陳偉

推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略。習(xí)近平總書(shū)記指出，要加強(qiáng)對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度集中力量干大事的優(yōu)越性，牢固樹(shù)立“一盤棋”思想，尊重規(guī)律，注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，抓緊開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)重大問(wèn)題研究，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展邁出新的更大步伐。黃河流域范圍廣闊，流域內(nèi)面臨著水缺、地窮、災(zāi)多等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要以法律筑起黃河保護(hù)的屏障，促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，確保黃河歲歲安瀾，惠澤人民。鑒于此，本文將從法律視角分析黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的立法協(xié)作問(wèn)題，把黃河流域高質(zhì)量發(fā)展納入法制化軌道。

一、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展面臨的立法協(xié)作問(wèn)題

（一）立法滯后、空白

就黃河流域高質(zhì)量發(fā)展而言， 目前存在兩大方面立法空白、滯后。第一，國(guó)家區(qū)域立法本身不健全。這里所指的“法”是嚴(yán)格意義上正式的法律淵源。首先，《憲法》第十五條“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”為黃河高質(zhì)量發(fā)展提供了憲法依據(jù)。但在全國(guó)人大及常委會(huì)制定的法律層面，目前僅有《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一部法律與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相關(guān)，涉及城市體系規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃，雖然區(qū)域發(fā)展理念已經(jīng)蘊(yùn)含其中，但規(guī)劃角度仍然與國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略存在較大差異，對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題的指導(dǎo)難以起到較大作用，而作為國(guó)家首部規(guī)范區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的《國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃管理辦法》，雖然填補(bǔ)了區(qū)域發(fā)展的立法空白，但更多是在程序上對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供幫助，至于權(quán)力配置、實(shí)質(zhì)內(nèi)容規(guī)范等方面則缺乏有效幫助。第二，適應(yīng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法律嚴(yán)重不足。在國(guó)家法制建設(shè)大背景下，我國(guó)目前已經(jīng)出臺(tái)了《稅法》《反壟斷法》等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律，這為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法制建設(shè)提供了保障，但是適應(yīng)于全國(guó)的法律未必就能適應(yīng)黃河流域。黃河流域協(xié)調(diào)立法，既要適應(yīng)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集等現(xiàn)狀，又要解決西部地區(qū)開(kāi)發(fā)、脫貧攻堅(jiān)等問(wèn)題，這需要沿黃省份在遵守國(guó)家統(tǒng)一法律的基礎(chǔ)上，打破存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的枷鎖，出臺(tái)適應(yīng)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃、競(jìng)爭(zhēng)政策。

（ 二） 跨區(qū)域協(xié)作能力不足，行政區(qū)域各自為政

沿黃各省基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡而引起的利益差別導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的嚴(yán)重障礙，也就出現(xiàn)了第一層面的跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力不足問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，因經(jīng)濟(jì)區(qū)域和行政區(qū)域重疊度較高，使得黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要由各?。▍^(qū)）自主發(fā)展為主，各?。▍^(qū)）根據(jù)自身情況出臺(tái)了大量促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法律法規(guī)政策性文件。此時(shí)面臨的協(xié)調(diào)能力不足僅指沿黃各?。▍^(qū)）只顧自身利益發(fā)展，設(shè)置貿(mào)易壁壘形成地方保護(hù)主義。第二層面的跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力不足指新的互相攀比、重復(fù)建設(shè)、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題出現(xiàn)。當(dāng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略確定為新的國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略后，沿黃各省發(fā)展積極性提高，紛紛向中央爭(zhēng)取戴帽子、掛摘牌、設(shè)施點(diǎn)，雖然形成了比學(xué)趕幫、競(jìng)相發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，但新的互相攀比、重復(fù)建設(shè)、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。如黃河流域已經(jīng)存在鄭州、西安兩個(gè)國(guó)家級(jí)中心城市，濟(jì)南、青島還在積極爭(zhēng)取成為新的國(guó)家中心城市。這些問(wèn)題本應(yīng)從全流域甚至國(guó)家全局角度出發(fā)，統(tǒng)籌考慮，不能因地方政府積極謀發(fā)展而隨意設(shè)置。

（三）地方保護(hù)盛行，缺少競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要建立一個(gè)公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中遇到的最大的問(wèn)題，莫過(guò)于地方保護(hù)。從近期沿黃省份陸續(xù)公布的公平競(jìng)爭(zhēng)審查數(shù)據(jù)可以看出，沿黃各省確實(shí)存在一批限制競(jìng)爭(zhēng)，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性文件。這些文件打著“區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控”的幌子剝奪市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，限制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的“機(jī)會(huì)公平”，最終破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的公平營(yíng)商環(huán)境。雖然各省通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制已對(duì)有違公平競(jìng)爭(zhēng)的文件進(jìn)行清理，但是隨著區(qū)域一體化程度提高，各種生產(chǎn)要素流動(dòng)越來(lái)越頻繁，沿黃省份在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度融通、文化交流方面的聯(lián)系會(huì)日益緊密，跨區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和反競(jìng)爭(zhēng)行為也將隨之增多，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法理論與實(shí)踐亟待補(bǔ)強(qiáng)和優(yōu)化。

二、我國(guó)現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制模式與經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）我國(guó)現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)踐考察

1.東北三省模式

在《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》簽署前，曾經(jīng)有過(guò)一些立法協(xié)調(diào)工作，但缺乏常規(guī)立法協(xié)調(diào)機(jī)制。自2006年簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》后，東北三省開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)區(qū)域立法協(xié)作的先河，采取緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作、分散性協(xié)作三種方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政執(zhí)法監(jiān)督等五大領(lǐng)域區(qū)域立法協(xié)作，最終形成共同參與、共同立法、成果共享的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制發(fā)展新模式。

2.長(zhǎng)三角模式

長(zhǎng)三角的區(qū)域協(xié)作自1992年15個(gè)城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會(huì)議制度成立開(kāi)始。2007年江蘇、浙江、上海人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)簽署《蘇、浙、滬法制協(xié)作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》首次明確長(zhǎng)三角立法協(xié)同探索。2020年9月25日，蘇滬浙人大常委會(huì)在上海聯(lián)合召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，介紹兩省一市剛剛通過(guò)的《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》。這種就同一問(wèn)題共同做出法規(guī)性決定使我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法于法有據(jù)，使得協(xié)同立法從一個(gè)理論構(gòu)想變成立法現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)造了區(qū)域協(xié)同立法的新模式，是對(duì)我國(guó)立法制度的一次有效有益的探索。

3.長(zhǎng)江模式

對(duì)于長(zhǎng)江的立法協(xié)作，國(guó)家通過(guò)頒布《長(zhǎng)江保護(hù)法》為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供法律保障，建立起國(guó)家和流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，確立了長(zhǎng)江流域管理體制的基本框架。同時(shí)長(zhǎng)江11?。ㄊ校┖炇稹堕L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際協(xié)商合作機(jī)制總體方案》之后，長(zhǎng)江上游四?。ㄊ校⒅杏稳?、下游四?。ㄊ校┫群缶徒?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策、政府監(jiān)管與社會(huì)公共服務(wù)、環(huán)境資源利用與生態(tài)保護(hù)三類公共事務(wù)展開(kāi)協(xié)作，簽署省際協(xié)商合作方案，最終建立了覆蓋全流域的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際協(xié)商合作機(jī)制，使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶形成多層次協(xié)商合作機(jī)制架構(gòu)。

（二）我國(guó)現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)啟示

1.區(qū)域協(xié)作立法

法制是區(qū)域發(fā)展的根本保障。上述三個(gè)區(qū)域發(fā)展實(shí)踐證明，政策對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展固然重要，但如果過(guò)分倚重政策調(diào)整，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展就會(huì)缺乏國(guó)家意志和國(guó)家強(qiáng)制力體現(xiàn)，不利于未來(lái)政策落實(shí)和依法治理。因此，為實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，就必須重視立法通過(guò)整合各方力量，使生產(chǎn)要素在流域內(nèi)自由流動(dòng)，帶動(dòng)全流域協(xié)作和城市群協(xié)作，實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

2.軟硬法共治

我國(guó)區(qū)域法制模式已經(jīng)開(kāi)始向軟法和硬法結(jié)合轉(zhuǎn)變。在這種模式下，軟法雖然沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力為保障，卻能發(fā)揮硬法難以發(fā)揮的作用。軟法雖軟，但是“法律作為一種社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同社會(huì)關(guān)系秩序化的難易程度來(lái)選擇不同剛性程度的法進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，否則會(huì)造成法治資源的浪費(fèi)?！避浄ǖ娜秉c(diǎn)在于難以形成引領(lǐng)和推動(dòng)作用，但如果將軟法和硬法同時(shí)使用，不僅可以發(fā)揮軟法填補(bǔ)區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法空白、彌補(bǔ)立法不足、豐富立法細(xì)節(jié)的作用，還可以發(fā)揮立法的強(qiáng)制力引領(lǐng)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此這種軟法與硬法共治模式是解決黃河流域高質(zhì)量發(fā)展立法協(xié)作路徑的必然選擇。

三、實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展立法協(xié)作創(chuàng)新研究

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的立法協(xié)作模式并非是完全不同于我國(guó)其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的全新模式，而是以現(xiàn)有的流域立法協(xié)作模式為基礎(chǔ)，做出新時(shí)代適應(yīng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的理論制度的具體回應(yīng)。也就是說(shuō)，在我國(guó)現(xiàn)行行政體制框架下形成以國(guó)家統(tǒng)一立法為基礎(chǔ)同時(shí)依靠黃河流域、沿黃城市群等形成多層面的“一體、三段、七群落、多點(diǎn)”多元立法協(xié)作路徑。

“一體”指將黃河流域視為整體。依照是否需要中央立法機(jī)關(guān)參與分為需要中央?yún)⑴c的國(guó)家層面黃河流域立法以及不需要中央?yún)⑴c的流域共同協(xié)商立法兩種。之所以需要中央?yún)⑴c立法，是因?yàn)橐恍┦虑榱⒎ㄊ马?xiàng)難度大或地方立法權(quán)限不足等原因?qū)е?。具體可分為以下兩類：第一類，提請(qǐng)中央立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一立法或修改現(xiàn)有法律。如關(guān)于制定《黃河保護(hù)法》或是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中涉及招商引資、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等國(guó)家基本法律制定修改的問(wèn)題必須提請(qǐng)中央立法機(jī)關(guān)制定或修改。第二類，協(xié)助中央有關(guān)部門制定黃河流域某一具體要素的跨流域法律文件。如關(guān)于黃河水量調(diào)度、自然資源開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，沿黃省份就需要協(xié)助黃河水利委員會(huì)、自然資源部等部門制定黃河流域具體法律文件。對(duì)于不需要中央?yún)⑴c的沿黃省份共同協(xié)商立法，主要是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中需要單項(xiàng)突破的內(nèi)容。沿黃各省立法機(jī)關(guān)可以建立流域立法資料、信息全面通報(bào)反饋制度、對(duì)重要的共性草案進(jìn)行研究討論，同時(shí)制定立法協(xié)作框架，確定具體立法領(lǐng)域事項(xiàng)，采取緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作、分散性協(xié)作方式對(duì)具體領(lǐng)域展開(kāi)立法。

“三段”指根據(jù)黃河上中下游分界點(diǎn)形成的黃河各河段省際協(xié)商合作機(jī)制。“三段”合作框架的搭建旨在解決上中下游各自面臨的發(fā)展共性問(wèn)題以及上中下游之間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。首先，解決上中下游各自面臨的發(fā)展問(wèn)題，如黃河上游面臨的涵養(yǎng)水源、水電開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。其次，針對(duì)上中下游省份利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。這種利益協(xié)調(diào)主要可分為“顯性利益協(xié)調(diào)”和“隱性利益協(xié)調(diào)”兩類?！帮@性利益協(xié)調(diào)”指我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始從注重資源的自然屬性向資產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變，明確區(qū)域可以作為資源的“產(chǎn)權(quán)主體”，有必要通過(guò)資源產(chǎn)權(quán)交易制度和交易平臺(tái)的搭建協(xié)調(diào)區(qū)域利益。如通過(guò)水權(quán)交易制度將黃河水權(quán)分配給不同需求者，允許水權(quán)所有者之間自由交易?！半[性利益協(xié)調(diào)”指獲得的利益不再僅限于經(jīng)濟(jì)方面，更多體現(xiàn)在生態(tài)、社會(huì)方面。如黃河中上游地區(qū)在涵養(yǎng)水源、水土保持方面不僅需要投入大量資金，還不能亂砍濫伐，這就造成中上游地區(qū)雙重利益流域，相較于中上游投入，下游地區(qū)必然享受環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的生態(tài)利益。對(duì)于這種利益的補(bǔ)償，應(yīng)該在傳統(tǒng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等縱向調(diào)控扶持的基礎(chǔ)上，更加重視互有損益關(guān)系的區(qū)域間橫向利益補(bǔ)償機(jī)制以及對(duì)環(huán)境保護(hù)具有正外部性行為的激勵(lì)制度建立。

“七群落”指黃河流域的七大城市群。城市群的形成是以城市為中心，將自然條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有同質(zhì)性、發(fā)展方向大體一致的行政區(qū)組合通過(guò)國(guó)家確認(rèn)的地區(qū)，主要任務(wù)是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)因地制宜發(fā)展，以獲得最佳經(jīng)濟(jì)效果。因此，黃河流域七大城市群將會(huì)在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)具體經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)。具體方式如下：第一，建立城市群發(fā)展管理機(jī)構(gòu)。通過(guò)將行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域適度分離方式，在不改變現(xiàn)有行政區(qū)劃基礎(chǔ)上，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理權(quán)進(jìn)行適度集中形成城市群發(fā)展管理機(jī)構(gòu)，使其對(duì)城市群發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，同時(shí)也可以通過(guò)城市管理權(quán)制定相關(guān)行政條例和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制城市群內(nèi)各市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為。第二，建立管理權(quán)與所有權(quán)適度分離模式。城市群與行政區(qū)產(chǎn)生原因不同以及我國(guó)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位，使兩者邊界不清，最終形成“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”和“城市群經(jīng)濟(jì)”之間的矛盾。沿黃省份可以在保留對(duì)城市群建設(shè)中城市群整體規(guī)劃、重點(diǎn)發(fā)展方向、制度保障等必要權(quán)力后，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力讓渡到城市群發(fā)展管理機(jī)構(gòu)，使其具有相對(duì)獨(dú)立地位進(jìn)行自主決策。第三，明確城市群具體合作內(nèi)容。以關(guān)中平原城市群為例，通過(guò)舉辦城市群市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議模式，推動(dòng)城市群各市區(qū)建立常態(tài)化合作推進(jìn)機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)聯(lián)席會(huì)議，對(duì)城市群內(nèi)各城市分類，明確不同城市群發(fā)展方向。如明確西安作為關(guān)中平原城市群中心城市地位以及國(guó)家中心城市地位，使其成為西部地區(qū)重要經(jīng)濟(jì)中心，天水、寶雞、運(yùn)城作為關(guān)中平原副中心城市帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展作用以及楊凌等一批具有特色的城市發(fā)展;以地鐵、公積金等互通為基礎(chǔ)，推進(jìn)西安、咸陽(yáng)兩市同城化建設(shè)，形成更具競(jìng)爭(zhēng)力的都市圈經(jīng)濟(jì);放開(kāi)、放寬城市群落戶限制，實(shí)施除西安以外，城市群戶籍通遷、居住證互認(rèn)制度，加快農(nóng)村人口、高校畢業(yè)生等人口轉(zhuǎn)移，提高城市化水平;通過(guò)財(cái)政、稅收、土地、計(jì)劃等經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，吸引企業(yè)落戶城市群建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市群規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。

“多點(diǎn)”指發(fā)揮城市群以外的區(qū)域性中心城市帶動(dòng)作用。除黃河流域七大城市群，仍有1.6億人口無(wú)法享受城市群發(fā)展帶來(lái)的福利，這些地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展需要區(qū)域性中心城市帶動(dòng)方可實(shí)現(xiàn)。因此“多點(diǎn)”的提出旨在解決那些無(wú)法享受城市群福利，只能就近城市化人口的高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題。借《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快中小城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，吸收勞動(dòng)力就地城鎮(zhèn)化;通過(guò)《立法法》賦予設(shè)區(qū)市的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法權(quán)以及向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)部分縣撤縣設(shè)市獲得城市規(guī)劃?rùn)?quán)制定促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域性城鄉(xiāng)建設(shè)與管理法規(guī)促進(jìn)區(qū)域性中心城市發(fā)展。通過(guò)實(shí)施整村搬遷、建檔立卡等惠農(nóng)政策，將地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、交通不便、沒(méi)有發(fā)展前景的村落居民集中在一起，進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域性中心城市高質(zhì)量發(fā)展。

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