劉 偉，范 旭

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510640）

1 問題提出

科技成果評價(jià)政策是伴隨著科技活動的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，它通過建立成果的質(zhì)量、貢獻(xiàn)、影響等方面的評價(jià)指標(biāo)體系，引導(dǎo)、推動和保障科技人才創(chuàng)新積累與沉淀，釋放創(chuàng)新活力。當(dāng)前，中國科技發(fā)展正在從跟蹤向自主創(chuàng)新、從數(shù)量積累到質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，大國競爭對國家創(chuàng)新能力的要求越來越高，過去“一刀切”的量化評價(jià)方式因沒有區(qū)別對待基礎(chǔ)研究類和應(yīng)用開發(fā)類科技活動而飽受詬病，全面提升中國在全球創(chuàng)新格局中位勢的歷史任務(wù)迫切需要建立與之相適應(yīng)的科技成果評價(jià)政策體系。然而，科技成果評價(jià)政策并非都能達(dá)到充分激發(fā)科技創(chuàng)新活力的政策效果，有些甚至?xí)鸬阶璧K重大科技成果產(chǎn)出、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的負(fù)面效應(yīng)，科技成果評價(jià)政策意圖能否達(dá)到，取決于其是否符合科研規(guī)律，是否可以科學(xué)、實(shí)事求是地審查與鑒別不同類型的科技成果的質(zhì)量和價(jià)值。

雖然已有學(xué)者對國家創(chuàng)新能力和科技成果評價(jià)政策進(jìn)行了大量研究，卻鮮見對國家創(chuàng)新能力與科技成果評價(jià)政策關(guān)系的研究，僅少數(shù)學(xué)者的研究有所涉及，具有代表性的如：李培楠等［1］從科技體制與科技評價(jià)的關(guān)系視角審視了中國的科技評價(jià)制度，認(rèn)為建設(shè)世界科技強(qiáng)國戰(zhàn)略要求科技評價(jià)要回歸本源，建立適合從跟蹤轉(zhuǎn)向領(lǐng)跑的科技體制，科技評價(jià)也應(yīng)隨之調(diào)整；周華強(qiáng)等［2］認(rèn)為在人才評價(jià)中的論文標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)了科技人員基礎(chǔ)研究能力提升，論文過剩論、無用論并不合理，隨著國家創(chuàng)新能力的提升，仍需認(rèn)可論文在提高人才基本科學(xué)能力方面的本質(zhì)作用；張先恩［3］、鄭曉娟［4］則提出當(dāng)中國進(jìn)入自主創(chuàng)新和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新時(shí)期，現(xiàn)有的科技評價(jià)政策體系不夠科學(xué)、合理，在一定程度上已不能與創(chuàng)新發(fā)展的要求相適應(yīng)。這些研究讓我們認(rèn)識到，現(xiàn)代化強(qiáng)國需要新型的科技成果評價(jià)政策。必須研究清楚國家創(chuàng)新能力演變的后果，即該演變將如何對科技成果評價(jià)政策的選擇產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。而科技成果評價(jià)絕不僅僅是關(guān)注單項(xiàng)政策如此簡單，它還需要更多地關(guān)注基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究類科技活動的規(guī)律，不同類型科技活動的科技成果對評價(jià)政策的要求不一樣，政策的影響效果可能會很不一樣。因此，本研究將從歷史的角度對中國創(chuàng)新能力的演變進(jìn)行分析，挖掘創(chuàng)新能力不同的歷史時(shí)期對科技成果評價(jià)政策的影響，并運(yùn)用政策文本研究不同創(chuàng)新能力下的政策供給狀況，針對科技成果評價(jià)政策焦點(diǎn)變化趨勢進(jìn)行展望。

2 數(shù)據(jù)來源及樣本整體描述

科技成果評價(jià)政策在中國創(chuàng)新能力發(fā)展的不同歷史時(shí)期具有不同的特征，因此科技成果評價(jià)政策的注意力也必須放在具體的歷史時(shí)期進(jìn)行考察。

2.1 政策文本選擇

為保證數(shù)據(jù)的全面性，對政策文本進(jìn)行了檢索和篩選：一是僅檢索改革開放以來國家層面的政策文本，各省、自治區(qū)、直轄市政策的權(quán)威性和代表性不及中央政策，且相當(dāng)繁雜，不作為分析對象；二是以“科技”“評價(jià)”“人才”“項(xiàng)目”“機(jī)構(gòu)”“鑒定”“評審”“績效”“評估”等關(guān)鍵詞組合進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，截至2020 年3 月1 日共獲得政策文本127 份（以下簡稱“樣本”）。根據(jù)2018 年政府工作報(bào)告，從改革開放至今，中國的創(chuàng)新能力實(shí)現(xiàn)了從跟跑逐漸向并行和領(lǐng)跑為主的轉(zhuǎn)型，在綜合考慮世界主要的創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告、中國在關(guān)鍵領(lǐng)域的標(biāo)志性事件以及學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，可將中國創(chuàng)新能力的演變劃分為3 個(gè)階段，即跟跑階段（1978 至2005 年），跟蹤、并行、領(lǐng)跑并存且以跟蹤為主階段（2006至2015年），并行、領(lǐng)跑為主階段（2016 至2035 年）。在此基礎(chǔ)上，首先運(yùn)用NVivo 軟件對政策文本進(jìn)行梳理，以展示每個(gè)階段內(nèi)政策的核心詞匯，最終數(shù)據(jù)清洗后獲得核心詞匯208 個(gè)（見圖1）。其次，為避免高頻詞閾值確定過程中的經(jīng)驗(yàn)性、隨意性，確保更好的共詞分析效果，根據(jù)二八定律來確定3 個(gè)時(shí)間段政策文本中的高頻詞閾值，二八定律截取的高頻詞具有更客觀、理論成熟、數(shù)量更適中、操作更簡便等優(yōu)點(diǎn)，能適用于對文獻(xiàn)核心的濃縮和提煉［5］。最后，運(yùn)用NVivo 軟件對政策文本中的高頻詞進(jìn)行共詞聚類分析，以探究各階段政策的注意力和特征。

圖1 樣本科技成果評價(jià)政策的核心詞云

2.2 科技成果評價(jià)政策的總體特征

圖2 顯示，樣本科技成果評價(jià)政策呈現(xiàn)明顯的階段性特征：（1）從1978 至2005 年，在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，在講究經(jīng)濟(jì)效益的前提下，中國科技發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)是先進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化和研究開發(fā)，沒有形成對自己科研力量的有效創(chuàng)新需求，因此，對科技政策重視不夠，科技評價(jià)政策也較少，在這將近30 年的時(shí)間內(nèi)出臺的科技成果評價(jià)相關(guān)政策僅41 份，大多數(shù)年份涉及到科技成果評價(jià)的政策僅為1 份，甚至有的年份沒有。2003 年《關(guān)于改進(jìn)科學(xué)技術(shù)評價(jià)工作的決定》的出臺，標(biāo)志著中國政府對改革評價(jià)制度的高度重視，這也是這個(gè)時(shí)期的政策高峰期，僅2003 年就有7 份相關(guān)政策出臺。（2）2006 至2015 年，自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提出和實(shí)施，科技成果評價(jià)相關(guān)政策在2006 年和2007 年達(dá)到了新高，分別為6 份和8 份，在這10 年間達(dá)到42 份。這說明隨著中國科技投入的大幅提高和科技成果數(shù)量的快速增長，改革科技成果評價(jià)制度以促進(jìn)自主創(chuàng)新成為中國科技政策的重要探索。（3）2016 年至今，全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，科技成果評價(jià)政策數(shù)量進(jìn)入爆發(fā)期，不到5 年的時(shí)間就出臺了相關(guān)政策44 份，僅2017 年、2018 年各達(dá)12 份，形成了一系列規(guī)格高、內(nèi)容全面、工作部署系統(tǒng)的指導(dǎo)性文件。

圖2 樣本科技成果評價(jià)政策數(shù)量的年度分布

3 科技成果評價(jià)政策注意力變化的實(shí)證分析

3.1 跟跑階段的政策注意力

改革開放使中國清醒地認(rèn)識到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新方面嚴(yán)重落后于發(fā)達(dá)國家的事實(shí)，因此引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)以保證國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為了跟跑階段的戰(zhàn)略措施，也成為中國創(chuàng)新能力提升的重要指引。根據(jù)《中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1979 至2005 年，中國立足吸納國際創(chuàng)新資源，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)81 234 項(xiàng)，正反向研究并舉徹底消化吸收國外先進(jìn)技術(shù)和裝備，大幅提升了創(chuàng)新能力；同時(shí)，通過吸引外國直接投資（FDI）獲取技術(shù)轉(zhuǎn)移外溢等外部科技資源，實(shí)際使用外資6 918.97 億美元，外商直接投資帶來了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需的資金、先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，促進(jìn)了中國創(chuàng)新能力的整體提升。此外，中國還加大了科研經(jīng)費(fèi)投入，培育自身的研發(fā)、創(chuàng)新能力，到2005 年，中國R&D 經(jīng)費(fèi)已達(dá)2 449.97億元，R&D 強(qiáng)度已高于世界中等收入國家0.7%的平均水平，占世界R&D 總經(jīng)費(fèi)比例達(dá)到2.4%［6］。但總體來說，在跟跑階段，中國的創(chuàng)新能力還較弱，主要是引進(jìn)、消化吸收和模仿創(chuàng)新，對國外技術(shù)的依賴性較強(qiáng)，對外技術(shù)依存度高達(dá)50%，占新增固定資產(chǎn)投資40%的設(shè)備投資中有60%以上依靠進(jìn)口［7］；科學(xué)論文被引頻次排在世界第14 位，發(fā)明專利總量僅占世界的1.8%，國際專利數(shù)還比不上一個(gè)中等規(guī)模的跨國公司［8］。

跟跑階段，科技成果評價(jià)政策的發(fā)展與1978 年全國科學(xué)大會召開密不可分。1978 年全國科學(xué)大會評選、獎勵(lì)了一批科技成果，后經(jīng)原國家科委確認(rèn)這些科技成果獎是國家級獎勵(lì)，可作為獲獎人員晉升專業(yè)技術(shù)職務(wù)的依據(jù)，但由于這些獲獎科技成果來源的科研項(xiàng)目的大小、水平和作用意義存在差異，難以劃分等級，因此科技成果評價(jià)問題作為一個(gè)重要命題進(jìn)入國家科技管理部門的視野，促使以科技成果的鑒定、管理、獎勵(lì)和推廣應(yīng)用為基本方針的評價(jià)政策體系隨著中國創(chuàng)新發(fā)展的形勢不斷豐富和發(fā)展。這一階段共有政策41 份，提取高頻詞29 個(gè)（見表1），其中特有高頻詞有“鑒定”“獎勵(lì)”“驗(yàn)收”“科委”等。據(jù)此可知，該階段科技成果評價(jià)政策的思路是：科技成果評價(jià)是政府的行政行為，政府作為評價(jià)的組織者、監(jiān)督者，形成了以政府需求為導(dǎo)向的評價(jià)體制。這與國家層面經(jīng)濟(jì)社會處于追趕型發(fā)展態(tài)勢有關(guān)，當(dāng)國家創(chuàng)新發(fā)展處于跟跑狀態(tài)時(shí)，政府主導(dǎo)下的科技計(jì)劃和項(xiàng)目是最見成效的，這就決定了傳統(tǒng)科技成果評價(jià)中政府的關(guān)鍵作用。

表1 1979—2005 年樣本科技成果評價(jià)政策的高頻詞

為進(jìn)一步挖掘跟跑階段科技成果評價(jià)政策的注意力，對上述高頻詞進(jìn)行聚類分析，形成4 個(gè)詞團(tuán)，代表這一階段科技成果評價(jià)政策的4個(gè)焦點(diǎn)（見圖3）：

圖3 1979—2005 年樣本科技成果評價(jià)政策的高頻詞聚類分析

（1）科研誠信。有關(guān)科研信用管理制度、學(xué)術(shù)道德建設(shè)、科技工作者行為準(zhǔn)則、科技成果管理等方面的評價(jià)政策涉及學(xué)術(shù)道德建設(shè)、學(xué)術(shù)發(fā)展與評價(jià)機(jī)制建設(shè)、學(xué)術(shù)懲戒處罰制度建設(shè)和鑒定評獎中的不當(dāng)行為。

（2）科技成果評估方式與監(jiān)督。有關(guān)政策尤其重視科技成果評價(jià)的科學(xué)性和操作性，對成果指標(biāo)計(jì)算方式、專家評審方式、監(jiān)督方式和項(xiàng)目驗(yàn)收方式進(jìn)行了規(guī)定。

（3）政府獎勵(lì)。科技獎勵(lì)是對科技成果認(rèn)可的重要形式，在很長一段時(shí)間內(nèi)，原國家科委承擔(dān)了科技成果評價(jià)管理的工作，政府干預(yù)評價(jià)結(jié)果的使用，建立了由政府設(shè)立的、以科技獎勵(lì)為主的科技獎勵(lì)體系，學(xué)會/協(xié)會、基金會、企業(yè)等社會團(tuán)體的科技獎勵(lì)在數(shù)量、權(quán)威性和效果等都遠(yuǎn)不如政府部門的科技獎勵(lì)。

（4）科技項(xiàng)目評審與鑒定。在科技成果鑒定和應(yīng)用方面，科技成果管理以項(xiàng)目為單位，由政府組織鑒定專家對科技成果的創(chuàng)新性、科學(xué)水平和社會價(jià)值進(jìn)行評價(jià)。

2006 年之前，無論是政府，抑或科技成果評價(jià)機(jī)構(gòu)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法，都還處在探索階段，對評什么、怎樣評以及第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的作用都沒有系統(tǒng)的認(rèn)識，科學(xué)共同體的地位沒有凸顯出來，科技成果評價(jià)政策也未形成體系。隨著科技體制改革的推進(jìn)，科技成果評價(jià)政策的制定和頒布初步為強(qiáng)化科技成果管理奠定了基礎(chǔ)。

3.2 跟蹤、并行、領(lǐng)跑并存且以跟蹤為主階段的政策注意力

隨著國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中國創(chuàng)新能力不足的問題日益突出，關(guān)鍵技術(shù)受制于人，創(chuàng)新水平低下，因此，2006 年《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》明確提出增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家的發(fā)展戰(zhàn)略。2006 至2015 年，中國堅(jiān)持自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，在一些基礎(chǔ)研究、高技術(shù)領(lǐng)域從跟蹤轉(zhuǎn)向并行甚至領(lǐng)跑，如高鐵技術(shù)研發(fā)實(shí)現(xiàn)了從引進(jìn)路線到自主創(chuàng)新路線的突變，實(shí)現(xiàn)了相比外國技術(shù)的跨越式發(fā)展［9］；在特高壓輸變電技術(shù)和設(shè)備方面，共制定國際標(biāo)準(zhǔn)14 項(xiàng)向世界推廣，換流閥、換流變壓器等關(guān)鍵設(shè)備的制造技術(shù)國際領(lǐng)先；此外，載人航天、探月工程、深海探測等項(xiàng)目也達(dá)到了世界先進(jìn)水平。從整體上看，在這一階段，中國創(chuàng)新能力基本上形成了跟跑、并跑、領(lǐng)跑并存格局，以跟跑為主［10］。根據(jù)《全球競爭力報(bào)告2017—2018》，2017—2018 年，中國與巴西、印度尼西亞等30 個(gè)經(jīng)濟(jì)體同處效率驅(qū)動階段，開始探索更高效的生產(chǎn)方式，而美國、日本、英國等37個(gè)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動階段，能夠提供更多的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)［11］。此外，從2014 年的《國家創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》、全球創(chuàng)新指數(shù)、《世界競爭力年鑒》中各國創(chuàng)新能力的表現(xiàn)來看，2014 年，與歐洲、美國、日本、韓國等創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)國家相比，中國創(chuàng)新能力處于第二梯隊(duì)，競爭劣勢明顯［12-14］。中國部分學(xué)者也對中國創(chuàng)新能力在世界上的相對位置進(jìn)行了判斷，例如穆榮平等［15］對40 個(gè)國家2015 年的創(chuàng)新能力分析后發(fā)現(xiàn)，中國為非常規(guī)創(chuàng)新追趕型國家，創(chuàng)新實(shí)力強(qiáng)、創(chuàng)新效力弱，與創(chuàng)新引領(lǐng)型國家相比存在一定的差距。

雖然在這一階段中國的國家創(chuàng)新能力還是以跟蹤為主，但國家創(chuàng)新能力整體上已經(jīng)大幅提升，甚至在部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了領(lǐng)先和突破，具備了自主創(chuàng)新的基礎(chǔ)，而傳統(tǒng)的科技成果評價(jià)注重短期經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)際效果的弊端日益突出。實(shí)施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略意味著中國政府意識到長期以來科技創(chuàng)新活動存在急功近利和短期行為，缺乏重大原始創(chuàng)新，科技成果評價(jià)存在著政府評價(jià)過多過繁，促使科技評價(jià)政策逐步轉(zhuǎn)向多角度、專業(yè)化評價(jià)科技成果，關(guān)注科技成果的質(zhì)量、貢獻(xiàn)和應(yīng)用，改革科技成果獎勵(lì)制度。這一階段共有科技成果評價(jià)相關(guān)政策42 份，提取高頻詞28 個(gè)（見表2）。較上一階段而言,2005 至2015 年相關(guān)科技成果評價(jià)政策中的高頻詞發(fā)生了較大變化，新出現(xiàn)了“人才”“制度”“開發(fā)”“知識”“企業(yè)”“產(chǎn)權(quán)”“轉(zhuǎn)化”“期刊”“質(zhì)量”“國際”“貢獻(xiàn)”等11 個(gè)高頻詞，反映出政策注意力的變化或轉(zhuǎn)移，即科技成果評價(jià)理念轉(zhuǎn)向?qū)θ瞬排囵B(yǎng)的關(guān)注以及重視科技成果的質(zhì)量和貢獻(xiàn)、面向企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化等。值得一提的是，創(chuàng)新人才培養(yǎng)迅速成為一個(gè)新的科技成果評價(jià)指標(biāo)。此外,科技成果評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建在原有政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步豐富和完善。

表2 2006—2015 年樣本科技成果評價(jià)政策的高頻詞

對這28 個(gè)高頻詞通過共詞聚類，可以得到2 個(gè)詞團(tuán)（見圖4）：

圖4 2006—2015 年樣本科技成果評價(jià)政策的高頻詞聚類分析

（1）科技成果產(chǎn)出與水平評價(jià)。一方面，政府支持科技創(chuàng)新的方式由傳統(tǒng)的項(xiàng)目方式轉(zhuǎn)向項(xiàng)目和科研基地建設(shè)并重，科技成果是否擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、是否能轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力成為項(xiàng)目和科研基地評價(jià)的重點(diǎn)，也自然成為了科技成果評價(jià)的重點(diǎn)，科技成果評價(jià)政策除了關(guān)注科技成果的國際水平和貢獻(xiàn)、質(zhì)量，還更多地將科技成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新人才培養(yǎng)作為科技成果的重要形式納入評價(jià)范圍。與此同時(shí)，大量涌現(xiàn)的科技成果質(zhì)量良莠不齊，要科學(xué)判別其質(zhì)量和水平，建立以學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)力和影響力為導(dǎo)向的科技成果評價(jià)制度成為政策的重心，傳統(tǒng)以期刊量化為重要指標(biāo)的評價(jià)弊端日益顯現(xiàn)，圍繞期刊、成果指標(biāo)、專家評價(jià)等多維度的科技成果水平評價(jià)全方位展開。

（2）科技成果應(yīng)用評價(jià)與獎勵(lì)。自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的實(shí)施促使了創(chuàng)新投入的大幅提升，科技成果大量涌現(xiàn)，但由于評價(jià)體制的弊病，長期以來研發(fā)與市場“兩張皮”，科學(xué)技術(shù)成果難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的痼疾依然存在，主要表現(xiàn)在：科技成果的價(jià)值的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是以獲得國家經(jīng)費(fèi)多少、發(fā)表論文數(shù)量多少和發(fā)表論文的期刊級別高低等決定，科研人員更為看重科研經(jīng)費(fèi)和獎勵(lì)而不是科研成果的應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)化。因此，建立面向企業(yè)和市場需求的科研成果評價(jià)制度日益受到重視，科技成果評價(jià)不僅在知識產(chǎn)權(quán)、企業(yè)、科學(xué)技術(shù)開發(fā)等層面的評價(jià)得到廣泛認(rèn)同，而且更多地將政府及社會力量設(shè)立的獎勵(lì)作為評價(jià)依據(jù)，且注重對科技成果完成人和轉(zhuǎn)化人的獎勵(lì)。

3.3 并行、領(lǐng)跑為主階段的政策注意力

黨的十八大以來，中國創(chuàng)新型國家建設(shè)成效顯著，已成為世界第二大研發(fā)投入國和知識產(chǎn)出國，國家綜合創(chuàng)新能力從2012 年的世界第20 位上升到2019 年的第15 位［16］，中國創(chuàng)新能力向并行、領(lǐng)跑轉(zhuǎn)變［17］。根據(jù)日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)［18］發(fā)布的《基于2017 年研發(fā)報(bào)告的科技實(shí)力國際比較》，2017 年，中國在能源、環(huán)境、系統(tǒng)與信息科學(xué)技術(shù)、納米技術(shù)和材料、生命科學(xué)和臨床醫(yī)學(xué)五大領(lǐng)域的技術(shù)實(shí)力提升速度最快，5G 技術(shù)、量子信息、區(qū)塊鏈、人工智能、基因編輯等高科技領(lǐng)域已處于并行或領(lǐng)跑地位。韓國科學(xué)技術(shù)評價(jià)院發(fā)布的《2016 年度韓國國家戰(zhàn)略技術(shù)水平評估》對十大領(lǐng)域120 項(xiàng)國家戰(zhàn)略技術(shù)進(jìn)行了評估，其中中國與美國整體技術(shù)水平的世界差距在不斷縮小，2014 年相差5.8 年、2016 年相差5.2 年，平均每年縮短差距0.3 年；中國與美國整體技術(shù)水平的先進(jìn)性比較，2014 年為美國的69.64%、2016 年為美國的71.4%，平均每年追趕的水平進(jìn)步0.88%，需要10.91 年即到2028 年，中國將達(dá)到美國81%的技術(shù)水平，躋身創(chuàng)新型國家前列［19］。國內(nèi)學(xué)者對中美10 個(gè)大學(xué)科領(lǐng)域的科研實(shí)力進(jìn)行比較也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段中國在70%以上的研究前沿已經(jīng)進(jìn)入了創(chuàng)新行列及以上（包括創(chuàng)新前列和創(chuàng)新卓越）；與此同時(shí)，中國與其他發(fā)達(dá)國家的綜合技術(shù)差距越來越小，2016年中國與歐盟相差4.1年、與日本相差3.7 年、與韓國相差僅為1 年［20］。毫無疑問，隨著中國深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，中國將越來越形成以并行和領(lǐng)跑為主的創(chuàng)新格局，而且自主創(chuàng)新或者原始創(chuàng)新將占據(jù)主導(dǎo)地位。

進(jìn)入并行和領(lǐng)跑為主階段，國家創(chuàng)新能力與國家發(fā)展戰(zhàn)略需要日趨密切，激勵(lì)創(chuàng)新主體突破束縛創(chuàng)新的制度瓶頸，產(chǎn)出更多引領(lǐng)全球科技發(fā)展的重要原創(chuàng)成果，成為這一階段科技成果評價(jià)政策的主要目標(biāo)?！秶覄?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重大部署，要完善突出創(chuàng)新導(dǎo)向的評價(jià)制度。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)涵之一就是創(chuàng)新的目的是為了驅(qū)動發(fā)展，強(qiáng)化創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐作用，而不是僅為了發(fā)表高水平論文或?qū)＠暾?，因此要建立重?chuàng)新質(zhì)量、成果運(yùn)用和創(chuàng)新內(nèi)容的科技成果評價(jià)體系。按照分類評價(jià)，注重標(biāo)志性成果質(zhì)量、貢獻(xiàn)和影響的原則，有關(guān)政策制定試圖對當(dāng)前科技成果評價(jià)中的錯(cuò)誤導(dǎo)向進(jìn)行改革，更加注重成果評價(jià)機(jī)制建設(shè)。這一階段共有相關(guān)政策44 份，提取了高頻詞29 個(gè)（見表3）。在這一階段，中國的科技經(jīng)費(fèi)投入快速增長，規(guī)模僅次于美國，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為2.13%［21］，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，因此，科技成果評價(jià)有關(guān)政策開始關(guān)注資源配置績效。與前面兩個(gè)階段相比，科技成果評價(jià)有關(guān)政策中的高頻詞增減也體現(xiàn)了這一變化趨勢，新出現(xiàn)了“績效”“論文”“機(jī)制”“基礎(chǔ)”“行為”“責(zé)任”“目標(biāo)”“能力”等8 個(gè)高頻詞。

表3 2016 年至今樣本科技成果評價(jià)政策的高頻詞

對這29 個(gè)高頻詞進(jìn)行共詞聚類分析，可以得到如下4 個(gè)詞團(tuán)（見圖5）：

圖5 2016 年至今樣本科技成果評價(jià)政策的高頻詞聚類分析

（1）創(chuàng)新績效評價(jià)?！翱冃А迸c“目標(biāo)”作為新增高頻詞，且多與“創(chuàng)新”“評價(jià)”“指標(biāo)”共現(xiàn)，這說明在科技成果績效評價(jià)中，績效目標(biāo)的完成度被納入到指標(biāo)體系中，對目標(biāo)執(zhí)行情況與績效的評價(jià)在推進(jìn)國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中的重視程度日益提高。

（2）科技成果應(yīng)用與創(chuàng)新能力評價(jià)。與前一階段相比，科技成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化依然是政策關(guān)注的熱點(diǎn)，這表明科技研發(fā)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)“兩張皮”的問題依然沒有解決，政策持續(xù)重視新技術(shù)新成果經(jīng)過轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、大規(guī)模生產(chǎn)形成新產(chǎn)業(yè)的途徑，以最終推動創(chuàng)新型國家建設(shè)?？萍汲晒u價(jià)作為創(chuàng)新能力建設(shè)重要手段的作用日益突出，即把科技評價(jià)放在了影響國家競爭力的高度，要建立以提高創(chuàng)新能力為目標(biāo)的科技成果評價(jià)政策體系，即科技成果應(yīng)用評價(jià)在原有的關(guān)注市場需求的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新能力建設(shè)。

（3）科研誠信制度建設(shè)。2016 年的韓春雨論文事件和國際期刊集中撤稿事件嚴(yán)重?fù)p害了中國科研界的形象，從這一階段的高頻詞來看，“科研”“誠信”“制度”共現(xiàn)，這說明政策試圖從制度建設(shè)著手對科學(xué)道德缺失和社會不良風(fēng)氣等方面問題進(jìn)行規(guī)范；而“項(xiàng)目”“行為”“責(zé)任”共現(xiàn)，說明了中國科研誠信建設(shè)在科技計(jì)劃、科技項(xiàng)目等方面明確了責(zé)任主體。

（4）人才評價(jià)機(jī)制。由于科技成果的評價(jià)更多的是與科技工作者的晉升和住房、津貼等經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，導(dǎo)致科研人員為獲得好的科研成果評審結(jié)果而采取違背科研誠信要求的行為，因此改革現(xiàn)有的人才評價(jià)機(jī)制成為了題中之義。對人才的評價(jià)，歸根到底取決于其所取得的科技成果，從這一階段政策中“論文”“質(zhì)量”“學(xué)術(shù)”“貢獻(xiàn)”等高頻詞可以看到，對人才在科研過程中取得的成果的評價(jià)，越來越多地關(guān)注科技成果的水平和價(jià)值，反思論文在人才評價(jià)中的作用。

4 研究發(fā)現(xiàn)與展望

4.1 研究發(fā)現(xiàn)

基于改革開放以來中國創(chuàng)新能力的演變，對中國科技成果評價(jià)政策文本進(jìn)行分析，并結(jié)合共詞與聚類分析可以發(fā)現(xiàn)在中國創(chuàng)新能力不同階段的高頻詞和熱點(diǎn)不同，反映了科技成果評價(jià)政策注意力變遷的邏輯。由于科技成果評價(jià)體系的廣泛性和科技活動作為一種社會建制活動的特有規(guī)律，在國家創(chuàng)新能力發(fā)展每個(gè)階段的科技成果評價(jià)政策的注意力之間存在著一定的更替和繼承發(fā)展關(guān)系，比較3 個(gè)階段的高頻詞聚類結(jié)果，可以初步揭示出中國科技成果評價(jià)政策注意力演變的軌跡，如圖6 所示。其中，對于合并成詞團(tuán)的政策注意力分別歸入到科技成果評價(jià)體系的各個(gè)維度，用來準(zhǔn)確觀察政策注意力的變化，如將2006 至2015 年間的詞團(tuán)“科技成果應(yīng)用評價(jià)與獎勵(lì)”分拆為“科技成果應(yīng)用評價(jià)”和“科技成果獎勵(lì)”，并分別歸入評價(jià)內(nèi)容和評價(jià)方法兩個(gè)不同維度。

圖6 樣本科技成果評價(jià)政策的注意力變遷

中國科技成果評價(jià)政策的注意力在科技成果評價(jià)體系的不同維度有著顯著的變遷，總體上經(jīng)歷了“評價(jià)方法→評價(jià)內(nèi)容→評價(jià)導(dǎo)向”與評價(jià)內(nèi)容并重的發(fā)展歷程：

（1）在跟跑階段，政策的焦點(diǎn)是探索符合中國國情的評價(jià)方法。建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家迫切需要能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的科技成果，科技成果評價(jià)作為提高科技管理現(xiàn)代化和科學(xué)化水平的政策工具逐漸受到了重視?？萍汲晒u價(jià)與科技體制改革是緊密聯(lián)系在一起的，在各種矛盾交織的改革過程中，中國的科技成果評價(jià)的首要任務(wù)就是解決評價(jià)方法從無到有、從少到多的問題，探索出一套科學(xué)的、系統(tǒng)的、符合中國創(chuàng)新發(fā)展階段也符合國際發(fā)展趨勢的評價(jià)方法。早期的政策倡導(dǎo)建立科學(xué)合理的科技成果評價(jià)體系，主張通過政府組織專家鑒定、評審的方式加強(qiáng)對科技成果的監(jiān)督和管理，并引入政府獎勵(lì)制度予以強(qiáng)化。由于政府在科技成果評價(jià)中的直接干預(yù)行為，且與相關(guān)獎勵(lì)政策掛鉤，政策取得了明顯的成效，促進(jìn)了中國以論文、專利為代表的科技成果數(shù)量的指數(shù)級增長。

（2）在跟蹤、并行、領(lǐng)跑并存且以跟蹤為主階段，政策的焦點(diǎn)從評價(jià)方法轉(zhuǎn)向了評價(jià)內(nèi)容。在這個(gè)階段，以SCI 論文數(shù)量為主要標(biāo)準(zhǔn)的定量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和論文獎勵(lì)政策被廣泛指責(zé)為“科研泡沫”的罪魁禍?zhǔn)?，政策制定者與學(xué)術(shù)界對不同層次、不同類型的科技成果評價(jià)現(xiàn)狀均不滿意。由于創(chuàng)新被擺在了突出位置，科技創(chuàng)新的階段性任務(wù)便是加強(qiáng)自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國家，科技成果評價(jià)政策則圍繞科技成果產(chǎn)出、水平和應(yīng)用評價(jià)展開，獎勵(lì)辦法和相關(guān)政策提出了更為明確的要求，即獎勵(lì)的依據(jù)為科技活動中取得的成果，而論文主要參考SCI 期刊影響因子進(jìn)行分區(qū)評價(jià)。

（3）在并行和領(lǐng)跑為主階段，科技成果評價(jià)的目標(biāo)導(dǎo)向和績效考核趨勢日趨明顯，政策的焦點(diǎn)從關(guān)注評價(jià)內(nèi)容轉(zhuǎn)向評價(jià)導(dǎo)向與評價(jià)內(nèi)容并重，重大項(xiàng)目評審和科技成果評價(jià)要體現(xiàn)國家目標(biāo)；探索符合不同類型的科技成果評價(jià)機(jī)制，論文數(shù)量只是定量指標(biāo)之一，主要評價(jià)論文質(zhì)量和學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)成為共識。此外，針對科技成果評價(jià)中存在的浮躁和不正之風(fēng)問題，進(jìn)一步完善了科研誠信制度建設(shè)。

4.2 未來展望

如前所述，在中國創(chuàng)新發(fā)展以并行和領(lǐng)跑為主階段，中國科技成果評價(jià)政策的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向評價(jià)導(dǎo)向與評價(jià)內(nèi)容并重，特別是在當(dāng)前，中國仍然存在一定程度的學(xué)術(shù)不端行為和高質(zhì)量的科技成果產(chǎn)出低下等問題，與唯成果數(shù)量的不良評價(jià)導(dǎo)向密切相關(guān)，因此，未來科技成果評價(jià)政策將更加重視標(biāo)志性成果的質(zhì)量、貢獻(xiàn)和影響。

一是政策將更加注重科技評價(jià)的導(dǎo)向作用，關(guān)注學(xué)術(shù)造假等科研誠信方面問題。完善科技評價(jià)政策、嚴(yán)懲違規(guī)行為是科技發(fā)展的必要條件，但不是促進(jìn)科技發(fā)展的充分條件。制度的規(guī)定能夠維系科研誠信，但僅靠制度還不足以營造良好的科研生態(tài)環(huán)境，營造良好的學(xué)術(shù)風(fēng)氣主要依靠引導(dǎo)。這就需要科技成果評價(jià)“去行政化”，建設(shè)學(xué)術(shù)共同體，發(fā)展專業(yè)化評價(jià)，讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革，弱化政府在科技成果評價(jià)中“做什么”和“怎么做”的作用，減少政府直接操作的與財(cái)政資源配置相掛鉤的各種評價(jià)活動［22］，將人才評價(jià)的自主權(quán)交還用人單位，規(guī)范政府科技獎項(xiàng)的設(shè)置等。政府在科技成果評價(jià)中充當(dāng)政策規(guī)范、制度保障和評價(jià)結(jié)果使用方的角色，在處理學(xué)術(shù)不端行為方面建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和負(fù)面清單，將具體的科技成果評價(jià)交由獨(dú)立的專業(yè)化評價(jià)機(jī)構(gòu)去完成。應(yīng)該說，在國家創(chuàng)新發(fā)展處于并行和領(lǐng)跑階段的科技成果評價(jià)政策的目標(biāo)是，通過評價(jià)制度導(dǎo)向突出科技成果的質(zhì)量、貢獻(xiàn)和績效，提升科技創(chuàng)新能力。中國的專業(yè)化評價(jià)發(fā)展尚在初級階段，完全可以結(jié)合中國科技成果評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和國情建立更加適合中國創(chuàng)新階段的專業(yè)化科技成果評價(jià)組織及機(jī)構(gòu)。

二是評價(jià)政策將更加關(guān)注科技成果的內(nèi)容。在國家創(chuàng)新發(fā)展處于并行和領(lǐng)跑階段，科技創(chuàng)新的大多數(shù)領(lǐng)域沒有引進(jìn)、模仿的對象，對于重大原創(chuàng)性成果的需求更加迫切。關(guān)注科技成果的內(nèi)容是指，重點(diǎn)評價(jià)科技成果的質(zhì)量、貢獻(xiàn)、影響，注重標(biāo)志性成果，破除科研評價(jià)過度量化的現(xiàn)象，引導(dǎo)科研人員保證成果質(zhì)量而不僅追求成果數(shù)量?？萍疾款C布的《關(guān)于破除科技評價(jià)中“唯論文”不良導(dǎo)向的若干措施（試行）》中提出的質(zhì)量重于數(shù)量、學(xué)術(shù)委員會負(fù)責(zé)制、國家限量支持論文發(fā)表等方面，是當(dāng)前科研評價(jià)體系新的發(fā)展方向。在這一背景下，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，發(fā)展基于計(jì)量指標(biāo)的代表作同行評價(jià)制度將成為可能。代表作制度注重標(biāo)志性成果的質(zhì)量、貢獻(xiàn)、影響，可通過有效同行評議將學(xué)術(shù)評價(jià)的權(quán)力賦予同行認(rèn)可的合格評議者，對難以量化評估的科研活動價(jià)值的評價(jià)具有較高的可信度。但是單純使用同行評價(jià)制度也容易導(dǎo)致評價(jià)的僵化，誘發(fā)學(xué)術(shù)不端，因此，定量評價(jià)與定性評價(jià)相結(jié)合的同行評價(jià)更客觀科學(xué)，如英國“研究卓越框架”（REF）評價(jià)研究成果原創(chuàng)性、質(zhì)量以及社會影響的做法值得借鑒［23］?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)計(jì)量指標(biāo)，靠客觀的評價(jià)數(shù)據(jù)積累和技術(shù)保障，可以保障定量評價(jià)更為準(zhǔn)確，因而大數(shù)據(jù)計(jì)量指標(biāo)作為同行評議的參考，可以使得同行評議更具客觀性、更有說服力，防止個(gè)人利益的影響和干擾。鑒于此，可以充分利用信息化手段，基于客觀的大數(shù)據(jù)積累，輔以互聯(lián)網(wǎng)等文獻(xiàn)計(jì)量指標(biāo)，并引入替代計(jì)量學(xué)（Altmetrics）占一定比例的權(quán)重評價(jià)方法，從而建立以質(zhì)量與貢獻(xiàn)為導(dǎo)向，因?qū)W科而異的代表作同行評價(jià)制度。