伍文中 唐霏 李勤

摘 要：粵港澳大灣區(qū)協同發(fā)展已成為重大國家戰(zhàn)略，黨中央、國務院一直高度重視粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃和設計工作。在粵港澳大灣區(qū)協同發(fā)展進程中，為建設全球一流灣區(qū)和世界級特大城市群，應積極發(fā)揮財政政策及財政行為杠桿的獨有功效，尤其是通過財政行為深度合作促進大灣區(qū)跨越式融合發(fā)展。本文在探尋政府間財政行為演進規(guī)律的基礎上，研究粵港澳三地財政合作的緊迫性和特殊性，進而構建粵港澳大灣區(qū)政府財政合作行為的運行機制及實施路徑，促進粵港澳三地高質量、高速度發(fā)展。

關鍵詞：粵港澳大灣區(qū);財政行為;財政競爭;財政合作

文章編號：2095-5960（2021）04-0024-09;中圖分類號：F812.0;文獻標識碼：A

粵港澳大灣區(qū)是我國開放程度最高、經濟活力最強的區(qū)域，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。建設粵港澳大灣區(qū)，既是新時代推動全面開放新格局的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐①[①《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，中共中央、國務院2019年2月18日頒布。]?！柏斦耸浮?，在粵港澳大灣區(qū)一體化進程中，必須發(fā)揮財政政策及其行為杠桿獨到的作用。這其中，尤為重要的是發(fā)揮財政行為的合作效應。財政合作既是政府協同治理的重要內容，又是區(qū)域內經濟利益調整方式。囿于獨立主體的限制，完全沒有矛盾的地區(qū)間經濟交往是不存在的。尤其在競爭性的區(qū)域主體之間，勢必廣泛存在追求各自利益最大化的政治動機和市場沖動?；浉郯拇鬄硡^(qū)財政行為協調運行，既是灣區(qū)深化合作的集體訴求，也是灣區(qū)經濟發(fā)展到高級階段的必要條件。

基于此，本文借鑒國外灣區(qū)成功經驗，以政府間財政行為的演進為切入點，探討如何將財政合作行為“楔入”粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展進程之中，力求通過粵港澳大灣區(qū)財政資源有效整合和財政行為協調運行，促進粵港澳大灣區(qū)高質量、快速發(fā)展。

一、既有研究及問題提出

（一）區(qū)域合作發(fā)展相關研究

區(qū)域內合作一般建立在共同的地理位置、資源稟賦、經濟發(fā)展水平和社會文化等因素的基礎上，通過合作能夠形成區(qū)域的核心競爭力，共同與區(qū)域外展開競爭。Leonzio Rizzo發(fā)現轄區(qū)非合作行為（轄區(qū)競爭）會造成兩種完全相反的結果[1]，其一是“加州效應”，其二是“德拉維爾效應”，也就是說，這些政策會影響到更多區(qū)域的經濟利益。趙海峰等對長三角經濟協同發(fā)展機制進行了專門研究。[2]趙星等對泛珠江三角洲大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略進行了前瞻性定位，認為區(qū)域協同發(fā)展應強調慢變量支配原則和序參量決定原則，否則難以持續(xù)。[3]

（二）財政競爭和財政合作研究

1.對財政行為協調性及效應的研究。Gordon Tullock[4]、傅勇和張晏[5]發(fā)現競爭性財政行為造成扭曲的財政支出結構。陳抗等探討了財政體制與地方政府間財政行為變化的內在聯系，發(fā)現政府行為具有“援助之手”和“攫取之手”兩種傾向，探析了地方政府財政行為的自利性特征。[6]辛沖沖等發(fā)現我國地方政府的財政行為在推動經濟高速增長背后，積累了大量的財政風險，尤其在政府競爭和軟預算約束背景下，中國地方政府財政行為帶有強烈的擴張趨勢。[7]

2.財政競爭及其相關研究。Andrew發(fā)現地方政府之間健康的財政競爭會給人們帶來更優(yōu)質的公共服務。[8]Federico基于“利維坦假說”認為地方政府間的財政競爭可以限制公共部門的尋租行為，堅持財政競爭終將從稅收競爭走向財政支出競爭。 [9]Johannes 根據ZMW模型分析了財政競爭帶來的積極影響。[10]張軍等認為中國財政方面的競爭主要是為了增長而形成競爭，很難推動我國經濟長期穩(wěn)定發(fā)展。[11]

3.財政合作及其相關研究。財政合作的基礎是政府合作，早期政府合作方面的理論是源自大市場理論，這種理論認為大市場環(huán)境當中，政府之間形成合作會對資源配置起到一定的優(yōu)化作用。鐘曉敏等認為應把“兄弟式的互助”模式的財政合作轉變成具備長效以及規(guī)范特征的橫向財政轉移支付體制。[12]汪偉全認為地方政府之間形成財政合作模式和利益沖突協調體系的完整程度有著非常直接的聯系，只有構建出全面、完整的利益分享、協調以及整合體系，才可以讓合作關系更為持久、深入地發(fā)展下去。[13]牟娟等通過實證檢驗判定了政府財政協作關系與區(qū)域經濟增長的內在相關性，發(fā)現經濟圈內政府間協調度越高其經濟增長率也越高。[14]

從客觀層面來看，現在國家在區(qū)域合作利益共享體系方面的探究相對較少。首先，對于利益共享含義的把握并不是非常清楚，現在對利益共享方面的分析僅僅是普通層面的政治學含義的深入，尚未專門的給出清晰的界定。其次，現在的研究只是認為利益共享會給合作帶來非常關鍵的作用，然而尚未利用現實案例來探究不同合作主體享受的利益情況。最后，對于利益共享體系并沒有制定出合適的架構，而且尚未構建出較為完整的構建體系方式。

（三）關于粵港澳大灣區(qū)研究

有關粵港澳大灣區(qū)存在的問題研究。毛艷華等發(fā)現廣東省尤其是珠三角與港澳臺的地緣關系越發(fā)呈現強競爭態(tài)勢。[15]黃曉慧等認為三個獨立的市場體系在經濟制度、公民權利、生活方式差異較大。[16]對于粵港澳大灣區(qū)未來合作趨勢的展望。楊英強調重視區(qū)域內規(guī)劃、監(jiān)管治理及協同開發(fā)機制的構建，建議提供覆蓋不同制度區(qū)域的公共服務。[17]黃麗華認為廣東省9個城市應該協調好灣區(qū)腹地內城市協作分工。[18]

以上分析從多角度探究了政府間財政行為及其效應等問題，可資借鑒之處頗多。但未能基于政府行為從競爭走向合作的格局下研究財政行為的演進規(guī)律，尤其是未能探析政府間財政合作的框架，包括結構和內容、路徑等問題?；诖?，本文將根據粵港澳大灣區(qū)發(fā)展現狀，探索其未來財政合作的內容、路徑及保障制度等問題。

二、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展概況及財政合作緊迫性

（一）粵港澳大灣區(qū)發(fā)展概況

粵港澳大灣區(qū)是由香港、澳門兩個特別行政區(qū)和廣東省九市組成的城市群，是國家建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體。與世界上其他三大灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)實力雄厚，面積最大而且人口最多，其GDP為東京灣區(qū)的75%，舊金山灣區(qū)的1.8倍，和紐約灣區(qū)相差無幾。從空間分布來看，粵港澳11個城市形成的城市群沿珠江口呈M字形分布。2017年，粵港澳大灣區(qū)整個城市群的GDP總值已達到10萬多億元，占全國12.11%。粵港澳三地不但經濟實力雄厚，而且三地之間經濟互相耦合，形成了良好合作格局。

世界各大灣區(qū)形成過程的實質，就是灣區(qū)經濟發(fā)展到一定程度，形成一個單核或多核的一體化經濟體。比如紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)呈現出明顯的“單核”區(qū)域特征，而舊金山灣區(qū)則是“雙核”驅動的代表。與之相比，粵港澳大灣區(qū)則明顯體現出“多極化”和“均衡化”的發(fā)展態(tài)勢。廣州、深圳、香港三大城市都是其中的重要力量，分別占據灣區(qū)人口的20.2%、17.1%、11%和GDP的20.9%.20.2%、24.5%。在未來發(fā)展過程中，隨著灣區(qū)不斷完善的基礎設施、不斷優(yōu)化的開放體系、匯集高端要素資源以及發(fā)達的國際網絡，粵港澳大灣區(qū)必將成為我國經濟發(fā)展的核心引擎。

粵港澳大灣區(qū)設計初衷是強化廣東作為全國改革開放先行區(qū)，鞏固和提升香港國際金融、航運、貿易三大中心地位，推進澳門建設世界旅游休閑中心。與此同時，世界多極化、經濟全球化的深入發(fā)展，國際秩序變革加速推進，更是適逢其時地為粵港澳大灣區(qū)參與國際經濟競爭拓展了空間。

（二）世界大灣區(qū)發(fā)展經驗

當今世界四大灣區(qū)中，紐約灣區(qū)是全球灣區(qū)之首，是美國經濟中心，也是全球金融中心和國際航運中心。舊金山灣區(qū)經濟體的生產力最強，而且最為繁榮。東京灣區(qū)是世界傳統五大國際金融中心之一，是日本工業(yè)核心?？v觀這幾個成熟灣區(qū)發(fā)展歷程，其成功經驗無外乎以下幾點：

1.合理的分工協作是灣區(qū)形成的決定因素。“灣區(qū)經濟”其實是一個大型的經濟體系，為避免無序競爭，灣區(qū)經濟體中需要有分工基礎上的合作，只有這樣才能提升灣區(qū)的競爭力，這也是灣區(qū)經濟成熟的標志之一。以日本東京灣區(qū)為例，灣區(qū)存有6個具有世界規(guī)模的港口，由于功能類似且位置相近，日本政府為避免港口之間的惡意競爭，詳細的界定和區(qū)分了6大港口的分工和職責，確保各港口之間能夠有機合作、協同發(fā)展。

2.完善的利益協調機制是灣區(qū)發(fā)展的重要保障。為了保證資源的理性配置和灣區(qū)城市發(fā)展的有機銜接，需要灣區(qū)間制定完善的利益協調機制，這其中財政利益則是重中之重。例如，舊金山灣區(qū)共由9縣101鎮(zhèn)組成，有舊金山、奧克蘭以及圣荷西三大城市，龐大的城市群在發(fā)展中必然會為了自身財政利益發(fā)生矛盾碰撞，如爭投資、爭稅源。為此，城市群政府聯合出臺了許多專項協調計劃以規(guī)避灣區(qū)利益沖突，如設立了舊金山灣區(qū)管理委員會、舊金山交通管理會、灣區(qū)環(huán)境保護署以及自然資源管制委員會等，做到各主體之間同質行為并行不悖，消除因利益分割而惡性競爭。

3.灣區(qū)經濟發(fā)展在鼓勵財政競爭基礎上強化財政合作。當前，世界其他三大灣區(qū)已經搭建了合理的財政合作體系，加強了灣區(qū)內公共服務統籌規(guī)劃。例如，紐約大灣區(qū)城市群之間，鼓勵各主體改善投資環(huán)境和公共服務質量，形成各具特色的競爭格局。與此同時，灣區(qū)各城市政府之間就稅源共享、跨區(qū)公共設施建設、公共服務規(guī)劃銜接等方面形成了良好的協商和合作機制。

（三）粵港澳大灣區(qū)發(fā)展進程中財政合作困境

多年來，粵港澳大灣區(qū)之間以市場為主體的經濟合作及以政府為主體的財政合作不斷深化，在基礎設施、金融服務、科技教育、生態(tài)環(huán)保、社會服務等領域合作成效顯著，也為未來深度合作奠定了良好基礎。歷史實踐證明了港澳的發(fā)展離不開祖國大陸的強力支持。同時，港澳對大灣區(qū)尤其是珠三角地區(qū)發(fā)展有不可替代作用，尤其在現代制造、創(chuàng)新及金融等方面優(yōu)勢明顯。實質上，粵港澳大灣區(qū)合作是將港澳世界級優(yōu)勢和珠三角地區(qū)強勢發(fā)展動能結合起來，打造全球經濟發(fā)展新的增長極。

客觀地說，當前粵港澳大灣區(qū)財政合作廣度和深度尚顯不足，導致粵港澳地區(qū)的公共服務很難實現一體化供給服務體制。其主要面臨諸多內外環(huán)境的制約和挑戰(zhàn)，就外部環(huán)境而言，世界經濟不確定不穩(wěn)定因素增多，保護主義傾向抬頭。就國內經濟環(huán)境而言，整體經濟運行仍存產能過剩、供求結構不平衡等問題;就大灣區(qū)內部而言，灣區(qū)內社會制度及法律制度不同，灣區(qū)內部發(fā)展差距依然較大，同質化競爭和資源錯配現象普遍存在。為粵港澳大灣區(qū)長效發(fā)展計，當前必須通過完善區(qū)域內公共治理模式，形成有效的財政競爭和有序的財政合作，打破三地之間狹隘的行政藩籬，逐步減少甚至消除制度差異衍生的交易成本。在理順灣區(qū)內財政同質競爭基礎上，拓寬粵港澳大灣區(qū)新的發(fā)展空間以及動能，融入整體國家發(fā)展戰(zhàn)略，增強其國際競爭力。這其中的核心和關鍵是理順粵港澳大灣區(qū)財政合作體系和推進路徑，培育有中國特色的灣區(qū)發(fā)展模式。

三、粵港澳大灣區(qū)財政合作的理論基礎和現實邏輯

（一）從競爭到合作：財政行為演進的理論基礎

從理論角度看，區(qū)域內或空間上的財政合作必須存在如下條件或基礎。

1.空間異質性的存在。所謂空間異質性也就是空間差異性，指的是所有空間區(qū)位中存在的現象以及事物均和別的區(qū)位中的現象以及事物存在差別，專業(yè)領域稱其為“空間上的非平穩(wěn)”。一定程度上說，區(qū)域之間經濟差異的存在可以更好地促進區(qū)域經濟合作，其中財政合作是最有效的工具。不同主體之間勢均力敵，則可能衍生基于“瑜亮情結”引發(fā)的惡性競爭。

2.存在明顯的空間溢出效應。即某一區(qū)位中政府主體的財政行為影響到其他區(qū)域的經濟決策。具體而言，空間外溢效應往往精準影響要素稟賦、知識技能以及投資流向等方面，同時其溢出效應會由于地理距離加大而逐漸降低。在現實生活中也經常得到了印證，如京津冀，長三角、珠三角等近距離的城市往往因這種空間溢出效應而達成區(qū)域合作。

3.政府財政行為方向發(fā)展規(guī)律。政府間財政關系當中，競爭絕對是主導，但是為保護競爭，財政合作必然逐漸增多。因為財政競爭會衍生低效和浪費，將抵消競爭帶來的效率和成果。而財政合作則可以降低財政競爭的部分負外部效應，保護了財政競爭的外部環(huán)境。就我國財政體制改革歷程而言，分權式財政體制改革使得地方政府具有強大的動機去追求各自轄區(qū)利益最大化，于是利益驅動下的政府間財政競爭應運而生。但是，財政競爭之余，不可避免催生了多種公共事務，此時地方政府之間財政合作非常關鍵。例如，粵港澳大灣區(qū)是區(qū)域經濟一體化的典范和模板，從某種程度上來說，灣區(qū)城市之間的財政合作是保證各個孤立的城市演變?yōu)榇鬄硡^(qū)城市群的條件和結果。

4.社會發(fā)展動能變遷的需要。分權化驅動地方政府為了增長進行競爭，其中最倚重的手段就是財政競爭。這種財政競爭方式往往以犧牲社會福利換取一段經濟高速增長。在可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展戰(zhàn)略下，發(fā)展動能由片面追求“增長”最終演進為人和社會的全面“發(fā)展”上來，這勢必引導地方政府將財政競爭的目標調整到“為發(fā)展而競爭”，并最終實現從“生產型增長”向“福利型增長”的轉變。那么財政行為必然由“為增長而競爭”調整到“為發(fā)展而合作”。近些年，世界各地及我國區(qū)域之間興起的各類政府間合作都印證了社會發(fā)展動能變遷的這一內在需要。

5.經濟一體化發(fā)展規(guī)律驅動。正如彼得·羅伯遜（Peter Robson）所言：區(qū)域經濟一體化是一種手段，在這一過程中，成員之間互相合作，彼此的歧視消失，成員之間在經濟政策工具的單邊使用上協調一致?，F實中，區(qū)域經濟一體化不斷從低級向高級發(fā)展。一體化過程就是區(qū)域內經濟主體的合作過程，合作既是一體化的原因，也是一體化的必然結果。初級階段的區(qū)域經濟一體化合作重在市場合作、利益糾紛等。高級階段的區(qū)域經濟一體化必然衍生公共需要、制度調整、規(guī)劃統一等公共事務。無論初級階段還是高級階段的區(qū)域合作基本上都是以財政合作為載體和手段?；浉郯慕洕献骺蚣苡勺畛醯呢浳镔Q易合作發(fā)展到服務貿易合作、投資合作、技術合作，再發(fā)展到當下的環(huán)保、教育、健康和養(yǎng)老等領域合作，無不是借助財政杠桿得以實現。

（二）粵港澳大灣區(qū)財政合作的現實基礎

1.三地財政能力存在差距?；浉郯娜刎斦罩胶拓斦芰Υ嬖诓町悺娜氐呢斦罩娇?，2016年廣東財政收入首次突破萬億元，財政支出達到13447.42億元，其中灣區(qū)九市的財政收入合計6923.98億元，財政支出達到9285.1億元。同年，香港政府的收入為4913.61億元，支出為3963.25億元，澳門政府的收入為906.31億元，支出為488.84億元。從財政收支增長率來看，粵港澳三地差別非常明顯，2016年廣東省的財政收入同比增長率為4.8%，支出同比增長率為5.04%。同期香港政府的收入增長率為27.4%，支出增長率為6.1%，而澳門政府的收入同比下降4.6%，支出同比增長6.2%。上述財政能力的差距會導致三地之間公共服務的落差，這種落差在一定程度上激發(fā)了三地之間財政合作的欲望和動力。近些年三地在養(yǎng)老、社保等領域的合作也恰恰是基于財政能力差距引發(fā)的。

2.粵港澳經濟一體化發(fā)展的需要。經濟一體化，重在市場實現一體化，并不是讓市場主體也實現一體化，即不是誰吞并誰。另外，經濟一體化是將區(qū)域內資源整合起來，將各自的優(yōu)勢充分展現出來，而不是讓政府強制進行去市場化配置資源。從粵港澳三地一體化發(fā)展的客觀條件講，三地城市群在人口、交通、經濟等方面和產業(yè)情況均具備世界灣區(qū)要求與條件。但是，灣區(qū)間財政合作不足，最起碼的“硬對接”尚待完善，更遑論“軟對接”。較之其他成熟的大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)一體化協同發(fā)展最大的短板不是土地面積和人口規(guī)模，更不是GDP和貿易規(guī)模，而是利益一體化基礎上的財政合作。

3.粵港澳三地財政合作歷史經驗支撐?；浉郯娜赝沧妗⒀}相連，同屬中華民族大家庭。多年來，三地之間互為依靠。眾所周知，香港經濟增長缺乏持續(xù)穩(wěn)固支撐，澳門經濟結構相對單一、發(fā)展資源有限。正是由于祖國強力支持，才能維持港澳經濟繁榮和富強，其中三地之間財政合作功不可沒。隨著時間的推移，粵港澳三地之間財政合作發(fā)展理念深入民心，融入三地發(fā)展歷史之中，增強了三地民族認同感和民族自信心。歷史資料顯示，三地之間多年的財政合作重在加大民生類公共產品和服務供給。例如，2008年底，香港和深圳的相關部門在深圳成功簽署《香港病人轉介合作項目協議》，為港澳同胞提供一視同仁的醫(yī)療服務。

4.國家統一治權的需要。國家治權統一包括疆域空間的治權統一和法治法律的治權統一?！耙粐笔怯篮愕闹黝}，“兩制”則是特定歷史條件下的特殊選擇?；浉郯拇鬄硡^(qū)與其他灣區(qū)最大的不同就是“一國兩制”，其涉及三個關稅區(qū)、三種貨幣、三種法律制度。灣區(qū)三地文化同源，血脈相連，從古至今同為中華民族大家庭不可分割的一部分。在經濟上三地各有優(yōu)勢，互為倚重。黨中央、國務院頒布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》開宗明義地指出：建設粵港澳大灣區(qū)是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。也就是說，建設大灣區(qū)既是鞏固“一國兩制”的成果，又是推動“一國兩制”向國家統一治權發(fā)展的重大舉措。在這一過程中，財政作為庶政之母，必須先行邁出關鍵的第一步。

四、粵港澳大灣區(qū)財政合作的特殊性及現實路徑

（一）大灣區(qū)財政合作的特殊性

第一，財政合作的主體關系復雜?；浉郯拇鬄硡^(qū)涉及廣東省、香港、澳門，雖同屬中國，但廣東省作為地方政府省份，受到中央政府的管轄，港澳雖然同屬中央政府管轄，但比起廣東省擁有較大的自主權。粵港澳三地之間的關系仍屬于地方政府之間的關系，存在著多種多樣、程度不一的經濟競爭。這一定程度導致區(qū)域資源無法自由流動，很難將粵港澳所有資源整合在一起，在合作時需要經過很多程序，工作效率過低，合作自主權無法實現對等問題。使得粵港澳三地經濟和社會交往過程中花費較大制度交易成本，缺少能夠統領大局的合作協調體系。

第二，政策制度的差異性。這種制度的差異帶來預期利益和權力的落差，其具體表現為：一是三地基本政治制度、法律制度的差異性影響了大灣區(qū)發(fā)展的認同感和歸屬感。香港是英國法律體系，澳門是葡萄牙法律體系，與國內法律體系差異很大。二是內地資本和勞動力向港澳流動的障礙。從長遠看，資本流動障礙可以隨著內地金融體制改革的不斷深入而逐步減輕乃至消除，但香港與內地的人口規(guī)模、就業(yè)容量與收入水平的巨大差距，決定港澳勞動力市場在今后相當長時期內無法向內地完全開放。三是關稅差異導致“關稅同盟”難以落地?？傊@些差異影響了三地社會福利和公共服務有效銜接，造成粵港澳大灣區(qū)建設面臨其他灣區(qū)所沒有的制度和體制機制難題。

第三，世界經濟格局重大變革。目前，粵港澳大灣區(qū)經濟處在從快速發(fā)展時期轉變?yōu)楦哔|量發(fā)展階段。資本、土地以及勞動力等傳統形式的要素逐漸減少，創(chuàng)新能力、產業(yè)化水平以及教育情況等可持續(xù)性要素約束依然存在?；浉郯娜叵胍⒆闶澜缃洕鳖^，必須加強三地之間的創(chuàng)新型合作，由最初“前店后廠”形式逐漸轉變?yōu)樯疃热诤闲问?，積極踐行構筑“絲綢之路”經濟帶的重大歷史使命。

第四，“一國兩制”的特殊優(yōu)勢。港澳地區(qū)擁有“一國兩制”的獨特優(yōu)勢及健全的法制和完善的國際聯系，還有國際金融中心的地位、優(yōu)越的地理位置和自由開放的市場?！耙粐鴥芍啤笔腔浉郯拇鬄硡^(qū)的優(yōu)勢，也是粵港澳大灣區(qū)邁向國際的重要基礎。港澳特區(qū)政府必須在“一國兩制”前提下，把國家所需、港澳所長有機地結合起來，在融入國家發(fā)展大局的同時，也為港澳經濟尋找新的增長點，同時，為港澳居民提供更廣闊的生活和發(fā)展的空間。只有充分認識和利用“一國兩制”制度優(yōu)勢，才能進一步建立互利共贏的區(qū)域合作關系，為港澳發(fā)展注入新動能。

（二）粵港澳大灣區(qū)財政合作的現實路徑

1.合作的目標導向

鑒于國內經濟發(fā)展形勢和國際經濟格局變化的現實，粵港澳大灣區(qū)三地的財政合作必須服務于統籌推進“五位一體”總體布局和推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，充分利用“一國兩制”制度優(yōu)勢，建立互利共贏的灣區(qū)財政合作關系。這既是中央政府的國家戰(zhàn)略體現，也是粵港澳三地大局思維的必然要求。此次粵港澳大灣區(qū)財政合作必須服務于頂層設計，不僅僅為了解決區(qū)域公共服務外溢問題，也不僅僅是基于稅收糾紛協調，而必須服從和服務于建設世界一流灣區(qū)和世界級一流城市群這一頂層設計，進一步提升粵港澳大灣區(qū)在國家經濟發(fā)展和對外開放中的支撐引領作用。

當然，上述目標不可能一蹴而就的實現。財政合作的重點和階段性任務應該劃分為：第一步，到2025年，以基礎設施互聯互通的“硬合作”為主，并且作為推動中國經濟內循環(huán)與外循環(huán)的戰(zhàn)略對接點，打造成為全國“雙循環(huán)”新發(fā)展格局樣本，在變局中開新局。第二步，到2030年，以高度發(fā)達的教育和科技等“軟合作”為主，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，完善區(qū)域協同創(chuàng)新體系，建設具有國際競爭力的創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域。第三步，到2035年，以“宜居宜業(yè)宜游國際一流灣區(qū)”的全面合作為主，建成國際一流灣區(qū)和世界級城市群，構建開放型融合發(fā)展的區(qū)域協同創(chuàng)新共同體，建成全球科技創(chuàng)新高地和新興產業(yè)重要策源地。

2.合作內容及路徑

從內容上看，粵港澳大灣區(qū)財政合作的核心內容是把國家所需和港澳所長有機結合起來，通過財政機制協調，促進粵港澳優(yōu)勢互補，實現共同發(fā)展。從路徑上看，粵港澳大灣區(qū)的財政合作應該是融合式合作，即灣區(qū)各獨立經濟主體立足經濟效應最大化競爭，同時參與到一體化建設當中，在競爭當中實現合作，在合作當中進行競爭。2018年2月頒布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》就基礎設施、環(huán)保、教育和人才、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、健康和養(yǎng)老等提出具體合作方向?；诖?，粵港澳大灣區(qū)財政合作內容既有制度接軌、公共服務合作等軟合作，又包括基礎設施等硬合作。

（1）稅收合作。

粵、港、澳三個地方有著不同的稅收制度，這對三地的經濟整體性發(fā)展有著很大影響。為了消除大陸和港澳地區(qū)二次征稅以及偷稅漏稅的現象，必須保證同一項收入，不管直接收入還是間接收入都不會繳納兩次稅費。同時，粵港澳三地應該建設緊密的稅收信息共享平臺，任意一方，都不能成為其他兩方的“避稅港”。近5年來，粵港澳三地之間加強稅收合作，取得了很大成效。香港約971億港元的香港貨物按照“產品特定原產地規(guī)則”以零關稅進口內地，節(jié)省關稅約68.1億元人民幣;澳門以零關稅優(yōu)惠輸往內地的貨物總出口貨值達9.4億澳門元，豁免稅款近6650萬澳門元。2018年12月，《貨物貿易協議》進一步規(guī)定，原產港澳的貨物進口內地將全面享受零關稅。而且，廣東在全國首創(chuàng)對港澳高端和緊缺人才個稅超過15%的部分給予補貼，享受“港人港稅、澳人澳稅”政策。

對于未來粵港澳大灣區(qū)協同發(fā)展進程而言，尚有兩大稅收合作重點：第一，通過稅收杠桿的調節(jié)，吸引高端人才來粵港澳工作，尤其是在三地之間流動的高端緊缺人才的稅收抵免方式和力度;第二，如何協調三地稅收政策，形成等力度的稅收優(yōu)惠體系，既要避免大灣區(qū)內部稅收惡性競爭，又要防止外資利用三地稅制差異衍生稅收套利行為，做到對外稅收政策一致和同步。

（2）民生福利合作

民生福利合作的目標是拓展三地在醫(yī)療健康、社會保障等領域合作，積極推行粵港澳優(yōu)質公共服務共建共享，打造宜居、宜業(yè)、宜游的優(yōu)質生活圈，造福大灣區(qū)人民，增強灣區(qū)各族人民的國家認同感和民族自豪感。

自大灣區(qū)規(guī)劃頒布以來，廣東省取消了港澳居民就業(yè)證制度，對港澳人員實行公租房優(yōu)先配租，港澳居民可在廣東繳納住房公積金等。目前，廣東省已有港澳籍從業(yè)人員近30萬人，與廣東省居民共享醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務。具體而言，粵港澳三地民生福利合作未來推進路徑主要包括：第一，養(yǎng)老合作。發(fā)揮珠三角九市在地域空間和人力資源方面的優(yōu)勢，大力供給大灣區(qū)三地一體的養(yǎng)老服務機構。在財力有限的情況下，通過財政補助或者PPP模式支持建設，讓港澳居民在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等民生方面享有與內地居民同等待遇。第二，支持港澳投資者在珠三角九市興辦養(yǎng)老等社會服務機構。第三，塑造健康灣區(qū)。推動港澳在內地異地就醫(yī)費用結算機制，建立醫(yī)療救援聯動機制，實現灣區(qū)內健康服務一卡式服務。

（3）教育合作

粵港澳三地教育合作的目標主要有：第一，通過教育合作加大三地財政教育投入力度，擴大學位供給，緩解港澳同胞子女就學壓力，同時又確?？鐓^(qū)域就業(yè)人員隨遷子女就學。第二，基于科技合作和產業(yè)融合發(fā)展的需要，通過教育合作打造高端人才教育高地。

具體而言，粵港澳三地教育合作的內容包括：第一，支持粵港澳高校合作辦學，實現港澳高校北上辦學，如香港科技大學（廣州）等項目財政配套實施。第二，實現平等接受學前教育、義務教育和高中階段教育，支持建設港澳子弟學?；蛟O立港澳兒童班并提供寄宿服務。第三，打造教育高地。通過粵港澳這一世界平臺，實行更積極、更開放、更有效的人才引進政策，積極推進與港澳合作辦學，加強與港澳的高層次合作，搶先引進高端要素資源，支持創(chuàng)新平臺等建設。將粵港澳打造成為全國乃至全球的教育高地，與粵港澳的科技高地、產業(yè)高地互為支撐。

（4）基礎設施建設合作

粵港澳三地政府間基礎設施的財政合作主要目標是以交通、信息、能源、水利基礎設施為重點，形成內聯外通、高效銜接的基礎設施網絡，建設一體化、便捷化、智能化的現代基礎設施體系。

目前，大灣區(qū)基礎設施建設合作取得了舉世矚目的成就。如貫通全境的港珠澳大橋和廣深港高鐵，使得港澳基礎設施建設融入全國體系之中。結合大灣區(qū)基礎設施實際情況，未來尚有如下建設任務或推進路徑：首先，實現海陸空交通基礎設施共建共享。其中包括建設世界級機場群，鞏固提升香港國際航空樞紐地位，實現全灣區(qū)無障礙物流。第二，構建新一代信息基礎設施，把粵港打造為全球最具活力和國際競爭力的智能型城市群。第三，完善水利基礎設施?；谙愀酆桶拈T實際，尤為重要的是加強飲用水水源地工程建設。同時，基于粵港澳臨海臨江的特殊區(qū)情，加大三地一體化水利水文抗災基礎設施建設。

（5）科技合作

粵港澳三地科技領域的財政合作最終目的是構建粵港澳城市群一體化創(chuàng)新生態(tài)體系和協同創(chuàng)新共同體，建設全球科技創(chuàng)新高地和新興產業(yè)重要策源地，成為我國經濟振興的橋頭堡。目前，粵港澳三地關于科技合作正如火如荼地展開：第一，實現了國家科研項目經費過境香港使用，科研儀器設備入境關稅優(yōu)惠的完美解決;第二，國家重點研發(fā)計劃已對港澳的16個重點實驗室直接給予支持;第三，廣深科技創(chuàng)新走廊擴至港澳，舉廣東省全力建設“廣州-深圳-香港-澳門”科技創(chuàng)新走廊，打造大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心，加快向全球價值鏈高端邁進。

基于以上科技合作目標，粵港澳三地科技領域財政合作應該包括以下三個方面：第一，強化科技創(chuàng)新資金支持。爭取國家加大對大灣區(qū)財政科技經費支持力度，支持粵港澳三地財政參照政府股權投資模式設立聯合創(chuàng)新專項資金。第二，推行財政科技資金在大灣區(qū)內自由使用。如設立廣東省基礎與應用基礎研究基金，向港澳地區(qū)全面開放申報。第三，實現科技與產業(yè)雙對接的合作格局。通過稅收減免、貼息等多種財政杠桿運作，推進科技創(chuàng)新走廊建設，實現粵港澳大灣區(qū)內“教育一科技一產業(yè)”的一體化，建立全球產業(yè)創(chuàng)新基地。

五、粵港澳大灣區(qū)財政合作的保障機制

灣區(qū)之所以成為灣區(qū)，在于灣區(qū)內財政合作機制。只有這樣，才能兼顧灣區(qū)各個城市主體之間不同層次的需求目標，讓灣區(qū)居民及企業(yè)享受灣區(qū)財政合作帶來的利益，灣區(qū)才能維系和發(fā)展。否則，灣區(qū)就會分崩離析，做不大更做不強?；浉郯拇鬄硡^(qū)在歷史發(fā)展過程中具備自己特殊的現實條件和歷史基礎，決定了粵港澳三地必須進行財政合作，只有合作才能共贏。

1.將財政合作嵌入“雙循環(huán)”發(fā)展格局中。當前國內國際形勢下，雙循環(huán)新發(fā)展格局戰(zhàn)略是在當前我國經濟發(fā)展面臨的國內外經濟發(fā)展環(huán)境發(fā)生復雜變化時，為了解決我國經濟發(fā)展重難點問題而提出的一個具有主動性的、長期性的、全局性的、開放性的改革性發(fā)展戰(zhàn)略?；浉郯拇鬄硡^(qū)有完整的產業(yè)鏈結構和完善的基礎設施，其理當成為我國“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的前沿陣地，也理當成為我國“內循環(huán)”的成功樣本。這是粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展的內在要求，也是國家宏觀戰(zhàn)略大局。通過“兄弟互助式”的財政合作，能將港澳發(fā)展融入國家“雙循環(huán)”戰(zhàn)略布局，進而拉動我國經濟整體突破困境，開創(chuàng)新局面。

2.理順競爭和合作關系。粵港澳大灣區(qū)推進財政合作，并不否定和抑制財政競爭。相反，還要大力提倡理性的高層次財政競爭，把以往對貨源、場地的競爭轉到科技創(chuàng)新、人的全面發(fā)展上來。競爭是合作的基礎，合作是為了保證競爭的質量。港澳在粵港澳大灣區(qū)的角色將是積極的“參與者”和“推廣者”，不能是“看客”。在大灣區(qū)內，三地應該遵從市場規(guī)則開展公平的財政競爭，改善各自轄區(qū)公共服務水平。同時，共同發(fā)揮財政政策及財政杠桿的均等化功能，縮小三地公共服務落差，消化跨境公共事務帶來的負外部效應。

3.挖掘“一國、兩制、三關稅區(qū)”的制度優(yōu)勢。一定程度上，只有存在多樣性、差異性，才有互補性，才能形成綜合競爭力。在“一國、兩制、三關稅區(qū)”制度背景下，可以把港澳市場經濟成熟，與廣東腹地廣、市場大等優(yōu)勢結合起來。正是“兩制”才能保證港澳的獨特地位，保證港澳自由開放的經濟體制。也正是“一國”才能保證三地眾志成城、再創(chuàng)輝煌。這一優(yōu)勢是國內外任何一灣區(qū)都無法比擬的。港澳必須做到國家所需、港澳所長，既可以形成內部融合的凝聚力，又可以形成一致對外的合力。

4.搭建大灣區(qū)財政合作平臺。在粵港澳大灣區(qū)的建設過程中，三地的財政合作必然要搭建合作平臺作為合作的基礎和載體。鑒于當前大灣區(qū)實際，應深化前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)、南沙粵港澳全面合作示范區(qū)、橫琴粵港澳深度合作示范區(qū)，再加上江門大廣海灣經濟區(qū)、中山粵澳全面合作示范區(qū)等平臺有益補充，引領帶動粵港澳全面合作?；谶@些合作平臺，粵港澳三地政府共同編制科技創(chuàng)新、基礎設施、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等領域的專項財政中長期規(guī)劃或實施方案并推動落實。

5.建立區(qū)域財政合作利益共享與補償機制。財政利益共享機制作為大灣區(qū)實現合作最原始的驅動力，要想讓大灣區(qū)深入合作就一定要秉承互惠互利這一原則。大灣區(qū)三地之間合作最重要的就是構建利益共享機制以及補償機制，使得全部合作方均能夠享受到利益，讓粵港澳三地政府間做到利益補償以及轉移，達到共贏局面。該利益協調及補償機制應該包括：稅收利益分配機制、跨區(qū)域基本公共服務補償機制、灣區(qū)利益協調組織及工作制度。

6.加強中央政府財政支持，落實國家功能保障?；浉郯娜刎斦献魇玛P國家遠期戰(zhàn)略規(guī)劃，中央應加強相關針對大灣區(qū)的制度供給，比如用地、用海統籌新機制，地方政府債券發(fā)行新機制，稅收自主權的下放試點機制等，強化對大灣區(qū)建設的資金支持和制度保障。在發(fā)揮港澳獨特優(yōu)勢的同時，將香港和澳門納入國家經濟發(fā)展和對外開放中的整體體系之中。實踐證明，國家功能越匯聚，就越能帶動區(qū)域發(fā)展的動能，建議未來中央出臺各類財政政策也應該將香港和澳門納入其中。中央政府應該通過高屋建瓴的制度安排，引導粵港澳三地政府財政行為一體化。

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From competition to cooperation： an analysis of the promotion path

of financial behavior in Guangdong， Hong Kong and Macao

WU Wen-zhong1，TANG Fei2，LI Qin2

（1.School of economics and statistics， Guangzhou University， Guangdong，Guangzhou 510006，China; 2.School of Finance and economics， Guangdong Normal University of technology， Guangdong，Guangzhou 510665，China）

Abstract：

The coordinated development of Guangdong， Hong Kong and Macao has become a major national strategy. The Party Central Committee and the State Council have always attached great importance to the planning and design of Guangdong， Hong Kong and Macao Bay area. In the process of the coordinated development of Guangdong， Hong Kong and Macao， in order to build a world-class Bay area and a world-class megalopolis， we should give full play to the unique effect of fiscal policy and fiscal behavior leverage， especially through the in-depth cooperation of fiscal behavior to promote the leapfrog integrated development of the bay area. On the basis of exploring the evolution law of intergovernmental financial behavior， this paper studies the urgency and particularity of financial cooperation among Guangdong， Hong Kong and Macao， and then constructs the operation mechanism and implementation path of financial cooperation among Guangdong， Hong Kong and Macao， so as to promote the high-quality and high-speed development of Guangdong， Hong Kong and Macao.

Key words：

guangdong，Hong Kong and macao bay area;financial behavior;financial competition;financial cooperation

責任編輯：張建偉

收稿日期：2021-02-09

基金項目：教育部人文社科基金“區(qū)域平衡發(fā)展導向下的政府間財政合作機制研究”（18YJA790087）;廣東省哲學社會科學基金項目“廣東省政府股權投資運行績效評估及機制優(yōu)化研究”（GD16XYJ14）。

作者簡介：伍文中（1969—），男，湖北武穴人，廣州大學經濟與統計學院教授，博士，碩士生導師，研究方向為財政理論與政策;唐 霏（1982—），女，湖北孝感人，廣東技術師范大學財經學院副教授，研究方向為財政理論與政策;李 勤（1969—），女，廣東南海人，廣東技術師范大學財經學院副教授，研究方向為經濟審計。