何崢嶸 劉元見

摘 要：訴前檢察建議是目前檢察機(jī)關(guān)五類檢察建議之一。作為監(jiān)督行政的重要方式，訴前檢察建議雖是行政公益訴訟的前置程序，但在實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用，特別是在促進(jìn)行政爭(zhēng)議的訴前化解和實(shí)質(zhì)性化解等方面發(fā)揮了重要作用，在監(jiān)督行政方面具有獨(dú)立于行政公益訴訟的重要價(jià)值。在實(shí)踐中，訴前檢察建議還存在規(guī)范性欠缺、適用范圍狹窄、效力缺乏保障等問題，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)完善立法，通過明確訴前檢察建議遵循的基本原則、拓展訴前檢察建議的適用范圍、完善訴前檢察建議的程序等，充分發(fā)揮訴前檢察建議監(jiān)督行政、促進(jìn)依法行政的功能。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān);行政法治;訴前檢察建議;行政監(jiān)督

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.01.018

[中圖分類號(hào)]D925.3;D926.3 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ?[文章編號(hào)]1009-0339（2021）01-0100-09

檢察建議是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)履行行政檢察職能的重要工作方式，不同時(shí)期檢察機(jī)關(guān)的職能不同，檢察建議的適用范圍、種類、內(nèi)容也不同。1949年新中國(guó)成立以來，不同時(shí)期政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)對(duì)檢察職能的需求不同，檢察職能隨之調(diào)整。除去法制被破壞、檢察機(jī)關(guān)被歸并的時(shí)期以外，檢察建議一直作為檢察機(jī)關(guān)履行工作職責(zé)的一種重要方式。我國(guó)憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是否意味著檢察機(jī)關(guān)所有履行職責(zé)的活動(dòng)都可以稱作法律監(jiān)督，是一個(gè)歷來存有爭(zhēng)議的問題。如果作為一種工作方式，可以將檢察機(jī)關(guān)提出的所有建議統(tǒng)稱為檢察建議，但法律監(jiān)督意義上的檢察建議有其特定的涵義。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的檢察職能包括公訴、刑事偵查等訴訟職能、法律監(jiān)督職能、綜合治理等。其中，法律監(jiān)督包括對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督、對(duì)行政活動(dòng)的法律監(jiān)督、對(duì)監(jiān)察活動(dòng)的法律監(jiān)督和其他法律監(jiān)督，履行上述職能都可能運(yùn)用檢察建議這一工作方式。訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)新時(shí)代檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展而監(jiān)督行政活動(dòng)的新途徑、新方式。

一、檢察建議制度的歷史脈絡(luò)

檢察建議發(fā)展的歷史有兩條線索，一是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能不同時(shí)期的發(fā)展變化。隨著檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能從一般行政監(jiān)督到社會(huì)綜治、職務(wù)犯罪預(yù)防、三大訴訟活動(dòng)監(jiān)督等變化，檢察建議的適用范圍擴(kuò)展，檢察建議的適用情形多樣。二是政府職能的變遷，以及監(jiān)督行政制度的發(fā)展。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，政府的職能范圍逐漸收縮、政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府建設(shè)等，行政復(fù)議、行政訴訟、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督行政的制度逐步建立，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督，從廣泛的一般行政監(jiān)督到限縮為公職人員職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督和行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督，再到通過訴前檢察建議對(duì)部分行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

（一）檢察建議與檢察監(jiān)督職能的歷史變遷

1.一般法律監(jiān)督意義上的檢察建議（監(jiān)督行政的方式）。

不同時(shí)期檢察機(jī)關(guān)的檢察具體職能不同，其中檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政的職能調(diào)整較為頻繁。1951 年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》授予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督政府機(jī)關(guān)、政府的政策方針與法律法令等職能①。檢察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置、獨(dú)立行使職權(quán)始于1954 年《憲法》和《人民檢察院組織法》[1]，檢察權(quán)成為與行政權(quán)、審判權(quán)并列的獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力。1954 年《人民檢察院組織法》②賦予檢察機(jī)關(guān)“一般法律監(jiān)督”的職權(quán)，即全面監(jiān)督行政活動(dòng)，監(jiān)督方式主要有“提出抗議”“要求糾正”或者“通知有關(guān)機(jī)關(guān)給予糾正”，其中就有檢察機(jī)關(guān)通過向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議書的方式進(jìn)行監(jiān)督。此外，檢察建議書也應(yīng)用于糾正刑事偵查活動(dòng)和勞動(dòng)改造工作中的違法行為③。

1958年以后，各地檢察機(jī)關(guān)基本停止一般法律監(jiān)督工作。1960年一度把檢察機(jī)關(guān)歸并于公安機(jī)關(guān)，1968年各級(jí)檢察機(jī)關(guān)相繼被撤銷[2]，1975年《憲法》規(guī)定，檢察職權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使④，檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)一般法律監(jiān)督的方式不再適用。1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建，并恢復(fù)一般監(jiān)督職能⑤，但1979 年有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的組織法規(guī)定，刪除了一般監(jiān)督的內(nèi)容⑥。

2.社會(huì)治安綜合治理意義上的檢察建議。

1981年，中央政法委提出社會(huì)治安“綜合治理”，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議積極開展社會(huì)治安綜合治理活動(dòng)。1982年最高人民檢察院還專門規(guī)定了檢察建議書的基本格式，將檢察建議解釋為“人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)和參與社會(huì)治安綜合治理的一種形式”[3]，這個(gè)定義顯然帶有20世紀(jì)八九十年代綜治時(shí)代的痕跡，其中的法律監(jiān)督主要是對(duì)刑事訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。

隨著2019年中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的發(fā)布，國(guó)家職能從側(cè)重于統(tǒng)治、管理向治理模式的轉(zhuǎn)變，檢察機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容有所變化，社會(huì)治安綜合治理類檢察建議的適用情形大多被納入目前的社會(huì)治理檢察建議中⑦。

3.職務(wù)犯罪預(yù)防意義上的檢察建議。

20世紀(jì)80年代，最高人民檢察院提出在辦理貪污賄賂案件中檢察機(jī)關(guān)要積極發(fā)揮檢察建議的作用，加強(qiáng)防范工作，預(yù)防貪污賄賂瀆職等職務(wù)犯罪。作為檢察機(jī)關(guān)辦案工作的延伸和綜合治理刑事政策的組成部分，檢察建議廣泛運(yùn)用于預(yù)防貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪領(lǐng)域。1999年1月、2000 年12月最高人民檢察院分別兩次發(fā)布文件，規(guī)定檢察建議的適用⑧，檢察建議成為貪污賄賂犯罪預(yù)防的主要方式之一。

2017年，我國(guó)監(jiān)察制度改革以后，職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)，這類檢察建議適用情況發(fā)生了變化，有關(guān)犯罪預(yù)防的檢察建議作為社會(huì)治理檢察建議的適用情形之一①。

4.訴訟活動(dòng)監(jiān)督意義上的檢察建議。

1978年，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建，1979 年制定的《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中可以通知公安機(jī)關(guān)糾正違法行為，有權(quán)向法庭提出糾正意見，以及對(duì)人民法院的判決裁定提出抗訴等②;1980年《人民檢察院刑事檢察工作試行細(xì)則》、1981年《人民檢察院監(jiān)所檢察工作試行辦法》相繼明確了檢察建議在刑事訴訟各個(gè)環(huán)節(jié)的適用。

1982年《憲法》將檢察機(jī)關(guān)定位為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，1991年的《民事訴訟法》③、1990年的《行政訴訟法》 ④規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效判決、裁定可以提出抗訴等檢察監(jiān)督方式。2001年，最高人民檢察院發(fā)布相關(guān)文件，明確了辦理民事、行政抗訴案件某些情形下可以適用檢察建議，檢察建議正式作為民事、行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督方式之一⑤。2009年，最高人民檢察院發(fā)布相關(guān)司法解釋，對(duì)檢察建議進(jìn)行了規(guī)范界定，并對(duì)檢察建議的適用情形等進(jìn)行規(guī)范⑥。2012 年、2014 年《民事訴訟法》《行政訴訟法》相繼修改，均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟、行政訴訟中可以適用檢察建議的情形，從立法上明確了檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督訴訟活動(dòng)的新方式。2018 年修訂的《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)容主要體現(xiàn)在對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，檢察建議成為履行這些法律監(jiān)督職能的主要方式⑦。

5.新時(shí)代“四大檢察”中的檢察建議。

在檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署、探索加強(qiáng)監(jiān)督行政的過程中，逐漸形成了刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟等新時(shí)代“四大檢察”，檢察機(jī)關(guān)的職能發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變，檢察建議的適用范圍也發(fā)生了相應(yīng)的改變，檢察建議主要有五種類型⑧，即再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議、其他檢察建議，其中，再審檢察建議和糾正違法檢察建議是對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，社會(huì)治理檢察建議主要適用于違法犯罪預(yù)防和有關(guān)單位怠于履行職責(zé)，公益訴訟檢察建議⑨即訴前檢察建議。

2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開展提起公益訴訟的試點(diǎn)。2017年，行政公益訴訟制度在立法中得以明確，并規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前，對(duì)違法行政、怠于履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可以提出檢察建議。至此，檢察建議不僅作為三大訴訟活動(dòng)的監(jiān)督措施，還延伸至公益訴訟所涉領(lǐng)域行政行為的監(jiān)督，即訴前檢察建議。

（二）新時(shí)代的訴前檢察建議及其意義

行政檢察監(jiān)督作為一項(xiàng)中國(guó)特色的法律監(jiān)督制度，在新時(shí)代被賦予直接監(jiān)督行政權(quán)力的特殊意義，訴前檢察建議正是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)這一法律監(jiān)督職能的新途徑。訴前檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益，在提起行政公益訴訟前對(duì)特定領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)或違法行政提出的督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、糾正違法行為的建議，伴隨著行政公益訴訟制度而產(chǎn)生，是行政公益訴訟的前置程序。得益于各級(jí)黨委、人大、政府等強(qiáng)有力的政治部署和推動(dòng)，行政公益訴訟制度得以建立和推行，訴前檢察建議也在實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用，發(fā)揮了從源頭上解決行政糾紛、維護(hù)公益、監(jiān)督行政等功能。行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)行使的是國(guó)家公訴權(quán)，而不是法律監(jiān)督權(quán)，訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的方式之一。作為一種工作方式，訴前檢察建議頗有協(xié)商、征詢意見、提出建議的意味，可以減少權(quán)力之間的強(qiáng)力對(duì)抗，更容易實(shí)現(xiàn)各國(guó)家機(jī)關(guān)之間在維護(hù)公共利益和社會(huì)治理中的協(xié)同合作。

訴前檢察建議是適應(yīng)新時(shí)代服務(wù)行政的監(jiān)督方式。在傳統(tǒng)的秩序行政時(shí)代，對(duì)行政權(quán)的控制，以立法規(guī)制、行政程序控制、行政審判為主要方式，對(duì)行政行為的監(jiān)督有權(quán)力機(jī)關(guān)的一般性監(jiān)督（通過立法預(yù)先規(guī)制的模式）、行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議監(jiān)督和人民法院的行政訴訟監(jiān)督（事后審查模式）、行政程序（事中控制模式）等。而我國(guó)監(jiān)察制度改革前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督主要通過公職人員職務(wù)犯罪預(yù)防與偵查、對(duì)人民法院行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)，基本不直接監(jiān)督行政行為。隨著新時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)，政府增進(jìn)社會(huì)福利的公益職能得以增強(qiáng)，督促政府積極履職，增進(jìn)社會(huì)福祉，成為行政行為監(jiān)督的新領(lǐng)域和重點(diǎn)。與秩序行政時(shí)代強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間的抗衡制約、防止行政權(quán)侵害公民權(quán)利不同，服務(wù)行政時(shí)代的訴前檢察建議在促進(jìn)政府在民生領(lǐng)域有更積極的作為，監(jiān)督行政、維護(hù)社會(huì)公益的范圍和方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

近幾年最高人民檢察院的工作報(bào)告顯示九成以上的公益訴訟立案通過訴前檢察建議得以解決，訴前檢察建議成為與行政復(fù)議、行政訴訟一樣的監(jiān)督行政的重要制度。作為行政爭(zhēng)議的訴前解決程序，在節(jié)約訴訟資源，促進(jìn)執(zhí)法領(lǐng)域重大問題的解決，促進(jìn)依法行政、維護(hù)公共利益、保障民生等方面發(fā)揮了行政訴訟難以發(fā)揮的作用。

綜上，訴前檢察建議不僅僅是監(jiān)察制度改革、公職人員職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)以后檢察業(yè)務(wù)發(fā)展的新方向和檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的新領(lǐng)域，也是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、制約行政權(quán)、促進(jìn)行政服務(wù)民生的新方式、新途徑。

二、訴前檢察建議的實(shí)證分析

自2015年公益訴訟制度試點(diǎn)以來，公益訴訟檢察工作得到廣泛開展，訴前檢察建議運(yùn)用十分普遍。

（一）訴前檢察建議運(yùn)用情況

1.訴前檢察建議快速增長(zhǎng)。2015年7月開始公益訴訟制度試點(diǎn)至2016年6月，一年的檢察建議數(shù)為1 047，2016年7月至2017年6月猛增到6 629，2017年6月至年底，僅僅半年增長(zhǎng)到8 781，自2018年超過十萬以后，2019年、2020年呈現(xiàn)相對(duì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

2.訴前檢察建議的回復(fù)率、整改率較高。2018年向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議101 254件，97.2%得到采納①，2019年發(fā)出103 076件訴前檢察建議，回復(fù)整改率87.5%②，絕大多數(shù)問題在訴前得以解決，表明訴前檢察建議在督促行政機(jī)關(guān)履職、糾正行政違法行為方面具有很大優(yōu)勢(shì)，這種以公權(quán)力監(jiān)督公權(quán)力的效果十分明顯。

3.行政公益訴訟率相對(duì)較低。自2015年公益訴訟試點(diǎn)以來，提起行政公益訴訟的案件數(shù)約占行政訴前案件總數(shù)的1.7%、1.5%、1.5%、0.6%、4.6%，2017年7月至2019年9月，公益訴訟案件立案214 740件，但只有995件進(jìn)入行政公益訴訟程序③，大部分通過訴前檢察建議程序得到了解決，提起行政公益訴訟的案件占比很低。

檢察機(jī)關(guān)較少提起行政公益訴訟，一方面，說明訴前檢察建議起到了訴前解決問題的作用，監(jiān)督行政的效果較好;另一方面，也反映了行政機(jī)關(guān)不愿成為行政公益訴訟的被告，不愿接受行政訴訟這種對(duì)抗式的解決問題的方式，而選擇與檢察機(jī)關(guān)協(xié)商溝通解決問題。

從實(shí)踐情況來看，訴前檢察建議不僅節(jié)約了司法資源，且因其協(xié)商、溝通在先，尊重行政執(zhí)法優(yōu)先，在糾正違法行政行為、督促行政機(jī)關(guān)履職等方面，可以避免因司法程序的對(duì)抗性而產(chǎn)生的各種困境，多方主體甚至可能就工作中發(fā)現(xiàn)的立法不足或者執(zhí)法潛規(guī)則等深層次問題達(dá)成一致處理意見，從而從源頭上避免行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生或促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。從這個(gè)意義上說，訴前檢察建議構(gòu)建了在特定行政領(lǐng)域，檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)的合作治理機(jī)制。

（二）訴前檢察建議發(fā)揮作用的機(jī)制及原因分析

1.國(guó)家層面強(qiáng)力推動(dòng)公益訴訟制度，訴前檢察建議得以廣泛適用。中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民檢察院、最高人民法院等相繼發(fā)布相關(guān)文件，強(qiáng)力推進(jìn)行政公益訴訟制度，地方各省、自治區(qū)、直轄市黨委、人大常委會(huì)、政府等發(fā)布有關(guān)支持檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的文件，有些地方甚至將公益訴訟有關(guān)情況納入績(jī)效考核。相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的強(qiáng)力推進(jìn)，客觀上促進(jìn)了訴前檢察建議的廣泛運(yùn)用。

2.檢察機(jī)關(guān)自身業(yè)務(wù)拓展、“四大檢察”的定位和均衡發(fā)展的需要。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革，公職人員職務(wù)犯罪偵查轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委以后，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)需要調(diào)整和重新布局，即檢察業(yè)務(wù)“關(guān)了一扇門，需要打開一扇窗”，加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督就是其中的一扇門，以往檢察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督行政訴訟活動(dòng)從而監(jiān)督行政的方式已不能滿足拓展行政檢察業(yè)務(wù)直接監(jiān)督行政行為的需要，需要提升監(jiān)督行政的效力，創(chuàng)新監(jiān)督行政的方式。

3.監(jiān)督行政的理念和方式轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。在服務(wù)行政時(shí)代，僅僅控制行政權(quán)力不侵害行政相對(duì)人的權(quán)益是不夠的，政府需要積極作為促進(jìn)民眾的福祉。適用于秩序行政時(shí)代消極行政的司法審查制度，難以發(fā)揮促進(jìn)政府積極行政，維護(hù)公共利益，增進(jìn)民眾福祉的作用。促進(jìn)政府積極履行服務(wù)職能成為服務(wù)行政時(shí)代下行政監(jiān)督制度的重要目的之一。相對(duì)于行政訴訟這種對(duì)抗式的監(jiān)督方式而言，檢察建議是一種柔性的監(jiān)督方式，帶有征詢、溝通、協(xié)商共同做好工作的意思。在協(xié)同治理、服務(wù)行政的背景下，國(guó)家機(jī)關(guān)之間通過溝通、協(xié)商的工作方式，共同維護(hù)公共利益，提供公共服務(wù)，協(xié)同社會(huì)治理。訴前檢察建議提供了這樣一種合作治理機(jī)制。

（三）訴前檢察建議制度運(yùn)行存在的問題及其原因分析

訴前檢察建議制度實(shí)際運(yùn)行過程中發(fā)生偏差的主要原因有以下幾個(gè)方面：

1.訴前檢察建議的基本原則欠缺。雖然，我國(guó)憲政體制對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工、國(guó)家權(quán)力之間的分離與制約，已有原則性的規(guī)定，但在權(quán)力實(shí)際運(yùn)行中，仍然需要有明確而具體的授權(quán)規(guī)定。由于現(xiàn)有訴前檢察建議制度的規(guī)范中檢察權(quán)與行政權(quán)的界限不明，實(shí)踐中訴前檢察建議活動(dòng)范圍常?；煜藱z察權(quán)與行政權(quán)，可能存在檢察機(jī)關(guān)越權(quán)情況，如某市檢察院的工作總結(jié)中有如下表述“督促停止294家不合格網(wǎng)絡(luò)餐飲店線上經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。查處銷售、回收流通中的假冒偽劣食品100公斤，查處一批‘毒油條‘毒狗肉案。對(duì)1 575個(gè)中小學(xué)、幼兒園食堂及周邊食品流動(dòng)攤點(diǎn)進(jìn)行食品安全隱患展開排查，讓孩子吃得安心，讓父母更加放心”① 。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的角色混淆，違背權(quán)力分離各司其職的國(guó)家機(jī)關(guān)職能分工原則，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，但“尊重行政機(jī)關(guān)之專業(yè)性的基本立場(chǎng)，原則上不超越行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，不代替行政機(jī)關(guān)處理實(shí)質(zhì)性的公共利益問題，不隨意挑戰(zhàn)行政機(jī)關(guān)的行政命令和決定”[4]，“司法機(jī)關(guān)原則上不能直接越過行政機(jī)關(guān)介入相應(yīng)的公共事務(wù)，不能逾越、取代行政機(jī)關(guān)直接做出相關(guān)決定”[4]，才是確立訴前檢察建議制度的初衷。

2.提出檢察建議的審查標(biāo)準(zhǔn)不明確。訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)借助行政公益訴訟的威懾力督促行政機(jī)關(guān)依法履職、維護(hù)公共利益的一種制度設(shè)計(jì)。如前所述，檢察機(jī)關(guān)盡量不涉及事實(shí)認(rèn)定，但行政機(jī)關(guān)是否履職、履職是否到位，公共利益是否受損以及受損害的程度等，仍然是提出訴前檢察建議前必須要查清楚的問題，提出檢察建議也需要這方面的相關(guān)證據(jù)。為此，行政公益訴訟制度的相關(guān)規(guī)定賦予了檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，實(shí)踐中仍需要一些相對(duì)明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，以供檢察機(jī)關(guān)審查參考或作為依據(jù)。

3.訴前檢察建議程序欠缺。最高人民檢察院關(guān)于檢察建議的程序規(guī)定約束對(duì)象基本限于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，訴前檢察建議的效力也難以約束到檢察機(jī)關(guān)以外的單位，對(duì)被建議單位、抄送機(jī)關(guān)如何處理檢察建議不能作出規(guī)定。

4.提出檢察建議的方式存在一些問題。由于缺乏訴前檢察建議的規(guī)范，實(shí)踐中訴前檢察建議的提出也存在諸多問題，如提出檢察建議的形式有口頭的，也有書面的。訴前檢察建議書在法律依據(jù)的援引、事實(shí)與理由的闡述、證據(jù)的提供、文書格式等方面都存在不規(guī)范的現(xiàn)象。

5.檢察建議的效力也是個(gè)問題。從目前的運(yùn)行情況來看，行政機(jī)關(guān)較高的回復(fù)整改率，說明了訴前檢察建議的效力目前不是問題。但行政機(jī)關(guān)這種高效率的回復(fù)與整改，很大程度上源于新生制度推行過程中強(qiáng)大的政治推動(dòng)力，那么，離開黨委、人大、政府的政治推動(dòng)力，訴前檢察建議的高回復(fù)整改率是否具有可持續(xù)性就是一個(gè)問題。

在調(diào)研中，幾乎所有的檢察官都認(rèn)為檢察建議的運(yùn)行沒有強(qiáng)制力作保障。關(guān)于行政機(jī)關(guān)作相應(yīng)處理的規(guī)定較為籠統(tǒng)，雖然《行政訴訟法》規(guī)定了行政公益訴訟作為后續(xù)保障，但與公訴權(quán)、自偵權(quán)等法定化的權(quán)力相比，檢察建議權(quán)的實(shí)體法依據(jù)沒有，程序法也缺乏具體剛性的運(yùn)作規(guī)定。這種法律依據(jù)不足、規(guī)范化程度不高的訴前檢察建議，實(shí)踐中不便于操作，法律效力也難保證。實(shí)踐中，也確實(shí)有一些單位或個(gè)人消極地對(duì)待檢察建議，對(duì)檢察建議置之不理或者頗有微詞，檢察機(jī)關(guān)沒有合適的、有效的方式進(jìn)行制約。

三、訴前檢察建議的規(guī)范化及其不足

（一）檢察建議的規(guī)范化

實(shí)踐中，檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的一種重要方式，在各個(gè)領(lǐng)域得以廣泛運(yùn)用，發(fā)揮了重要作用，但并沒有立法對(duì)檢察建議的涵義作出過明確的界定。檢察建議這一術(shù)語最早出現(xiàn)在制定法文本中是1995年的《檢察官法》規(guī)定給予檢察官獎(jiǎng)勵(lì)的情形之一：提出檢察建議被采納，效果顯著的①。2012年修訂《民事訴訟法》②、2014年修訂《行政訴訟法》③均規(guī)定了在檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟和行政訴訟的監(jiān)督中檢察建議的適用情形。為發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用，促進(jìn)依法行政，行政訴訟法賦予人民檢察院提起行政公益訴訟的資格，并規(guī)定了檢察建議作為行政公益訴訟的前置程序④?，F(xiàn)行檢察院組織法也明確了檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的一種方式。目前，最高人民檢察院將檢察建議⑤界定為人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)治理，維護(hù)司法公正，促進(jìn)依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式，并規(guī)定了檢察建議的類型⑥，檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)的重要工作方式有了較為統(tǒng)一的規(guī)范。其中，公益訴訟檢察建議⑦即訴前檢察建議，只是檢察建議的種類之一，目前沒有專門的訴前檢察建議規(guī)范，只是作為行政公益訴訟前置程序加以規(guī)定，顯然不具有立法上的效力，這些規(guī)定不具有約束人民法院、檢察建議相關(guān)的行政機(jī)關(guān)或其他相關(guān)單位等效力。

從檢察機(jī)關(guān)來說，出現(xiàn)規(guī)定的適用情形，依照程序提出檢察建議。至于檢察建議是否有回復(fù)，是否整改，不回復(fù)、不整改如何處理，則沒有規(guī)定，檢察院也無權(quán)對(duì)此作出規(guī)定。顯然，訴訟法中不合適對(duì)此作出規(guī)定，因?yàn)樵V訟法應(yīng)當(dāng)是訴訟當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，在訴前，檢察建議各方并不具有訴訟當(dāng)事人的地位。宜在《人民檢察院組織法》中明確檢察建議的內(nèi)涵、效力，提出檢察建議的程序等內(nèi)容，收到檢察建議單位的回復(fù)、整改等職責(zé)。

（二）行政公益訴訟與訴前檢察建議

行政公益訴訟實(shí)踐的發(fā)展推動(dòng)了行政公益訴訟制度進(jìn)入政策和立法視野，作為行政公益訴訟的前置程序，訴前檢察建議隨著行政公益訴訟制度的確立而進(jìn)入立法。2009 年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土資源管理局環(huán)保行政管理案，成為我國(guó)首例行政公益訴訟案件①。2017年《行政訴訟法》修訂，規(guī)定了某些特定領(lǐng)域的行政公益訴訟制度，檢察建議作為行政公益訴訟的前置程序。其后，最高人民法院、最高人民檢察院共同發(fā)布的司法解釋②規(guī)定了行政機(jī)關(guān)收到檢察建議應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)③。從實(shí)踐情況來看，行政公益訴訟訴前程序包括檢察建議、訴前磋商、圓桌會(huì)議、聽證程序、和解等多種形式。行政公益訴訟訴前程序是一種多主體參與的公開溝通機(jī)制，可以緩沖訴訟對(duì)抗，減少訴累，減少訴訟成本，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)公權(quán)力之間的協(xié)商、協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的雙贏多贏。

訴前檢察建議只是檢察機(jī)關(guān)訴前監(jiān)督行政的方式之一，專指檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前針對(duì)某些領(lǐng)域的行政違法或怠于履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)發(fā)出的糾正違法行政行為或履行行政職責(zé)的建議，是以行政訴訟為保障的監(jiān)督行政的一種方式，是檢察機(jī)關(guān)履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能，對(duì)行政行為實(shí)施法律監(jiān)督的重要手段。

四、訴前檢察建議制度的規(guī)范化建議

訴前檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政的一種方式，不僅是作為行政公益訴訟輔助程序的價(jià)值，也是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)而非訴權(quán)的一種方式，有其獨(dú)立的價(jià)值。為實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督行政、促進(jìn)依法行政的功能，應(yīng)從訴前檢察建議遵循的原則、適用范圍、程序等方面作出具體明確的規(guī)定，以提升檢察建議的精準(zhǔn)性、規(guī)范性和實(shí)效性。

（一）明確訴前檢察建議適用的基本原則

訴前檢察建議的基本原則需要解決包括檢察建議權(quán)的合法來源，以及行政權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系等問題，既要確保檢察機(jī)關(guān)檢察建議權(quán)的合法、正當(dāng)行使，確保檢察權(quán)與行政權(quán)的分立和相互尊重，也要實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效制約。

1.合法原則。包括訴前檢察建議權(quán)來源于法律的規(guī)定，訴前檢察建議的適用要有法律依據(jù)，行使訴前檢察建議權(quán)的程序應(yīng)當(dāng)合法，訴前檢察建議的效力應(yīng)該得到合法的保障。

2.權(quán)力分立。行政權(quán)與檢察權(quán)都是國(guó)家權(quán)力體系中的組成部分，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的國(guó)家職能不同，具有不可替代性。檢察權(quán)是一種具有司法謙抑性的公權(quán)力，檢察建議是一種法律監(jiān)督權(quán)，只是起到督促和溝通作用，督促行政主體依法履職、依法行政，而非自行履職、自行行政。

3.公開原則。建立訴前檢察建議公開機(jī)制，檢察建議涉及的事項(xiàng)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公共利益受損害情況、提出檢察建議之前的溝通協(xié)調(diào)磋商情況、檢察建議的回復(fù)整改情況、后續(xù)跟蹤情況，等等，有關(guān)信息應(yīng)當(dāng)公開。

（二）訴前檢察建議適用范圍的拓展

與檢察建議適用范圍相關(guān)的因素主要有檢察建議的立案線索來源、檢察建議的適用對(duì)象、檢察建議的適用領(lǐng)域等。檢察建議的適用對(duì)象是行政主體，而不僅僅是指行政機(jī)關(guān)。與適用范圍相關(guān)的一個(gè)重要因素就是檢察建議立案的線索來源：有關(guān)規(guī)定是檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)線索或接受檢舉控告，一般與辦案有關(guān)，結(jié)合辦案進(jìn)行。

1.相關(guān)法律及政策文件的規(guī)定。根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，訴前檢察建議適用于環(huán)保、食藥安全、土地、國(guó)有資產(chǎn)等領(lǐng)域，適用范圍有待其他立法加以拓展。

2019 年 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提岀，拓展公益訴訟案件范圍①。2020年1月全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議提出，要將探索擴(kuò)展新領(lǐng)域案件的原則由“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”②。根據(jù)各類政策文件和最高人民法院的通知③，檢察機(jī)關(guān)先后倡導(dǎo)在安全生產(chǎn)、進(jìn)出口商品、證券、歷史建筑保護(hù)、國(guó)防軍事、扶貧、電信互聯(lián)網(wǎng)涉及眾多公民個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域探索建立民事、行政公益訴訟制度，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)提出的“公益訴訟范圍涉及到哪，檢察建議就可以跟進(jìn)到哪里”的原則，這些領(lǐng)域都可以提出訴前檢察建議。

2020年《民法典》的頒布，對(duì)檢察建議適用范圍有進(jìn)一步的拓展。民法典中有諸多有關(guān)行政機(jī)關(guān)職能的要求，新設(shè)的行政職責(zé)規(guī)范等，檢察機(jī)關(guān)可以探索將檢察建議適用于督促糾正行政機(jī)關(guān)違背物權(quán)、人格權(quán)、親權(quán)等方面民事法律作出的減損行政相對(duì)人合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定等方面，比如針對(duì)高空拋物行為，新增公安機(jī)關(guān)的調(diào)查職責(zé);就個(gè)人信息保護(hù)，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的行政職責(zé)與義務(wù)，這些也可以成為檢察建議的適用范圍。

2.各地檢察機(jī)關(guān)的有益探索。實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)不斷探索拓展訴前檢察建議的適用范圍，取得了良好的效果，為拓展訴前檢察建議范圍提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。自2017年7月1日履行檢察公益訴訟職能以來，上海市檢察機(jī)關(guān)在高鐵運(yùn)營(yíng)安全、?；愤\(yùn)輸管理、未成年人權(quán)益保障、個(gè)人信息保護(hù)、優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)等方面積極開展檢察公益訴訟探索，共研判案件線索3 582件，立案辦理公益訴訟案件1 399件，制發(fā)訴前檢察建議或公告697件，提起訴訟42件④。

2020年6月，上海市人大常委通過《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，以立法形式授權(quán)檢察機(jī)關(guān)探索開展城市公共安全、金融秩序、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息安全、理事風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)等領(lǐng)域的公益訴訟工作⑤，并提出加強(qiáng)與證券金融類公益機(jī)構(gòu)的對(duì)接，探索證券領(lǐng)域公益訴訟。從守衛(wèi)城市公共安全出發(fā)，開展電梯運(yùn)行、消防安全、危險(xiǎn)品運(yùn)輸、網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)等專項(xiàng)監(jiān)督，深受群眾歡迎。積極參與鄉(xiāng)村治理，細(xì)化公益訴訟檢察服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體舉措（整改措施）⑥。

北京市海淀區(qū)檢察院發(fā)出訴前檢察建議，督促網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)行政主管部門依法對(duì)經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)文化單位持續(xù)存在多個(gè)涉毒品音視頻的違法情形進(jìn)行查處;針對(duì)部分商戶違法向未成年人售煙問題，向區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、煙草專賣局發(fā)出檢察建議，督促履行監(jiān)管職責(zé)。浙江省寧波市海曙區(qū)檢察院針對(duì)一段時(shí)期騷擾電話泛濫甚至影響“120”等特種電話服務(wù)的問題，向通信管理部門發(fā)出檢察建議，督促依法履行監(jiān)管職責(zé)。

目前政策文件中的規(guī)定以及各地積極探索取得的有益經(jīng)驗(yàn)，都可以進(jìn)入訴前檢察建議的立法中。

（三）完善訴前檢察建議的程序

1.建立訴前檢察建議與行政執(zhí)法的溝通協(xié)調(diào)磋商機(jī)制，作為訴前檢察建議的前置程序。實(shí)踐中訴前檢察建議能夠發(fā)揮作用，與檢察機(jī)關(guān)注重跟行政機(jī)關(guān)溝通、協(xié)調(diào)、磋商是分不開的?？梢酝ㄟ^建立聯(lián)絡(luò)員、進(jìn)行定期信息交換、先期預(yù)警等方式加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的合作，更注重檢察建議的實(shí)效，包括注重辦理政府及其部門遇到阻力或者需要協(xié)同解決的難案。此外，關(guān)于檢察建議的次數(shù)，相關(guān)司法解釋并未作出明確規(guī)定，但從解決實(shí)際問題出發(fā)，應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)多次提出檢察建議，多次溝通、多次走訪有利于訴前程序發(fā)揮更大的作用。

2.規(guī)范訴前檢察建議書。目前，訴前檢察建議書的規(guī)范化程度不高，雖然最高人民檢察院的相關(guān)文件，明確禁止濫發(fā)一些檢察建議，但在實(shí)踐中，訴前檢察建議與其他類型檢察建議未嚴(yán)格區(qū)分，各類檢察建議書的格式、內(nèi)容構(gòu)成等仍有待進(jìn)一步細(xì)分、細(xì)化，需要進(jìn)一步規(guī)定訴前檢察建議書的制發(fā)、送達(dá)、反饋、評(píng)價(jià)等機(jī)制。

（四）關(guān)于檢察建議的效力問題

訴前檢察建議從政治推動(dòng)和政策依賴轉(zhuǎn)而尋求法律規(guī)范制度上的保障，是更為合理的發(fā)展路徑。

雖然《檢察建議工作規(guī)定》《關(guān)于辦理公益訴訟案件適用法律問題》都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議應(yīng)當(dāng)回復(fù)，但其效力只能及于檢察機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)或其他抄送單位并沒有當(dāng)然的效力。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，與檢察機(jī)關(guān)其他類型的檢察建議比較而言，訴前檢察建議因與行政公益訴訟緊密關(guān)聯(lián)，往往對(duì)行政機(jī)關(guān)有更強(qiáng)的敦促作用。但提起行政公益訴訟顯然不是檢察建議制度的目的。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)不回復(fù)、不整改的，應(yīng)當(dāng)持續(xù)跟進(jìn)，督促履職，如最高人民檢察院派出督查組，對(duì)辦理的訴前檢察建議是否存在虛假整改、事后反彈回潮及檢察建議制發(fā)不規(guī)范等問題進(jìn)行排查①。另一方面，宜建立檢察建議的效力保障機(jī)制，包括行政公益訴訟，但不局限于行政公益訴訟，可以包括行政責(zé)任追究、納入考核評(píng)價(jià)體系等。對(duì)訴前檢察建議的回復(fù)和整改，以及建立追責(zé)和考評(píng)機(jī)制，因涉及行政機(jī)關(guān)、抄送單位等黨和國(guó)家機(jī)關(guān)，因而需要從國(guó)家層面統(tǒng)一立法來解決。

此外，建立訴前檢察建議與監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟等監(jiān)督行政制度的銜接機(jī)制，如建立各部門之間的信息資源共享、案件線索移送、配合調(diào)查取證等工作機(jī)制，發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督的作用。

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責(zé)任編輯：張淑瑛