李堯

摘 要：協(xié)調(diào)與銜接分指兩個不同層次的要求，協(xié)調(diào)是基于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，而要求黨內(nèi)法規(guī)具有“合法性”;銜接是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位，強調(diào)黨規(guī)與國法動態(tài)調(diào)整過程的系統(tǒng)性、連貫性?！皢蜗騾f(xié)調(diào)”與“雙向銜接”是處理黨規(guī)國法關(guān)系的基本遵循，前者指黨規(guī)在內(nèi)容上不與國法相抵觸，后者指黨規(guī)在制度上同國法相互承接。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)調(diào)與銜接應(yīng)根據(jù)功能適當(dāng)原則，在合理劃定立法與立規(guī)界限的基礎(chǔ)上，重點通過前置審核與備案審查機制實現(xiàn)二者在內(nèi)容上相互協(xié)調(diào)，通過立法與立規(guī)統(tǒng)籌規(guī)劃以及意見征詢機制實現(xiàn)二者在制度上相互銜接。

關(guān)鍵詞：“單向協(xié)調(diào)”;“雙向銜接”;功能適當(dāng);合法性;連貫性

中圖分類號：D21

文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）07-0042-08

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系，這意味著黨規(guī)與國法共同成為黨治理國家、管黨治黨的重器，二者的協(xié)調(diào)與銜接是否得當(dāng)，決定著黨依法執(zhí)政的效果。協(xié)調(diào)與銜接在語義上存在區(qū)別，二者并不等同。協(xié)調(diào)指的是“和諧一致、配合得當(dāng)”;銜接包含兩個含義，“一是事物首尾連接，二是用某個物體連接兩個分開的物體”。黨中央的文件多次提及“協(xié)調(diào)”與“銜接”，從具體運用的語境來看，協(xié)調(diào)分為三個層次：一是各獨立主體的無矛盾性、無沖突性;二是體系的均衡性、相容性;三是作為某一機制或者某一過程出現(xiàn)，表示一個完整的互動過程①。銜接表達的意思較為單一，強調(diào)各部分的相互統(tǒng)籌，側(cè)重整體性。從廣義上看，協(xié)調(diào)將銜接包含在內(nèi)，但在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)與銜接的語境中，協(xié)調(diào)更宜作狹義理解，即黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在內(nèi)容上不相抵觸，避免規(guī)范沖突;銜接則指二者在制度設(shè)計上要無縫對接，既不能脫節(jié)斷檔，也不能錯位越位[1]。因此，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)與銜接應(yīng)區(qū)分為兩個層次理解，內(nèi)容協(xié)調(diào)是制度銜接的前提，制度銜接是更高層次的要求。

一、理順黨規(guī)與國法關(guān)系的必要性

隨著依法執(zhí)政重大命題的提出，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系問題日益凸顯?！耙婪▓?zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[2]。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并不是相互割裂、毫無聯(lián)系的，而是應(yīng)達致內(nèi)在的統(tǒng)一，融會貫通于整個中國特色社會主義法治體系。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在調(diào)整領(lǐng)域、調(diào)整對象上存在重疊性，可針對同一事項作出各有側(cè)重的規(guī)定;在制度設(shè)計上相互承接，可通過具體工作機制實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對依法執(zhí)政全過程、各方面的調(diào)整。

（一）法治體系的系統(tǒng)性要求二者共存相容

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系要立足中國法治實踐，從國家治理現(xiàn)代化的高度來促進二者的協(xié)調(diào)與銜接。在中國法治現(xiàn)實下，黨內(nèi)法規(guī)的作用被不斷提及與強調(diào)，法治觀念從“國家法中心主義”不斷發(fā)展為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“齊頭并進、并駕齊驅(qū)”。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩個規(guī)范體系需要在自我完善的同時，發(fā)揮二者在法治建設(shè)中的治理作用。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律既相互獨立、又相互融通，在促進國家治理現(xiàn)代化進程中，亦應(yīng)齊頭并進，展現(xiàn)出“黨規(guī)與國法齊飛”的良好態(tài)勢[3]。在宏觀層面上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應(yīng)均衡發(fā)展。較之國家法律體系，黨內(nèi)法規(guī)體系尚未完善，黨作為統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)四方的統(tǒng)帥者，應(yīng)當(dāng)補齊黨內(nèi)法規(guī)制度體系的短板，盡快形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴謹、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，真正實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“雙輪驅(qū)動、共襄法治”。在中觀層面上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在名稱選用、效力等級、文本表述形式等方面要遵循相似的規(guī)則。黨內(nèi)法規(guī)體系架構(gòu)下，不同主體制定具有不同表現(xiàn)形式的黨內(nèi)法規(guī)，進而展現(xiàn)出不同的效力等級。與之相應(yīng)的，國家法律的制定主體、表現(xiàn)形式、效力等級也應(yīng)是一脈相承的，即外在形式上遵循相似的規(guī)則，在適用規(guī)則、效力等級、解釋方法等方面達成某種程度的統(tǒng)一，以避免二者在具體適用中的沖突。在微觀層面上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應(yīng)恪守各自的調(diào)整空間，盡管黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的政策與頂層設(shè)計、重要制度輸出等具有靈活多變性，但是“萬變不離其宗”，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)以不違背憲法的基本原則與精神為前提。具體而言，國家法律明令禁止的事項，黨內(nèi)法規(guī)不能解禁;國家法律明確設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，黨內(nèi)法規(guī)不能突破;國家法律賦予公民的基本權(quán)利和自由，黨內(nèi)法規(guī)不得隨意加以限制和剝奪[4]。比如，黨內(nèi)法規(guī)不能擅自改變《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員處分的情形和類型。

（二）調(diào)整范圍的重疊性要求二者相協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在調(diào)整對象、調(diào)整事項上存在交叉與重疊。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，調(diào)整對象的身份具有雙重性。黨內(nèi)法規(guī)所重點規(guī)范的黨員、黨的干部，國家法律對此作出了底線性規(guī)定。作為國家法律上的公民，黨員、黨的干部享有國家法律賦予的政治權(quán)利、言論自由、宗教信仰自由、人身自由等一系列基本權(quán)利和自由;作為黨內(nèi)法規(guī)中先進性的代表者，其要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高的標(biāo)準(zhǔn)嚴格要求自己。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在規(guī)范具有不同身份的同一調(diào)整對象時要注意相互間的協(xié)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)不能突破國家法律的底線，也不能與既有的法律規(guī)定相抵觸。同時，國家法律所普遍調(diào)整的國家機關(guān)、社會組織，黨內(nèi)法規(guī)同樣包含了相關(guān)規(guī)定。比如《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》規(guī)定，包含人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等國家政權(quán)機關(guān)以及工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體在內(nèi)的非黨組織必須嚴格執(zhí)行該條例規(guī)定的經(jīng)費管理、差旅、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會議活動、辦公用房等相關(guān)規(guī)范;《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》的調(diào)整范圍涉及民主黨派、工商聯(lián)等非黨組織。

另一方面，調(diào)整事項具有一體性。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在黨政齊抓共管事項上的一體性，是新型黨政關(guān)系下的必然發(fā)展形態(tài)，而作為融合關(guān)系的載體——黨政聯(lián)合發(fā)文也已成為黨治國理政的重要工具。黨政聯(lián)合發(fā)文主要適用于以下幾個領(lǐng)域：其一，黨管干部、黨管人事領(lǐng)域。比如黨通過中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》對專業(yè)人才進行管理，提高管理的效能和科學(xué)化水平，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍。其二，黨管意識形態(tài)領(lǐng)域。意識形態(tài)工作是黨的一項極端重要的工作，加強對意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)顯得尤為重要，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全國性文藝新聞出版評獎管理辦法》《關(guān)于全國性文藝評獎制度改革的意見》等黨內(nèi)法規(guī)，就是基于黨在意識形態(tài)方面的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對特定領(lǐng)域事務(wù)的直接調(diào)整。其三，黨政機關(guān)的運行與建設(shè)領(lǐng)域。比如，公文管理、車輛管理、辦公用房管理、檔案管理等事項。其四，監(jiān)督檢查和職責(zé)落實領(lǐng)域。比如，公務(wù)員已經(jīng)由中共中央組織部管理，有關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位人員、中管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的考核標(biāo)準(zhǔn)、管理機制、錄用調(diào)配等方面的事務(wù)都屬于黨的機關(guān)的職責(zé)范疇。

（三）行為指引的連貫性要求二者相銜接

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）對適合由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的事項進行了界定，包括黨的機關(guān)運行、黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政、黨組織與黨員行為規(guī)范、黨的干部管理等。其中黨的各級各類黨組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)以及黨的組織建設(shè)是典型的黨的內(nèi)部關(guān)系，屬于黨務(wù)范疇，與國家法律所規(guī)范的內(nèi)容相對獨立，不存在交叉、重疊，二者之間的聯(lián)系甚微。但在黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政、黨管干部等領(lǐng)域則牽涉到黨和國家機關(guān)之間的關(guān)系[4]。基于此，黨內(nèi)法規(guī)之“圓”與國家法律之“圓”通過具體的制度設(shè)計保持相切，實現(xiàn)由黨內(nèi)到黨外、由黨外到黨內(nèi)的無縫對接。有學(xué)者將這種對接稱為“分段調(diào)整關(guān)系”，即基于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)，在政治性較強的國家事務(wù)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)范圍的事項由國家法律進行調(diào)整，具體權(quán)力運作的事項由黨內(nèi)法規(guī)進行調(diào)整②。有的學(xué)者將規(guī)范黨的對外領(lǐng)導(dǎo)活動的黨規(guī)稱為“黨導(dǎo)法規(guī)”，并進一步指出，黨導(dǎo)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)治和國家法治之間的橋梁，是解決黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)與銜接問題的紐帶[5]。且不討論觀點本身的正確性，學(xué)者們的闡述均傳遞出一種認識，即在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間需要某些具體制度、具體規(guī)則，以保證二者的無縫銜接。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律統(tǒng)合黨內(nèi)和黨外兩個領(lǐng)域，實現(xiàn)兩個領(lǐng)域都有制度進行規(guī)范，從而完成黨依法執(zhí)政全流程的行為指引[6]。

二、處理黨規(guī)與國法關(guān)系的基本遵循

如上文所述，“協(xié)調(diào)”與“銜接”不能等同視之，分屬兩個不同的研究層次。“單向協(xié)調(diào)”是基于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”而要求黨內(nèi)法規(guī)不得與國家法律在內(nèi)容上相抵觸。“雙向銜接”是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)而形成的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的雙向制度對接，即黨的意志通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，需要國家法律承接黨內(nèi)法規(guī);同時，國家法律的貫徹落實需要黨內(nèi)法規(guī)的保障與推動。

（一）內(nèi)容上黨規(guī)“單向協(xié)調(diào)”國法

黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容同國家法律相一致，是“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的內(nèi)在要求。“相一致”并不要求黨內(nèi)法規(guī)同國家法律從形式到內(nèi)容保持完全一致，而是要求黨內(nèi)法規(guī)對國家法律已經(jīng)規(guī)定的內(nèi)容，不得違反其規(guī)定、原則與精神;對未規(guī)定的內(nèi)容，不得突破其底線性規(guī)定與其相抵觸。作為中國共產(chǎn)黨活動的基本原則，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”是我黨在政治上提出的自我要求與自我約束?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。這里的“任何組織”當(dāng)然的包含了中國共產(chǎn)黨[7]?！包h必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”最早是在1982年黨的十二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》中明確的，它的提出很大程度上是基于“文化大革命”的經(jīng)驗教訓(xùn)，目的在于保證黨內(nèi)生活的民主性，防止出現(xiàn)個人權(quán)力凌駕于制度之上的不穩(wěn)定現(xiàn)象[8]。

一方面，“單向協(xié)調(diào)”指的是，在規(guī)范內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)主動協(xié)調(diào)國家法律。在協(xié)調(diào)的動態(tài)過程中，黨內(nèi)法規(guī)是“主動方”，國家法律是“對標(biāo)方”，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)同國家法律保持一致?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第27條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)草案應(yīng)重點審核同憲法和法律是否保持一致;第32條規(guī)定了在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律相抵觸的情況下，黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷。無論在制定階段還是在適用階段，黨內(nèi)法規(guī)都要主動對標(biāo)國家法律?！稕Q定》提出將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系的同時，也強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)“同”國家法律的協(xié)調(diào)與銜接;《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的制定原則也采用了“黨內(nèi)法規(guī)‘同國家法律協(xié)調(diào)和銜接”這一措辭。在協(xié)調(diào)與銜接的動態(tài)過程中，“同”表示的是引進動作的對象，表示的是“跟”。黨內(nèi)法規(guī)主動協(xié)調(diào)國家法律指的是二者在調(diào)整內(nèi)容上的處理方式，并不否定在體制機制上國家法律對黨內(nèi)法規(guī)運行機制的承接③。

另一方面，黨內(nèi)法規(guī)所協(xié)調(diào)的國家法律具有特定的規(guī)范內(nèi)涵。其一，良法是善治的前提，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法和法律必須是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。國家法律修改中的重大事項，黨先提出突破憲法、法律原有規(guī)定的主張，再由權(quán)力機關(guān)上升為國家意志[9]。因此，黨內(nèi)法規(guī)所協(xié)調(diào)的國家法律不能是已經(jīng)過時的、不順應(yīng)時代需求的、與黨的意志和人民意志不一致的。其二，憲法和法律的范圍具有特定性。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第32條明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)與憲法、法律、行政法規(guī)三種國家法律保持一致，因此黨內(nèi)法規(guī)所協(xié)調(diào)的并不是廣義上所有的國家法律。黨內(nèi)法規(guī)制定主體為黨中央組織及其工作機關(guān)、省級黨委，根據(jù)制定主體的位階層次，所協(xié)調(diào)與銜接的法律應(yīng)為憲法、法律、行政法規(guī)三種。

（二）制度上黨規(guī)與國法“雙向銜接”

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的“雙向銜接”旨在為被調(diào)整事項設(shè)定連貫的行為指引，較之內(nèi)容上的協(xié)調(diào)，是從規(guī)范內(nèi)容到具體制度的升華，更強調(diào)整體性、連貫性，是更高層次的要求。國家法律“接力”黨內(nèi)法規(guī)強調(diào)的是階段性，是黨的主張——國家意志——國家法律逐步轉(zhuǎn)化的動態(tài)過程，而黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的銜接強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)“見縫插針”式的補足國家法律的制度欠缺，實現(xiàn)黨在依法執(zhí)政過程中有法可依、有規(guī)可尋，保證制度不錯位、程序不留白。

1.國法“接力”黨規(guī)完成依法執(zhí)政全過程。黨的意志通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志是黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政方式之一?！稕Q定》提出，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”;《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會要通過法定程序使黨的主張成為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或者其他政令;《中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》在加強黨的政治建設(shè)中要求，基層黨組織推動黨的主張和決策部署轉(zhuǎn)化為本單位本領(lǐng)域的政策法規(guī)、制度措施。由此可見，在管黨治黨的視域內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮主導(dǎo)作用;在實現(xiàn)黨依法治國視域內(nèi)，國家法律發(fā)揮主導(dǎo)作用，二者“接力調(diào)整、無縫銜接”，實現(xiàn)了黨的主張通過法定程序向國家法律的轉(zhuǎn)化，以完成黨依法執(zhí)政的全過程。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在意志體現(xiàn)上具有一致性與價值同向性，即黨的主張和國家意志的統(tǒng)一性，這是二者能夠“接力調(diào)整”黨依法執(zhí)政全過程的前提。黨的意志、人民意志、國家意志的統(tǒng)一性使得二者能夠共生兼容、相互促進。

黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，國家意志上升為國家法律，完成了中國共產(chǎn)黨由黨內(nèi)到黨外的完整的執(zhí)政過程。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政主體，具有重大事項的決策權(quán)，而憲法與法律則賦予了國家機關(guān)對國家和社會事務(wù)的管理權(quán)。黨的主張首先在黨內(nèi)形成，繼而享有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的黨組織將黨的主張向國家政權(quán)機關(guān)表明，并且推動黨的主張轉(zhuǎn)化為國家政權(quán)機關(guān)的決策意向，進而上升為規(guī)范化、制度化的國家法律[10]。所制定的國家法律與黨的主張一以貫之，成為黨治理國家的法治依據(jù)。比如，《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》規(guī)定了高等學(xué)校實施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，由黨委對高校的各校工作發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定了高等學(xué)校的校長全面負責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作④。 兩個規(guī)范在內(nèi)容上并不沖突，但是黨的領(lǐng)導(dǎo)不能直接表現(xiàn)為校長的決策，必須首先根據(jù)民主集中制原則，經(jīng)由黨內(nèi)程序形成黨委的決策，再經(jīng)由相關(guān)法律形成校長決策。這一決策轉(zhuǎn)化過程需要黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制度上的銜接聯(lián)動。在黨依法執(zhí)政視域內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重規(guī)范黨組織與國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系，國家法律側(cè)重調(diào)整國家政權(quán)機關(guān)之間的關(guān)系[11]。黨內(nèi)法規(guī)對內(nèi)產(chǎn)生規(guī)范效力，效力由內(nèi)到外的轉(zhuǎn)化需要國家法律“接力”黨內(nèi)法規(guī)，以保證黨依法執(zhí)政過程的無縫銜接。

2.黨規(guī)“補足”國法實現(xiàn)依法執(zhí)政有規(guī)可依。國家法律是約束權(quán)力、保障權(quán)利和調(diào)整社會關(guān)系的主要手段，是黨治國理政和追求法治的重要憑借，但是法律的保障只是國家治理的底線，在實現(xiàn)國家治理效能上有其自身的局限性。國家法律的可預(yù)期性、穩(wěn)定性、普遍性決定了法律規(guī)范帶有天然的抽象性與遲延性，不能及時、個性化地解決特定領(lǐng)域的新情況與新問題。較之而言，黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)勢在于靈活性、高效性，其制定與修改程序上較為寬松，因此在很多領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)都可以對國家法律的規(guī)定進一步補充與細化。

首先，在不具備立法條件的特定領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)可以發(fā)揮制度試錯功能，在黨內(nèi)“先行先試”，及時彌補法律制度的空缺。“先行先試”是將黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的系統(tǒng)性過程，不同于黨的意志上升為黨內(nèi)法規(guī)，也不同于黨的意志通過民主程序上升為國家意志直接轉(zhuǎn)化為國家法律，這是黨的意志以黨內(nèi)法規(guī)為中點，待時機成熟后再繼續(xù)轉(zhuǎn)化為國家法律。當(dāng)然，并不是所有不具備立法條件的領(lǐng)域與范圍都可以率先制定黨內(nèi)法規(guī)以解“燃眉之急”，只有涉及“國家治理、配置和調(diào)整公權(quán)力的公法領(lǐng)域”才可以“先行先試”[11]，比如干部任用、監(jiān)督問責(zé)、國家機構(gòu)的運行等需亟待轉(zhuǎn)化的領(lǐng)域。

其次，在具體制度領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)成為國家法律的關(guān)鍵補充，填補了國家法律的缺陷與空白。在某些情況下，制定頒布國家法律恐難實現(xiàn)理想法治效果，而黨內(nèi)法規(guī)“可以及時迅速地形成特定局面或改變特定現(xiàn)象”[12]。比如，在政務(wù)公開、村務(wù)公開等基層政權(quán)建設(shè)方面， 國家法律的制定不盡完備， 相關(guān)的事項主要是由《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件予以規(guī)定， 在實質(zhì)上形成對國家法律的一種強有力補充。

最后，在國家法律不宜或者缺乏精細化規(guī)定時，黨內(nèi)法規(guī)可以對國家法律中的原則性規(guī)定予以細化，以提高國家法律的實效。我國立法受到“宜粗不宜細”理念的影響，為追求“同等情況同等對待”，在具體制度和條款內(nèi)容上就無法一味追求具體化與可操作性，必須在穩(wěn)定性與及時性之間進行權(quán)衡。比如，黨的領(lǐng)導(dǎo)具有高度政治性，憲法沒有且不宜對什么是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及如何領(lǐng)導(dǎo)等進行詳細規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)以《黨章》為統(tǒng)領(lǐng)，進一步細化了憲法中確立的黨在政治、思想、組織等方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，并以中央、地方、基層黨組織為基本組織架構(gòu)，實現(xiàn)黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)。

三、實現(xiàn)黨規(guī)與國法“單向協(xié)調(diào)、雙向銜接”的具體機制

黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)與銜接并不是簡單的一方向另一方的“妥協(xié)”，也不是一方被另一方取代，而是應(yīng)在合理界定二者應(yīng)然功能定位與調(diào)整范圍的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律互聯(lián)互通。

（一）以“功能適當(dāng)”為標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力限定機制

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在法治體系中有其自身功能定位，二者的協(xié)調(diào)與銜接必須根據(jù)功能適當(dāng)原則，廓清立法與立規(guī)的應(yīng)然界限。應(yīng)然界限指的是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律各自調(diào)整的領(lǐng)域，屬于國家法律調(diào)整的事項黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)越位;反之亦然，即二者在調(diào)整范圍上不應(yīng)交叉、重疊的領(lǐng)域。應(yīng)然界限劃定了黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)調(diào)與銜接的合理區(qū)間。功能適當(dāng)原則來自于德國1984年的“核導(dǎo)彈部署案”，憲法法院指出，基本法中的權(quán)力分立原則指向了一套功能適當(dāng)?shù)臋C關(guān)機構(gòu)，由具有最優(yōu)前提條件的機關(guān)按照它們的組織、組成、功能和程序作出決策[13]。簡言之，功能適當(dāng)原則主張應(yīng)將國家職能配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有優(yōu)勢，從而最有可能作出最優(yōu)決定的機關(guān)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間達致和諧統(tǒng)一的狀態(tài)，必須在分清二者功能定位的基礎(chǔ)上，嚴格把握各自的界域。

“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”黨內(nèi)法規(guī)在法治建設(shè)中的功能體現(xiàn)在兩個方面：一是保持先進性與純潔性，這集中體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)以義務(wù)為本位，并且提出了高于、嚴于國家法律對公民所提出的一般性要求[14]。依靠黨內(nèi)法規(guī)加強自身建設(shè)，規(guī)范黨組織、黨員的行為與活動是黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于國家法律的獨特功能。黨內(nèi)法規(guī)作為政黨組織制定的規(guī)章制度，鮮明地體現(xiàn)了政治屬性、反映政治訴求，依規(guī)治黨實質(zhì)上是黨的自我監(jiān)督、自我約束的一種方式。二是提高黨的執(zhí)政能力，實現(xiàn)長期執(zhí)政。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī)都應(yīng)直接或間接服務(wù)于黨的長期執(zhí)政這個根本目標(biāo)。法治的重點是治官治權(quán)，而黨內(nèi)法規(guī)更容易將權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管干部、管人事所產(chǎn)生的規(guī)范效力與影響力，是國家法律不可代替的。

根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的功能定位，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是“黨務(wù)”，國家法律調(diào)整的是“國務(wù)”，二者不得“跨界”調(diào)整對方所應(yīng)調(diào)整的事項，不得侵占立規(guī)或者立法的空間。深入“政黨內(nèi)部”對其組織、程序、職責(zé)等基本問題提出原則性、底線性、普遍性要求的事項只能由黨內(nèi)法規(guī)進行規(guī)定[15];法律保留事項、普通公民的基本權(quán)利和義務(wù)等需要對公民、法人、社會組織作出普遍性規(guī)定的事項僅能由國家法律進行調(diào)整。事關(guān)頂層設(shè)計、重大方針政策、重要制度輸出、政治任務(wù)確立等有關(guān)國家發(fā)展的方向、任務(wù)和內(nèi)容等事項必須由黨內(nèi)法規(guī)把方向、定基調(diào);圍繞社會公共事務(wù)的管理來展開的，需要公務(wù)員將意志予以執(zhí)行和實現(xiàn)的事項必須由國家法律來管細節(jié)、保落實。在黨政機關(guān)運行、黨政干部管理、意識形態(tài)管理、黨政同責(zé)、反腐倡廉建設(shè)等方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律可分工調(diào)整。

（二）以“合法性”為要求的內(nèi)容協(xié)調(diào)機制

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第27條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的前置審核內(nèi)容包含合政治性審查、合法性審查、合程序性審查。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第11條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查的內(nèi)容包括政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查。其中，合法性審查是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律內(nèi)容協(xié)調(diào)的關(guān)鍵步驟。保持黨內(nèi)法規(guī)同國家法律相一致，是二者進一步實現(xiàn)制度銜接，形成良好互動關(guān)系和格局的前提和基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)合法性審查，應(yīng)建立前置審核與備案審查聯(lián)動機制，從事前、事后兩個環(huán)節(jié)消除二者可能存在的不協(xié)調(diào)之處。

1.黨內(nèi)法規(guī)草案合法性審核機制。前置審核是黨內(nèi)法規(guī)送審前的一次“全面體檢”，旨在及時對黨內(nèi)法規(guī)中存在的問題予以修改，防止黨內(nèi)法規(guī)“帶病上會”。第一，起草主體對所起草黨內(nèi)法規(guī)草案的合法性進行自我審查。黨內(nèi)法規(guī)的起草部門掌握著大量立規(guī)的一手資料，在起草過程中已就涉及其他部門與單位工作范圍內(nèi)的事項與相關(guān)部門進行了協(xié)商，且與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定進行了協(xié)調(diào)，應(yīng)對草案的合法性進行最大程度的把控。第二，黨內(nèi)法規(guī)草案由審議批準(zhǔn)機關(guān)交所屬法規(guī)工作機構(gòu)進行前置審核。雖然此前置審核程序不對外發(fā)生法律效力，但卻是事前審核中的核心程序。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的層級，前置審核工作分別交由中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會三個黨的中央組織的法規(guī)工作機構(gòu)進行。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善階段，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量急劇增多，合法性審查專業(yè)性極強，若不具備法律專業(yè)知識，無法勝任黨內(nèi)法規(guī)草案合法性審查職責(zé)[16]。2016年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，規(guī)定參與黨內(nèi)法規(guī)草案的起草、論證是黨政機關(guān)法律顧問的職責(zé)之一。我們認為，在草案的合法性審查中，黨政機關(guān)法律顧問也應(yīng)發(fā)揮其法律專長，協(xié)助完成黨內(nèi)法規(guī)草案的合法性審查。

2.黨內(nèi)法規(guī)備案審查聯(lián)動機制。黨內(nèi)法規(guī)備案審查是黨內(nèi)法規(guī)制定的一種事后監(jiān)督，其目的在于使黨中央全面把握黨內(nèi)法規(guī)的制定情況，加強對制定工作的監(jiān)督，及時糾正黨內(nèi)法規(guī)中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致問題。2012年中共中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》主要包含了兩個方面的目的，一是黨內(nèi)協(xié)同，即黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、黨的政策以及重要指示批示之間的一致性;二是黨外協(xié)同，即黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件與憲法、法律的協(xié)調(diào)性⑤。 2015年中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》提出了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，對黨內(nèi)法規(guī)備案制度提出了明確的工作目標(biāo)與要求。2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》進一步對備案審查的原則、審查主體、審查內(nèi)容、處理方式、責(zé)任追究等進行了詳細規(guī)定，并強調(diào)各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制。

完善事后備案審查銜接聯(lián)動機制，要加強各工作機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。在中央層面這一銜接聯(lián)動機制主要由中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳及法工委、國務(wù)院法制辦等共同參與組成;部門和地方層面則主要由黨委、人大、政府系統(tǒng)負責(zé)文件備案審查的工作機構(gòu)組成[3]。為加強黨規(guī)備案機制，保障與國法的協(xié)調(diào)與銜接，必須進一步細化相關(guān)規(guī)定。其一，建立統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)。無論是黨內(nèi)法規(guī)、法規(guī)規(guī)章、還是行政規(guī)范性文件，不應(yīng)僅僅局限于各自規(guī)范系統(tǒng)之內(nèi)的自體協(xié)調(diào)性，還應(yīng)“協(xié)調(diào)雙體”達到內(nèi)在的統(tǒng)一。其二，細化備案審查聯(lián)動機制。在審查過程中應(yīng)通過中央辦公廳法規(guī)局與全國人大常委會辦公廳秘書局、全國人大常委會法工委舉行聯(lián)席會議等方式征求各部門意見，并作為判斷黨內(nèi)法規(guī)是否符合國家法律的依據(jù)。其三，明確備案審查責(zé)任。備案審查責(zé)任追究制度已基本確立，但是各相關(guān)主體的責(zé)任類型、需承擔(dān)的后果并沒有與《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》相對接。比如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》在責(zé)任追究上都以“造成嚴重后果”為結(jié)果要件，責(zé)任的追究要想落到實處，就需要與《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》中第7條所規(guī)定的危害程度予以對接。

（三）以“系統(tǒng)性”為目標(biāo)的制度承接機制

黨依法執(zhí)政既需要黨內(nèi)法規(guī)，又需要國家法律，二者緊密銜接、相互促進?！半p向銜接”強調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在整個依法執(zhí)政活動中的整體性、連貫性，側(cè)重二者在法治體系中形成的制度合力?！包h內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是在二者的規(guī)劃論證、起草制定等動態(tài)過程中，有意識地加以促成?！盵17]實現(xiàn)依法執(zhí)政規(guī)范依據(jù)的“系統(tǒng)性”，就要在黨內(nèi)法規(guī)制定這一法治實施的初始環(huán)節(jié)提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，而立法規(guī)劃與立規(guī)規(guī)劃相統(tǒng)籌以及意見征詢機制為此提供了可能。

1.立法與立規(guī)相統(tǒng)籌。立法規(guī)劃與立規(guī)規(guī)劃，是相關(guān)制定主體依照一定的權(quán)限和程序編制的關(guān)于未來一段時期內(nèi)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)制定工作的部署與安排。規(guī)劃主要指的是五年規(guī)劃，比如《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》。計劃指的是年度計劃，是依據(jù)五年規(guī)劃，每一年度應(yīng)落實的具體黨內(nèi)法規(guī)制定工作任務(wù)，時效性較為突出。目前，黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃與計劃，基本實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)的系統(tǒng)性、整體性，解決了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)滯后問題，但立規(guī)與立法之間并未搭建起有效的溝通橋梁，其協(xié)調(diào)與銜接仍有待完善。

一方面，立法規(guī)劃應(yīng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。《中華人民共和國立法法》第52條規(guī)定，“全國人民代表大會常務(wù)委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排”，具體程序包含研讀立法建議、征求意見、科學(xué)評估論證等。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法的全過程與各方面?！稕Q定》強調(diào)“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來”，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是立法活動應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)集中體現(xiàn)在三個方面：一是立法規(guī)劃、立法計劃通過法定程序由黨中央、地方各級委員會批準(zhǔn);二是立法中所涉及的重大體制、重大決策調(diào)整由黨中央、地方各級委員會決定[18];三是各級黨組織提出的立法意見與建議，立法機關(guān)應(yīng)加以貫徹落實。

另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃與立法規(guī)劃應(yīng)保持方向一致、重點一致，不重復(fù)、不沖突。黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃的編制程序中包含了“征集制定意見”與“廣泛征求意見”，這兩個程序是規(guī)劃擬定前的準(zhǔn)備工作。在此階段，規(guī)劃擬定主體應(yīng)在認真研讀制定建議的基礎(chǔ)上，就制定建議的內(nèi)容與建議提出主體進行交流溝通⑥。 溝通內(nèi)容應(yīng)包含制定建議是否符合有關(guān)部門、地方對于黨內(nèi)法規(guī)制定的實踐需求;黨章及現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)是否已經(jīng)作出抽象或具體規(guī)定;現(xiàn)行國家法律是否對此調(diào)整事項作出規(guī)定;黨員干部、群眾是否普遍關(guān)注等。建議提出主體對所提建議有最為真切的感受和深刻的認識，其所提建議是在實際工作中不斷摸索形成的實踐經(jīng)驗。通過與建議提出主體的交流溝通，規(guī)劃擬定主體能快速、有效、全面了解關(guān)于此領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的制度現(xiàn)狀。溝通的方式靈活多樣，可采用電話溝通、召開座談會、書面意見等方式。

2015年8月，中央批準(zhǔn)建立“中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度”，這不僅僅是一個黨內(nèi)法規(guī)制定統(tǒng)籌機構(gòu)，更重要的是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)和工作交流機構(gòu)。聯(lián)席會議制度在我國各項工作中已經(jīng)相當(dāng)成熟，自2008年以來，已經(jīng)建立了91個聯(lián)席會議制度，比如城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度、全國質(zhì)量工作部際聯(lián)席會議制度、完善促進消費體制機制部際聯(lián)席會議制度等。在黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃的擬定中黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度應(yīng)充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)、溝通作用。有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)主體應(yīng)在立規(guī)準(zhǔn)備階段同相應(yīng)層次的國家法律制定主體，就黨內(nèi)法規(guī)制定目的、主要內(nèi)容、基本條件等進行商討[19]。重點領(lǐng)域立規(guī)規(guī)劃計劃的確定，規(guī)劃制定機構(gòu)應(yīng)與人大法律工作部門、政府立法部門進行積極的交流，建立完善的溝通、協(xié)商機制，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性、合理性，保障其與國家法律具體規(guī)范的協(xié)調(diào)與銜接。比如，屬于黨政聯(lián)合發(fā)文范疇的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)就專業(yè)性、技術(shù)性內(nèi)容征詢聯(lián)合發(fā)文機關(guān)的意見。

2.意見征詢機制。在黨內(nèi)法規(guī)的制定中，廣泛聽取意見是保證黨內(nèi)法規(guī)充分反映全體黨員意志、真正解決實際問題，能夠貫徹落實的重要途徑。做好黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)與銜接，三個工作最為重要：一是全面把握現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的相關(guān)規(guī)定，避免重復(fù)、沖突;二是深入了解各級黨組織、黨員的意見和建議，避免閉門造車，不解決實際問題;三是充分采納有關(guān)部門和單位的建議，以保證黨內(nèi)法規(guī)得到貫徹執(zhí)行。

一方面，通過調(diào)查研究全面把握現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和國家法律制定現(xiàn)狀。調(diào)查研究主要是在起草前或起草初期，為掌握客觀實際情況進行的調(diào)研、分析、研究活動。調(diào)查研究應(yīng)當(dāng)充分聽取各級黨組織和廣大黨員的建議，拓寬地方各級黨委和工作機關(guān)、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參與渠道。與黨員切身利益有關(guān)、與基層黨建工作開展密切相關(guān)的重點問題應(yīng)聽取基層黨員、干部的意見，保證制定的黨內(nèi)法規(guī)能充分反映全體黨員意志，解決實際問題。

另一方面，與其他部門、單位協(xié)商一致，確保黨內(nèi)法規(guī)草案所規(guī)定的內(nèi)容、所確立的制度與現(xiàn)行國家法律相協(xié)調(diào)、相銜接。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》要求“盡量不要把矛盾上交”，若在協(xié)商階段不能達成多數(shù)共識，可以征求專家、學(xué)者的建議，對存在的分歧點進行充分論證協(xié)商[3]?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)起草部門和單位應(yīng)就涉及其他部門和單位工作范圍內(nèi)的事項，同有關(guān)部門和單位協(xié)商一致。這是確保黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要環(huán)節(jié)，但應(yīng)就哪些事項同哪些部門進行協(xié)商、意見不一致的解決方式等缺乏進一步的詳細規(guī)定。我們認為，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)與銜接主要發(fā)生在二者共同調(diào)整的領(lǐng)域，比如涉及經(jīng)費管理事項，黨內(nèi)法規(guī)起草部門應(yīng)征求財政部門或者發(fā)展改革部門意見;涉及意識形態(tài)管理事項應(yīng)征求黨委宣傳部門意見;涉及黨管干部、公務(wù)員管理等事項，應(yīng)征求黨委組織部意見。黨政合署辦公為意見征求提供了便利，比如公務(wù)員工作統(tǒng)一由中共中央組織部管理，在公務(wù)員的獎懲、考核、培訓(xùn)等方面均達成了統(tǒng)一。

結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)調(diào)與銜接是理論與實務(wù)界亟待回應(yīng)的“一號課題”，內(nèi)容上的協(xié)調(diào)、機制上的銜接，因研究視角與切入角度不同，呈現(xiàn)出不同層次的要求。權(quán)力限定、合法性審查以及銜接聯(lián)動等機制的實施，有助于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律相互協(xié)調(diào)、無縫對接，保證黨依法執(zhí)政全過程的制度化、規(guī)范化、法治化。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律形成“正合”的制度合力，充分發(fā)揮中國特色社會主義法治體系的制度優(yōu)勢，呈現(xiàn)出“1+1>2”的治理效果，是協(xié)調(diào)與銜接所要追求的理想共治模式。

注釋：

① 比如，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定：“加強財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合”，“推動內(nèi)陸貿(mào)易、投資、技術(shù)創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展”;比如，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》規(guī)定：“統(tǒng)籌推進‘五位一體總體布局、協(xié)調(diào)推進‘四個全面戰(zhàn)略布局”，“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”;比如，《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》規(guī)定：“完善政府、工會、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機制。”

② 弱交叉指的是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律只是將彼此一些基本原則加以申明，而不將之具體細化;強交叉指的是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律均對同一事項進行具體細致的規(guī)定，以黨規(guī)國法分段調(diào)整最為典型。參見歐愛民.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論[M].社會科學(xué)文獻出版社，2018。

③ 歐愛民教授將國家法律承接黨內(nèi)法規(guī)稱為黨規(guī)與國法分段調(diào)整，前一階段為黨的決策領(lǐng)導(dǎo)階段，由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整;后一階段為國家政權(quán)機關(guān)落實階段，由國家法律調(diào)整。此種劃分是基于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的功能定位，從調(diào)整內(nèi)容上進行的區(qū)分。

④ 《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》第10條規(guī)定了包含黨委宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策、審議確定學(xué)校基本管理制度、討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置及其負責(zé)人的人選等在內(nèi)的八項主要職責(zé)?！吨腥A人民共和國高等教育法》第41條規(guī)定了校長的六項職權(quán)，并規(guī)定高等學(xué)校的校長主持校長辦公會議或者校務(wù)會議，處理前款規(guī)定的有關(guān)事項。

⑤ 中共中央辦公廳2012年6月4日發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第1條規(guī)定了該黨內(nèi)法規(guī)的制定目的，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)不僅要與黨的政策相統(tǒng)一，而且要與憲法、法律相一致。2019年中共中央政治局會議將第1條修改為“為維護黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性”。

⑥ 根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃由中央辦公廳擬定，具體工作由其法規(guī)工作機構(gòu)承辦。中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據(jù)職權(quán)和實際需要，編制本系統(tǒng)、本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計劃。中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委可以提出中央黨內(nèi)法規(guī)制定建議。

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