王樂樂

[摘要]基層協商民主是中國特色社會主義民主政治的重要內容，將協商民主充分運用到農村基層民主政治建設中，將成為化解村民主體地位失衡，村民政治參與意識淡薄、基層民主異化，黨群干群溝通不暢、民意訴求渠道堵塞，民主決策偏虛、村民自治水平不高等問題的重要渠道，是密切農村黨群關系、推動農村基層民主政治建設行穩(wěn)致遠的有效路徑。

[關鍵詞]基層協商民主? 農村? 黨群關系? 路徑

[中圖分類號]D62? ? ?[文獻標識碼]A? ? ?[文章編號]1009-4245（2021）01-0036-04

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2021.01.007

協商民主契合我國文化傳統，適合我國現實國情，將其運用于我國農村實踐，是中國共產黨長期以來積累的寶貴經驗?；鶎訁f商民主是中國特色社會主義民主政治的重要內容，黨中央多次強調開展基層協商民主的重要性，并下發(fā)多個文件對開展基層協商民主建設予以指導，其中，2018年2月中央一號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出要“形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局”[1]。因此，在新時代，基層協商民主已經成為實現人民利益最大公約數的重要渠道，是密切農村黨群關系的有效路徑。

一、基層協商民主的內涵

協商民主深植于中國，有著深厚的文化底蘊和豐富的實踐基礎。從“和而不同”的哲學理念到“協商民主”思想的遞進，從“三三制”民主政權的初探到協商民主廣泛多層發(fā)展的實踐，可以說，這是中國共產黨對協商民主認識不斷深化的過程，也是中國共產黨不斷豐富、發(fā)展和積累協商民主實踐經驗的過程。隨著協商民主廣泛多層次的發(fā)展，協商民主逐漸向基層延伸，并被廣泛應用于基層實踐，基層協商民主由此誕生，并逐漸成為基層民主建設發(fā)展的重要方向。

關于基層協商民主的內涵，不同層面具體說法不同，但其根本性質是一樣的。其一，從學術界對基層協商民主的概念界定和內涵分析上來看，有學者認為“基層協商民主就是鄉(xiāng)村、社區(qū)、自治組織等層級的社會政治生活中，人們在既定的和不斷創(chuàng)造出來的制度平臺上，開展對話溝通和交流的實踐形式”[2]。也有學者進一步指出“協商民主在中國基層社會的扎根”“不能脫離開基層黨組織的功能發(fā)揮來轉型發(fā)展，而是進行有機結合”[3]。從兩位學者對基層協商民主的概念界定和內涵理解上，可以看出基層協商民主的基本要素包含基層組織、人民群眾、對話溝通。其二，從中共中央下發(fā)的文件尤其是2015年7月印發(fā)的《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協商的意見》來看，其明確了基層協商民主包括協商內容、協商主體、協商形式、協商程序、協商成果等基本要素。其三，從基層協商民主實踐模式來分析，目前我國農村基層協商民主實踐可以用“遍地開花”來形容，其中比較典型的是河南鄧州的“四議兩公開”工作法。這一工作法自2009年開始在全國廣泛推行，從其模式和主要實施過程來分析，基本要素在于中國共產黨的領導、人民群眾的主體地位、決策結果的公平公正公開。

基于此，不難發(fā)現，基層協商民主內含著地點、人物、過程、內容等核心要素即在哪里協商（基層）、誰來協商（基層組織和基層群眾）、怎么協商（按程序自由平等民主協商）、協商內容（涉及基層群眾切身利益事宜）。因此，綜合來看，基層協商民主就是在中國共產黨的領導下，我國基層單位充分尊重人民群眾的主體地位，基層群眾直接參與基層各項事務的決策、管理和監(jiān)督，自由平等的對話討論和合理表達自身意見建議的民主形式。

二、當前我國農村基層民主政治建設中農村黨群關系面臨的問題

早在革命戰(zhàn)爭時期，中國共產黨就十分重視構建和諧的農村基層黨群關系，提出走群眾路線，強調每一個黨員都應多聽取人民群眾的意見建議，傾聽人民群眾的心聲。在新形勢下，尤其是黨的十八大以來，中共中央深入開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育等系列活動，以及習近平總書記提出的精準扶貧方略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策部署，從本質上來說，都是黨密切聯系群眾的重要體現。當前，中國共產黨在聯系服務群眾方面做了大量富有成效的工作，構建和諧農村黨群關系已經成為共識，但同時也應看到，受多種因素影響，我國的黨建工作尚存在一些問題，習近平總書記在黨的十九大報告中也明確指出黨內還存在著思想不純、組織不純、作風不純等問題[4]，就農村而言，隨著政權的鞏固、經濟的發(fā)展，我國農村黨的建設、黨群關系也不可避免地出現一些問題。

（一）傳統思想束縛，村民主體地位失衡

農村當家做主的主體是村民，他們是推動農村基層民主建設健康發(fā)展的根本力量，基層民主政治建設具體行動需要依靠生于農村、長于農村、扎根農村的村民。但從當前來看，在一些農村存在農民意愿得不到尊重，村干部全權決策，村民沒有話語權[5]等現象，出現這一現象的原因在于：一方面是受“領導干部說了算”等思想制約和官僚主義作風影響，村干部具有絕對的權力和話語權，村民處于被支配地位，成了旁觀者、局外人;另一方面是受村民“等、靠、要”的依賴思想和“認命”的心理影響，村民在思想認識上沒有參與農村治理的主動性和自覺性，凡事依靠干部已成為習慣，這些現象致使村民主體權利缺失，農村黨員干部和村民之間的地位出現不對等，一旦村干部決策失誤，便會嚴重挫傷黨群干群之間的感情，拉遠黨群干群之間的距離。

（二）村民政治參與意識淡薄，基層民主異化

當前，與城市相較，我國農村的教育水平還相對滯后，有調查顯示，高中及高中以下學歷的村民占據多數，而初中學歷的村民則占到其中的一半[6]，村民的文化水平仍亟待提高。同時，據民進河南省委2015年對河南省內17個地市50個“美麗鄉(xiāng)村”試點的調查報告顯示，河南大量的農村青壯年都已外出務工，而留守的老人、婦女和兒童等人員政治參與能力、參與意愿普遍都不高。[7]因此，村民的文化水平、民主意識和當前農村留守群體的情況極大地制約了村民的政治參與度。除此之外，村內商討內容與村民生活的關聯性也是影響村民政治參與度的重要因素，有很多村干部無法準確地傳達和落實國家對農村的利好政策，致使村民對村干部的做法和行為既不感興趣也不信任，更談不上配合村干部的工作參與農村建設，農村治理工作與村民需求脫節(jié)。

（三）黨群干群溝通不暢，民意訴求渠道堵塞

建立良好的黨群、干群關系，就要傾聽群眾的聲音、了解群眾的訴求，通過維護群眾的表達權利，給群眾“說”的機會?，F階段，我國村民民意訴求渠道主要有基層選舉制度、村民自治制度、信訪制度和司法制度，但是這些制度在具體實施時，還存在不夠細化，操作性不強等缺陷[8]。以農村信訪為例，當前農村信訪反映的大多是土地、建房、村集體財產等涉及村民切身利益的問題以及村干部工作作風、村兩委換屆選舉等村民比較關心的問題，而產生這些信訪問題的重要原因之一就是黨群干群關系不和諧、溝通不暢，具體表現為一方面沒有建立信訪定期排查、重大決策信訪跟蹤等制度，另一方面不重視甚至不予理睬村民反映的問題，致使村民民意訴求無法得到有效表達，民意訴求渠道堵塞。

（四）民主決策偏虛，村民自治水平不高

民主決策是人民民主權利的內容之一，也是中國共產黨推進村民自治的重要一環(huán)。但在推進農村基層民主政治建設進程中，一些農村在民主決策方面仍存在問題，例如在村民大會民主決策過程中，會前對需要決議的事項未能很好地進行調研論證和事前公告，會中沒有很好地聽取村民或村民代表反饋的意見，會后沒有及時公布表決結果，甚至未對討論通過的決策貫徹落實，等等。此外，因村干部沒有及時明確告知村民需要管理和監(jiān)督的事項，致使一些村民對村內一些事項如何管理和監(jiān)督不明確。這些不公開、不透明、不規(guī)范的情況都會造成村民對村干部的不滿，進而導致黨群干群關系疏離。

三、基層協商民主對構建我國農村和諧黨群關系的啟示

中共中央2015年印發(fā)了開展基層協商民主的綱領性、指導性文件——《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協商的意見》。2018年印發(fā)了《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，強調要“形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局”[1]。2019年1月印發(fā)的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，明確規(guī)定村級黨組織的職責之一就是“推進農村基層協商”[9]，同年9月，《中國共產黨農村工作條例》進一步明確“豐富基層民主協商形式，保證農民依法實行民主協商”[10]。這些文件以及中共中央關于農村基層協商的重大決策部署，充分彰顯了黨和國家對農村基層協商的高度重視以及對基層協商民主所具有的優(yōu)越性的充分肯定。好政策需要好執(zhí)行，應充分將中共中央關于基層協商民主的重大部署，宣傳貫徹落實到農村實踐當中，進而更好地發(fā)揮基層協商民主的作用，多層次構建和諧農村黨群關系格局。

（一）以人民為中心，堅持村民的主體地位

所謂“為官者”，就是要做人民的公仆，就是要把堅持以人民為中心的思想切切實實落到實處，農村黨員干部也是同理。根據國家統計局發(fā)布的數據顯示，截至2018年年末，中國大陸總人口139538萬人，其中鄉(xiāng)村常住人口56401萬人，占比40.4%。鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰，做好農村工作，關鍵就是要做好農民工作。協商民主，以強調協商主體的自由平等性為特點，就農村基層而言，就是要堅持村民的主體地位，傾聽村民心聲，尊重村民意愿。改革開放以來我國探索和建立了村（居）民會議、村（居）民代表會議、村（居）民議事會、村（居）民理事會、懇談會等基層協商民主形式，這些基層協商喚醒了村民的角色意識、自主意識，實現了人民群眾直接參與協商、直接行使民主權利，達到村民主體與農村黨員干部之間的和諧，構建了良好的共享共治共管的農村風貌。

（二）多措并舉，激發(fā)村民政治參與積極性

村民政治參與度的高低直接關系農村治理現代化的推進進度，也直接影響著黨群關系的和諧穩(wěn)定，因此，應加大力度多種舉措激發(fā)村民的政治參與的積極性，從基本做法出發(fā)，首要的就是廣泛開展政策宣傳和培訓，將開會宣講、宣傳欄張貼、印制通俗易懂的宣傳手冊等傳統手段與微信、QQ、抖音等現代傳播手段相結合，促使村民將協商民主知識深植于心、深植于腦，并將學到用到的知識有效地運用到實踐當中。除此之外，還應突出協商內容的廣泛實際性，樹立“百姓的事無小事”觀念，無論是村內的基本事務還是涉及村民切身利益的重要事務，都應該對村內的“大事小情”進行有效協商，真正讓村民融入村集體中，確保村民參與協商、參與決策，不斷提升村民政治參與的效度，形成黨的領導和村民主體有機統一。

（三）暢通渠道，積極回應民意訴求

中國共產黨歷來重視傾聽群眾的聲音，尤其是黨的十八大以來，更是多次反復提出加強基層協商民主，暢通群眾表達訴求渠道。目前，我國很多地區(qū)通過采取搭建各種表達平臺的方式，不斷暢通各類渠道，積極回應民意訴求。例如赤峰市寧城縣通過在村（社區(qū)）建立民意訴求溝通工作室和民意訴求臺賬，在村（社區(qū)）推廣民情熱線和村民呼叫中心，探索并推行“24小時”陽光服務熱線等做法，實現了對群眾訴求的早掌握、早處理、早解決[11]。也有地區(qū)通過完善制度進一步建立健全暢通民意表達渠道，例如，云南省臨滄市下發(fā)了《關于做好暢通民意表達渠道解決群眾訴求問題工作的意見》，從“六項制度”著手，及時掌握社情民意，了解群眾所思所期所盼，認真解決群眾訴求問題。這些舉措，進一步促使中國共產黨通過協商民主，實現最廣泛的動員，達成最廣泛的共識。

（四）強化管理，推進村級民主決策制度化

推進農村基層民主政治建設，構建和諧的農村黨群關系，關鍵是把握好民主決策環(huán)節(jié)。河南鄧州的“四議兩公開”工作法，先后三度被寫入“中央一號”文件，其含義是村黨支部提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民大會或村民代表會議決議，決議公開、實施結果公開[12]，為不斷強化管理，河南鄧州又先后出臺《關于深化完善“4+2”工作法? 加強和創(chuàng)新農村基層組織建設的意見》及《“4+2”工作法實施細則》，當前這一工作法已走向全國十余年，得到廣泛推廣，成為基層協商民主建設的一項重要制度成果，“四議兩公開”工作法也從最初的為解難題到逐步走向制度化。因此，通過堅持強化管理，不斷推進村級民主決策制度化和規(guī)范化，不僅保障了村民對村級重大事項的知情權、決策權、參與權、監(jiān)督權，更加密切了農村黨群關系，推動農村基層民主政治建設行穩(wěn)致遠。

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[9]中共中央印發(fā)《中國共產黨農村基層組織工作條例》[N].人民日報，2019-01-11（001）.

[10]中共中央印發(fā)中國共產黨農村工作條例[N].人民日報，2019-09-02（001）.

[11]我縣暢通民意訴求渠道暖民心[EB/OL].（2017-11-10）[2020-10-15].http：//www.ningchengxian.gov.cn/ztzl/wmxc/2017-11-10-12531.html.

[12]探訪河南鄧州市“四議兩公開”工作法[N].人民日報，2019-06-06.

責任編輯：韋自露