(jìn)企業(yè)節(jié)能降耗，使企業(yè)逐步走上低投入、低消耗、低排放、高效率的可持續(xù)發(fā)展道路，達(dá)到從源頭上防治污染和改善環(huán)境，更好發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。因此，通過改變社會(huì)主體的成本收益結(jié)構(gòu)進(jìn)而改變其行為方式以實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，是任何政策措施本質(zhì)上的做法。

（二）加大綠色財(cái)政支出力度

綠色財(cái)政支出要求在財(cái)政支出政策方面加大“綠色支出”力度， 補(bǔ)貼和支持綠色產(chǎn)能投資，用綠色資金來支持綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

環(huán)境保護(hù)投入占GDP的比重與環(huán)境質(zhì)量有著直接的關(guān)系。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境污染嚴(yán)重的趨勢(shì)可以得到控制的比重為1%-1.5%;環(huán)境質(zhì)量會(huì)進(jìn)一步得到改善的比重是上升到2%-3%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年用于環(huán)境治理的費(fèi)用發(fā)達(dá)國家要比我國高出很多。面對(duì)自然資源嚴(yán)重短缺和生態(tài)環(huán)境惡化的狀況，為了改善環(huán)境質(zhì)量， 進(jìn)一步加大環(huán)保投入勢(shì)在必行。為此，需要構(gòu)建支持綠色發(fā)展的財(cái)政支出和稅收體系，統(tǒng)籌兼顧，在統(tǒng)籌財(cái)力的基礎(chǔ)上加大節(jié)能環(huán)保支出力度，建立節(jié)能環(huán)保支出與財(cái)政支出聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和提高資源的利用效率。為進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，政府可以通過發(fā)行綠色債券的辦法為那些發(fā)展前景好、能夠產(chǎn)生正外部性、有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益雙贏的產(chǎn)業(yè)解決由于缺乏資金投入而限制其發(fā)展的問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

（三）大力提質(zhì)增效

提質(zhì)增效是指提升質(zhì)量和效益。結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，積極財(cái)政政策的重點(diǎn)是要從量和質(zhì)兩個(gè)方面發(fā)力，既要注重量的增長，也要注重質(zhì)的提升。通過財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，壓縮一般性支出，為減稅降費(fèi)和擴(kuò)大投資支出騰挪空間，為積極財(cái)政政策的實(shí)施提供財(cái)源支持。通過合理配置財(cái)政資金，提高資金使用效率，確保財(cái)政資金提質(zhì)增效。明確界定綠色發(fā)展專項(xiàng)資金的使用范圍和條件，重點(diǎn)支持綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 有效提升財(cái)政資金的使用效率，使得資金使用更加精準(zhǔn)、高效。

二、提升綠色財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)效

財(cái)政補(bǔ)貼主要分為生產(chǎn)者補(bǔ)貼、消費(fèi)者補(bǔ)貼及投資補(bǔ)貼三類。財(cái)政補(bǔ)貼在推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新及新能源開發(fā)方面發(fā)揮著重要作用。節(jié)能環(huán)保、新能源和新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能投資是我國現(xiàn)階段財(cái)稅政策支持的重點(diǎn)。對(duì)綠色制造重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造通過貸款貼息、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)等方式加大支持力度。我國逐漸推出以綠色化為導(dǎo)向的補(bǔ)貼政策，針對(duì)新能源、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車等綠色產(chǎn)業(yè)采取了一系列財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等政策措施，而對(duì)于其配套支撐行業(yè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)則考慮不足。因此，為了使政策紅利能夠讓綠色企業(yè)充分享受得到，進(jìn)而在綠色發(fā)展和持續(xù)提升環(huán)境績效上激發(fā)企業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要同時(shí)考慮政策體系的協(xié)調(diào)性，完善相關(guān)政策，協(xié)調(diào)推進(jìn)綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)，推動(dòng)形成二者的協(xié)同，進(jìn)一步提高補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性、指向性和實(shí)效性，切實(shí)進(jìn)一步增進(jìn)綠色財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)效。

三、進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

規(guī)范轉(zhuǎn)移制度體系，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和模式，完善轉(zhuǎn)移支付管理辦法。自上而下的單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，轉(zhuǎn)移支付資金使用低效，缺乏透明度和合理的評(píng)價(jià)措施，資金來源不穩(wěn)定造成穩(wěn)定性差，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效果沒有得到充分發(fā)揮，已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的需要。需要完善輔助性的具有現(xiàn)實(shí)可操作性的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立符合我國國情的縱向與橫向相結(jié)合的綠色轉(zhuǎn)移支付制度。在生態(tài)關(guān)系緊密的區(qū)域內(nèi)，通過橫向綠色轉(zhuǎn)移支付，由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移一定的財(cái)政資金，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間相互支持和協(xié)調(diào)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)關(guān)系密切的同級(jí)政府之間，可以借鑒已有的先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)建立地方綠色轉(zhuǎn)移支付基金。優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償及對(duì)口支援等轉(zhuǎn)移支付形式，健全縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

增加轉(zhuǎn)移支付范圍，在均等支付以及特定政策專款支付方面要進(jìn)一步擴(kuò)大其支付的范圍;要對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合清理，把轉(zhuǎn)移支付的重心由稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向一般性轉(zhuǎn)移支付，適度提升一般性轉(zhuǎn)移支付比重。

四、完善綠色稅制

在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，“十三五”期間，我國通過完善資源稅、環(huán)境保護(hù)稅和消費(fèi)稅，利用政策工具促進(jìn)資源的合理配置，落實(shí)綠色發(fā)展理念，強(qiáng)化了稅收政策工具對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度?！笆奈濉逼陂g，為了實(shí)現(xiàn)稅收體制整體上的綠色轉(zhuǎn)型，應(yīng)持續(xù)完善政策內(nèi)容，規(guī)范政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，用好環(huán)境保護(hù)稅、資源稅和消費(fèi)稅等政策工具，構(gòu)建和完善綠色稅制，增強(qiáng)稅制促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的發(fā)展目標(biāo)。

（一）資源稅

資源稅是國家宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)手段之一。作為落實(shí)稅收法定原則和完善地方稅體系重要舉措的資源稅法，是綠色稅制建設(shè)的重要組成部分。鑒于目前現(xiàn)行稅制下資源稅的效應(yīng)沒有得到有效發(fā)揮的實(shí)際，需要進(jìn)一步完善資源稅制，增強(qiáng)資源稅的環(huán)保功能。將開發(fā)資源對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響作為確定稅率的重要因素;在保持現(xiàn)行稅制框架和稅負(fù)水平總體不變的基礎(chǔ)上，要在促進(jìn)資源節(jié)約集約利用、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)一步增強(qiáng)資源稅的功能，在遏制資源浪費(fèi)，治理環(huán)境污染，促進(jìn)資源合理優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮資源稅的重要作用。

（二）碳稅

碳稅以保護(hù)環(huán)境為目的，根據(jù)化石燃料中的含碳量或二氧化碳的排放量進(jìn)行征稅。從減排效果看，碳稅具有雙重效果，碳稅會(huì)提高能源產(chǎn)品的使用價(jià)格從而減少對(duì)能源產(chǎn)品的需求進(jìn)而降低碳排放;碳稅會(huì)促使低碳清潔能源的開發(fā)和使用。國內(nèi)外學(xué)者的一系列研究結(jié)果表明，碳稅能夠有效減少碳排放。也有學(xué)者認(rèn)為，征收碳稅在有效抑制碳排放的同時(shí)，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

碳稅作為針對(duì)二氧化碳所征收的稅，實(shí)踐中有些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開征碳稅，在一定程度上起到減少二氧化碳排放和提高能源效率的作用。從長遠(yuǎn)看，適時(shí)、合理開征碳稅，能夠在改善環(huán)境的同時(shí)有利于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有利于建立健全綠色低碳發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。

據(jù)國內(nèi)外學(xué)者對(duì)碳稅與碳交易兩種減排政策的研究，在一定條件下將碳稅與碳交易政策配合使用，能夠以適中的減排成本完成碳減排目標(biāo)。實(shí)踐上，目前將碳稅與碳交易這兩種減排政策混合使用以減少溫室氣體排放的國家已有丹麥、挪威、法國、瑞典等國，這為我國在選擇碳減排政策上提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，可將碳稅與碳交易制度科學(xué)搭配，以充分發(fā)揮二者協(xié)同減排的作用。

（三）環(huán)境保護(hù)稅

增開環(huán)境稅，從稅目細(xì)化的角度加強(qiáng)稅收對(duì)環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)作用。進(jìn)一步完善消費(fèi)稅，現(xiàn)行已對(duì)電池、涂料等污染產(chǎn)品征收消費(fèi)稅，在此基礎(chǔ)上將其他高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍。通過稅率的差別化及稅目細(xì)化，引導(dǎo)綠色消費(fèi)，促進(jìn)我國綠色消費(fèi)和綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（四）完善綠色稅收優(yōu)惠政策

作為政府常用的一種減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的補(bǔ)貼方式，當(dāng)前稅收優(yōu)惠在我國針對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和新能源產(chǎn)業(yè)扶持的側(cè)重點(diǎn)是在生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)，稅收優(yōu)惠名目比較多而且扶持力度比較大，而針對(duì)這些產(chǎn)業(yè)在研發(fā)和測(cè)試階段的優(yōu)惠不足。需要對(duì)綠色低碳企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)一步完善，提高研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除比例，激發(fā)企業(yè)科技創(chuàng)新動(dòng)力，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。采取加速折舊政策，增加企業(yè)對(duì)設(shè)備投資，加速固定資產(chǎn)的更新改造。對(duì)新能源企業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)、環(huán)保企業(yè)實(shí)行低稅政策，促進(jìn)這些行業(yè)發(fā)展。這種導(dǎo)向作用也影響其他企業(yè)的投資選擇，進(jìn)而影響消費(fèi)者的消費(fèi)選擇。

需要指出的是綠色產(chǎn)業(yè)政策要求經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會(huì)發(fā)展能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)。在對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠等政策支持的同時(shí)，還需考慮對(duì)其配套支撐行業(yè)的政策支持，考慮政策體系的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)推進(jìn)發(fā)展。

五、健全政府綠色采購機(jī)制

作為財(cái)政制度的重要組成部分的政府采購是預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，我國近年來增長較快。2019年，在政府采購總體規(guī)模有所下降的同時(shí)，節(jié)能環(huán)保、支持中小企業(yè)發(fā)展等方面政府采購的政策功能持續(xù)顯現(xiàn)。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購方面：全國強(qiáng)制和優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品633.7億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的90%;全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品718.7億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的88%。政府采購作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，要積極拓展其政策功能目標(biāo)，進(jìn)一步持續(xù)完善政策手段。完善綠色產(chǎn)品政府采購等支持政策，推進(jìn)綠色低碳政府采購。在提高政府采購質(zhì)量和效率的同時(shí)，需要以社會(huì)公共環(huán)境利益為出發(fā)點(diǎn)，綜合考慮政府采購帶來的環(huán)境效益，通過采取一系列政策措施比如優(yōu)先采購與禁止采購等，倒逼企業(yè)走綠色低碳發(fā)展的路子，把綠色低碳作為生產(chǎn)、投資和銷售活動(dòng)的目標(biāo)。將政府采購的政策功能和績效理念融入政府采購全過程，規(guī)范采購程序、方式、價(jià)格，完善綠色采購標(biāo)準(zhǔn)，制定綠色采購清單，推動(dòng)政府采購改革和發(fā)展。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)綠色發(fā)展中心）

責(zé)任編輯：康偉