李孔珍李 鑫

(1.首都師范大學(xué) 教育學(xué)院,北京 100048；2.北京工商大學(xué) 科技處,北京 100048)

近年來,對政策執(zhí)行的研究已進(jìn)入高潮期。以“政策”并含“執(zhí)行”為主題在中國知網(wǎng)上檢索文獻(xiàn),可以發(fā)現(xiàn),進(jìn)入21世紀(jì)以來,政策執(zhí)行文獻(xiàn)一直呈增長趨勢,發(fā)文數(shù)量已經(jīng)從2000年的734篇增長到2019年的5 282篇。政策執(zhí)行文獻(xiàn)的大量發(fā)表及其迅猛增長的趨勢,不僅意味著中國對于政策執(zhí)行的關(guān)注度越來越高,也意味著對政策執(zhí)行重要性的認(rèn)識越來越深刻。好的政策如果沒有好的執(zhí)行,改革就會半途而廢,政策目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn),一切都成為空談,執(zhí)行研究已經(jīng)成為中國政策研究的重要研究領(lǐng)域。而在不同的歷史時期和社會環(huán)境下,政策要解決的主要矛盾和問題不同,政策的重點(diǎn)價值目標(biāo)和執(zhí)行策略也會存在差異,從而政策執(zhí)行研究的要義就會有所區(qū)別,如何看待政策執(zhí)行研究也會有所不同。那么,新時代教育政策執(zhí)行研究的要義是什么,對教育政策執(zhí)行本身應(yīng)該有怎樣的新的理解,如何看待教育政策執(zhí)行路徑多樣化的可能性,這些問題都需要認(rèn)真思考。

一、新時代教育政策執(zhí)行研究的要義

黨的十九大報告指出,中國特色社會主義進(jìn)入新時代,中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在教育領(lǐng)域,滿足人民日益增長的美好生活的需要和尋求平衡與優(yōu)質(zhì)發(fā)展,不僅需要實(shí)時頒布教育政策來推進(jìn)教育實(shí)踐,而且需要強(qiáng)調(diào)教育政策執(zhí)行。隨著中國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化,新時代教育政策執(zhí)行意味著兩個要點(diǎn),一是要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思路,二是追求公平和質(zhì)量。要滿足人民日益增長的美好生活需要,就必須追求公平和質(zhì)量?！靶聲r代人民滿意教育”既是指向政策和理論層面的頂層設(shè)計,也是思考并解決教育問題的現(xiàn)實(shí)路徑[1]。長久以來,中國通過教育領(lǐng)域綜合改革和不斷頒布與執(zhí)行教育改革政策,普及了義務(wù)教育,大大提高了中等教育入學(xué)率,高等教育也早已進(jìn)入了大眾化階段,滿足了老百姓有學(xué)上的需求。然而教育領(lǐng)域還存在較大的區(qū)域差距、校際差距等,追求公平發(fā)展,追求優(yōu)質(zhì)教育,滿足老百姓上好學(xué)的需求,是我們必須關(guān)注的問題。

以人民為中心的教育政策執(zhí)行研究首先意味著要強(qiáng)調(diào)黨對教育政策執(zhí)行的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),有研究認(rèn)為,“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的工作方式確保了上下級的服從關(guān)系和同級部門間的配合關(guān)系,這樣的制度提供了政策執(zhí)行所需要的凝聚力[2]。堅(jiān)持黨對教育事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)就要在探討教育政策執(zhí)行問題時增強(qiáng)政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,站在國家責(zé)任的高度來實(shí)事求是地分析人民滿意教育的重要性和實(shí)施策略,立足國情,服務(wù)人民。

以人民為中心的教育政策執(zhí)行研究,同時意味著要強(qiáng)調(diào)教育政策執(zhí)行研究的民生視角。以人民為中心的教育政策執(zhí)行研究,就是把人民作為教育政策執(zhí)行的實(shí)踐主體和價值主體,堅(jiān)持民生視角。有研究認(rèn)為,民生視角在傾聽基層民意、兼顧不同利益、協(xié)調(diào)平等與效率、溝通官方與民間等方面表現(xiàn)出自己獨(dú)具特色的優(yōu)勢[3]。民生視角不僅重視老百姓對教育的實(shí)際需求,而且強(qiáng)調(diào)老百姓在教育政策執(zhí)行結(jié)果方面對教育獲得感的提升。因此,以人民為中心的教育政策執(zhí)行研究的民生視角需要做到四個方面：首先,教育政策執(zhí)行研究要堅(jiān)持人民利益高于一切,從不同群體的現(xiàn)狀出發(fā),尊重不同群體的愿望,在研究執(zhí)行方案和舉措時兼顧社會不同群體的需求。其次,教育政策執(zhí)行研究要保持客觀的立場,深入社會實(shí)踐開展調(diào)查研究,一方面充分尊重和仔細(xì)研究民意,一方面促進(jìn)教育政策執(zhí)行過程中的政策調(diào)整科學(xué)化。再次,強(qiáng)調(diào)實(shí)行較為均衡的教育發(fā)展模式,注重教育優(yōu)質(zhì)資源共享,以此保證教育機(jī)會分配過程中的平等。最后,架起政府與教育政策執(zhí)行主體及目標(biāo)群體之間溝通的橋梁,一方面通過政策宣傳、推廣,使民眾了解制定教育政策的目的、價值取向、現(xiàn)實(shí)針對性及預(yù)期效果等；一方面在調(diào)查民意和現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上設(shè)計政策執(zhí)行方案,為決策者提供參考,最終融合“自上而下”和“自下而上”的混合式執(zhí)行研究路徑,實(shí)現(xiàn)政策決策者與執(zhí)行者之間的有效溝通,以便于尋找解決問題的方法和途經(jīng)。這樣的民生視角把老百姓的實(shí)際利益放在重要位置,把對公平、正義的追求作為研究的旨趣,把對人民負(fù)責(zé)作為教育政策執(zhí)行研究者的擔(dān)當(dāng)。

以人民為中心的教育政策執(zhí)行研究還意味著要特別關(guān)注最基層的執(zhí)行者。斯蒂芬·J.鮑爾(Stephen J.Ball)認(rèn)為,教育政策因?yàn)榛鶎訄?zhí)行者(校長、教師)有選擇地執(zhí)行政策而呈現(xiàn)出來實(shí)際發(fā)生的形態(tài),從某種意義上說,政策基層執(zhí)行者是教育政策的最終“制定者”[4]。只有基層執(zhí)行者把政策意圖貫徹到實(shí)際工作中,執(zhí)行才會有效果,政策的作用才能發(fā)揮。因此教育政策執(zhí)行研究要強(qiáng)調(diào)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生、家長等基層執(zhí)行者的意見和反饋。也就是說,教育政策執(zhí)行研究不僅要注重自上而下的政策上情下達(dá),而且要注重自下而上地對基層執(zhí)行者的政策認(rèn)知、執(zhí)行基礎(chǔ)、執(zhí)行意見和執(zhí)行反饋的分析與研究。最基層的執(zhí)行者對于政策的認(rèn)知和理解決定著執(zhí)行行動,如果最基層的執(zhí)行者不了解政策,或者思想上不認(rèn)同政策、不理解政策,執(zhí)行起來就會止步不前；基層執(zhí)行者的執(zhí)行能力、執(zhí)行條件、執(zhí)行環(huán)境和執(zhí)行意愿構(gòu)成了執(zhí)行者的執(zhí)行基礎(chǔ),決定了執(zhí)行者能否有效地執(zhí)行政策,缺一不可；基層執(zhí)行者的意見反映了政策執(zhí)行的進(jìn)展、執(zhí)行中遇到的問題和執(zhí)行者對問題的看法,執(zhí)行者需要什么保障或者排除什么困難才有利于政策的順利執(zhí)行,對這些意見的調(diào)研分析有助于摸清教育政策執(zhí)行情況,為執(zhí)行方案的調(diào)整提供參考和依據(jù)；執(zhí)行反饋涉及誰來反饋、反饋渠道、反饋方式、反饋時間等諸多問題,同一教育政策的不同利益相關(guān)者的執(zhí)行反饋常常并不一致,所以實(shí)時地、全方位地認(rèn)真研究不同利益相關(guān)者的執(zhí)行反饋,才有利于拓展問題解決的思路,獲得多種解決問題的路徑選擇。

注重追求公平和質(zhì)量的教育政策執(zhí)行研究就要注重政策執(zhí)行行動與教育政策追求公平與質(zhì)量的價值取向之間的關(guān)系。教育公平是近年來中國教育政策的基本價值取向,義務(wù)教育均衡發(fā)展是中國各級政府和不同層次的教育政策均強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn),“上好學(xué)”成為老百姓對教育質(zhì)量的核心訴求。新的歷史時期研究教育政策執(zhí)行就要看教育政策執(zhí)行行動是否與追求教育公平和質(zhì)量這樣的價值取向和訴求一致,一致程度怎樣,是形式上看起來一致還是實(shí)際效果上一致,有沒有偏離目標(biāo)。政策研究行動學(xué)派的主要代表人物查爾斯·瓊斯(C.O.Jones)明確指出了政策執(zhí)行中解釋、組織和實(shí)施三種最為重要的行動,其中,“解釋(interpretation)”是將政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為民眾所能接受和理解的指令；“組織(organization)”是指建立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu),擬訂執(zhí)行的辦法,從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；“實(shí)施(application)”是由執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供例行的服務(wù)與設(shè)備,支付經(jīng)費(fèi),從而完成議定的政策目標(biāo)[5]。事實(shí)上,教育政策執(zhí)行行動不僅包含了宣傳教育政策內(nèi)容及其精神實(shí)質(zhì)、確定執(zhí)行機(jī)構(gòu)、組織執(zhí)行人員等,而且包含聽取政策執(zhí)行主體和政策對象的反饋、調(diào)整執(zhí)行方案等一系列的環(huán)節(jié)。因而研究者不僅要對老百姓加強(qiáng)宣傳和闡釋,以便老百姓容易接受和理解,而且要在與執(zhí)行機(jī)構(gòu)探討教育政策執(zhí)行方案時明確地分析執(zhí)行方案在追求公平和質(zhì)量方面的意圖,逐一衡量各種備選方案的每一舉措是否有利于實(shí)現(xiàn)公平和提高質(zhì)量,是什么意義上的公平和質(zhì)量,以確保以人民為中心和保障老百姓的利益；不僅要關(guān)注教育政策執(zhí)行實(shí)際行動是否遵循了執(zhí)行方案,更要關(guān)注這些行動事實(shí)上可能會產(chǎn)生什么樣的效果,對教育教學(xué)有什么影響,對學(xué)生有什么影響,有沒有讓老百姓感到公平和質(zhì)量的提高,有沒有增強(qiáng)老百姓的獲得感,用實(shí)證研究獲得大量事實(shí)材料,在此基礎(chǔ)上考量如何改進(jìn)執(zhí)行行動可能會產(chǎn)生更好的效果等?？傊?注重追求公平和質(zhì)量的教育政策執(zhí)行研究就要在每一執(zhí)行行動中時刻注意是否有利于教育公平的實(shí)現(xiàn),有利于教育質(zhì)量的提高。

二、教育政策執(zhí)行中的政策重構(gòu)

進(jìn)一步而言,即如果說是教育政策制定者依據(jù)教育實(shí)踐和教育需求制定了教育政策,那么教育政策執(zhí)行者則起著對政策重構(gòu)的作用,是教育政策執(zhí)行者把文本的政策轉(zhuǎn)變成了實(shí)踐中的政策,帶來了政策效果。“政策目標(biāo)的達(dá)成有賴于務(wù)實(shí)的政策執(zhí)行,而政策執(zhí)行則有賴于眾多身處一線的街頭官僚。”[6]也就是說,政策執(zhí)行得好壞,很大程度上依賴于政策執(zhí)行者,尤其是基層執(zhí)行者。因此教育政策執(zhí)行的過程即是執(zhí)行者對政策重構(gòu)的過程,這種重構(gòu)包含兩個方面,一是不同層級的執(zhí)行者通過對教育政策文本的再解讀對教育政策的重構(gòu),一是最基層的執(zhí)行者學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生、家長等通過基于對教育政策的再解讀而將教育政策內(nèi)容及其精神實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化為教育教學(xué)行動而對教育政策的重構(gòu)。因此,教育政策執(zhí)行追求以人民為中心,追求教育公平和質(zhì)量,就要密切關(guān)注教育政策執(zhí)行者,尤其是基層教育政策執(zhí)行者的政策重構(gòu)過程。

首先,教育政策執(zhí)行過程是執(zhí)行者對教育政策的緩慢的再解讀過程,也是教育政策執(zhí)行研究者施加思想影響的過程。一方面,執(zhí)行者需要了解政策、學(xué)習(xí)政策、理解政策,把教育政策的精神實(shí)質(zhì)內(nèi)化于心,并依據(jù)政策精神來思考自己的教育實(shí)踐。另一方面,羅伯特·海涅曼(Robert Heineman)的研究顯示,“個人價值觀在推動或者阻礙政策執(zhí)行方面起著重要作用”[7],因此為執(zhí)行者的個人價值觀帶來正向影響應(yīng)當(dāng)成為研究者的重要任務(wù)。在探討執(zhí)行者對教育政策的再解讀過程中,政策執(zhí)行研究者需要牢記教育政策執(zhí)行研究的要義,以便于使自己的研究能夠促進(jìn)以人民為中心和追求教育公平和質(zhì)量的教育政策執(zhí)行思想深刻融入或影響執(zhí)行者群體的再解讀。執(zhí)行者群體主要包含了政府教育行政部門人員、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生、家長等,不僅類別眾多,而且規(guī)模龐大,統(tǒng)一思想和步調(diào)并不是一蹴而就的事情。而且盡管在互聯(lián)網(wǎng)時代,從客觀條件而言,人人都可以通過網(wǎng)絡(luò)盡早地得知政策頒布的信息和政策內(nèi)容,但是即使是教育政策執(zhí)行者也并非在未經(jīng)號召和宣傳的情況下人人都會去真正重視并認(rèn)真對待某項(xiàng)教育政策。并且在社會急速發(fā)展、各行各業(yè)競爭激烈的時代背景下,很多人的思想更多的是被日常工作的任務(wù)和事情所占據(jù),無暇自動去密切關(guān)注新的教育政策的出臺。因而執(zhí)行者對于教育政策內(nèi)容及其精神實(shí)質(zhì)的深刻領(lǐng)會和真正理解,不僅需要以行政的方式進(jìn)行正式的政策信息傳遞、宣傳,還需要專家的引領(lǐng),自身的學(xué)習(xí)、思考和討論。在政策內(nèi)容層層傳遞的過程中,信息失真、利益權(quán)衡、條件限制等,均有可能影響著政策信息傳遞和政策理解的進(jìn)展,因此研究者的引導(dǎo)作用不容忽視。

其次,在教育政策宣傳和政策內(nèi)容傳遞過程中處于不同位置的執(zhí)行者群體對于教育政策的認(rèn)知和理解程度存在著層次現(xiàn)象,而且不同執(zhí)行者的再解讀無論在視角還是在廣度和深度上往往并不完全一致,這就注定了研究者需要對不同群體分門別類展開調(diào)研并分析和研討應(yīng)對策略以提高認(rèn)知和理解程度。以教育管理方面的政策為例,如果說基層政府教育行政部門人員最先接觸上級政府下達(dá)的新的教育政策,而且經(jīng)過反復(fù)學(xué)習(xí)和討論,對教育政策的價值、目標(biāo)、路徑等理解比較透徹,學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在接受基層教育行政部門人員宣傳教育政策后,可以解讀政策要點(diǎn)的話,經(jīng)過校長對政策內(nèi)容理解的過濾,當(dāng)新的教育政策傳達(dá)到了教師這里,在大多數(shù)情形下教師對政策是什么和為什么的認(rèn)知在范圍上和深刻性上都會與教育行政部門人員和校長的認(rèn)知有所不同,學(xué)生和家長作為核心利益相關(guān)者則因其所處地理位置、家庭條件、社會資本、文化資本等因素的不同,站在自身利益獲得的角度,對教育政策的理解和解讀更會千差萬別。之所以存在層次現(xiàn)象,不僅與站在不同位置的執(zhí)行者所關(guān)心的政策問題不同和工作目標(biāo)與性質(zhì)有關(guān),也與政策信息傳遞鏈條的長短和執(zhí)行者群體的規(guī)模大小及類別多樣性有關(guān)。政府教育行政部門人員和專家學(xué)者把自己對于教育政策的分析解讀傳達(dá)于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo),學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過學(xué)習(xí)教育行政部門人員的傳達(dá)和宣傳,加上自己對于教育政策內(nèi)容的解讀,再結(jié)合學(xué)校的現(xiàn)實(shí)情況,形成了站在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的立場所能看到、領(lǐng)會到的對于教育政策的理解,之后制定學(xué)校執(zhí)行措施,對學(xué)校教職員工進(jìn)行宣傳,而教職員工又結(jié)合自己的工作實(shí)際,形成了對于教育政策執(zhí)行的再解讀。政策宣傳和政策信息傳遞的最后環(huán)節(jié)才能到達(dá)最基層執(zhí)行者這里,而信息鏈越長,認(rèn)知出現(xiàn)偏差的可能性就越大。教育政策執(zhí)行中教師是教育政策最基層和關(guān)鍵的執(zhí)行者,他們?nèi)藬?shù)眾多,來源廣泛,這就造成其對于同一政策的理解和領(lǐng)會出現(xiàn)變數(shù)。同時,不同層級的執(zhí)行者由于其成長背景、工作經(jīng)歷和工作環(huán)境不同,也會造成對教育政策的理解千差萬別,對于同一政策內(nèi)容有著各自不同的解讀。在政策宣傳和政策理解過程中,執(zhí)行者反復(fù)學(xué)習(xí)、討論,并且結(jié)合工作實(shí)際,經(jīng)過一次次的、緩慢的對于政策內(nèi)容與實(shí)踐要求的比對、分析,對于教育政策及其執(zhí)行進(jìn)行著一次次的再解讀。研究不同群體、不同層次的再解讀是如何發(fā)生的,容易出現(xiàn)什么問題,怎樣才能促進(jìn)執(zhí)行者正確地再解讀教育政策等,是政策執(zhí)行研究者責(zé)無旁貸的職責(zé)。

再次,教育政策執(zhí)行過程是執(zhí)行者把教育政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為教育政策實(shí)踐的過程,這種教育政策實(shí)踐不僅滲透著執(zhí)行者對教育政策的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)的再解讀,而且裹挾著各種利益和現(xiàn)實(shí)考量,因此研究者的又一重任是分析不同執(zhí)行者的利益立場及其背后的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。很多情況下,對教育政策的執(zhí)行不是上情下達(dá)的客觀過程,“而是教育政策執(zhí)行者主觀意義生成的社會建構(gòu)”[8],而這種建構(gòu)可能存在著潛在的政策抵制、政策替換、政策附加和政策敷衍等變通執(zhí)行[6]。當(dāng)政府教育行政部門人員把教育政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體教育政策和實(shí)施方案,學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師把具體教育政策內(nèi)容和實(shí)施方案轉(zhuǎn)化為自己的教育教學(xué)行動時,不僅會考慮到如何才能實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo),體現(xiàn)教育政策價值,還會考慮某一教育政策的執(zhí)行會給自己所在區(qū)縣、學(xué)?；蛘邆€人帶來怎樣的利益獲得或損失,而且會由于區(qū)縣、學(xué)校所處的環(huán)境和所擁有的條件而對教育政策應(yīng)該和能夠轉(zhuǎn)化為什么樣的實(shí)施方案和教育教學(xué)行動有不同的觀點(diǎn),這些考量對于教育政策的實(shí)踐轉(zhuǎn)化有可能會導(dǎo)致最基層的執(zhí)行者們實(shí)際采取的行動與實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo)需要采取的行動之間產(chǎn)生距離。因此,教育政策執(zhí)行研究者不僅需要熟諳新時代中國特色社會主義的國情和教育公平、辦人民滿意教育的追求,需要運(yùn)用政策學(xué)的思路、利益相關(guān)者的思路和崗位分工特色的思路來分析政策執(zhí)行,還需要在實(shí)證研究基礎(chǔ)上洞察關(guān)于某時某地的學(xué)校、教師、學(xué)生、學(xué)生家庭等教育問題的特殊性,以便為實(shí)現(xiàn)執(zhí)行效果提出可行的方案,促進(jìn)執(zhí)行者對教育政策執(zhí)行的認(rèn)知,增強(qiáng)執(zhí)行者努力執(zhí)行政策以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的自覺性,和為執(zhí)行者提供策略參考。

最后,執(zhí)行者在對教育政策重構(gòu)的過程中無論是再解讀還是轉(zhuǎn)化過程都可能存在多次反復(fù),需要研究者重視執(zhí)行過程的復(fù)雜性。執(zhí)行者從不那么理解,到理解但不認(rèn)同,再到理解、認(rèn)同但行動有限,再到可以順暢地執(zhí)行教育政策,如此,由對教育政策理解轉(zhuǎn)化為符合政策目標(biāo)的行動往往包含了反復(fù)的再解讀和再轉(zhuǎn)化過程,需要經(jīng)歷反復(fù)的調(diào)整,存在多種試錯的可能,不僅需要容許時間的檢驗(yàn)和考驗(yàn),更需要研究者去關(guān)注執(zhí)行者再解讀和轉(zhuǎn)化的每一個環(huán)節(jié),能夠通過細(xì)致、深入的調(diào)研,發(fā)現(xiàn)不同環(huán)節(jié)的癥結(jié),以便于為實(shí)踐提供參考。

因此,如果說政府決策層確定的是政策內(nèi)容,基層政府確定的是政策方案,最基層執(zhí)行者則是對政策內(nèi)容和方案的內(nèi)心和行動中的重構(gòu)。從這個意義上說,從學(xué)理上而言,教育政策執(zhí)行本身是執(zhí)行者對政策的一種重構(gòu)。如果說政府的政策制定體現(xiàn)在決策和政策文本上,那么執(zhí)行者對政策的重構(gòu)則最終體現(xiàn)在執(zhí)行的行動中,是這種重構(gòu)決定了教育政策執(zhí)行的最終結(jié)果。因此教育政策執(zhí)行研究的又一重心是教育政策基層執(zhí)行者對教育政策在內(nèi)心和行動中的多樣性重構(gòu)是如何展開的,抓住基層執(zhí)行者的教育政策再解讀以及基層執(zhí)行者的多樣性行動轉(zhuǎn)化就抓住了執(zhí)行研究的要害。

三、教育政策執(zhí)行過程中多樣化的可能路徑

“摸著石頭過河”是政策執(zhí)行的一種常見模式,指在有限的已知條件下,對改革后果缺乏了解時,根據(jù)其現(xiàn)實(shí)目標(biāo)做出有限度的、穩(wěn)妥的決策,并保持隨時調(diào)整既定決策的余地[9]。由此可見,政策執(zhí)行的路徑存在多樣性,而且往往是動態(tài)的、多變的。也就是說,政策執(zhí)行按照時間的推進(jìn)和執(zhí)行的效果可以分為不同的階段,在一定階段內(nèi),從某項(xiàng)政策執(zhí)行行動的啟動到結(jié)束可能會出現(xiàn)多種類型的路徑,隨著階段的轉(zhuǎn)換,路徑也會發(fā)生變化。如果把政策執(zhí)行行動啟動的原點(diǎn)作為坐標(biāo)原點(diǎn),那么這些執(zhí)行路徑則可能存在于任何一個象限中,而且這些路徑本身除了方向外,在速度、力度、范圍等方面也存在不同。如圖1所示,橫軸X軸表示某項(xiàng)具體政策價值取向的方向,從坐標(biāo)原點(diǎn)開始,假設(shè)向右的正方向是某項(xiàng)具體政策價值取向?qū)崿F(xiàn)的方向,向左的負(fù)方向?yàn)榕c該項(xiàng)具體政策價值取向相反的方向；縱軸Y軸表示基本政策價值取向的方向,向上的正方向?yàn)榛菊邇r值取向?qū)崿F(xiàn)的方向,向下的負(fù)方向?yàn)榕c基本政策價值取向的實(shí)現(xiàn)相反的方向。在眾多可能的執(zhí)行路徑中,有的執(zhí)行路徑執(zhí)行力度較大,用雙線箭頭表示；有的力度較小,用單線箭頭表示。在任何一個象限中,都有可能存在不同力度和速度的直線以及不同力度、速度和樣式的曲線。那么在政策執(zhí)行過程中,從邏輯上看,按照政策執(zhí)行的方向來分析,有可能會出現(xiàn)多種路徑。

圖1 教育政策執(zhí)行的階段性路徑

第一種,正向的直線路徑和曲線路徑。這種情況存在于第一象限。第一象限的直線路徑,如在第一象限沿著橫軸X軸向右前進(jìn)的C1,向右上方前進(jìn)的B1,直取政策價值取向。例如,中國適齡人口平均受教育年限的增加,基本上就是直線執(zhí)行路徑,即平均受教育年限一直呈持續(xù)增長趨勢,盡管有時速度快,有時速度慢。直線越靠近X軸,說明執(zhí)行X軸所代表的具體教育政策的效果越好,同時對于Y軸所代表的基本教育政策也有正向作用；直線越靠近Y軸,說明執(zhí)行Y軸所代表的基本教育政策的效果越好,同時也有利于X軸所代表的具體教育政策價值取向的實(shí)現(xiàn)。第一象限的曲線路徑,如箭頭A1,表明政策執(zhí)行不是總按照同樣的力度、速度和同樣的方向在推進(jìn),可能會受各種因素的影響,時而推進(jìn)力度強(qiáng)勁,政策價值取向指向明確,有利于目標(biāo)快速實(shí)現(xiàn),時而推進(jìn)遲緩,政策價值取向指向模糊,在曲折前進(jìn)。例如,在推進(jìn)教育公平政策中,當(dāng)某教育集團(tuán)本部一名優(yōu)秀教師在完成自己本校任務(wù)的同時,再來幫扶適量的分校新手教師時,本部和分校都受益,這時政策執(zhí)行就有利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是當(dāng)優(yōu)秀教師需要幫扶過多的分校新手教師時就會過于勞累,身體也會受到不利的影響,其個人用于自身專業(yè)發(fā)展的時間也會減少,執(zhí)行效果的可持續(xù)性就不強(qiáng),因而雖然短期內(nèi)有利于資源共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),但時間稍長則不能更好地實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)師資資源的充分利用,這時的執(zhí)行路徑就彎曲了。當(dāng)這一問題被認(rèn)識到,將優(yōu)秀教師的幫扶工作限制在一定的可承受度范圍內(nèi),或者將其工作量降低,或者幫扶對象減少時,就出現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的效果,那么執(zhí)行就會回到逼近直線前進(jìn)的軌道上。

第二種,在某方面存在負(fù)向效應(yīng)的直線或者曲線路徑。這種情況存在于第二、三、四象限。如第二象限的C2、A2,它們在實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)具體教育政策目標(biāo)上存在負(fù)面效果,但在實(shí)現(xiàn)基本政策價值取向上是正向的,有的是直線發(fā)展,有的是曲折發(fā)展。例如,本來計劃劃撥給X軸所代表的具體教育政策的資源,在緊急情況下,劃撥給了其他具體政策,致使X軸所代表的具體教育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不進(jìn)反退,但是對其他具體教育政策目標(biāo)具有積極作用,也就對基本教育政策具有積極作用。第三象限的直線或者曲線路徑,如B3、C3、A3,對于任何一種政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都具有負(fù)面的影響。無論是直線還是曲線,力度和速度越大,負(fù)向影響越大。有學(xué)者研究認(rèn)為,“改革過程中有可能遇到許多不確定的因素,這些不確定的因素可能被其表面現(xiàn)象所掩蓋,如果處理不當(dāng),就可能帶來災(zāi)難性后果”[9],這一觀點(diǎn)也判斷了第三象限路徑存在的可能性。在第四象限的直線或者曲線路徑,如C4和A4,雖然有利于具體教育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),但是對于基本教育政策價值取向的實(shí)現(xiàn)造成了負(fù)面的影響,例如有研究探究某地對隨遷子女教育政策的執(zhí)行發(fā)現(xiàn),地方政府對政策的附加式執(zhí)行背離了教育公平的政策初衷,群體間及群體內(nèi)部顯現(xiàn)出新的教育不平等[10],在這里,地方政府的政策執(zhí)行可能對其某項(xiàng)具體的地方政策具有正向價值,但是與實(shí)現(xiàn)教育公平的基本價值取向相背離。再如在某具體教育政策頒布的初期,其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有利于基本教育政策價值取向的實(shí)現(xiàn),但是隨著時間的推移和實(shí)踐的推進(jìn)或者不同時空下基本教育政策價值取向發(fā)生轉(zhuǎn)換,該具體教育政策的執(zhí)行不再適應(yīng)變化了的環(huán)境,但由于慣性并沒有及時停止,以至于在后來的時間里超出了正常的執(zhí)行界限,給教育發(fā)展和社會發(fā)展帶來了負(fù)面影響。

第三種,螺旋式上升路徑。這種路徑可能存在于第一象限,也可能隨著坐標(biāo)橫軸和縱軸位置的不同而貫穿兩個、三個或者四個象限。教育政策執(zhí)行的螺旋式上升路徑是指在教育政策執(zhí)行的較長時限內(nèi),從長遠(yuǎn)來看,執(zhí)行路徑時而前進(jìn)、時而迂回,呈螺旋式上升狀態(tài),始終圍繞著一條上升的路徑。如圖2所示：

圖2 教育政策執(zhí)行的螺旋式上升路徑

執(zhí)行線路D始終環(huán)繞著一條上升的路徑E前進(jìn),事實(shí)上這條上升的路徑D短時間內(nèi)來看可能是曲線的,但當(dāng)置入一個相當(dāng)長的時間段內(nèi),其總的趨勢是方向明確的。之所以呈現(xiàn)螺旋上升式路徑,原因主要在于：當(dāng)按照政策目標(biāo)的方向前進(jìn)時,認(rèn)同政策目標(biāo)的公眾會感到政策執(zhí)行的正當(dāng)性,但是,當(dāng)在執(zhí)行過程中遇到問題或阻力時,政策的實(shí)施方案就需要調(diào)整,從而引起執(zhí)行路徑的偏向或彎曲,如果這種問題或阻力過于強(qiáng)大,那么在環(huán)境共同作用下,就會引起公眾熱議的社會問題,這時因政策調(diào)整而產(chǎn)生的執(zhí)行路徑或許就不再僅僅是偏向或者彎曲,而是迂回,因?yàn)樾枰o急解決熱點(diǎn)問題。從某種角度看,這種迂回似乎回到了政策線路的原點(diǎn),給人以“倒退”或者“中途而廢”的感覺,如X1、X2所表示的位置,從某一維度看,X2似乎又回到了X1的位置；但是當(dāng)和其他內(nèi)容一起來看時,會發(fā)現(xiàn)事實(shí)上它并沒有完全或者真正地回到X1的位置,因?yàn)檎咧贫〞r的環(huán)境已經(jīng)隨著時間的推移發(fā)生了變化,在新的發(fā)展環(huán)境下,有可能是一種排除了原先問題的成功舉措。只不過在政策的多項(xiàng)內(nèi)容中,為了應(yīng)對社會問題,有的具體舉措已經(jīng)因不合時宜而取消了,如果這一具體舉措在開始實(shí)施時被視為進(jìn)步,那么取消時則可能被視為倒退。例如,在1993—2005年期間,為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革,多渠道籌措教育資金成為教育改革的重要舉措,“公辦民助”“民辦公助”等改制學(xué)校成為這一階段公辦學(xué)校辦學(xué)模式改革的典型。但是由于收費(fèi)權(quán)力的失控,出現(xiàn)了“亂收費(fèi)”問題。面對這種情況,2005年國家發(fā)改委、教育部頒發(fā)的《關(guān)于做好清理整頓改制學(xué)校收費(fèi)準(zhǔn)備工作的通知》指出,要做好中小學(xué)改制學(xué)校及其收費(fèi)的清理整頓工作,政府對改制學(xué)校的定位從“教育體制改革的一部分”轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃I(lǐng)域“亂收費(fèi)”的焦點(diǎn)和清理整頓的重點(diǎn),改制學(xué)校改革告一段落,辦學(xué)模式回到了改革之前“非公即私”的狀態(tài)。而2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)指出,可采取公建民營、民辦公助等方式,鼓勵社會資本參與教育,建立健全政府和社會資本合作(PPP)機(jī)制。這樣,社會資本參與教育再次被提上日程,這在運(yùn)用社會資金辦教育的核心觀念上與多渠道籌措教育資金等又有著相似的內(nèi)涵。但是事實(shí)上,這次改革不僅與當(dāng)年的改革相比面臨的社會環(huán)境發(fā)生了一系列變化,社會治理水平也已經(jīng)大幅提升,“亂收費(fèi)”現(xiàn)象幾乎不存在了。

由此可見,如果說一項(xiàng)改革政策是由多項(xiàng)核心內(nèi)容組成并與其他配套政策并行施行的話,那么完全有可能有某項(xiàng)核心內(nèi)容與曾經(jīng)的改革政策相同,即長遠(yuǎn)來看,這項(xiàng)核心內(nèi)容時而被廢除,時而被啟用,與曾經(jīng)的改革政策呈非連續(xù)狀態(tài)持續(xù)進(jìn)行。但是由于其他核心內(nèi)容和配套政策已經(jīng)發(fā)生變化,政策的效果已經(jīng)與曾經(jīng)的改革政策大大不同了,往往既避免了曾經(jīng)的失誤,又解決了或者試圖解決新的問題,這正是螺旋式上升路徑所表達(dá)的教育政策執(zhí)行。

面對多種多樣可能的執(zhí)行路徑,教育政策執(zhí)行研究在看待政策執(zhí)行時需要關(guān)注政策的來龍去脈和歷史演進(jìn),客觀地、歷史地分析新時代教育政策執(zhí)行舉措和執(zhí)行環(huán)境,只有這樣,有長遠(yuǎn)的視野、理解力和分析力,才能把握教育政策執(zhí)行的真正問題和核心問題,找準(zhǔn)研究的關(guān)鍵問題。事實(shí)上政策工具本身沒有問題,關(guān)鍵要看某一政策工具是否適合時代需求和現(xiàn)實(shí)條件。

綜上所述,新時代我們面臨新的社會矛盾,在研究教育政策執(zhí)行時,我們內(nèi)心要堅(jiān)定以人民為中心和追求公平與質(zhì)量的信念,尤其關(guān)注基層執(zhí)行者對教育政策的再解讀以及他們把政策內(nèi)容和政策的精神實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化為教育教學(xué)行動的過程,促使我們的研究成果有利于他們對教育政策的重構(gòu),最大限度地有益于滿足老百姓的需求和體現(xiàn)公平和質(zhì)量的價值追求。同時要深諳教育政策執(zhí)行的階段性路徑存在多樣性可能,客觀地、歷史地看待和研究改革舉措,透過現(xiàn)象看本質(zhì),只要是有益于人民的,有益于實(shí)現(xiàn)教育公平和提高教育質(zhì)量的舉措,就是值得贊賞的。