郭鵬

摘要：自然保護(hù)地整合優(yōu)化是新時期我國構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。本文以《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》為綱領(lǐng)，進(jìn)一步明確當(dāng)前自然保護(hù)地整合優(yōu)化的目標(biāo)、規(guī)劃、實(shí)施三步走路線，理清理順整合優(yōu)化對象，思考具體的自然保護(hù)地制度改革路徑，并以此來探索新的自然保護(hù)地管理體制，加快推動自然保護(hù)地管理體制改革，探討自然保護(hù)地體系的可持續(xù)發(fā)展，從而為我國自然保護(hù)地整合優(yōu)化提供技術(shù)指導(dǎo)和借鑒。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地;整合優(yōu)化;可持續(xù)發(fā)展

自然保護(hù)地是指我國各級政府設(shè)立的并需要長期重點(diǎn)保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、海洋公園、冰川公園、草原公園、水產(chǎn)種質(zhì)保護(hù)區(qū)等。經(jīng)過60多年的努力，我國已建立了多類型、多層次、功能豐富的自然保護(hù)地[1]，對保護(hù)生物多樣性、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)國家生態(tài)安全具有重要作用。由于歷史原因，我國自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)存在著管理不到位、空間布局不合理、社會功能薄弱等諸多問題。

1? ? 整合優(yōu)化對象

以整合優(yōu)化自然保護(hù)地為目標(biāo)，整合優(yōu)化的內(nèi)容，包括現(xiàn)有自然景觀的各種形式，明確了自然保護(hù)地的類型，包括風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、海洋公園、地質(zhì)公園、冰川公園、沙漠氣候區(qū)、自然資源保護(hù)區(qū)、野生動物保護(hù)區(qū)等。因此，整合優(yōu)化主要需要明確以下幾點(diǎn)。

（1）按照黨和國家體制改革規(guī)劃精神，自然保護(hù)地應(yīng)該包括自然遺產(chǎn)地，特別是沒有任何形式保護(hù)和保護(hù)不完全的自然遺產(chǎn)地。

（2）自然保護(hù)地的保護(hù)形式相同，與原自然保護(hù)地重復(fù)，以綜合優(yōu)化的形式出現(xiàn)，完全取代了自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置程序，具有統(tǒng)一的保護(hù)功能。

（3）世界自然遺產(chǎn)、世界文化遺產(chǎn)、世界文化景觀遺產(chǎn)、世界重要農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)、生物圈保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園、世界重要濕地等國際公約或相關(guān)國際組織賦予的品牌是通過整合而存在的。

2? ? 自然保護(hù)地制度改革路徑的思考

2.1 明確指導(dǎo)思想和基本原則

深化改革的核心是建立“結(jié)構(gòu)合理、管理合理、科學(xué)有效、可持續(xù)的中國特色自然生態(tài)保護(hù)體系”，按照“保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變”的原則，以生態(tài)為基礎(chǔ)，服務(wù)人民為理念，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我們在有效保護(hù)國家最重要的自然生態(tài)環(huán)境、自然遺跡、生物多樣性的同時，要堅持政府主導(dǎo)、多方參與、中國特色、國際慣例等基本規(guī)則。

2.2 提出總體目標(biāo)和階段目標(biāo)

到2020年，開展國家公園試點(diǎn)。到2025年，建立國家公園管理體制，完善國家公園自然保護(hù)體系。到2035年，自然保護(hù)地規(guī)模和管理水平達(dá)到世界先進(jìn)水平，中國特色自然保護(hù)地體系初步形成[2]。

2.3 確定自然保護(hù)地的功能定位

包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園在內(nèi)的新的自然保護(hù)分類體系，提出了以管理目標(biāo)和效率為主線，展現(xiàn)不同類型保護(hù)地域之間的相互關(guān)系，形成相對完善的序列管理強(qiáng)度。

2.4 闡述以國家公園為主體的內(nèi)涵

國家公園不僅在規(guī)模上，而且在維護(hù)國家生態(tài)系統(tǒng)安全的地區(qū)位置、重要性、國家代表性方面也發(fā)揮著重要作用。建議通過整合、優(yōu)化、改善，構(gòu)筑以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，可以解決現(xiàn)有保護(hù)地種類交叉重疊等問題，也可以解決現(xiàn)有保護(hù)地的分裂化、分離化問題[3-4]。此外，可以制定自然保護(hù)地空間規(guī)劃，劃定新的保護(hù)地，解決保護(hù)不足的問題。

2.5 建立自然保護(hù)地系統(tǒng)的分類和分類管理體系

理順現(xiàn)有各類自然保護(hù)地管理職能，提出自然保護(hù)地設(shè)立、調(diào)整和退出等規(guī)則，制定自然保護(hù)地政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)行全過程統(tǒng)一管理。建立統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系，建設(shè)智慧自然保護(hù)地，制定以生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)價值為核心的考核評估指標(biāo)體系和辦法，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一評價、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一考核兩種監(jiān)督制度。

2.6 提出解決歷史遺留問題的措施

針對各類自然保護(hù)地管理存在的突出問題，加快提出自然資源資產(chǎn)范圍和區(qū)劃調(diào)整、邊界檢查和標(biāo)識、確認(rèn)和登記等方面的建議。

2.7 創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)與發(fā)展機(jī)制

開發(fā)振興自然保護(hù)地，解決歷史遺產(chǎn)問題，創(chuàng)新制度，利用自然資源，比如加強(qiáng)自然保護(hù)地的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、創(chuàng)新自然資源使用制度、探索全民共享機(jī)制等。

2.8 提出必要的保障措施

建議在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，落實(shí)各級黨委和政府的主要職責(zé)，完善法制，加大資金投入，加強(qiáng)體制和人才建設(shè)，加強(qiáng)科技支持和國際交流合作，建立和運(yùn)行以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系[5]。

3? ? 建立新的自然保護(hù)地管理體制的路徑選擇

3.1 科學(xué)分類

結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，參考我國實(shí)際，進(jìn)行綜合分析，根據(jù)保護(hù)強(qiáng)度的不同，我國自然保護(hù)地劃分為國家公園、自然保護(hù)地、自然公園3種類型。

國家公園是保護(hù)自然環(huán)境的首要目標(biāo)，是合理、科學(xué)利用國家土地自然，是具有最特殊自然景觀的自然遺產(chǎn)。自然保護(hù)區(qū)是指保護(hù)正常自然生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)野生動植物分布，恢復(fù)瀕危物種棲息地的具有特殊意義的保護(hù)對象。自然公園是保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺產(chǎn)、自然景觀和自然生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域區(qū)。有效保護(hù)森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴的自然資源，承載著景觀、地質(zhì)、地貌和文化的多樣性，包括但不限于旅游景點(diǎn)、森林公園、地質(zhì)公園、海岸公園、濕地公園等[6-7]。

在下一步中，依據(jù)保護(hù)分類和定義標(biāo)準(zhǔn)，開展綜合評價現(xiàn)有的各類型自然保護(hù)地，根據(jù)其屬性、生態(tài)和管理為目標(biāo)，逐漸形成一個科學(xué)、合理、簡明、清晰保護(hù)地分類系統(tǒng)。

3.2 突出國家公園的主體地位

借鑒國家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，制定國家公園建設(shè)頂層設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)。為了維護(hù)國家生態(tài)系統(tǒng)的安全，國家公園區(qū)域在確保最有價值和重要的生物多樣性的集中和分布方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，必須建立國家保護(hù)地體系的主導(dǎo)地位。國家公園建立后，不得在同一區(qū)域內(nèi)建立或者保護(hù)其他類型的自然保護(hù)地。

3.3 自然保護(hù)地的整合、交叉和重疊

現(xiàn)有自然保護(hù)地空間規(guī)劃存在重疊的問題，為了解決相同的優(yōu)先保護(hù)順序，根據(jù)不同級別的原則，優(yōu)化綜合保護(hù)地，面積不減少，不改變自然保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的一個保護(hù)牌子，一個管理機(jī)構(gòu)。除了世界自然遺產(chǎn)、世界文化保護(hù)生物公園、國際濕度保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園等國際品牌，其余都是中國自然保護(hù)體系的一部分。為了統(tǒng)一機(jī)構(gòu)管理，需要逐步完善統(tǒng)一的空間規(guī)劃、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的GIS信息平臺[8]。

3.4 建立統(tǒng)一、高效的管理制度

建立自然保護(hù)地管理體制的創(chuàng)新機(jī)制，使自然保護(hù)地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一設(shè)置，分類管理，控制自然保護(hù)地競爭，國家公園代表最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，自然保護(hù)區(qū)和各種類型的自然公園作為重要補(bǔ)充。

4? ? 加快自然保護(hù)地管理體制改革

4.1 做好頂層設(shè)計

按照國家土地規(guī)劃指導(dǎo)意見，科學(xué)編制土地生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局規(guī)劃，實(shí)施國家自然保護(hù)規(guī)劃?？茖W(xué)合理規(guī)劃“三區(qū)三線”，進(jìn)行開展開發(fā)、監(jiān)管、規(guī)劃、開發(fā)、控制、使用。

4.2 全面啟動現(xiàn)有自然保護(hù)地的整合優(yōu)化

相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，統(tǒng)一優(yōu)化，調(diào)整歷史遺跡，解決問題，合理劃定自然生態(tài)屏障和生態(tài)保護(hù)邊界，做好自然生態(tài)屏障建設(shè)，加強(qiáng)自然生態(tài)屏障建設(shè)，提高生態(tài)屏障功能。因此，構(gòu)建使用自然資源系統(tǒng)的共享系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)測系統(tǒng)的評估，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，完善法律法規(guī)，在自然保護(hù)地的建設(shè)管理組織和團(tuán)隊(duì)的支持下，加強(qiáng)國際交流，實(shí)施自然保護(hù)地保護(hù)的科學(xué)化和規(guī)范化管理[9]。

5? ? 結(jié)語

中國自然保護(hù)體制改革形成了清晰的思路：從空間角度，通過整合優(yōu)化解決邊界不清的問題;通過組織改革，可以解決邊界模糊、重復(fù)發(fā)生的問題，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。在系統(tǒng)分類方面，以合理、簡潔、清晰的方式解決了自然保護(hù)、品牌過多、分類不科學(xué)的問題。通過自然保護(hù)地整合優(yōu)化，推進(jìn)生態(tài)文明體制重大改革，解決我國保護(hù)地想解決還沒有解決的歷史遺留問題。通過構(gòu)建具有中國特色的自然保護(hù)地管理系統(tǒng)，在維護(hù)國家生態(tài)安全，對推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境現(xiàn)代化治理體系、治理能力建設(shè)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

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