近年來，違法建筑現(xiàn)象層出不窮，屢拆屢建，逐漸成為國家現(xiàn)代化發(fā)展中的“頑疾”。2019年新修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》相繼出臺以整治違法建筑現(xiàn)象，2021年實施的《民法典》更是明文規(guī)范建筑用地的合理使用。但在理論層面，關于違法建筑內(nèi)涵界定及其處理方式仍有待商榷，以通過分析違法建筑與合法建筑的法律邊界，區(qū)分與違法建筑類似的概念，再根據(jù)不同標準對違法建筑的分類，進而總結出科學合理的違法建筑構成要件以及相關處理建議，從而為行政執(zhí)法機關處理違法建筑案件提供有益參考。

一、對違法建筑的界定

所謂“界定”，顧名思義，界定由“界”與“定”組合而成，“界”為分界，“定”則為判定。界定是根據(jù)某種特定的條件，對于某種事物的本質(zhì)做出正確的判斷，予以分析定性。對違法建筑的界定，關鍵在于解決違法建筑的構成要件問題，然而構成要件可以從學界對違法建筑的定義中總結得出，在定義中找到如何認定違法建筑的表述，便能總結出違法建筑的構成要件。

在理論層面，學界對違法建筑所作諸多定義，經(jīng)梳理相關文獻后總結出構成違法建筑的要素，有學者認為違法建筑具有違法性、強制拆除性和審查法定性等法律特征[1]，或者提出違法建筑作為一個法律概念是由以下三個要素構成：“一是違法建筑必須是建筑物或構筑物。二是違反國家相關法律法規(guī)之規(guī)定，未辦理相關審批手續(xù)或者超出許可范圍的建筑物。三是不符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，妨害社會公共利益?！盵2]

在法律層面，我國于《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關條文中對違法建筑的認定有具體規(guī)定，并詳細地指出了違法建筑所具備的主要特點是：一是違反土地規(guī)劃、未經(jīng)批準或者騙取批準所建筑之物;二是未獲許可或超出許可范圍進行建設的建筑之物。此外，《民法典》第344條提出：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。”

綜上，根據(jù)違法建筑構成的三個要素和相關法律關于違法建筑的規(guī)定，違法建筑應認定為：違反法律、法規(guī)的規(guī)定，未辦理、以欺騙方式辦理相關審批手續(xù)或者超出許可范圍的，未取得建設用地使用權的，不符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的，妨害社會公共利益的建筑物或構筑物。

二、違法建筑相關概念的區(qū)分

最容易與本文所說的違法建筑概念混淆的是“違章建筑”。何為違章建筑？違“章”與違“法”有何區(qū)別？根據(jù)中國特色社會主義法律淵源分類可以看出，“法”是代指法律、法規(guī)，而“章”則是指規(guī)章，“違章建筑”可以理解為違反相關的部門規(guī)章而建造的建筑。從具有最高法律效力的憲法到效力較小的規(guī)章都屬于相關法律法規(guī)的內(nèi)容。違法效力在規(guī)章之下的規(guī)范性文件而進行建設的建筑則不構成違章建筑。特別注意的是，鄉(xiāng)村振興中為規(guī)范農(nóng)村建筑物的村容村貌，需要統(tǒng)一風格，這一要求便具有鄉(xiāng)規(guī)民約性質(zhì)，不遵守要求而不符合統(tǒng)一建筑風格的，不能按照違章建筑進行行政處罰，而應根據(jù)具體情況及其危害程度作相應處理。

從違法建筑和違章建筑的內(nèi)涵和外延看，可以用“違法建筑”來統(tǒng)一違法建筑和違章建筑這兩個概念，其原因有以下兩點：一方面是行政法淵源中法的效力高于規(guī)章，違法建筑可以包含違章建筑，二者是包含與被包含的關系：另一方面是人們認為執(zhí)法機關處理違章建筑不如違法建筑嚴重，正是基于這種錯誤的認知，采用違法建筑這個概念，可以使人們更加恰當?shù)仡A測且規(guī)范自己的行為?！缎姓娭品ā返?4條規(guī)定：“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。”就法律條文表述而言，《行政強制法》在該條規(guī)定中采用了違法的建筑物這一表述，就可以說明立法機關在違法建筑和違章建筑這兩個概念之間已經(jīng)作出了選擇，奠定了將這兩個概念統(tǒng)一為違法建筑的基礎。綜上所述，違法建設包含違法搭建，二者都是違法進行建設的行為方式。違法建筑包含違章建筑，二者可以被統(tǒng)一稱為違法建筑。

三、違法建筑的分類及其必要性

（一）違法建筑分類的必要性

將違法建筑進行分類的積極意義不僅在于可以更加深刻地認識到違法建筑所具備的本質(zhì)屬性，也更加便于行政執(zhí)法機關對違法建筑的處理具有針對性、合理性，從而實現(xiàn)對不同類型的違法建筑采用與之相適應的處理方式。

對違法建筑進行分類可以根據(jù)違法建筑的屬性不同而分為不同的種類，進而采取相應的處理辦法。譬如，將違法建筑劃分為違反程序法的建筑和違反實體法的建筑。其中，違反程序法的建筑是缺少必要的手續(xù)或者未獲許可，但是不影響城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃建設，經(jīng)過有關機關的批準，在補正相關手續(xù)后可以使建筑合法化。違反實體法的建筑，是不能通過補正手續(xù)和獲得許可的方式使建筑合法化。故而鑒于二者違法程度不同，行政執(zhí)法機關對違法建筑違反實體法的處理較之違反程序法的處理更為嚴重。

將違法建筑分類后便可得知，相當部分的違法建筑都沒有必要接受強制拆除的命運，因為有些違法建筑只存在的部分違法或者違法程度不嚴重。同時，根據(jù)違法建筑的地域不同，對社會公共利益和城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的損害也不一樣。在城市內(nèi)的違法建筑往往處于人口集中、交通便利的地段，而且城市規(guī)劃部分早已經(jīng)進行了相關規(guī)劃，這樣的違法建筑就對城市整個布局進行了破壞，阻礙了城市化的進程，甚至有些違法建筑行為嚴重地損害了社會公共利益或者部分居民的合法權益。如：實踐中，有居民在小區(qū)內(nèi)進行擴建封堵消防通道的行為;侵占公共綠地進行建設行為;封堵道路建設行為等等。對于以上這些類型的違法建筑應當受到嚴肅處理，原因在于這些違法建筑損害了較大范疇的社會公共利益，同時其違法程度較為嚴重。不同的是，在農(nóng)村范圍內(nèi)的違法建筑往往處于人口稀疏、交通不便的地段，有關部門暫對該區(qū)域未進行規(guī)劃。這類違法建筑的特點為：建筑多為私用型、具有非牟利性、妨害社會公共利益程度較小等。因此，對該類建筑的處理應當從輕。

綜上所述，將違法建筑進行類型劃分的主要目的是區(qū)分各類違法建筑不同之屬性，再根據(jù)違法程度的不同、損害公益程度的不同、所在區(qū)域的不同、建設目的不同、危險程度不同而進行區(qū)別處理。因而強制拆除違法建筑不是處理違法建筑的唯一手段，大部分違法建筑需要經(jīng)過認真分析其屬性和類別后，有針對性地處理。例如，農(nóng)村的違法建筑能通過補正手續(xù)的就補正手續(xù)，或者在不影響公共利益的情況下能通過繳納罰款或征收稅費等方式使得違法建筑合法化，避免社會資源的浪費。

（二）違法建筑的種類

1.程序性違法建筑和實質(zhì)性違法建筑

結合上文，違反《行政強制法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》等實體法的違法建筑屬于實質(zhì)性違法建筑。而違反建筑法律法規(guī)相關的建筑程序要求而進行建造的建筑則屬于程序性違法建筑，程序性違法建筑的主要特點便是缺乏必要的行政許可程序或者超出了行政許可的范圍。程序性違法建筑是缺少部分必要的審批手續(xù)，在沒有影響城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的前提下，違法建造者可以依照一定程序向有關部分申請補正手續(xù)從而變成合法的建筑。實質(zhì)性違法建筑主要特點是非缺少必要審批手續(xù)，而是違法實體法對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃，妨礙社會公共利益，不能依靠相關手續(xù)的補正使其轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ńㄖ?/p>

2.局部違法建筑和整體違法建筑

局部違法建筑和整體違法建筑，是根據(jù)違法建筑的違法部分是整體還是局部進行劃分的。整體違法建筑相對局部違法建筑而言，是違反合法建筑的構成要件，如未經(jīng)建設用地許可、規(guī)劃許可或者施工許可而進行建造的違法建筑。局部違法建筑則是：雖然經(jīng)過相關用地、規(guī)劃和施工許可，但是超出許可范圍而進行建設，超出許可范圍建造的建筑違法了相關法律法規(guī)，故而成為了局部的違法的建筑。行政執(zhí)法機關在對這兩種違法建筑的處理方式的嚴重程度，往往是對整體違法建筑嚴于對局部違法建筑的處理，其理由是對局部違法建筑可以采用補正相關手續(xù)、繳納相關稅費、罰款、責令自行拆除違法部分的建筑和強制拆除違法建造的部分等多樣化的處理方式。

3.可準正的違法建筑與不可準正的違法建筑

可以準正的違法建筑是指違反程序法的規(guī)定，缺少必要的行政許可或超出行政許可的范圍，待相關手續(xù)補正后，該類建筑便成為合法建筑?？梢詼收倪`法建筑是針對程序性違法而言，補正相關手續(xù)即可準正。但是不能適用于違法實體法的規(guī)定。不可準正的違法建筑違法了實體法關于違法建筑的實質(zhì)違法要件的規(guī)定，破壞了城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃，損害了社會公共利益。因此，不能通過補正手續(xù)而使不可準正的違法建筑成為合法建筑。簡言之，不可準正的違法建筑喪失了成為合法建筑的資格，但是處理該類違法建筑不一定要采用拆除的方式，也可以用其他處罰方式代替。

4.城鎮(zhèn)違法建筑和農(nóng)村違法建筑

在城鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)所建造的違法建筑被稱為城鎮(zhèn)違法建筑，而在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)所建造的違法建筑被稱為農(nóng)村違法建筑。城市違法建筑和農(nóng)村違法建筑的主要區(qū)別在于所處地域不同和違反的實體法不同。城市違法建筑主要違反的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，主要表現(xiàn)為違反建設工程規(guī)劃許可所規(guī)定的內(nèi)容。而農(nóng)村違法建筑主要違反了《土地管理法》，主要表現(xiàn)為將耕地作為建設用地違法修建的行為。行政執(zhí)法機關對農(nóng)村違法建筑應采用輕于城市違法建筑的處理方式以及較低處罰程度。

對此，其緣由如下：大部分農(nóng)村違法建筑是由于違建人缺乏相關法律知識以自己居住為目的而建造的;而在城市化進程中，建造人為追逐私利以牟利為目的在城鎮(zhèn)大肆建造違法建筑，其原始目的遠遠超過了生產(chǎn)生活的需求，因此農(nóng)村違法建筑對社會的危害程度遠低于城市違法建筑的危害程度。

四、違法建筑的處理

違法建筑的界定，特別是違法建筑的分類，在行政執(zhí)法中行政執(zhí)法部門嚴格按照《行政處罰法》《行政強制法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》等法律法規(guī)，對不同類型的違法建筑進行區(qū)分處理。具體如下，2019年住房和城鄉(xiāng)建設部出臺的《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》第5條規(guī)定，對尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形可采取責令停止建設、責令限期改正、罰款、強制拆除等處罰方式。根據(jù)程序性違法建筑、實質(zhì)性違法建筑、可準正的違法建筑、不可準正的違法建筑類型劃分，可按照違法建筑程序性或?qū)嵸|(zhì)性違法程度輕重，能否補正相關手續(xù)，采取相應處罰方式?！缎姓幜P法》第51條規(guī)定當事人不履行行政處罰決定，行政執(zhí)法機關可申請人民法院強制執(zhí)行?！缎姓娭品ā返?4條和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條也規(guī)定了行政執(zhí)法機關可以依法強制拆除的情形。

結合以上法律條文及其相關法律法規(guī)，行政執(zhí)法部門在處理違法建筑之前，應著重考慮違法建筑的類型是局部違法還是整體違法，是屬于城鎮(zhèn)違法建筑還是農(nóng)村違法建筑，同時，要根據(jù)違法建筑的表現(xiàn)特征和社會危害程度，決定是否采用強制拆除方式。由此可見，違法建筑的界定是違法建筑處理的前提條件，將違法建筑類型化將為行政執(zhí)法部門處理違法建筑提供有益參考。

五、結語

結合我國有關法律法規(guī)關于違法建筑的表述，以違法建筑的構成要件為基礎，概括出了違法建筑的概念及其相關特性。對違法建筑與違章建筑的相似概念進行辨析，確定了將違章建筑統(tǒng)一到違法建筑概念之中。在此基礎上，依據(jù)違法建筑的不同標準進行分類，分析違法建筑的不同屬性及其特點，因地制宜地科學合理化處理，從而避免一刀切的處理方式。這為行政執(zhí)法機關對違法建筑的種類認定提供了理論支持，有利于行政執(zhí)法機關在處理違法建筑的過程中平衡各方合法利益，減少社會有效資源的浪費，加快城市現(xiàn)代化發(fā)展進程，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

參考文獻：

[1]張開澤.違法建筑的法律界定[J].學術探索，2004（11）.

[2]張崢.強制拆除違法建筑法律問題研究[J].重慶行政，2016（6）.

作 者：中共四川省自貢市委黨校講師

責任編輯：劉小僑