□文/李 琰

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院 湖北·武漢）

［提要］新冠肺炎疫情的爆發(fā)對(duì)于各行各業(yè)都產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，旅游業(yè)作為受影響最嚴(yán)重的行業(yè)之一，亟須政府出臺(tái)相關(guān)政策為旅游業(yè)的恢復(fù)提供重要支撐和持久動(dòng)力。本文以史密斯模型為理論框架，從政策本身、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策目標(biāo)群體和環(huán)境因素四個(gè)層面，分析武漢市惠游政策順利執(zhí)行并取得群眾廣泛認(rèn)可背后所蘊(yùn)含的治理之道，為后疫情時(shí)代地方旅游業(yè)的發(fā)展困境提出合理有效的破解思路。

在新冠肺炎疫情的沖擊下，多地旅游業(yè)遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。隨著國(guó)內(nèi)疫情逐漸好轉(zhuǎn)，如何加快當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的復(fù)蘇，成為了擺在地方政府面前的難題。對(duì)此，武漢市作為受疫情影響最嚴(yán)重的城市，創(chuàng)新性地提出了惠游政策，結(jié)合本地旅游資源特點(diǎn)，充分考慮游客的各種需求，有針對(duì)性地提供各類服務(wù)，有效吸引了各地游客走進(jìn)武漢，為當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的復(fù)蘇提供了重要支撐。武漢的旅游復(fù)蘇實(shí)踐，為后疫情時(shí)代各地旅游業(yè)的恢復(fù)與發(fā)展提供了樣本。

一、史密斯模型概述

1873年，美國(guó)學(xué)者托馬斯·史密斯首次提出了描述政策執(zhí)行過程及其影響因素的模型，即史密斯模型。史密斯認(rèn)為影響政策執(zhí)行的因素主要有四個(gè)：一是理想化政策，即政策制定者期望達(dá)成的理想化的作用形式，包括政策目標(biāo)是否合理、政策方案是否具有可行性等；二是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要是指政府部門的執(zhí)行人員是否具備必要的能力和素質(zhì)、人員配備是否合理等；三是政策目標(biāo)群體，及政策執(zhí)行的直接受眾，主要是指目標(biāo)群體接受政策的能力等；四是政策環(huán)境，指影響政策執(zhí)行的外部要素，包括政治、社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等。該模型能夠有效解釋政策執(zhí)行過程即影響政策執(zhí)行的因素間關(guān)系及各要素之間的相互作用。史密斯通過“處理”的概念，表達(dá)各要素內(nèi)外不同種類的緊張、壓力和沖突的反應(yīng)，政策執(zhí)行過程可以視為要素之間緊張狀態(tài)通過“處理”轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C協(xié)調(diào)狀態(tài)，在此過程中對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行反饋和回應(yīng)，在反饋和回應(yīng)的作用下不斷完善政策。（圖1）

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型圖

二、武漢市惠游政策執(zhí)行過程中面臨的挑戰(zhàn)

（一）政策本身。史密斯政策執(zhí)行模型將“理想化政策”主要表述為合理、合法、可行，表現(xiàn)為所有因素在不遭受阻礙的條件下都向著正方向性發(fā)展，但這僅僅是一種理想的狀態(tài)，政策順利執(zhí)行的關(guān)鍵是政策具有可行性。整體來說，武漢市惠游政策內(nèi)容較為全面，但政策內(nèi)容大部分都較為宏觀，更偏向于指導(dǎo)性和整體性，而且關(guān)于武漢市惠游活動(dòng)中文旅項(xiàng)目的具體實(shí)際調(diào)研較少，導(dǎo)致許多相關(guān)的數(shù)據(jù)、資料不足，對(duì)于相關(guān)政策的進(jìn)一步實(shí)施具有巨大的阻礙性，使得許多旅游項(xiàng)目缺少自身的特色，缺乏貼合大眾需求的高品質(zhì)、創(chuàng)新性服務(wù)，難以有效吸引游客。

（二）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。政策的順利執(zhí)行必須緊緊倚靠執(zhí)行機(jī)構(gòu)較強(qiáng)的執(zhí)行力，政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是把公共政策從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的中介和橋梁，其參與邏輯及行為邏輯直接關(guān)系到公共政策的執(zhí)行效果。武漢市惠游政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要包括市財(cái)政局、市文化和旅游局、市宣傳部和企業(yè)等。對(duì)于武漢市惠游政策的執(zhí)行來說，各區(qū)政策的執(zhí)行是在武漢市政府政策性文件的帶領(lǐng)下行動(dòng)的，但對(duì)于政策本身而言，更多的是文字中所傳達(dá)的政策精神，各區(qū)對(duì)于政策執(zhí)行往往是針對(duì)于自身的理解而行動(dòng)的，都會(huì)有其自身側(cè)重的方向，因此在執(zhí)行時(shí)有可能會(huì)產(chǎn)生偏差。同時(shí)，武漢惠游政策的宣傳對(duì)于政策的執(zhí)行是至關(guān)重要的，而政策宣傳的媒介則主要依賴于執(zhí)行機(jī)構(gòu)、相關(guān)人員及媒體的宣傳。如何創(chuàng)新宣傳形式、豐富宣傳內(nèi)容，更好地展現(xiàn)武漢的美麗風(fēng)光，樹立大美武漢的城市形象，促進(jìn)惠游政策取得良好的效果，成為了制約惠游政策有效執(zhí)行的一大挑戰(zhàn)。此外，一些旅行社、酒店等從業(yè)人員觀念較為落后，以追求短期的利益為主要目標(biāo)，對(duì)于長(zhǎng)期的發(fā)展缺少動(dòng)力，服務(wù)質(zhì)量和水平都較低，影響到游客的整體體驗(yàn)，難以留住穩(wěn)定的客源，影響自身形象，甚至影響到武漢市的旅游形象。部分旅游從業(yè)人員法律意識(shí)也較為淡薄，很容易為了追求利潤(rùn)而觸碰法律的底線，例如強(qiáng)制性消費(fèi)、惡意代搶票等行為的發(fā)生，嚴(yán)重影響政策執(zhí)行效果。

（三）政策目標(biāo)群體。政策目標(biāo)群體是指政策實(shí)施所針對(duì)的人群。政策的有效執(zhí)行需要目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)可，但目標(biāo)群體基于價(jià)值偏好的考量，往往對(duì)政策的理解會(huì)產(chǎn)生偏差，從而加大政策執(zhí)行的難度。從武漢市惠游政策的目標(biāo)群體來看，部分公眾受疫情的影響，存在談武漢色變的情況，對(duì)于去武漢旅游的安全性存疑。同時(shí)，由于政策宣傳范圍受限，部分公眾難以接收到實(shí)時(shí)有效的信息，對(duì)于免費(fèi)出游活動(dòng)的可信度存在疑慮。此外，部分游客素質(zhì)不夠高，缺乏公共意識(shí)，在旅游過程中容易使旅游資源遭到破壞，對(duì)武漢旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成不良影響。

（四）環(huán)境因素。政策環(huán)境是指與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，政策執(zhí)行受環(huán)境的復(fù)雜性和多變性影響較深。在法治建設(shè)方面，法治環(huán)境的完備有助于政策更有秩序的進(jìn)行，也可以規(guī)范政策主體和目標(biāo)群體的行為。目前，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的績(jī)效考核機(jī)制和監(jiān)督體系還不夠完善，存在考核指標(biāo)不夠量化、考核流于形式等問題，影響了政策執(zhí)行的推進(jìn)質(zhì)量與速度；在旅游環(huán)境層面，部分景區(qū)旅游產(chǎn)品存在同質(zhì)化現(xiàn)象，種類較為單一，難以凸顯武漢旅游文化特色，對(duì)游客的吸引度不夠，難以帶來持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)效益。

三、武漢市惠游政策應(yīng)對(duì)措施

（一）健全政策體系，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)執(zhí)行力。在政策的執(zhí)行過程中，對(duì)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督可以更為有效地提升執(zhí)行效果，有利于建立一個(gè)公平公正的政策實(shí)施環(huán)境，也有利于減少工作人員的執(zhí)行偏差現(xiàn)象。為了防止發(fā)生部分執(zhí)行機(jī)構(gòu)推諉扯皮的現(xiàn)象，武漢市政府在《關(guān)于印發(fā)武漢市支持文化旅游產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇發(fā)展若干措施的通知》中將具體責(zé)任明確到各個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，例如將“推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”的政策落實(shí)單位指定為市文化和旅游局和市宣傳部，責(zé)任單位為市市場(chǎng)監(jiān)管局和市商務(wù)局等，有效地增強(qiáng)了各執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力。此外，針對(duì)部分執(zhí)行機(jī)構(gòu)、相關(guān)人員失職的問題，武漢市政府提出一系列監(jiān)督管理措施及考核體系，并積極貫徹信息公開的制度，引入社會(huì)監(jiān)督，有效提升了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量與效率，同時(shí)緩解了旅游業(yè)從業(yè)人員的失職、違法現(xiàn)象，為惠游政策落地提供了保障。

（二）注重宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造本土化氛圍。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，信息的傳播方式也在不斷地多樣化發(fā)展。地方旅游業(yè)想要進(jìn)行有效的品牌推廣，就需要借助于現(xiàn)代化信息技術(shù)來傳播品牌信息，通過借助優(yōu)勢(shì)傳媒的傳播手段和傳播途徑，拓展當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)的宣傳范圍，強(qiáng)化人們對(duì)當(dāng)?shù)芈糜尉包c(diǎn)的關(guān)注力度。面對(duì)宣傳形式、宣傳內(nèi)容和宣傳范圍等方面的挑戰(zhàn)，武漢市文化和旅游局充分利用新聞紀(jì)錄片、電視、廣播、報(bào)紙、雜志等傳統(tǒng)媒體和微信、微博、公眾號(hào)、新聞客戶端等新興媒體，制作并向公眾推出武漢旅游宣傳片《相約在武漢》及各大景區(qū)的宣傳視頻。同時(shí)，在國(guó)慶·中秋雙節(jié)舉辦一系列特色活動(dòng)，營(yíng)造本土化氛圍，讓游客擁有一次特別的旅游體驗(yàn)，提升了游客對(duì)武漢旅游景區(qū)的滿意度，在游客的心目中形成良好的旅游品牌，并且借助假期的客流量更好地宣傳武漢的旅游業(yè)，從而吸引更多的潛在受眾選擇武漢作為旅游地。

（三）重視公眾需求，提升游客體驗(yàn)感。公共政策的制定與執(zhí)行應(yīng)以社會(huì)民眾為基礎(chǔ)，應(yīng)該代表著公眾的利益訴求。武漢市政府在執(zhí)行惠游政策的過程中，重點(diǎn)關(guān)注公眾的需求，注重細(xì)節(jié)方面的提升，加強(qiáng)品質(zhì)維度的建設(shè)。一方面重視精細(xì)化服務(wù)，在地鐵站、高鐵站和景區(qū)等場(chǎng)所安排志愿者和工作人員，引導(dǎo)游客安全、文明、有序旅游，并在重點(diǎn)場(chǎng)域設(shè)置服務(wù)點(diǎn)，為游客提供及時(shí)有效的幫助；另一方面關(guān)注游客的體驗(yàn)感，勇于創(chuàng)新旅游資源，發(fā)掘特色旅游產(chǎn)品，著力建設(shè)景區(qū)的亮點(diǎn)特色和服務(wù)氛圍等，如對(duì)于黃鶴樓開放夜游體驗(yàn)，推出各類文創(chuàng)產(chǎn)品，安排多場(chǎng)文藝演出，讓游客們可以深刻地體驗(yàn)并感受到黃鶴樓的魅力。武漢市政府從目標(biāo)群體角度出發(fā)，吸引公眾的參與，為惠游政策的順利執(zhí)行提供了保障。

四、旅游惠民惠企服務(wù)推進(jìn)策略

（一）完善旅游業(yè)政策體系，協(xié)調(diào)各主體利益。明確詳盡的政策體系為武漢市惠游政策的順利執(zhí)行提供了指引與方向，為各參與主體提供了政策保障，激發(fā)了各方力量的活力。在地方旅游惠民惠企服務(wù)推進(jìn)的過程中，完善的政策體系對(duì)于各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)具有重要的意義，政策是各執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部控制、日常工作和自身發(fā)展的基礎(chǔ)，也是各方利益的強(qiáng)力保障。因此，要加強(qiáng)政策體系的建設(shè)，以法律法規(guī)的形式對(duì)各個(gè)主體參與程序、內(nèi)容和方式加以明確規(guī)范，明確各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)、關(guān)系等，為地方旅游業(yè)發(fā)展提供權(quán)威性、合法性的保障。另外，要優(yōu)化政策體系的供給，協(xié)調(diào)各主體之間的利益，對(duì)各主體的行為進(jìn)行約束和制衡，促進(jìn)各主體的長(zhǎng)期發(fā)展，推動(dòng)地方旅游事業(yè)發(fā)展。

（二）優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，樹立地方良好形象。完善法律法規(guī)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，是地方推進(jìn)旅游惠民惠企服務(wù)的重要法制保障，對(duì)于政策能否有序的展開具有至關(guān)重要的作用。對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行專項(xiàng)的監(jiān)督檢查，既要保證游客們的合法權(quán)益不受傷害，也要保證在執(zhí)法中防止虛假報(bào)案，確保旅游從業(yè)人員的權(quán)益，從而形成良好的政策執(zhí)行環(huán)境，減少?gòu)?qiáng)制性消費(fèi)、惡意高價(jià)買賣門票、黑心旅行團(tuán)及破壞景區(qū)文物等現(xiàn)象的發(fā)生。此外，優(yōu)化旅游環(huán)境，建設(shè)高品質(zhì)文旅項(xiàng)目，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重個(gè)性化、智能化和人性化服務(wù)，從而更好地滿足游客的需求，建立當(dāng)?shù)亓己玫穆糜慰诒?/p>

（三）注重凸顯本土特色，因地制宜創(chuàng)新發(fā)展。武漢市惠游政策在執(zhí)行過程中注重開發(fā)具有地方特色的旅游文創(chuàng)產(chǎn)品，積極采取各種措施保護(hù)與重構(gòu)本土特色，營(yíng)造了良好的旅游文化環(huán)境。近年來，各地旅游業(yè)建設(shè)如火如荼，但同質(zhì)化問題較為嚴(yán)重，游客們所期待的旅游目的地并不是千篇一律的景區(qū)，也不是流水線制造出來的復(fù)制品。因此，地方政府在推進(jìn)旅游惠民惠企服務(wù)中心時(shí)應(yīng)承擔(dān)好主體責(zé)任，自上而下地做好頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況及游客的實(shí)際需求，制定符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、文化和生態(tài)特色的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、分類施策、迭代創(chuàng)新等推進(jìn)原則，以及多樣化、差異化、特色化的建設(shè)模式，在學(xué)習(xí)其他表現(xiàn)優(yōu)異地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，注重結(jié)合本土特色，深度挖掘本地歷史文化，積極創(chuàng)新與傳承，保留住各自的特色文化和自然風(fēng)光，樹立當(dāng)?shù)鬲?dú)特的旅游形象。