何錫禎

山東省濟(jì)寧生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心 山東 濟(jì)寧 272000

引言

黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境治理取得顯著成效。從環(huán)境質(zhì)量狀況改善進(jìn)程上來看，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體呈現(xiàn)出日趨明顯的“穩(wěn)中向好”發(fā)展趨勢。以環(huán)境空氣質(zhì)量為例，生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示:2019年，全國337個地級及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為82.0%，同比上升2.7個百分點；環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市占全部城市數(shù)的46.6%，同比上升10.8%。盡管如此，生態(tài)環(huán)境治理形勢依然十分嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)顯示:截至2019年底，我國碳排放強度水平較2005年累計降低約48.1%，但碳排放總量仍呈緩慢增長趨勢，想要2030年前如期完成碳達(dá)峰目標(biāo)，客觀上還存在一定的難度。因而有必要進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強生態(tài)環(huán)境污染治理，鞏固已取得成效，并最終順利實現(xiàn)2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和目標(biāo)。在此背景下，研究生態(tài)環(huán)境治理模式及其實施路徑等問題，成為探索新時代我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展亟待解決的重要理論問題。

1 生態(tài)環(huán)境治理存在的問題

1.1 治理主體較為單一影響治理投入 根據(jù)誰污染誰治理的原則，生態(tài)環(huán)境治理的主體應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體、企業(yè)等，而從受益主體來看，可以包括政府、公眾、基層組織以及第三方組織等。但是，公眾普遍認(rèn)為環(huán)境污染與治理不是自己的事，缺乏污染治理的動力。政府作為公共物品的供給者，只能又是污染治理的發(fā)起者，又是執(zhí)行者，其他主體的參與度明顯不足。一方面，是為了快速實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重要的，環(huán)境污染是必然的，環(huán)境污染主體不僅不會進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理，一旦政府對環(huán)境污染不加監(jiān)管，甚至?xí)霈F(xiàn)競相污染的問題。而另一方面，地區(qū)對生態(tài)環(huán)境的重視性不足，生活垃圾丟棄與污染物排放較為隨意，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥農(nóng)藥等物資過度使用，工業(yè)生產(chǎn)污染排放成本低等，加劇了生態(tài)環(huán)境問題。

1.2 治理權(quán)責(zé)劃分不清不利于治理效果 在生態(tài)環(huán)境治理過程中，只有明確的權(quán)責(zé)劃分才能各司其職，有利于一致目標(biāo)的實現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境問題的各利益相關(guān)主體之間并沒有明確的責(zé)任劃分。從理論上看，這與我國缺乏明確的環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)。而從政府公共服務(wù)與社會治理方面來看，生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任主體并不明確。由于生態(tài)環(huán)境治理問題關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及其他相關(guān)政府部門無法實現(xiàn)工作協(xié)同，甚至?xí)嬖诠ぷ髂繕?biāo)的沖突，這就導(dǎo)致政府相互推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生，更談不上對污染責(zé)任主體的劃分。這就造成在政府層面對生態(tài)環(huán)境問題態(tài)度的不明確，進(jìn)而造成污染責(zé)任主體的職責(zé)不明晰，難以形成環(huán)境污染治理的上傳下達(dá)和令行禁止，無法有效開展生態(tài)環(huán)境治理工作。

1.3 環(huán)境監(jiān)管相對不足導(dǎo)致治理難度大 雖然在各類政策中，生態(tài)環(huán)境問題一直占據(jù)重要地位，各級政府也加大對生態(tài)環(huán)境治理的投入。但是，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，環(huán)境問題不僅僅是環(huán)境問題，而是牽一發(fā)而動全身。因此，環(huán)境監(jiān)管的各類工作并不嚴(yán)格，甚至存在環(huán)境監(jiān)管不力問題。具體表現(xiàn)在對生態(tài)環(huán)境治理投入中，缺乏合理的資源投入規(guī)劃；對各類環(huán)境治理的執(zhí)行彈性較大，當(dāng)政府對環(huán)境較為重視時，環(huán)境治理監(jiān)管較為嚴(yán)格，一旦政府環(huán)境監(jiān)察結(jié)束，環(huán)境治理監(jiān)管就較為寬松。另外是在環(huán)境監(jiān)管中，由于污染源具有多樣化、分散性等特點，環(huán)境監(jiān)測需要充分了解土壤、水與生物資源等的特性，對監(jiān)測的投入與能力要求較高，困難較大，不利于后續(xù)生態(tài)環(huán)境治理。

2 生態(tài)環(huán)境治理污染物減排實施路徑的有效分析

2.1 資源有償使用和生態(tài)補償制度 在研究自然資源開發(fā)使用成本評估機(jī)制及產(chǎn)品價格形成機(jī)制基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)實施居民階梯氣價與水價、非居民用水用氣超計劃累進(jìn)加價、工業(yè)企業(yè)差別化氣價水價以及污水處理排放費等資源價格改革落實工作，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革；在實施彈性出讓年限及長期租賃、“先租后讓”、“租讓結(jié)合”等供應(yīng)新方式及健全出讓最低價格標(biāo)準(zhǔn)、合同履約保證金辦法等價格形成機(jī)制和評估制度基礎(chǔ)上，完善土地有償使用制度、礦產(chǎn)資源有償使用制度、海域海島有償使用制度、資源環(huán)境稅費改革、生態(tài)補償機(jī)制。旨在從根本上扭轉(zhuǎn)現(xiàn)階段我國自然資源及其產(chǎn)品價格偏低、生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會成本、保護(hù)生態(tài)得不到合理回報或補償?shù)炔焕置妗?/p>

2.2 推進(jìn)落實以企業(yè)為主體的生態(tài)環(huán)境治理市場調(diào)節(jié)約束機(jī)制 要建立起以企業(yè)為主體的環(huán)境治理市場調(diào)節(jié)約束機(jī)制，最大限度地實現(xiàn)環(huán)境成本的企業(yè)內(nèi)部化，引導(dǎo)企業(yè)采取減少環(huán)境污染物質(zhì)排放、加強綠色創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)等一系列環(huán)境友好行為，充分發(fā)揮其“積極增益”功效，最終實現(xiàn)“減污降排”、“提質(zhì)增效”的“雙贏”目標(biāo)。為此，現(xiàn)階段可以從以下幾點作具體推進(jìn):一是要進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)、碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。不僅要求企業(yè)為自身的污染行為付出成本代價，更重要的是要實現(xiàn)對企業(yè)“降污減排”行為的“增益”。目前我國雖然已經(jīng)初步建立了發(fā)電行業(yè)全國碳排放權(quán)交易市場，但未能形成比較成熟的定價標(biāo)準(zhǔn)和價格引導(dǎo)市場機(jī)制，進(jìn)而難以達(dá)成相對穩(wěn)定的環(huán)境契約；二是要加強環(huán)境稅政策的推進(jìn)與落實。一方面，應(yīng)對超標(biāo)排放的污染行為課以重稅作為“懲罰”；另一方面，也要對“降污減排”、綠色技術(shù)改造等行為給予稅收補貼作為“激勵”。在實施環(huán)境稅收政策中，要特別注意“因企制宜”，做到企業(yè)承擔(dān)能力優(yōu)先、兼顧效率和公平，切勿采取“一刀切”做法；三是要進(jìn)一步完善政府環(huán)保補貼政策。環(huán)保補貼政策雖然對引導(dǎo)企業(yè)加強環(huán)境治理發(fā)揮了重要的作用，已成為地方政府治理環(huán)境污染的重要方式之一。但在缺乏相應(yīng)的有力監(jiān)管措施情況下，一些企業(yè)并未做到“?？顚Ｓ谩?，甚至將其用于擴(kuò)大生產(chǎn)性投資項目，也導(dǎo)致一些“污染而不倒”現(xiàn)象的發(fā)生，必須予以制止。

2.3 建立健全綠色發(fā)展的體制機(jī)制 我國在生態(tài)環(huán)境上面臨的一些突出問題，很大程度上與體制機(jī)制不健全有關(guān):有的是制度建設(shè)上的問題，如在國家自然資源資產(chǎn)管理體制上一直存在所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實以及多頭管理等現(xiàn)象；有的是管理體制上的問題，如一些地方政府重發(fā)展輕環(huán)保，干預(yù)環(huán)保監(jiān)測執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實；有的是執(zhí)法力度上的問題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象存在。因此，要推動綠色發(fā)展，形成綠色的生產(chǎn)方式和生活方式，必須建立健全相關(guān)的體制機(jī)制。正如習(xí)近平總書記所言:“推動綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。建立健全綠色發(fā)展的體制機(jī)制，目的在規(guī)范和約束各主體的行為，使其自覺承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，從而有效推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理。例如，針對作為管理主體的政府，主要要建立健全綠色發(fā)展責(zé)任制度、政績考核評價體系、自然資源資產(chǎn)離任審計制度，等等；針對作為生產(chǎn)主體的企業(yè)，要建立健全清潔生產(chǎn)、低碳生產(chǎn)、節(jié)能降耗等方面的制度，建立利用市場機(jī)制進(jìn)行環(huán)境治理的污染權(quán)交易制度，建立一體化的碳排放交易市場，等等；針對作為消費主體的個人，要建立健全鼓勵簡約適度、低碳消費、低碳出行的相關(guān)制度，以及對于破壞生態(tài)環(huán)境行為進(jìn)行懲罰的制度，等等。

3 結(jié)束語

事實上，經(jīng)濟(jì)全球化背景下各國和地區(qū)面臨的困難不僅僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境方面亦是如此，各國和地區(qū)只有消除隔閡，共享各類資源，才能應(yīng)對種種困難與挑戰(zhàn)。在生態(tài)環(huán)境治理方面，我們要積極發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)，推進(jìn)沿線國家及全球生態(tài)環(huán)境共同治理，呼吁并推動各國、各地區(qū)盡快完善貿(mào)易機(jī)制，消除貿(mào)易壁壘，實現(xiàn)相關(guān)原料互供、資源共享，保證物資、政策、信息等全球相關(guān)資源公平有效地在各國和地區(qū)得到合理利用，共同應(yīng)對全球生態(tài)環(huán)境危機(jī)，努力實現(xiàn)人類的共同發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。