巢杰明

摘 要：城鎮(zhèn)化進程中產生的城郊結合部對城市管理產生極大的難題，其作為過渡性的城鎮(zhèn)社區(qū)，具有新建城區(qū)和農村村莊交錯、人口流動性大、人口結構復雜、社區(qū)開放性程度高、治安和衛(wèi)生管理難度大的特點。城市的快速發(fā)展，使城郊結合部深度融入了城區(qū)，如何促進城郊結合部的正常、健康、有序發(fā)展，管理質量如何真正穩(wěn)步提升、管理模式如何創(chuàng)新成為城市管理的新難題。通過從網格化管理的角度，衛(wèi)生、消防、治安等方面分析城郊結合部村莊管理的現(xiàn)狀，從管理模式、網格員壓力、民眾參與等方面總結歸納城郊結合部村莊網格化管理的難題，并針對性的提出具體的策略，為城郊結合部村莊網格化管理水平的提升提供建議。

關鍵詞：城郊結合部村莊; 網格化管理; 社區(qū)自治

中圖分類號：TU984.251? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1006-3315（2021）7-058-002

我國正處于社會轉型發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率不斷提升，部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化率高達70%。隨著城市不斷發(fā)展，其空間地理位置需要不斷對外延伸，產生大量的城鄉(xiāng)結合部村莊。城鄉(xiāng)結合部村莊的產生對城市管理產生一定的挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)結合部村莊陷入一種管理空置的狀態(tài)，不僅不利于城鄉(xiāng)結合部村莊的發(fā)展，導致城鄉(xiāng)結合部村莊的衛(wèi)生、消防、治安的問題增加，也影響整個城市的發(fā)展。因此采用網格化管理的模式對城鄉(xiāng)結合部村莊進行管理，提高管理的水平，促進城鄉(xiāng)結合部村莊向城鎮(zhèn)真正的社區(qū)轉型，就有積極的意義[1]。

一、城郊結合部村莊與網格化管理的概述

（一）城郊結合部村莊的發(fā)展演變

城郊的概念產生于20世紀40年代，美國的學者George s Wehrwein與Richard B.Andrews對城郊進行界定，前者從土地用途的角度，認為城郊是屬于工業(yè)用地與農業(yè)用地的過度地區(qū)。后者認為城市經濟中心不斷發(fā)展必然向農業(yè)“借地”，從而形成城市邊緣發(fā)展和農村現(xiàn)象相互存在的混雜現(xiàn)象。德國地理學家赫伯特·路易斯提出城郊結合部的概念，認為城郊結合部是中心城區(qū)向外延伸的區(qū)域。

我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展使得城市中心不斷向周邊鄉(xiāng)村延伸。我國城市出現(xiàn)大量的城郊結合部，從地理位置上看，大量的城郊結合部靠近城市;從治安管理上看，城郊結合部的治安比較差，容易發(fā)生警情;從環(huán)境衛(wèi)生上看，城郊結合部的流動人口數(shù)量多，部分城郊結合部是城市外來務工人員的集中區(qū)域，人口結構復雜，而且流動性比較大，在管理上存在一定難題[2]。

（二）網格化管理

網格是信息學的概念，主要是為完成共同任務的資源，網格化管理是指能夠快速滿足用戶需求的各種資源與服務。城市網格化管理是2003年上海社區(qū)建設提出的概念，希望通過網格化管理的模式，對社區(qū)管理中的要素資源進行重新整合，從而提高社區(qū)管理的效率，提高社區(qū)服務的質量。也有認為，網格化管理是借助電子信息技術作為支撐，將被管理的對象劃分為若干個網格，進而實現(xiàn)資源的共享，達到管理服務上的高效率、精細化目的[3]。

（三）網格化管理在城郊結合部管理中起到的作用

城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得城郊結合部的人口結構發(fā)生新的變化，在以往的穩(wěn)定性的城郊地區(qū)，由于人流、物流、商流的發(fā)展變化，其外來的人員數(shù)量增多，村民向社區(qū)居民身份轉變，而外來人口的數(shù)量增多，使得城郊結合部的資源需要重新配置，對提升城郊結合部管理水平提出新的要求。網格化管理是一種扁平化、精細化的管理新模式，通過人在網格、全面覆蓋的服務理念，不僅能全面掌握網格中社情民意、健全基層服務力量，還可以降低信訪上訪、安全隱患等各類問題，起到化解各類社會矛盾糾紛，有效提升社會管理的水平作用。城郊結合部網格化管理是逐步推進鄉(xiāng)村社區(qū)化、社區(qū)社會化、工作專業(yè)化的有效途徑，充分拓寬政府群眾工作開展的途徑，加快社會綜合管理機制的完善，把政府服務管理延伸至社區(qū)這一社會組織結構的末端。

二、城郊結合部網格化管理面臨的困難

（一）流動人口多，社會治理難度大

城郊結合部的流動人口數(shù)量大，特別是城市務工人員傾向集中在城郊結合部，在城郊結合部生活不僅成本低，而且靠近城市，能夠獲得就近就業(yè)機會。長期以來我國的城市化管理上采用城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，城市居民與農村村民分別管理，而蘇南部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在20世紀90年代中期到21世紀初期已經完成農轉非，還是存在村委會與居委會兩套基層管理的模式。特別是城郊結合部的人口主要是由出租戶、流動人口組成，其流動性的人口數(shù)量多，例如常州市永紅街道總人口月24萬，其中常住人口約14萬、流動人口約10萬人，流動人口占總人口的42%，導致在管理上出現(xiàn)難以精準化管理，人口流動性大，基層村委會、社區(qū)居委會難以有效管理。

城郊結合部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉成街道，所管轄區(qū)域面積通過行政區(qū)劃不斷地調整，基本都超過了10平方公里，治安管理難度十分大。一方面不僅人口結構復雜，外來人口的數(shù)量大，而且流動人口的工作穩(wěn)定性弱，法治觀念比較淡薄，對于社區(qū)、村委會的管理缺乏信任度，導致社區(qū)難以有效對其進行約束，進而導致城郊結合部成了社區(qū)難以管束、制約的真空地帶突發(fā)情況發(fā)生率高。另一方面，城郊結合部出租房屋眾多，而且戶主的主要收入來源于出租，會導致戶主與租戶之間形成依存的關系，導致流動人口的管理難度加大，治安治理的難度增加。同時，我國部分城區(qū)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)因區(qū)劃調整后出現(xiàn)2個派出所分片管理現(xiàn)象，城郊結合部基本是1個派出所負責管理。城郊結合部的社區(qū)民警或者是片區(qū)民警需要管轄的范圍大，部分民警需要同時管轄2個村委會或居委會區(qū)域，導致治安管理上出現(xiàn)基層警力不足的問題，基層警力不能有效發(fā)揮，難以有效的保障城郊結合部的治安。

（二）基礎設施建設比較薄弱

網格化管理建立在現(xiàn)代信息技術的基礎上能夠提高村、社區(qū)管理的效率。城郊結合部雖然屬于城市管轄的范圍，但是由農村逐漸演變而來，與城市中心地區(qū)相比，城郊結合部的自然村基本已被小區(qū)包圍，基礎設施建設比較薄弱，市政建設通常被排在城市建設之外，導致城郊結合部的布局混亂，村和小區(qū)共生現(xiàn)象突出，而且村莊環(huán)境也比較差。同時城郊結合部的各類為民服務中心建設比例存在不足，以常州市永紅街道為例，現(xiàn)有9個村委、10個社區(qū)，其中1個村委正在撤村轉居。該街道村委所轄村莊比較分散，不能集中統(tǒng)一管理;60%社區(qū)至少管理8個及以上小區(qū)，每個社區(qū)都有政府托管、開放式小區(qū)，服務區(qū)域過大，環(huán)境衛(wèi)生問題成了一塊難啃的“骨頭”。同時村委（社區(qū)）為了方便管理，一般會將為民服務中心、活動室集中設在辦公區(qū)域或臨近的公建配套用房中，以致各類民生問題依舊存在，居民生活水平得不到提高。

（三）隊伍建設和財政力度需要加強

簡單照抄其他管理模式，未能結合實際科學布局。2018年，根據(jù)江蘇省關于網格劃分標準：社區(qū)300-500戶為基礎劃分網格、村150-250戶為基礎劃分網格。而在實際工作中，部分自然村戶數(shù)不足150戶，街道只能因地制宜，以村民小組為基礎進行網格劃分，網格管理范圍有大有小。網格設置和劃分有待進一步科學規(guī)范，網格內具體服務對象情況、分布狀況、需求差異等情況的分析不夠深入，與基層資源結合度不高，缺乏整體的統(tǒng)籌性。財政補助力度不足，形成人少事多，90%以上村委社區(qū)工作人員為網格長，特別是社工既是社區(qū)服務者又是網格長，社工薪資一直未納入省市級財政全額撥付，待遇較差，加之無其他網格管理專項資金撥付，導致人員工作積極性降低，主管職能部門也只關注網格化的架構，缺少必要的經費保障;同時相關考核獎勵機制的缺乏、懲多獎少，導致了人員流失嚴重，致使工作開展浮在面上。

三、城郊結合部以網格化管理的對策與建議

（一）以網格化管理的方式推進城郊結合部社區(qū)治理空間細化

城郊結合部的治理難題在于其分布比較混亂。建立網格化的管理模式，利用網格地圖技術的方式，將城郊結合部劃分為若干個網格，成為邊界清晰的地域單元，實現(xiàn)小區(qū)域的分塊管理，落實網格責任人的方式，實現(xiàn)網格化的管理。在管理的空間上，通過若干個網格，實施若干個責任主體的方式，能夠準確的明確管理對象，落實管理責任。同時在管理空間上采用網格的方式，使得管理上能夠細分多個網格，減輕網格員的工作壓力。采用網格化的管理，在人口的流動管理上按照網格，而不是戶籍，能夠有效的減少人口管理的難題。采用住戶卡入網的方式，能夠減少管理上的盲目性，借助網格信息管理平臺，能夠實現(xiàn)資源共享，推進城市的精細化管理[4]。

（二）以網格化管理落實治安綜合治理責任

整合政府基層服務平臺，能夠借助綜合信息管理平臺，實時的了解到人口流動情況。通過建立網格微信群、微信公眾號的方式，及時發(fā)布輿情輿論和通知提示，還能準確了解與反饋住戶的訴求。在治安綜合治理上，網格員與片區(qū)的社區(qū)民警加強合作，建立網格巡查走訪制度，網格員采用走訪巡查的方式，每個月協(xié)助社區(qū)民警進行城郊結合部流動人口、生活困難家庭、出租屋、特殊人群等進行走訪，了解城郊結合部的民情民意，排查城郊結合部的糾紛矛盾、安全隱患等，能夠及時的對突發(fā)情況建立預報制度，協(xié)助部門化解問題。

（三）提高城郊結合部的基礎設施建設水平

通過網格化管理的方式，及時的發(fā)現(xiàn)城郊結合部的基礎設施建設存在的問題。對于民眾關于基礎設施建設方面的訴求及時的反饋，能夠提升城郊結合部地區(qū)的基礎設施建設水平。網格化管理的模式，網格員的巡查走訪，能夠幫助城市市政部門更好地了解城郊結合部的具體情況。根據(jù)網格化的管理特點，在基礎設施工程改造的過程中結合網格化管理收集了解到的訴求，在公共設施、園林綠化等工程的建設上，做好資源的規(guī)劃，提高城郊結合部的綜合治理水平。

（四）提升高層次政務服務水平

政府職能部門從被動處理逐步轉變?yōu)橹鲃映鰮?，利用宣傳欄公示網格人員基本信息，從而使群眾反映問題渠道更加暢通。這不僅僅是單一的單線行政管理改變，逐步形成各職能部門深度融合、共同治理模式?；鶎硬块T重心下沉，服務為先，主動發(fā)現(xiàn)問題、破解難題，創(chuàng)新工作方法，促使干部工作作風更加務實，工作能力進一步提高。

（五）及時準確掌握信息和化解社會矛盾

網格化管理主要以源頭預防為主，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性和潛在性問題，并采取適當方式處理，通過在網格內化解，使群眾利益能得到更好維護。城郊結合部情況相較城區(qū)復雜，采集基礎信息是建立網格的第一環(huán)，利用“互聯(lián)網+鐵腳板”動態(tài)模式，全天候監(jiān)管，使其能第一時間反饋解決。

參考文獻：

[1]虞冠偉.瑞安市城鄉(xiāng)結合部出租房消防安全治理研究[D]福建農林大學，2018

[2]徐航英，崔恒.城鄉(xiāng)結合部社區(qū)治理方式轉型：社區(qū)整合與網格管理——以宜昌市五家崗區(qū)城鄉(xiāng)結合部陽村為例[J]行政與法，2016（06）：11-19