王維維 王義保

〔摘要〕 網格化治理已成為社會治理新模式，依據(jù)治理情境的不同，網格化治理有常態(tài)與非常態(tài)治理之分。常態(tài)網格化治理注重格內日常事務的治理，而非常態(tài)網格化治理則是應對公共危機做出的超常規(guī)治理選擇，兩者有著共同的治理模式。公共危機的突發(fā)性、不確定性、社會性等基本特征決定了治理的預警性、清晰性和整體性內在需求。常態(tài)網格化治理在面對公共危機不利因素的高度積聚時存在著治理與情境的失衡，即存在著適用性障礙，暴露出治理上短板或不足，需要升級、轉換為非常態(tài)網格化治理，這要在依循共同的治理模式基礎上，通過制度創(chuàng)新、補短堵漏和全周期打點來構建非常態(tài)網格化治理體系，進而提升網格化治理的現(xiàn)代化水平。

〔關鍵詞〕 常態(tài)網格化治理;非常態(tài)網格化治理;社會治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2021）04-0067-09

〔基金項目〕國家社會科學基金一般項目“新媒體技術對國家治理安全的影響及對策研究”（20BZZ034）;中央高校新型冠狀病毒防治科研攻關應急專項課題“突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險防范公眾參與研究”（2020XGPY02）

〔作者簡介〕王維維，中國礦業(yè)大學應急管理學院博士研究生;

王義保，中國礦業(yè)大學應急管理學院教授、博士生導師，江蘇徐州 221116。

一、問題提出

網格化治理是將社會治理對象按一定標準劃分為若干基本單元，運用現(xiàn)代信息技術對網格內的人、地、物、事進行精細化治理，從而實現(xiàn)治理主體協(xié)同、資源整合、信息共享及無縫隙政府的流程再造之目的。根據(jù)治理對象的情境差異，可將社會治理分為常態(tài)情境治理與非常態(tài)情境治理①，復旦大學朱德米教授曾對兩種治理形態(tài)的內涵進行界定，“常態(tài)治理就是我們通常所說的日常狀態(tài)下的治理，按照憲法和法律的規(guī)定運轉國家機構，行使國家權力。非常態(tài)治理則是在緊急狀態(tài)下，可實施特定的制度和特殊的管制，以應對突發(fā)公共事件。”②網格化治理作為中國社會治理的獨特模式，同樣有常態(tài)與非常態(tài)治理之分，前者注重對日常狀態(tài)下確定的常規(guī)性網格事務的治理，后者則是對緊急狀態(tài)下不確定的公共危機事件的網格化治理，兩種治理的目標、結構、機制、手段都存在著較大差異。

從既有研究成果看，整體性治理理論、協(xié)同治理理論、合作治理理論、網絡治理理論、數(shù)字化治理理論，以及控制論、系統(tǒng)論、博弈論等理論已成為研究網格化治理的理論基礎。學者們運用相關治理理論，建立了關于網格化治理的功能、結構、機制和模式的分析框架，并以此為視角分析非常態(tài)情境的治理問題。其一，從網格化治理功能視角分析非常態(tài)情境的治理能力。譙哲基于“網格功能化”探索了城鄉(xiāng)社區(qū)應急治理法治化、科學化、精細化和組織化的提升之道③;盤世貴認為，網格化管理為應急預警和預防提供了可靠的信息依據(jù)，要充分發(fā)揮網格化管理及時、充分、高效的功能，實現(xiàn)應急管理社會化、信息化、治理化、規(guī)范化、全覆蓋、無縫隙的新常態(tài)④;劉芷含等采用目的抽樣法與滾雪球抽樣法相結合的方式，實證了網格化治理在新冠疫情防控中的功能與成效，提出要多方面加強網格化內部建設，優(yōu)化網格化應急機制。⑤其二，從網格化結構視角分析非常態(tài)情境的治理體制。汪云峰等對網格化治理的雙軸心結構在公共危機中的適用性展開研究，認為在公共危機網格化治理中繼續(xù)保持雙軸心結構將面臨機制層面的障礙，需要從網格化治理的定位提升、信息控制等突破功能障礙⑥;米利群等從網格化治理的組織結構出發(fā)，將網格化與應急管理相結合，提出構建互助圈應急管理組織體系⑦;劉春呈認為，網格化治理體系在新冠疫情防控中發(fā)揮了及時性、精細化、數(shù)字化及社會化等功能優(yōu)勢，但作為基層社會治理的創(chuàng)新手段，網格化治理體系仍有待完善。⑧其三，從網格化治理機制視角分析非常態(tài)情境治理的內在機理。姜金貴等引入網格化治理的功能優(yōu)勢，建立了包括運行機制、預警機制、緊急處置機制、善后處理機制以及評估機制在內的網格化應急治理機制⑨;祝小寧從網格化治理獨特優(yōu)勢出發(fā)認為，網格化治理為完善我國公共危機無縫化的監(jiān)控、超前化的預測、綜合化的評估、多級化警示等預警機制提供了一條重要的途徑⑩;劉號認為，網格化治理契合公共危機預警機制，但需要加強網格化治理中的隊伍建設、體系建設及制度建設B11;賀曲夫等從新冠疫情防控網格化治理暴露出的機制問題出發(fā)，提出構建一個面向基層、面向社區(qū)、以人為本、尊重生命的城市社區(qū)疫情防控網格化治理機制，并做到“縱橫有序，多方配合”。B12最后，從網格化治理模式視角分析非常態(tài)情境的治理體系。李立明等基于網格化治理理念提出，在網格化管理應急與非應急統(tǒng)一模式下建立城市運行指揮中心和城市應急指揮中心雙核體系B13;吳俊等運用多變量時間序列分析預測模型分析城市管理事件發(fā)展的基本趨勢、周期性、異常事件以及不同城市管理事件之間的耦合關系B14;徐淑華等結合新冠狀疫情網格化治理中暴露出的短板或不足，提出構建網格化應急治理體系。B15

綜上所述，既有研究成果主要基于網格化治理的功能、結構、機制、模式等視角研究非常態(tài)情境下的治理問題，其研究路徑是：優(yōu)勢-問題-對策，即研究網格化治理在非常態(tài)情境下的治理優(yōu)勢及主要問題，提出完善網格化治理的對策。對建立健全網格化治理體系以及不斷提升非常態(tài)情境治理的有效性而言，這種研究路徑具有重要意義，但其同樣存在一個不可忽視的難題：常態(tài)網格化治理在面對公共危機不利因素的高度積聚時，必然存在治理與情境的失衡?；蛘哒f，常態(tài)網格化治理體系與非常態(tài)情境治理的需求之間，始終存在結構上的落差，試圖通過完善常態(tài)網格化治理體系與提升常態(tài)網格化治理能力來彌補這種落差。顯然，這種研究視角具有明顯的被動性與滯后性特征，有鑒于此，我們需要從非常態(tài)情境研究視角出發(fā)，以常態(tài)網格化治理體系為基礎，建立非常態(tài)網格化治理體系，實現(xiàn)治理與情境的真正平衡，其研究路徑為：需求-短板-對策，即分析非常態(tài)情境治理的需求，對比常態(tài)與非常態(tài)網格化治理體系之間的差距，通過補短差距來建立與非常態(tài)情境相契合的網格化治理體系，即非常態(tài)網格化治理體系，這種研究思路具有主動性與前瞻性。顯然，非常態(tài)網格化治理是基于常態(tài)網格化治理的拓展或延伸，是常態(tài)網格化治理的特殊形式，兩者有著共同的治理模式。因此，非常態(tài)網格化治理在應對公共危機等特殊情境時，既要依循網格化治理的共同模式，又要有所突破創(chuàng)新，即守正創(chuàng)新。

二、統(tǒng)一與守正：常態(tài)與非常態(tài)網格化治理的共同模式

常態(tài)與非常態(tài)網格化治理有著統(tǒng)一的運行機制，這種機制是運用網格化治理優(yōu)勢，以政府、企業(yè)、社會組織、公眾、社區(qū)、技術設施與公共環(huán)境為基本要素，構成以公共事件為核心內在有機統(tǒng)一，且適用于正常與特殊狀態(tài)下網格化治理的共同模式。B16常態(tài)與非常態(tài)網格化治理依循共同模式，主要基于以下原因：

（一）常態(tài)網格化治理源自公共危機非常態(tài)治理的實踐探索。自20世紀80年代以來，突發(fā)性公共危機頻發(fā)引發(fā)了人們對傳統(tǒng)科層制為中心的應急管理體系的反思。與此同時，20世紀90年代以來，遠程設備、傳感器、數(shù)據(jù)庫及互聯(lián)網融為一體的“網絡”技術蓬勃發(fā)展，為公共危機治理的路徑創(chuàng)新提供了前所未有的技術支撐，現(xiàn)實需要與技術創(chuàng)新共同推動了社會治理的巨大變革，網格化治理（時稱“網格化管理”）應運而生。網格化治理萌芽于2003年非典疫情防控時上海施行的“兩級政府、三級管理、四級網絡”的體制改革。2004年10月，北京市東城區(qū)政府針對城市治理滯后問題提出了“萬米單元網格城市管理新模式”，開創(chuàng)了中國城市網格化治理的先河。同年，北京朝陽區(qū)政府將網格化治理應用于2008年奧運會突發(fā)性公共危機的預防中，綜合治理成效顯著。此后，網格化治理經歷了2009年抗擊H1N1流感病毒疫情的實踐檢驗，并經歷了2020年以來新冠疫情防控的考驗?？梢哉f，中國的網格化治理產生于對傳統(tǒng)風險社會管理的深刻省思，推廣于社區(qū)基層常態(tài)化治理需求，成熟于多次突發(fā)性公共衛(wèi)生疫情防控的實踐探索。

（二）非常態(tài)網格化治理是常態(tài)網格化治理的升級和特殊形式?；仡櫲祟惿鐣l(fā)展歷程，穩(wěn)定是常態(tài)，但正常秩序又總是伴隨著各種突發(fā)性危機事件的威脅或破壞，由此，基于正常與危機兩種社會情境，網格化治理劃分為常態(tài)與非常態(tài)治理。網格化治理一方面要處理諸如綜治、維穩(wěn)、安監(jiān)、消防、交通、城管、城建、流管、計生、人社、環(huán)保、土地、食品、扶貧等常規(guī)性事務，即常態(tài)網格化治理;另一方面，還要應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、突發(fā)性社會安全事件等非常規(guī)性公共危機治理，即非常態(tài)網格化治理。常態(tài)網格化治理是依據(jù)法律規(guī)范進行日常事務處理，具有程序化、穩(wěn)定性特點，而非常態(tài)網格化治理是在面對社會公共危機“臨界值或閾值”情境下及時做出的超常規(guī)治理的決策選擇，具有創(chuàng)新性、靈活性特征。顯然，常態(tài)網格化治理在面對公共危機不利因素的高度積聚時，存在著治理與情境的不對稱，存在著治理的適用性障礙，必然會暴露治理上的短板或不足，需要升級轉換為非常態(tài)網格化治理，從而實現(xiàn)治理與情境的平衡。因此，非常態(tài)網格化治理是常態(tài)網格化治理的特殊形式，兩者有著共同的模式。

（三）常態(tài)與非常態(tài)網格化治理的共同要素構成共同模式。網格化治理是一個完整的治理系統(tǒng)，它是由各要素按一定規(guī)則構成的統(tǒng)一整體。常態(tài)與非常態(tài)網格化治理有著共同的構成要素，具體包括共同的主體、業(yè)務模式與數(shù)據(jù)模式。共同的主體是指政府、企業(yè)、社會組織、公眾、網格員、樓長等B17，根據(jù)各自的責任、標準和編碼，發(fā)揮著不同的功能作用;共同的運行模式，包括部門流程、表單設計、信息內容設計、規(guī)則設計和信息化電子化設計;共同的數(shù)據(jù)模式，包括數(shù)據(jù)模型設計、圖表設計、政府企業(yè)、公眾人員采集數(shù)據(jù)標準設計、動態(tài)采集內容、基礎數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)流、規(guī)格、標準等;共同的功能模式，包括軟件、硬件網絡的建設等，這些要素關聯(lián)互動，和諧統(tǒng)一，構成了網格化治理共同的運行模式。

常態(tài)與非常態(tài)網格化治理的內在關系構成了共同模式，這意味著兩者之間具有共生、共建、共長、共享的一體化運行機制。因此，當面對公共危機等特殊情境時，非常態(tài)網格化治理應守正共同模式，遵循守心、守體、守道的“三守合一”原則。

一是守“心”，守正“以人為本、心系人民”的價值理念。“以人為本”不僅是社會主義的基本價值理念，也是國家治理現(xiàn)代化的基本準則，體現(xiàn)在網格化治理中，必須堅持以“人民”為中心，注重對人民基本權利的尊重和保護，尤其在公共危機治理中要尊重和珍惜人民的生命，將人的生命作為政府治理和防范危機的底線標準， 也是衡量政府責任與治理能力的客觀尺度。B18習近平總書記在新冠疫情防控時就曾強調，各級黨委和政府及有關部門把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，保護人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價。正是基于“人民至上”的價值理念，國家才舉全國之力共同抗“疫”，這是網格化治理的成功之魂。

二是守“體”，守正“網格化治理體系”，發(fā)揮網格化治理體制機制優(yōu)勢。目前，中國網格化治理基本形成了四種模式，即北京市東城區(qū)萬米網格模式、上海市長寧社區(qū)網格模式、浙江省舟山自然地域網格模式、湖北省宜昌市的“一本三化”網格模式。B19盡管四種模式各有不同，但都具有由網格單元、組織、信息平臺及制度規(guī)范四個子系統(tǒng)構成的共同治理體系。網格單元體系是依據(jù)治理的地理或地域范圍以及人口分布情況劃定單元，各單元間形成了復雜的網格系統(tǒng)。組織體系是以“網格”設置為基礎，社區(qū)之下的網格單元作為“第四個”管理層，從而形成區(qū)、街道、社區(qū)和網格“四個層級”縱向組織系統(tǒng)，同時又建立“監(jiān)督軸”與“處置軸”相互協(xié)調、相互制衡的“雙軸結構”橫向組織系統(tǒng)。信息平臺體系是網格化治理的技術支撐系統(tǒng)，它是綜合運用現(xiàn)代信息技術對網格內的人、地、物、事、組織等信息實施監(jiān)控，并對這些信息進行采集、傳輸、分析、識別、處理、反饋、歸檔等，從而形成智能互聯(lián)的信息系統(tǒng)。制度規(guī)范體系是關于網格化治理的主體、客體、職責及服務內容的規(guī)范體系，以突出“定格、定員、定責、定崗”為核心，出臺“排查報送、處置反饋、信息管理、督查考核、獎懲表彰”等一系列加強網格化治理的規(guī)制B20，這是網格化治理的成功之基。

三是守“道”，守正“網格化治理運行”之道。網格化治理運行機制可以概括為：黨建引領、政府主導、多元聯(lián)動、協(xié)同治理。黨建引領就是發(fā)揮黨組織和黨員的引導或組織功能，通過下沉網格，實現(xiàn)“組織同構、人員同聘、工作融合”，確保黨組織的領導地位和引領作用。B21政府主導是指政府不僅是網絡化治理的發(fā)起者、組織者和決策者，還貫穿于網格化治理的宣傳、實施、考核的整個過程，發(fā)揮著“吸納效應”與“鏈接效應”。B22多元聯(lián)動是網格化治理的關鍵環(huán)節(jié)，體現(xiàn)為政府、企業(yè)、社會組織等社會公眾的協(xié)同參與，是“橫向到邊、縱向到底”的多元聯(lián)動治理機制。網格化協(xié)同治理是指網格化治理要素之間的有機、高效運行機制，這是網格化治理的成功之道。

綜上所述，“三守合一”既體現(xiàn)了網格化治理的價值理念，又彰顯了網格化治理的體制機制優(yōu)勢，但守正不是盲從，須理性認知網格化治理的局限性，并在實踐中不斷地豐富、完善和發(fā)展。

三、需求與不足：公共危機基本特征與常態(tài)網格化治理欠缺性耦合

網格化治理因其治理地域、對象、情景的不同，其適用性效果存在較大差異，當面對突發(fā)性公共危機時，“常態(tài)治理的制度安排、政策選擇及其所蘊含的價值目標，都會在緊急狀態(tài)下呈現(xiàn)出制度和能力的極限”B23，此時，常態(tài)網格化治理無法適應突發(fā)性公共危機情境治理的需要，治理與情境上的錯位，必然暴露常態(tài)網格化治理能力的欠缺，需要升級轉換為非常態(tài)網格化治理。

（一）公共危機的基本特征及治理需求

公共危機的突發(fā)性、不確定性、社會性等基本特征已成為學界共識，這些基本特征決定了非常態(tài)治理的預警性、清晰性及整體性需求。B24

1.公共危機的基本特征對治理的預警性需求。突發(fā)性公共危機往往是在人們毫無防備的情況下突然爆發(fā)，危機的發(fā)生原因和變化趨勢具有不確定性，因此，公共危機的預警尤為重要。對環(huán)境進行識別可為個體在面對潛在風險時提供及時有效的信息警示，以避免、減少或應對風險的發(fā)生B25，這是突發(fā)性公共危機治理最有效、最經濟的方式。當然，預警不是一個簡單的、線性的機制，而是科學、管理、技術、社會等要素與通信過程進行的整合B26，是系統(tǒng)化治理機制。公共危機的突發(fā)性和不確定性并非不可預見，任何事物的產生都有一個從量的積累到質的變化的過程，公共危機的發(fā)生只是一種表象或一種結果，人們可以借助現(xiàn)代信息技術進行信息整合，通過理性認識做到事前警示。

2.公共危機的基本特征對治理的清晰性需求。公共危機之所以突發(fā)或不確定，就在于我們對危機發(fā)生的原因和內在機理缺乏精確識別。治理的清晰性取決于信息精確化。信息精確化是指運用現(xiàn)代技術獲取、匯總、加工和處理信息，準確識別、區(qū)分和描述確定性社會事實，從而有利于做出準確的判斷，形成更高質量的決策，提高政策的準確性和有效性。B27高度的清晰不僅意味著數(shù)量、標準或程度上的準確性，也是指對于相關情況有較為準確和深入的認知。B28可以說，信息精確性是公共危機精準預警及科學治理的前提和基礎。

3.公共危機的基本特征對治理的整體性需求。社會性是指社會結構或功能系統(tǒng)遭受意外事件嚴重影響而變得惡化，它既是公共危機突發(fā)性和不確定性必然結果，又是公共危機的基本特征之一。當社會結構或功能系統(tǒng)受到公共危機強力威脅或沖擊時，任何個體力量的抵御都顯得微不足道，只有眾多個體聚合并形成強大的整體力量，才能對沖公共危機的破壞性，進而維護正常社會秩序。但整體力量的形成絕非是個體力量的簡單加總，而是個體力量協(xié)同合作的整體性治理。整體性治理是“以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協(xié)調、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調與整合，……為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式”。B29或者說，整體性治理是政府對人、財、物、信息、時間等資源的組合、協(xié)調和利用，進而形成合力以形成應對公共危機的運行機制。

（二）常態(tài)網格化治理公共危機的欠缺性耦合

1.常態(tài)網格化治理預警性的欠缺性耦合。網格化治理具有明顯的預警性特征，網格化治理的預警性取決于網格治理的“前饋控制性”。“前饋控制性”是指“運用不斷獲得的最新的有關社會運行的可靠信息加以預測，并將期望的社會管理目標同預測的結果加以對照，在出現(xiàn)問題的臨界點之前就發(fā)現(xiàn)問題，事先制定糾偏措施，將問題解決在萌芽”。B30網格化治理的“前饋控制性”運行機制，是通過網格員對社會事實的深入巡視、調查，利用網絡技術及時收集、識別和處理信息，將復雜的問題信息通過App傳遞給網格指揮系統(tǒng)，指揮系統(tǒng)在甄別和區(qū)分信息后實行數(shù)據(jù)共享。因此，該機制能夠及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，具有極強的預警性功能，但常態(tài)網格化治理在預警公共危機時存在明顯的欠缺或不足，是一種欠缺性耦合，具體表現(xiàn)為：（1）預警端口滯后，信息來源單一。公共危機發(fā)生后，網格員成為各種危機信息的主要收集者，并承載著眾多的“下沉”責任，不可避免地出現(xiàn)工作上的形式主義，一定程度上影響了信息收集的質量。（2）體制上“條塊分割”及技術上的不平衡性造成預警信息“數(shù)據(jù)壁壘”。將社區(qū)劃分眾多網格單元，網格分界線一定程度上隔斷了網格間的信息交流，再加上各社區(qū)信息技術設施的不平衡，難免造成網格數(shù)據(jù)信息“孤島”，從而導致預警信息資源共享困難。（3）專業(yè)人員匱乏。危機預警是專業(yè)性極強的工作，目前網格員隊伍整體缺乏公共危機預警的專業(yè)化能力，迫切需要一定數(shù)量的相關專業(yè)技術人員“入網”，同時需要加強對現(xiàn)有網格員隊伍預警專業(yè)能力的培訓。最后，地方缺少預警權。目前，中國的公共危機預警權高度集中，地方預警權受到不同程度的限制，很難第一時間進行準確預警B31，這在很大程度上限制了地方應急決策的主動性。

2.常態(tài)網格化治理清晰性的欠缺性耦合。網格化治理的主要功能在于將行政權力下沉到基層，運用信息技術實現(xiàn)社會治理的清晰性。網格化治理清晰性主要表現(xiàn)為網格單元明細化、責權清晰化、治理要素信息化、信息形式可視化、治理（服務）精準化、治理工具標準化特征B32，清晰性奠定了突發(fā)性公共危機科學預警及精準治理的基礎。網格化治理清晰性取決于網絡技術信息化，而后者的運用離不開“人機合作”，但在“人機合作”的使用中存在著明顯的結構性欠缺或不足，也是一種欠缺性耦合：從“人”的角度看，網格員是社會事實的接觸者，可能因自身能力所限而疏忽、遺漏或故意隱瞞某些真實信息;信息受訪者也可能根據(jù)個人偏好選擇性隱瞞或歪曲某些重要信息;決策制定者也可能因權位或利益所囿選擇性忽視關鍵性信息。從“技術”的角度看，可能因信息技術的滯后性，無法對海量信息進行科學處理，即使擁有先進完善的信息技術，也可能因專業(yè)技術人員的匱乏而無法正確使用。因此，“人”“機”的各自缺陷或兩者的匹配性失衡極易造成海量虛假信息存在或真實信息遺失。

3.常態(tài)網格化治理整體性的欠缺性耦合。網格中的一個個接點是不同網格所對應主體相互聯(lián)系的有效載體，通過它，不同的單元格、不同的網之間就能實現(xiàn)有效對接B33，從而真正做到“一張網”整體性治理。網格化治理整體性表現(xiàn)為治理價值的“公共性”、治理主體的“多元性”、治理機制的“協(xié)同性”、治理方式的“智能性”。一旦突發(fā)性公共危機觸發(fā)應急機制，網格化就會發(fā)揮整體性治理功能。在黨的領導下，基層政府黨政干部、環(huán)衛(wèi)、城管、民警、社工“綁定性下沉”網格，同政府派出機構街道、社區(qū)自治組織、志愿者共建危機治理共同體，但常態(tài)網格化治理在面對公共危機時，同樣存在許多欠缺與不足，同樣是一種欠缺性耦合，主要表現(xiàn)：（1）網格化治理主體的參與熱情不足。網格治理是在不改變現(xiàn)有基層行政體制而在社區(qū)之下新增的行政層級，是內嵌于權力重構與“行政吸納社會”的具體行動，是政府行為與策略選擇的內在邏輯機制B34，具有明顯的行政化特征。不可否認，行政權力的高效運行是公共危機治理的主導性因素，但在公共危機中具有“擴張性”，它過度壓縮了網格自治空間。（2）網格化治理的參與主體不足。多元主體匯集是網格治理的優(yōu)勢，但濃厚的行政化色彩限制了多元主體在公共危機治理中的“集體行動”。例如，社區(qū)居委會具有法定“自治”與事實“行政”的雙重身份，但行政權力的運行慣性導致社區(qū)居委會在公共危機中被邊緣化，“執(zhí)行、迎檢、留痕”成為居委會工作的主要任務。社會組織是公眾參與網格化治理的重要平臺和載體，在公共危機治理中，社會組織是不可替代的重要力量，但專業(yè)化社會組織依然較少。參與公共危機治理的社區(qū)居民多數(shù)是老黨員、老干部和退休人員，而大多是一種政治動員型參與。B35（3）網格化治理的協(xié)同聯(lián)動不足。面對公共危機的巨大威脅，多元主體需要密切配合、協(xié)同聯(lián)動，在建立起良好溝通與信任的同時，以系統(tǒng)凝聚合力，進而鑄就網格“韌性”共同體。但網格作為獨立的運作空間和物理單元，割裂著社區(qū)內部的有機聯(lián)結，破壞著社區(qū)互動空間的邏輯指向B36，這種結構性缺陷在突發(fā)性公共危機治理中表現(xiàn)得尤為突出：一是領導組織機構的疊加。在公共危機治理中，常規(guī)行政組織系統(tǒng)、網格化治理組織系統(tǒng)和指揮組織專項系統(tǒng)并存，三者存在人員、結構與權責方面的重疊，職責劃分模糊。二是指揮組織各自獨立，互不統(tǒng)屬。公共危機指揮部設有市、區(qū)（縣）、街道、社區(qū)四個層級，既強化了非常態(tài)網格化治理的行政化，也進一步加深了政府之間的“條塊分割”。三是政府組織與非政府組織關系不清，如社區(qū)居委會本應成為網格化治理的直接指揮組織，自主自治靈活地發(fā)揮指揮功能，但社區(qū)居委會承擔了大量的行政職能，限制了居委會的自治權。四是指揮組織是臨時設置的非正式行政主體，其運行缺乏法律依據(jù)和監(jiān)督機制，權力行使難免帶有隨意性，影響著非常態(tài)網格整體性治理的效率。

四、創(chuàng)新與補短：非常態(tài)網格化治理體系的全周期打點多維路徑選擇

基于上述分析，常態(tài)網格化治理體系在應對公共危機非常態(tài)情境時存在一些欠缺或不足，需要通過制度創(chuàng)新、補短堵漏和全周期打點B37來構建非常態(tài)網格化治理體系，進而提升公共危機現(xiàn)代化治理能力。

（一）建立多點觸發(fā)預警機制，提高非常態(tài)網格化預警能力

1.前移預警端口，開源預警信息。警源即預警的信息來源，是科學預警的基本依據(jù)，要充分發(fā)揮網格化治理神經“末梢”感知靈敏、反應靈活的優(yōu)勢，充分利用網格多元主體的參與作用，前移預警端口，形成眾多“觸發(fā)點”。B38將預警“起點”前移至網格內各“觸發(fā)點”，具有兩方面優(yōu)勢：一是可以多角度、多層次、全方位擴大預警信息來源范圍;二是可以迅速捕捉突發(fā)性公共危機的前兆，從而早發(fā)現(xiàn)、早報告、早治理。

2.破除數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)信息共享。網格的“條塊”設計，極易造成主體間的“數(shù)據(jù)壁壘”，并形成“信息孤島”。因此，必須實現(xiàn)信息共享：一是應急管理行政部門要承擔起危機信息共享責任，依法實行數(shù)據(jù)開放，為網格信息共享提供良好環(huán)境;二是暢通網格間信息交流的渠道，包括運用網格平臺進行的數(shù)據(jù)交流和跨區(qū)域網格間的數(shù)據(jù)信息交流，并不斷更新、豐富和完善共享信息資源;三是對預警數(shù)據(jù)進行標準化儲存，并以此作為突發(fā)性公共危機的預測依據(jù);四是嚴格規(guī)范共享信息所有權、使用權和安全權，并依法保護公民的隱私權。可以說，預警信息共享本質上是“多點觸發(fā)”資源的集成系統(tǒng)，需要各方相互信任，合作共贏。

3.專業(yè)化智能化預警，實行科學化決策。預測與評估是預警機制兩個重要環(huán)節(jié)，也是專業(yè)性和技術性極強的工作，需通過“人機”合作實現(xiàn)優(yōu)勢互補。一方面，加大力度充實網格員隊伍并優(yōu)化既有隊伍的學歷、年齡結構，同時對現(xiàn)有的網格員進行專業(yè)技能培訓，提升其專業(yè)預警及應急治理能力;另一方面，借助互聯(lián)網計算機具有的檢索、收集、分析和集成等強大計算能力，開發(fā)能夠預測和評估的App軟件，根據(jù)歷史信息自動化的處理對當前突發(fā)公共事件爆發(fā)的概率進行長期預警，并對其“威脅的范圍和程度”“演變過程”進行綜合評估B39，同時結合專家預測和評估的定性結論進行科學決策。

4.賦予地方政府相應的預警權。針對中國預警權高度集中而地方預警權不足的問題，可在屬地管轄原則下，下放一定限度的地方預警權，對基于網格上報的傳播速度快、影響范圍廣、破壞力強且必須及時做出應對決策的突發(fā)性公共危機事件，要賦予縣級人民政府臨時預警權，保證有關部門能在第一時間介入，并將公共危機情況同時上報高一級行政部門，由上級行政主管部門根據(jù)事件進程情況確認或提升地方預警權的級別，基層就可以迅速啟動網格聚集效能來應對突發(fā)性公共危機。

（二）創(chuàng)建多點信息技術整合機制，提高非常態(tài)清晰化治理能力

1.完善信息技術基礎設施，開發(fā)非常態(tài)網格化治理軟件。信息技術設施是網格化治理得以清晰化的基礎。目前，中國的一二線城市的信息技術基礎設施較為完善，四五線城市則較為落后，提升網格化治理的信息技術基礎設施成為當務之急。一方面，要加大推進老舊小區(qū)信息技術設施建設，適時地將物聯(lián)網、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)和移動互聯(lián)網等新一代網絡技術運用到基礎設施的更新改造中，真正實現(xiàn)網格化治理的集成化、數(shù)字化、實時化、智能化、模塊化和協(xié)同化，使網格成為最先進信息技術的匯聚地。另一方面，大力開發(fā)非常態(tài)網格治理軟件。信息技術基礎設施是硬件設備與軟件技術的集合體，目前許多社區(qū)已開發(fā)使用種類繁多的App服務軟件，如社區(qū)住戶App、社區(qū)商鋪App、社區(qū)巡檢App、服務人員App、智慧園區(qū)App等，這些App軟件大多是處理社區(qū)常規(guī)事務的服務軟件，而涉及非常規(guī)事務治理的App軟件較少，這可能與此類軟件開發(fā)成本較高且收益較低有關。因此，政府應重點支持開發(fā)涉及非常態(tài)網格化治理的App軟件，進而提升網格化治理的清晰化、精細化能力。

2.建立非常態(tài)網格化治理的智能化多邊平臺，實現(xiàn)信息資源共享互聯(lián)互通。在公共危機治理期間，社區(qū)網絡多邊平臺往往如雨后春筍般涌現(xiàn)，在壓制謠言、化解恐慌、聚攏多元主體等方面發(fā)揮著積極作用，但大多網絡信息平臺是基于常態(tài)網格化治理服務平臺的沿用，創(chuàng)新不足且治理功能欠缺，這就需要加強非常態(tài)網格化治理平臺建設。首先，以現(xiàn)有網格化治理云平臺為基礎，加快建設非常態(tài)網格化治理專項平臺。目前，大多數(shù)社區(qū)已建起了多邊智能化常設網格化治理平臺，如基礎信息管理、綜合信息采集、GIS地圖、數(shù)據(jù)分析研判、指揮中心、事件處理、人口綜合管理、愛心關護、政務服務、便民服務、考核等多邊平臺。然而，現(xiàn)有的網格化治理常設平臺缺少非常態(tài)網格化治理專項平臺。新冠疫情防控實踐表明，建立突發(fā)性公共危機非常態(tài)網格化治理專項平臺尤為重要。其次，非常態(tài)網格化治理專項平臺應包括預警監(jiān)測、信息發(fā)布、危機處置、資源需求、法律法規(guī)、公共危機知識等多邊平臺，專項平臺建設要充分體現(xiàn)公共危機治理的基本規(guī)律和法治的基本要求。再者，打通非常態(tài)網格化治理平臺與市、區(qū)、街道及社區(qū)等多邊平臺之間的“藩籬”，真正實現(xiàn)信息資源共享。最后，非常態(tài)網格多邊平臺建設是一項系統(tǒng)性工程，需要大量的資金投入，政府須承擔更多的責任。此外，非常態(tài)網格化治理的多邊平臺建設需要既懂技術又懂業(yè)務的復合型人才，這需要政府、高校和社會力量聯(lián)合培養(yǎng)，共同努力。

3.人機合作中彰顯人文關懷，防止信息技術異化。信息技術是實現(xiàn)網格化治理清晰化、精細化的重要手段，但又不能對其過分迷戀，從而忽視治理的“人文關懷”。公共危機治理期間，基于對公共利益的維護，信息技術在突顯網格治理優(yōu)勢時，極易過度干涉?zhèn)€人隱私，從而造成治理手段上的“技術中心主義”與“以人為本”的治理價值訴求的沖突，既背離了非常態(tài)網格化治理的基本價值，也容易造成治理秩序上的混亂，這就要避免“手段”與“目的”的關系倒置所造成的技術異化。首先，明確信息技術在非常態(tài)網格化治理上的功能定位。信息技術要服從于公共管理的核心理念和最高要求，即人的全面而自由的發(fā)展。B40在突發(fā)性公共危機情境下，公共治理的核心和最高要求體現(xiàn)為“人民至上”價值理念，這是信息技術運用的出發(fā)點和歸著點。其次，要區(qū)分常態(tài)與非常態(tài)兩種情境下信息技術的治理邊界。在常態(tài)網格化治理情境下，必須嚴格保護公民合法權益，決不允許信息技術任意侵蝕公民權益;在非常態(tài)網格化治理情境下，為了維護公共利益，信息技術可以依據(jù)“行政緊急權”對公民權益加以干涉，但必須于法有據(jù)。最后，通過法治劃定“人機合作”的邊界。在非常態(tài)網格化治理情境下，信息技術干涉公民權益時必須堅持“法無規(guī)定不可為”原則，避免信息技術對公民權益的任意干涉。因此，界定“人機合作”的“能做”與“應做”邊界，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，突破“信息約束”，是網格化治理清晰化策略的必然選擇。B41

（三）健全多點應急機制，提升非常態(tài)網格化治理的整體性治理能力

1.構建以指揮組織為中心的非常態(tài)網格化治理體制機制

指揮組織是應急組織體系的中樞，突發(fā)性公共危機情境下須建立以指揮組織為核心的非常態(tài)網格化治理體制機制：一是明確指揮組織的決策定位，真正發(fā)揮指揮組織的決策、組織、指揮、協(xié)調和監(jiān)督功能。二是統(tǒng)一指揮組織的名稱。目前，指揮組織名稱較為混亂，有指揮部、戰(zhàn)前指揮部、指揮中心、指揮小組、領導小組、防疫小組等。對指揮組織名稱加以統(tǒng)一，有助于確立指揮組織的清晰性、嚴肅性和權威性。三是優(yōu)化網格指揮組織構成，包括機構設置、人員配置及權責劃分。從機構設置看，網格指揮組織大多是原有行政部門的轉換，這種轉換效率較高，但也存在部分適用性障礙。從人員配置看，依據(jù)公共危機的屬性，提高專家及專業(yè)技術人員的構成比例，指揮組織才能真正成為專業(yè)性組織機構。從權責劃分看，必須厘清社區(qū)網格指揮組織與居委會的關系，將行政性事務完全歸屬行政機構，如由社區(qū)工作站來承擔，從而使社區(qū)居委會從行政事務中“剝離”出來。由此，在公共危機非常態(tài)情境下，指揮組織才能真正發(fā)揮自主自治功能，承擔起應有的責任。

2.多點培育以激發(fā)多元主體參與非常態(tài)網格化治理的積極性

突發(fā)性公共危機通常涉及面廣、破壞性大，需要培育多元主體以凝聚合力來共同應對。首先，培育社會組織。一方面，降低社會組織進入社區(qū)的準入門檻，簡化登記手續(xù)，在人財物上給予政策支持以擴大社會組織規(guī)模;另一方面，大力孵化或培育專業(yè)化社會組織，尤其是在非常態(tài)網格化治理中，需要更多的專業(yè)化社會組織參與。其次，鼓勵更多企業(yè)參與。新興社會企業(yè)參與網格化治理，有其獨特的管理和技術優(yōu)勢，政府可在財政、稅收方面給予適度的政策扶持。最后，激活居民的參與熱情。如前所述，社區(qū)居民既是網格化治理的服務對象，又是網格化治理的參與主體，要發(fā)揮其在網格化治理中的主體作用，就必須培育其參與網格化治理的主動性。

3.協(xié)同聯(lián)動以構建非常態(tài)網格化治理“共同體”

從整體性角度看，網格化治理的實質在于多元主體間的“互動”，非常態(tài)網格化治理重點在于政府協(xié)同、政社合作和跨網聯(lián)動。其一，政府協(xié)同是“條塊協(xié)同”。“條”是街道、社區(qū)、網格的“縱向”協(xié)同，主要是實現(xiàn)行政資源的下沉供給與網格空間的公共需求之間的供需平衡;“塊”是部門之間的“橫向”協(xié)同，強調行政權力邊界的相互銜接，防止行政權力出現(xiàn)“真空地帶”。例如，新冠疫情防控期間網格員的“填表抗疫”就屬于這種情況。目前，政府協(xié)同的關鍵在于，厘清網格組織機構的邏輯關系，防止權力沖突導致行政體制失靈或異化。其二，政社合作是政府與社會力量之間實現(xiàn)資源有效供給的密切配合，必須處理好政社關系。首先，淡化“行政化”色彩。治理方式由“命令式”向“合作式”轉換，發(fā)揮政府的組織、引導和監(jiān)督功能。例如，在公共危機來臨之際，政府可以設立社會捐贈款物平臺，發(fā)布社區(qū)居民需求信息，而由社會力量直接與物資需要對象對接，提高捐贈的使用效率，政府只需對捐贈款物數(shù)量、對象及方式進行備案監(jiān)督。其次，引入市場化機制。在公共危機非常態(tài)時期，社區(qū)居民所需資源短缺，社會力量捐贈款物明顯不足，政府可以通過市場化運作，引導各類企業(yè)及時進場，對一些奇缺物資，政府可采取高于市場的適度價格購買，從而彌補資源不足，達到利益雙贏。最后，社區(qū)需適度儲備應急物資。在公共危機非常態(tài)時期，為了避免緊缺資源供給不足，社區(qū)應適度儲備應急物質，其所需經費可由政府財政撥款、社會捐助和居民繳費等構成，從而保證社區(qū)緊缺物資的供給。其三，實現(xiàn)區(qū)域間跨網聯(lián)動。在公共危機情境下，網格分界線更加清晰，網格單元間的信息交流愈發(fā)困難。此外，城鄉(xiāng)之間、核心區(qū)域與邊緣區(qū)域之間在人、財、物、信息等資源要素配置上差異較大，這種不平衡的網格結構，必然造成不同區(qū)位應對公共危機的能力差異。因此，需要通過“脫域機制”將原有獨立、分割的網格單元進行劃分與重構，促進網格之間、網格與更大的社會空間的聯(lián)結B42，真正做到區(qū)域間跨網聯(lián)動，最終構筑起非常態(tài)網格化治理“共同體”。

五、結語

網格化治理是中國社會治理長期探索得以形成的新模式，已在全國推行實施。實踐證明，在公共危機常態(tài)情境下，網格化治理在治理確定的常規(guī)性事務時優(yōu)勢明顯，而在非常態(tài)情境下治理不確定的非常規(guī)事務同樣富有活力。然而，非常態(tài)網格化治理畢竟是在公共危機情境下所做出的超常規(guī)治理選擇，對治理的預警性、清晰性和整體性等都有特殊的需求。由于網格化治理并未擺脫“政府中心主義”的設計理念，帶有明顯的“內卷化”傾向，這又進一步造成了治理上的“復雜化”或“碎片化”，當面對公共危機非常態(tài)情境時，常態(tài)網格化治理會顯露諸多問題。換言之，常態(tài)網格化治理在應對非常態(tài)情境時存在適用性障礙，需要由常態(tài)向非常態(tài)網格化治理的升級轉換，這要在依循網格化治理統(tǒng)一模式的基礎上，通過制度創(chuàng)新、補短堵漏、全周期打點來構建非常態(tài)網格化治理體系，進而提升應對公共危機的現(xiàn)代化治理能力。

① 非常態(tài)情境主要是指突發(fā)性公共危機情境，包括自然災害（洪水、臺風、颶風、海嘯、地震、山洪等），事故災難（火災、交通事故、建筑事故等），公共衛(wèi)生事件，社會安全事件（群體性騷亂、暴亂、暴動及恐怖等），引發(fā)社會秩序失衡的危機狀態(tài)。

② 朱德米：《強化非常態(tài)治理的決策體系和決策能力建設》，《學習時報》2020年4月6日，第5版。

③ 譙哲：《城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力建設的路徑探索——以“網格功能化”提升社會應急能力為例》，《中國應急救援》2017年第6期。

④ 盤世貴：《借助網格化管理推進我國應急管理新常態(tài)建設》，《學術論壇》2015年第9期。

⑤ 劉芷含、王楨鈺、歐陽彩妮：《城市社區(qū)疫情防控網格化管理現(xiàn)狀分析與機制優(yōu)化》，《中國社會醫(yī)學雜志》2020年第6期。

⑥ 汪云峰、白慶華、田欣：《城市突發(fā)公共事件管理的網格化：控制結構的功能障礙及其突破》，《情報雜志》2010年第4期。

⑦ 米利群、徐瑩：《城市突發(fā)公共事件網格化管理與構建應急互助圈研究》，《遼寧行政學院學報》2014年第5期。

⑧ 劉春呈：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控背景下的社區(qū)網格化管理研究》，《江南大學學報》（人文社會科學版）2020年第2期。

⑨ 姜金貴、梁靜國：《突發(fā)事件網格化管理的應急管理機制構建》，《現(xiàn)代管理科學》2008年第6期。

⑩ B39 祝小寧、袁何?。骸痘诰W格化管理的突發(fā)公共事件預警機制探析》，《中國行政管理》2006年第10期。

B11 劉號：《城市網格化治理在危機預警機制中的應用》，《黨政論壇》2017年第8期。

B12 賀曲夫、曾萬濤：《構建我國城市社區(qū)疫情防控網格化管理機制研究》，《經濟師》2020年第8期。

B13 B16 李立明、張驥、隗喬：《網格化城市管理應急與非應急統(tǒng)一模式研究》，《城市管理與科技》2007年第1期。

B14 吳俊、王杰藝、金耀輝：《智慧城市網格管理事件模式挖掘與預測》，《上海城市規(guī)劃》2018年第1期。

B15 徐淑華、陳建新、祁慧：《基層網格化應急治理：主要問題及改進路徑》，《中國安全科學學報》2021年第1期。

B17 網格員是指運用現(xiàn)代網絡化管理技術，巡查、核實、上報、處置市政工程（公用）設施、市容環(huán)境、社會管理事務等方面的問題，并對相關信息進行采集、分析、處置的人員;樓長是指由小區(qū)獨棟樓房居民民主選舉或共同推薦產生，負責本棟樓日常事務的管理人員。

B18 王禎軍、尹鋒林：《論“以人為本”原則在突發(fā)事件應對法中的體現(xiàn)》，《大連理工大學學報》（社會科學版）2010年第4期。

B19 根據(jù)現(xiàn)有文獻顯示，當前典型的網格化治理分為四種模式，即北京東城區(qū)萬米網格模式、上海長寧社區(qū)網格模式、浙江舟山自然地域網格模式、湖北宜昌的“一本三化”網格模式。

B20 陶振：《社區(qū)網格化管理的運行架構及其內生沖突——以上海X區(qū)Y街道為例》，《社會主義研究》2015年第4期。

B21 葉繼紅、吳新星：《新時代基層社會網格化聯(lián)動治理實踐創(chuàng)新——對中國特色社會治理模式的探索》，《理論月刊》2019年第10期。

B22 劉安：《網格化管理：城市基層社會治理體制的運行邏輯與實踐特征——基于N市Q區(qū)的個案研究》，《江海學刊》2015年第2期。

B23 蔡志強：《從抗擊重大疫情看我國危機治理體系建設》，《思想理論教育》2020年第4期。

B24 薛瀾、張強、鐘開誠：《危機管理》，北京：清華大學出版社，2003年，第25-27頁;龔維斌：《公共危機管理的內涵及其特點》，《西南政法大學學報》2004年第3期。

B25 Global Disaster Alert and Coordination System CDACS，F(xiàn)ebruary 23，2020，https：//www.home-assistant.io/integrations/gdacs/，October 23，2020.

B26 沙勇忠、欽暉：《社區(qū)災害預警的分析維度及集成框架》，《甘肅社會科學》2012年第2期。

B27 B28 韓志明：《國家治理的信息敘事：清晰性、清晰化與清晰度》，《學術月刊》2019年第9期。

B29 曾凡軍、定明捷：《邁向整體性治理的我國公共服務型財政研究》，《經濟研究參考》2010年第65期。

B30 閻耀軍：《城市網格化管理的特點及啟示》，《城市問題》2006年第2期。

B31 楊宏山：《構建高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警機制》，《人民論壇》2020年第S1期。

B32 韓志明：《城市治理的清晰化及其限制——以網格化管理為中心的分析》，《探索與爭鳴》2017年第9期。

B33 陳家剛：《社區(qū)治理網格化建設的現(xiàn)狀、問題及對策思考——以上海市楊浦區(qū)殷行街道為例》，《蘭州學刊》2010年第11期。

B34 毛壽龍、李玉文：《權力重構、行政吸納與秩序再生產：網格化治理的邏輯——基于溪口鎮(zhèn)的經驗探討》，《河南社會科學》2018年第3期。

B35 易外庚、方芳、程秀敏：《重大疫情防控中社區(qū)治理有效性觀察與思考》，《江西社會科學》2020年第3期。

B36 伍玉振：《城市社區(qū)網格化治理的邏輯生成與多維路徑推進》，《山東行政學院學報》2017年第6期。

B37 2020年3月10日，習近平總書記在湖北省武漢市考查疫情防控時提出，要全力完善城市管理體系和城鄉(xiāng)基層管理體系，樹立“全周期打點”意識。

B38 趙耀、王建新：《基于多元主體共在與信息即時公開的新冠肺炎疫情網絡輿情的思考》，《中國礦業(yè)大學學報》（社會科學版）2020年第2期。

B40 竺乾威：《公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”》，《公共行政評論》2012年第2期。

B41 王鋒：《智慧社會治理中人機合作的邊界》，《學海》2020年第3期。

B42 唐井環(huán)、查榮林：《整體性治理框架下網格化社會管理研究——以南京市棲霞區(qū)為例》，《學理論》2019年第7期。

（責任編輯：陳 果）