張艷

建設(shè)交通強(qiáng)國是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的先行領(lǐng)域，是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要支撐，是新時(shí)代做好交通工作的總抓手。筆者根據(jù)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》要求，結(jié)合青島交通治理實(shí)際，概述了青島交通治理體系現(xiàn)代化，分析了青島交通治理體系發(fā)展存在的問題，明確了實(shí)現(xiàn)青島交通治理體系現(xiàn)代化的思路，提出了推進(jìn)青島交通治理體系和治理能力現(xiàn)代化的措施建議。

2019年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》。為深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于交通強(qiáng)國建設(shè)的決策部署，進(jìn)一步提升青島在全國交通發(fā)展格局中的戰(zhàn)略位勢，加快建設(shè)交通強(qiáng)市，根據(jù)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》精神，結(jié)合青島實(shí)際，筆者對青島交通治理體系現(xiàn)代化進(jìn)行淺析。

一、交通治理體系概述

交通治理包括交通行業(yè)的治理體系和治理能力。治理體系是指各種各樣有著內(nèi)在聯(lián)系的治理行為和過程的集合;治理只有形成體系后，才能發(fā)生規(guī)模效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、正反饋效應(yīng)，從而產(chǎn)生全方位的、持久的、高效的治理效果。治理能力是解決現(xiàn)有管理體制、機(jī)制和規(guī)章制度出現(xiàn)重疊、沖突時(shí)的能力，在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時(shí)發(fā)揮作用能力，合理、合法、科學(xué)、快速、高效處理違規(guī)、違法、違紀(jì)事件的能力。

二、青島交通治理現(xiàn)代化的目標(biāo)

相關(guān)研究認(rèn)為：“基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”是指到 21世紀(jì)中葉世界上中等發(fā)達(dá)國家的平均水平，量化數(shù)值可以用 1998 年世界上發(fā)達(dá)國家的平均水平來近似考量?！叭鎸?shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”是指達(dá)到現(xiàn)在世界上發(fā)達(dá)國家的平均水平。據(jù)測算，當(dāng)前青島交通已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。因此，對青島交通來說，習(xí)近平總書記提出的“治理體系治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)，不是“21 世紀(jì)中葉世界上中等發(fā)達(dá)國家交通發(fā)展的平均水平”，而是現(xiàn)在世界上發(fā)達(dá)國家交通發(fā)展的平均水平，也是當(dāng)前世界交通發(fā)展的領(lǐng)先水平。青島交通治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是達(dá)到當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家治理體系治理能力的平均水平。

（一）交通治理的科學(xué)辯證

1.交通治理是交通行業(yè)管理的升華

管理是政府行為、行政行為，而治理除了政府行為和行政行為以外，還包含非政府、非行政行為;治理是通行于規(guī)制空隙之間的制度安排，且當(dāng)兩個(gè)或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時(shí)，或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時(shí)才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也不一定非得依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。

2.治理的宗旨是服務(wù)

從本質(zhì)上看，管理的權(quán)威主要來自政府，而治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并不為政府所壟斷。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府組織的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。管理的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的過程。政府、非政府組織以及各種私人機(jī)構(gòu)，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，通過共同目標(biāo)處理公共事務(wù)。因此，社會(huì)力量也可以通過正常途徑，自下而上地對政府施加影響。如雄踞世界第一的日本東京灣區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，雖然牽涉到東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣等“一都三縣”，包括若干大城市和中小城市，面積13562 km2，常住人口為 3800 萬人。但自始至終都沒有一個(gè)政府機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌規(guī)劃和管理灣區(qū)的開發(fā)，而是由事務(wù)局設(shè)置在橫濱市的、由日本政府國土交通省關(guān)東地方整備局港灣空港部牽頭、東京灣所有的地方政府一起參加的“東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進(jìn)協(xié)議會(huì)”管理整個(gè)東京灣區(qū)的開發(fā)。同時(shí)參加相應(yīng)開發(fā)管理的還有以各海運(yùn)公司和港區(qū)開發(fā)公司、沿港工廠企業(yè)共同參與的“東京都港灣振興協(xié)會(huì)”。從本意上看，治理的宗旨是服務(wù)，這與中國特色社會(huì)主義思想中政府管理的“初心”是一致的。因此，在治理的運(yùn)行機(jī)制中，政府不僅要履行管理職責(zé)，還要改革原有的管理理念，認(rèn)清治理與傳統(tǒng)意義上的管理之間質(zhì)的區(qū)別，進(jìn)而履行好政府在治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的責(zé)任。

（二）治理現(xiàn)代化要通過改革實(shí)現(xiàn)

1.著力于制度供給。政府所提供的有關(guān)制度，決定著社會(huì)力量能否進(jìn)入、怎樣進(jìn)入公共事務(wù)治理領(lǐng)域，并且對其他治理主體進(jìn)行必要的資格審查和行為規(guī)范。

2.著力于政策激勵(lì)。即使政府主動(dòng)開放某些公共事務(wù)治理領(lǐng)域，但社會(huì)力量往往會(huì)等待觀望，尤其是對公共物品的生產(chǎn)，需要政府在行政、經(jīng)濟(jì)等方面采取相應(yīng)的鼓勵(lì)和引導(dǎo)措施。

3.著力于外部約束。公共事務(wù)治理也需要“裁判員”，政府應(yīng)依據(jù)法律和規(guī)章制度，對其他治理主體的行為進(jìn)行監(jiān)督、仲裁甚至懲罰。

（三）交通治理現(xiàn)代化是青島交通現(xiàn)代化的迫切需要

治理和管理都屬上層建筑范疇，是生產(chǎn)關(guān)系的具體體現(xiàn)。因此，治理和管理都是產(chǎn)生于生產(chǎn)力發(fā)展的需要，離開了生產(chǎn)力的存在和發(fā)展，治理和管理就不可能存在和發(fā)展。目前，青島交通系統(tǒng)提出交通治理體系治理能力現(xiàn)代化，正是因?yàn)閲鴥?nèi)外環(huán)境和高新科技的迅猛發(fā)展促使青島交通的發(fā)展要與之相適應(yīng)。因此，屬于生產(chǎn)關(guān)系的治理體系也必須與其適應(yīng)，交通治理體系發(fā)展滯后，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的繁榮。以青島公路為例，現(xiàn)在無論是建設(shè)設(shè)施設(shè)備、建設(shè)方法、手段和建設(shè)速度、質(zhì)量，都基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。但是在公路養(yǎng)護(hù)方面，有些城市仍然沒有現(xiàn)代化大型的國有養(yǎng)護(hù)企業(yè)，沒有現(xiàn)代化的養(yǎng)護(hù)設(shè)備、設(shè)施，更缺乏具備現(xiàn)代化素質(zhì)的養(yǎng)護(hù)人員。由于公路養(yǎng)護(hù)的公共產(chǎn)品屬性，缺乏盈利能力，民企不愿意介入，主要由國有企業(yè)承擔(dān)。個(gè)別城市公路養(yǎng)護(hù)國企缺位的問題長期不解決，必然會(huì)阻滯青島公路整體高質(zhì)量發(fā)展。幾次國檢名列前茅的江蘇公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)，值得青島交通認(rèn)真思考和學(xué)習(xí)，并借這次推進(jìn)交通治理體系治理能力現(xiàn)代化的契機(jī)迅速扭轉(zhuǎn)局面。又如青島城市交通擁堵的治理，由于既缺乏現(xiàn)代化的管理體系，又缺乏能夠協(xié)調(diào)、調(diào)和各種管理體制、機(jī)制矛盾的現(xiàn)代化治理體系，所以城市擁堵改善的效率不高、效果不佳。

三、青島交通治理體系發(fā)展存在的問題

（一）現(xiàn)有交通管理制度中出現(xiàn)重疊、沖突的問題;