成立文

提 要：突發(fā)公共事件關(guān)乎較大數(shù)量民眾的切身利益與價(jià)值追求，具有復(fù)雜性和強(qiáng)影響力的特征，受關(guān)注度極高。輿情治理是防止突發(fā)公共事件次生危害、保障社會穩(wěn)定的重要一環(huán)。立足于影響輿情發(fā)展的關(guān)鍵要素，突發(fā)事件輿情治理需要抓住避免信息繭房效應(yīng)、防止利益集團(tuán)不當(dāng)誘導(dǎo)、提高輿情事件處置科學(xué)度、彌補(bǔ)法律規(guī)范不足等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在明確輿情治理基本原則的基礎(chǔ)上，從切實(shí)保障信息公開，優(yōu)化信息預(yù)警機(jī)制；完善民眾輿論引導(dǎo)與表達(dá)權(quán)規(guī)制相關(guān)法律；優(yōu)化重大公共安全事件中領(lǐng)導(dǎo)干部管理應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制；創(chuàng)新政府輿情引導(dǎo)主體方略，主動融入前期輿論引導(dǎo)；充分發(fā)揮民間輿論自主性特征，提升行業(yè)自律等角度完善輿情治理體制機(jī)制，提高公權(quán)力機(jī)關(guān)危機(jī)應(yīng)對和輿情治理能力，推動國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。

問題的提出

社會輿情是民眾基于言論自由，就突發(fā)的某些社會事件形成的一種廣泛討論，直接反映民眾對社會、經(jīng)濟(jì)、政治的態(tài)度。互聯(lián)網(wǎng)自媒體時(shí)代是一個(gè)事實(shí)很難被認(rèn)清的“后真相”①《牛津詞典》將“后真相”（post-truth）評選為2016 年的年度詞匯，是指訴諸情感與個(gè)人信仰比陳述客觀事實(shí)更能影響民意的一種情形。在探究真相的過程中，即便公眾明白“后真相”不等于“真相”，但仍更愿意相信他們在情感上相信的“事實(shí)”。時(shí)代，民眾輿論生長于多向性、邊界模糊的關(guān)系場域，雖然人人都可以成為發(fā)言人，輿論表達(dá)逐漸成為人們踐行民主監(jiān)督權(quán)的主要方式，是敦促有關(guān)部門就當(dāng)下法律規(guī)約尚未涉及、行業(yè)規(guī)制未能落實(shí)的領(lǐng)域與事件及時(shí)調(diào)整、處理的首選途徑。但囿于技術(shù)獲取和話語掌控上的差異，輿論傾向又極易成為話語權(quán)角逐的結(jié)果，而社會輿情或?qū)S為利益集團(tuán)謀取自身利益的工具。②參見黃楚新、彭韻佳：《透過資本看媒體權(quán)力化——境外資本集團(tuán)對中國網(wǎng)絡(luò)新媒體的影響》，《新聞與傳播研究》，2017 年第10 期。在眾多社會熱點(diǎn)事件中，突發(fā)公共事件最易引起民眾關(guān)注，從事件的發(fā)生、經(jīng)過、應(yīng)急處置情況到事后修復(fù)及追責(zé)的各個(gè)階段，都極易成為社會輿情的引發(fā)源。而在具體事件內(nèi)容的類型上，以涉及公平正義、社會民生、貧富差距、官員舉措的尤甚。可見，突發(fā)公共事件輿情治理問題對維護(hù)國家發(fā)展穩(wěn)定，體察社情民意，提高治理能力現(xiàn)代化具有重要影響。

國家治理是一個(gè)動態(tài)推進(jìn)的過程，需要依據(jù)社會實(shí)踐變化，進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展完善，形成多方面、多角度、多樣態(tài)、現(xiàn)代化的科學(xué)治理。①參見趙秋雁：《論社會輿情治理的法理基礎(chǔ)和實(shí)施路徑》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2017 年第6 期。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》突出強(qiáng)調(diào)，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)制度建設(shè)和國家治理體系治理能力現(xiàn)代化。其中，輿情治理的現(xiàn)代化就是一項(xiàng)重要任務(wù)，是集聚社會性、公共性、政治性的治理?，F(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)顯示，當(dāng)下輿情治理最常見的刪帖的方式，并不是最好的辦法，不能徹底平息輿情，事件的模糊度與民眾關(guān)切性間的張力將引導(dǎo)民眾進(jìn)入一個(gè)陌生、未知且難以掌控的領(lǐng)域，這種不確定性反而容易激發(fā)新的輿情風(fēng)險(xiǎn)。因此，從輿情治理的結(jié)構(gòu)解析出發(fā)，探索如何在全面推進(jìn)治理體系治理能力現(xiàn)代化的過程中尋求科學(xué)的突發(fā)公共事件輿情治理模式，突破原有治理方式，厘清社會治理共同體在輿情治理中的主體責(zé)任，多角度、多面向的完善輿情治理方法，提高突發(fā)事件輿情治理能力，對快速穩(wěn)定突發(fā)公共事件局面，提高國家凝聚力，體察民心向背具有重要意義，也將為避免突發(fā)公共事件次生危害提供堅(jiān)實(shí)制度保障。

一、社會輿情形成和發(fā)展的機(jī)理

輿情是感知社會時(shí)政溫度的“皮膚”和反映社會時(shí)事的“晴雨表”。②參見喻國明：《網(wǎng)絡(luò)輿情治理的基本邏輯與規(guī)制建構(gòu)》，《探索與爭鳴》，2016 年第10 期。社會輿情關(guān)乎公民對國家管理者的認(rèn)同度，影響權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性實(shí)現(xiàn)，反映即時(shí)的民眾社會政治態(tài)度，同國家發(fā)展和社會穩(wěn)定緊密相關(guān)。因此，透析社會輿情產(chǎn)生的基礎(chǔ)何在？影響輿情動向的關(guān)鍵因素有哪些？社會輿情是如何發(fā)展演化的？將是探討輿情治理需要解決的幾個(gè)首要問題。相較于傳統(tǒng)的通過口耳相傳形式就某一突發(fā)事件形成群眾輿論，網(wǎng)絡(luò)自媒體時(shí)代里借助網(wǎng)絡(luò)平臺傳播輿論具有成本更低、影響力更廣的優(yōu)勢，網(wǎng)絡(luò)輿論儼然成為如今社會輿論傳播的主要表現(xiàn)形式。加之網(wǎng)絡(luò)匿名化與開放性的特征，社會輿情極易受“意見領(lǐng)袖”影響，在發(fā)展演化過程中淪為利益博弈的工具。

（一）輿情的起源與構(gòu)成

在我國，“輿論”的概念最早出現(xiàn)在三國時(shí)期，③參見趙錫元：《“輿論”溯源》，《史學(xué)集刊》，1999 年第4 期。特指平民、庶眾的意見或言論。④參見黃中業(yè)：《春秋時(shí)期的“皂隸牧圈”屬于平民階層說》，《齊魯學(xué)刊》，1984 年第2 期；夏保國：《先秦“輿人”考論——中國“輿論”概念的歷史語源學(xué)考察》，《學(xué)習(xí)與探索》，2011 年第6 期。但實(shí)際上，我國古代通常將輿論作為證明皇權(quán)統(tǒng)治合法性的政績指標(biāo)，在朝代更替中更是借助“敬天保民”“天人感應(yīng)”的思想，利用各種罕見的自然現(xiàn)象或人為事件引發(fā)輿論，并將其作為新政權(quán)合法性的證成工具。清末立憲后隨著西方對 public opinion 理解的傳入，開始將輿論的政治基礎(chǔ)從“多數(shù)政治”向“自由政治”轉(zhuǎn)變，⑤參見李大釗：《民彝與政治》，《民彝》，1916 年第1 期。逐漸形成輿論規(guī)范人們行為，規(guī)約行政官員作用的現(xiàn)代意涵。從以往輿論產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)來看，均以受關(guān)注度較高的社會事件（如新的政治經(jīng)濟(jì)重大決策、突發(fā)公共事件、常規(guī)事態(tài)的異常變化、公眾人物的相關(guān)動態(tài)）或罕見自然現(xiàn)象為索引，其中以突發(fā)公共事件影響為甚?；诿癖妼κ录嚓P(guān)問題的未知與好奇，進(jìn)而產(chǎn)生各類猜測、討論和評價(jià)，逐漸引發(fā)輿論的特點(diǎn)。最早在國內(nèi)學(xué)術(shù)期刊上研究輿情的徐寶璜，將“輿論”定義為“關(guān)于公共問題在社會上占比多數(shù)的自由意見”①徐寶璜：《輿論之研究》，《北京大學(xué)月刊》，1920 年第7 期。。此后，也有學(xué)者在關(guān)注到部分公眾人物的個(gè)人問題也會引發(fā)輿論時(shí)，將“輿論”理解為“公眾對于社會問題或有社會影響的私人問題所自由發(fā)表的意見”②亦樂：《輿論》，《一般》，1926 年第4 期。。馬克思將輿論理解為，社會事件中一般關(guān)系的實(shí)際體現(xiàn)和明顯表露，③《馬克思恩格斯全集》（第一卷），北京：人民出版社，1956 年版，第237 頁。對權(quán)力組織和政治活動具有制約力量，進(jìn)而推動立法實(shí)現(xiàn)普遍的社會監(jiān)督。可以看出，早前對輿論的理解主要集中在以社會問題為基礎(chǔ)，以自由意見表達(dá)為客觀形式，是言論自由不斷推廣后的結(jié)果，著重發(fā)揮社會監(jiān)督效用等要點(diǎn)上。網(wǎng)絡(luò)媒體時(shí)代雖然在輿論表達(dá)的形式上有所變化，但輿論主要由“公眾”和“意見觀念”兩部分構(gòu)成，是民眾就社會事件普遍持有的觀念、看法或判斷的本質(zhì)沒有發(fā)生變化，④參見Schmeller,M.,”The Political Economy of Opinion:Public Credit and Concepts of Public Opinion in the Age of Federalism,”Journal of the Early Republic,vol.29,2009,pp.35-61；[美]Vincent Price.《傳播概念：Public Opinion》，邵志擇譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008 年第8 頁。且其促進(jìn)民眾參政、平民統(tǒng)治、限權(quán)政府的社會監(jiān)督屬性得到日益凸顯。⑤參見段然：《“輿論 public opinion?”：一個(gè)概念的歷史溯源》，《新聞與傳播研究》，2019 年第11 期。因此，當(dāng)代有學(xué)者嘗試將輿論的構(gòu)成歸納為：作為輿論主體的公眾、作為客體的現(xiàn)實(shí)社會問題或現(xiàn)象、輿論自身、輿論的數(shù)量、強(qiáng)烈程度、持續(xù)時(shí)間、功能表現(xiàn)和輿論質(zhì)量八個(gè)要素。⑥參見陳力丹：《關(guān)于輿論的基本理念》，《新聞大學(xué)》，2012 年5 期。這樣的解讀雖更為全面，但實(shí)際上廣泛囊括了輿論的基本構(gòu)成、功能表現(xiàn)和發(fā)展評價(jià)三大部分，且各要素的在邏輯關(guān)系上不甚銜接。因此，這里更傾向于將輿論理解為：民眾就社會事件中暴露出的問題或現(xiàn)象所產(chǎn)生的自由觀點(diǎn)與評價(jià)，反映最新的社情民意，具有社會監(jiān)督作用。

當(dāng)輿論從較為分散式的個(gè)體間或少數(shù)群體間的自由討論，發(fā)展堆積為民眾對社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的某類評價(jià)，形成較多數(shù)人的整體政治思想態(tài)度傾向時(shí)，將演變?yōu)樯鐣浨?。相較于輿論，社會輿情夾雜了民眾就社會事件產(chǎn)生的關(guān)乎政民關(guān)系的深入思考，演變?yōu)閷夜芾碚弋a(chǎn)生和持有的社會政治態(tài)度。⑦參見王來華、林竹、畢宏音：《對輿情、民意和輿論三概念異同的初步辨析》，《新視野》，2004 年第5 期。這里摒棄了關(guān)于文藝娛樂行業(yè)公眾人物的部分輿論，重點(diǎn)涉及與社會民生相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，且不再局限于對客觀事件的個(gè)人觀點(diǎn)，而具有一定的規(guī)模性。由于言論自由權(quán)推廣與社會輿情發(fā)生具有一定的內(nèi)在聯(lián)系，也有學(xué)者從法律層面提出，社會輿情是涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和人身等多方面言論自由的“權(quán)利束”，⑧參見趙秋雁：《論社會輿情治理的法理基礎(chǔ)和實(shí)施路徑》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2017 年第6 期。主體權(quán)利及其訴求的發(fā)展變化決定了社會輿情的差異化性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，一定程度上涵蓋多層次的權(quán)利體系。

（二）影響輿情發(fā)展的因素

第一，突發(fā)社會事件本身信息公開程度。社會輿情發(fā)展是一個(gè)從簡單到復(fù)雜的過程，在“去中心化”的網(wǎng)絡(luò)信息傳遞中，每一個(gè)接受者都可能成為下一個(gè)傳播者。輿情起源于社會突發(fā)事件，對事件知悉的全面程度直接影響民眾的判斷。而網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代公共危機(jī)傳播的突出特征是信息傳播的“碎片化”，⑨參見李鵬：《公共危機(jī)事件的網(wǎng)絡(luò)傳播與輿情治理》，《東岳論叢》，2012 年第9 期。這種去中心化網(wǎng)狀互動的信息傳播形式極易模糊民眾的判斷，當(dāng)人們想要對突發(fā)事件進(jìn)一步了解卻難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，將出于應(yīng)激反應(yīng)在輿論傳播中產(chǎn)生“謠言”或“流言”（rumor），即國家法律規(guī)制上所稱的“虛假信息”。它與人們知曉突發(fā)社會事件的模棱程度（a）、謠言涉及問題的重要性（i）、公眾的辨識力（c）相關(guān)，呈現(xiàn)出的比例關(guān)系，①參見陳力丹：《如何引導(dǎo)恐慌的輿論走向理性》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》，2003 年第4 期。其中關(guān)于社會事件真實(shí)信息的公開程度是首要影響因素。從現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)來看，人們對未經(jīng)證實(shí)的“緋聞”與謠言的關(guān)注與好奇顯然高于既定事實(shí)。因而，“未知”就像是潘多拉的魔盒，讓原本將影響公眾切身利益的事件更具誘惑力。公眾極易通過捕風(fēng)捉影肆意猜測，力求平衡客觀信息不全面與主觀信息獲取迫切度間的張力。往往這種主觀臆斷上的強(qiáng)行解釋，雖立足于突發(fā)社會事件，但碎片化的細(xì)節(jié)線索會帶來無數(shù)排列組合的“真實(shí)還原”，任何細(xì)枝末節(jié)的差異都可能造成“事實(shí)”與事實(shí)相去甚遠(yuǎn)，其結(jié)果將是在短時(shí)間內(nèi)形成具有沖擊性的社會輿情。在新聞傳播中存在一條默認(rèn)規(guī)則，誰最先掌握信息誰就掌握輿論的主動權(quán)。民眾根據(jù)已知片面信息對超出認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)層面的事件妄下判斷是輿情事件中的常見現(xiàn)象，也是形成不利輿情導(dǎo)向，甚至造成社會恐慌、惡化危機(jī)事態(tài)的重要隱患。這當(dāng)中問題解決的關(guān)鍵是保證相關(guān)信息公開，更多的信息公開使得公眾更容易獲得真相，保障社會輿情反映的客觀性。

第二，權(quán)力機(jī)關(guān)處理、決策的科學(xué)性。從以個(gè)體化言論表達(dá)或少量群體意見為中心的輿論，到較具規(guī)模性并夾雜民眾社會評價(jià)傾向的輿情，呈現(xiàn)出的是政民關(guān)系與民眾政治態(tài)度的發(fā)展變化。其中，權(quán)力機(jī)關(guān)對突發(fā)社會事件的科學(xué)處理是一項(xiàng)重要影響因素。這個(gè)過程中包括事件處理情況的透明度和處理結(jié)果與民眾秉持的合理性觀念的恰切度兩個(gè)方面。權(quán)力機(jī)關(guān)是國家和社會事務(wù)的主要管理者，所作出的政策決定直接影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和社會穩(wěn)定。引發(fā)廣泛輿情的突發(fā)社會事件通常是關(guān)乎大多數(shù)民眾利益且頗受關(guān)注的重要事件，權(quán)力機(jī)關(guān)對此類事件作出的各項(xiàng)決定，代表其管理理念和行事作風(fēng)。民眾對國家管理部門的政治態(tài)度立足在各權(quán)力機(jī)關(guān)工作處理的科學(xué)、理性基礎(chǔ)上，不僅是程序上符合法律理性，還需要結(jié)果符合基本社會道義理性，與民眾基本道德理念恰切，不違背民眾的權(quán)益期許。洛克將“輿論法則”（the law of opinion or reputation）放在與“神法”（divine law）、“民法”（civil law）同一秩序規(guī)則高度，②參見洛克：《人類理解論》（上），北京：商務(wù)印書館，1983 年版，第329-330 頁。并認(rèn)為輿論主要以道德為評判標(biāo)準(zhǔn)，公眾根據(jù)是否合乎美德作出輿論評判。當(dāng)處于輿論風(fēng)口浪尖的社會事件的處理不符合民眾普遍理性道德下的期待時(shí)，針對客觀事件的輿論就會夾雜某些情感上的表達(dá)，演變?yōu)殛P(guān)乎政治態(tài)度的輿情，并附隨進(jìn)一步的處理動態(tài)變更輿情發(fā)展導(dǎo)向。

第三，意見領(lǐng)袖的引導(dǎo)。社會輿情最直接地反映民意，是民主監(jiān)督的表現(xiàn)，但囿于民眾的智識程度參差不齊與信息掌控力度和能力的大小，在客觀輿論事件尚未形成明晰定論時(shí)，極易受到各方因素誘導(dǎo)。隨著網(wǎng)絡(luò)使用和普及程度日益提高，以微博、抖音為主的網(wǎng)絡(luò)平臺吸引了大量普通網(wǎng)民關(guān)注。這種“去中心化”的自媒體環(huán)境讓信息發(fā)布的傳受主體界限模糊，③參見符萬年、宋沁：《公共輿論事件的網(wǎng)絡(luò)傳播機(jī)制與特征》，《新聞與寫作》，2019 年第12 期。普通網(wǎng)友可以通過用手機(jī)拍攝小視頻的形式即時(shí)記錄輿情事件，向其他人發(fā)出網(wǎng)絡(luò)動員，互相渲染、形成意識共鳴。平等的享有表達(dá)權(quán)不代表均分話語權(quán)，除官方機(jī)構(gòu)外，網(wǎng)紅、大V、自媒體組織等占有著大量資源，其觀點(diǎn)被知悉程度更高，更可能成為“意見領(lǐng)袖”，影響信息傳播和觀念走向，甚至形成信息流爆。④參見郭春鎮(zhèn)：《公共人物理論視角下網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制》，《法學(xué)研究》，2014 年第4 期。而本就具有極高調(diào)配能力的權(quán)力組織、社會組織或利益集團(tuán)更是社會輿情發(fā)展中“意見領(lǐng)袖”的主要構(gòu)成，左右甚至助推社會輿情的發(fā)展進(jìn)程。反觀普通網(wǎng)民，由于網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入的低門檻，網(wǎng)民的智識程度參差不齊，民眾公共理性程度與輿論自由表達(dá)能力間存在錯位，更多的網(wǎng)民處于人云亦云，被意見領(lǐng)袖左右決定的狀態(tài)。即便自身素養(yǎng)高的網(wǎng)民，也囿于話語權(quán)式微而難以對輿情傾向形成較大影響。可見，整個(gè)輿情系統(tǒng)被切分為主要話語勢力、次要話語勢力和沉默話語勢力三類，絕大多數(shù)民眾屬于觀望或小范圍參與討論的沉默話語群，輿情走向由在話語博弈中獲得勝利且占據(jù)主要話語權(quán)的意見領(lǐng)袖掌握。因此，從根本上看網(wǎng)絡(luò)輿情不是完全意義上的“去中心化”，而是由意見領(lǐng)袖領(lǐng)導(dǎo)下“類民主的中心化”。這種看似自由，實(shí)質(zhì)無序的亞秩序狀態(tài)，①參見謝金林：《網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在機(jī)理及其治理研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013 年第4 期。使原本作為監(jiān)督政府行為的社會輿論場成為利益集團(tuán)重要的話語博弈場，給各種話語勢力提供滲透空間，最終得出博弈性的輿情結(jié)論。②參見聶德民：《對網(wǎng)絡(luò)輿論場及其研究的分析》，《江西社會科學(xué)》，2013 年第2 期。一旦意見領(lǐng)袖借助網(wǎng)民對某項(xiàng)公共事件的共情與憤慨，利用網(wǎng)絡(luò)輿情易擴(kuò)散、難控制的特點(diǎn)，在對社會基本價(jià)值和根本利益具有嚴(yán)重威脅的突發(fā)性公共安全事件中，引導(dǎo)爆發(fā)消極輿情，煽動民眾激發(fā)廣泛社會矛盾，將對政府應(yīng)對輿論事件的處理帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在過半數(shù)輿情事件的發(fā)展過程中，均存在意見領(lǐng)袖推動整個(gè)輿情事件信息流動的現(xiàn)象，網(wǎng)絡(luò)輿論走向時(shí)常會與意見領(lǐng)袖的引導(dǎo)密切相關(guān)，左右普通民眾的輿論態(tài)度傾向。

第四，思想市場失靈與群體極化。除以上所分析的幾項(xiàng)受外力主導(dǎo)的影響因素外，民眾群體內(nèi)部也會存在某些自發(fā)的影響因素，決定輿情發(fā)展。其中公眾社會心理和固有智識前見是一個(gè)很重要的方面。輿情的傳播之所以迅速且具有極大感召力，與公眾習(xí)慣于在輿情事件中尋找共情，受個(gè)體情感共鳴、集體記憶喚醒以及民眾對政府信任感不足等社會心態(tài)內(nèi)生因素影響緊密相關(guān)。在此基礎(chǔ)上，公眾易將自己置身于突發(fā)公共事件謠言虛構(gòu)的情景場域下，將謠言后果主動向自身投射，以增強(qiáng)社會認(rèn)同感。此時(shí)，先前構(gòu)想的當(dāng)各種思想與言論能像商品一樣在市場上流通，只要信息獲取相對自由、公開程度高，引發(fā)不當(dāng)輿情的謠言就不存在生長空間的“思想市場”（Marketplace of Ideas）將成為樂觀者眼中烏托邦式的理想狀態(tài)。③參見[美]卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，張楠迪楊譯，北京：中信出版社，2010 年版，第115 頁。即便信息全面公開或在謠言萌發(fā)后立即予以辟謠訂正，信息與表達(dá)充分自由的“思想市場”將基于如上內(nèi)生因素，以及跟風(fēng)式的信息流爆④桑斯坦在《謠言》第35 頁中解釋到，信息流爆是指當(dāng)一定數(shù)量的人開始相信某些謠言時(shí)，其他人會因?yàn)檎也坏礁玫倪x擇而跟風(fēng)式的隨之相信謠言的真實(shí)性。和基于固有前見對辟謠信息的偏頗吸收而失靈，從而產(chǎn)生更為偏激的觀點(diǎn)，形成群體極化，即桑斯坦在其《網(wǎng)絡(luò)共和國：網(wǎng)絡(luò)社會的民主問題》一書中所指出的，當(dāng)團(tuán)體中存在某些觀點(diǎn)偏向時(shí)，經(jīng)過群體討論，會形成該方向下的極端觀點(diǎn)。⑤參見[美]凱斯·桑斯坦：《網(wǎng)絡(luò)共和國：網(wǎng)絡(luò)社會的民主問題》，黃維明譯，上海：上海人民出版社，2003 年版，第47 頁。在此情形下，起先基于網(wǎng)絡(luò)表達(dá)而產(chǎn)生的個(gè)體討論將成為衍生為難以控制的消極網(wǎng)絡(luò)輿情，并趨于走向極端化。

二、困境溯源：突發(fā)公共事件輿情治理的關(guān)鍵問題

基于后工業(yè)時(shí)代的種種負(fù)面影響，以及技術(shù)的日新月異，難以預(yù)料的“天災(zāi)人禍”日益頻發(fā)，并伴隨著風(fēng)險(xiǎn)社會下的各類次生風(fēng)險(xiǎn)。在眾多引發(fā)社會輿情的事件中，基于突發(fā)公共事件引發(fā)輿情的頻次最高和力度最大，類型上包括諸如SARS、埃博拉、新冠疫情等的突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件；洪澇、山火、冰災(zāi)、地震等突發(fā)自然災(zāi)害事件；礦場倒塌、化工泄露等的突發(fā)工業(yè)危機(jī)事件以及群體性維權(quán)事件和暴力恐怖事件。2007年出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，將突發(fā)事件定義為“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”①《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！保ā吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，中國人大網(wǎng)，2007 年8 月30 日）。影響范圍廣、難以預(yù)期、由權(quán)力機(jī)關(guān)主管善后處理是突發(fā)公共安全事件的主要特征。由于權(quán)力機(jī)關(guān)是突發(fā)公共安全事件的兜底責(zé)任承擔(dān)主體，事件處理的優(yōu)劣直接與民眾對執(zhí)政的評價(jià)掛鉤。而身處轉(zhuǎn)型期的我國社會，在應(yīng)對突發(fā)公共安全事件帶來的風(fēng)險(xiǎn)之余，輿論與謠言附隨著突發(fā)公共安全事件的接踵而至，社會輿情此起彼伏，還面對著可能由此引發(fā)社會輿情帶來的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等次生風(fēng)險(xiǎn)。其中，有的充分展現(xiàn)出輿論的監(jiān)督作用，有助于肅清地方利己主義與腐敗現(xiàn)象；有的則借助民眾社會心理波動，激化突發(fā)公共事件帶來的社會恐慌，影響權(quán)威部門公信力，造成民眾社會政治態(tài)度的不穩(wěn)定。以網(wǎng)絡(luò)自媒體與網(wǎng)民自身為傳播主體的社會輿情新樣態(tài)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的自由性，在這種開放自由的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，需要根據(jù)輿情的主要特征和影響輿情發(fā)展的主要因素，從信息公開、引導(dǎo)機(jī)制、制度規(guī)約等角度分析把握當(dāng)下突發(fā)公共事件輿情治理的關(guān)鍵問題。

第一，信息公開不及時(shí)，央地信息交流不暢的“信息繭房”②信息繭房是指人們的信息領(lǐng)域會習(xí)慣性地被自己的興趣所引導(dǎo)，從而將自己的生活桎梏于像蠶繭一般的“繭房”中的現(xiàn)象。由于信息技術(shù)提供了更自我的思想空間和任何領(lǐng)域的巨量知識，一些人還可能進(jìn)一步逃避社會中的種種矛盾，成為與世隔絕的孤立者。在社群內(nèi)的交流更加高效的同時(shí)，社群之間的溝通并不見得一定會比信息匱乏的時(shí)代來得順暢和有效?，F(xiàn)象嚴(yán)重。

通過上文對輿情影響因素的分析，可見輿情演化的首要影響因素是信息公開的及時(shí)性、全面度。而輿情的復(fù)雜性、系統(tǒng)性特征要求治理主體部門間做到充分的信息預(yù)警、信息披露互通、功能銜接和人員協(xié)同，并根據(jù)輿情影響范圍及涉獵領(lǐng)域及時(shí)調(diào)整主導(dǎo)治理的政府層級。突發(fā)公共安全事件通常是由某一個(gè)事件點(diǎn)引發(fā)，影響力呈現(xiàn)出區(qū)域性、全國性甚至跨國界、跨洲際性擴(kuò)散的趨勢，受眾難以預(yù)估，既可能是物質(zhì)損害對象，也可能是精神與價(jià)值追求損害對象。這就要求依據(jù)不同受眾面，調(diào)整主導(dǎo)輿情治理的管理部門層級，進(jìn)行有差異的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。而在我國當(dāng)下科層制的政府組織結(jié)構(gòu)下，信息的上報(bào)與決策下達(dá)均需逐級傳送，這雖然有助于央地決策的協(xié)同一致，但是由于基層政府同時(shí)處于壓力型體制下，承擔(dān)著來自上層主管部門與地方社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展穩(wěn)定的雙重壓力，在信息傳遞中易摻雜其他外力因素考量。最充分的突發(fā)公共事件真實(shí)信息被局限在地方統(tǒng)轄的信息繭房里，中央獲取的信息是經(jīng)過地方基于治理重視度、智識能力與政績考量等因素篩選后有所側(cè)重的內(nèi)容，難以全面反映事件實(shí)情。導(dǎo)致真實(shí)信息上不去，科學(xué)決策下不來，成為阻礙輿情治理的一大隱患。與此同時(shí)，地方政府的競標(biāo)賽機(jī)制將地方治理情況具象為具體的政績指標(biāo)，其中對突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理和輿論引導(dǎo)成效也是一項(xiàng)重要考評標(biāo)準(zhǔn)，這也就造成地方官員因顧及公開突發(fā)公共事件實(shí)情或?qū)U(kuò)大引發(fā)恐慌、質(zhì)疑等負(fù)面情緒，而慣于采用第一時(shí)間消息封鎖的方式限縮公眾知悉度，試圖從源頭規(guī)避輿情風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)證明，不論是地方主管部門與媒體對“冒名頂替上大學(xué)案”的緘口不言，還是“律師被指控性侵養(yǎng)女案”的避而不談，這種阻絕消息、回避問題的做法，有時(shí)非但不能平息輿情，反而會激發(fā)民眾的好奇與憤慨，借助自媒體的能動性，采取人肉搜索、自主傳播的方式予以猜測與曝光，嚴(yán)重影響突發(fā)事件輿情治理效能。

壓瘡是長期臥床或制動患者最易出現(xiàn)的皮膚并發(fā)癥，有效防治壓瘡既是臨床治療，更是護(hù)理工作中長期以來的困惑。壓瘡可增加患者的痛苦，延長疾病的愈合時(shí)間，使患者生活質(zhì)量下降，增加住院時(shí)間和醫(yī)療費(fèi)用，如繼發(fā)嚴(yán)重感染會加重病情甚至威脅到生命［1］。2010年7月起，我們采用自制的小米墊預(yù)防壓瘡，效果顯著，現(xiàn)報(bào)道如下。

第二，防止利益集團(tuán)誘導(dǎo)下的“利益關(guān)懷”現(xiàn)象頻發(fā)。

輿論的監(jiān)督工具作用在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下效用日益凸顯，以致于原先“信訪不信法”的口號一度被更改為“信網(wǎng)不信訪”。久處不決的事件一旦被曝光上網(wǎng)，出于避免輿情泛濫的考量就會立即得到主管部門的重視。但這也為利益集團(tuán)提供了滋長輿論勢力的空間。他們通過建立微信維權(quán)群在網(wǎng)絡(luò)上散布虛假信息，甚至謠言，聚集“訪民”滋事擾序，借助網(wǎng)絡(luò)輿論造勢，將原本的維權(quán)事件煽動、炒作成突發(fā)群體事件，嚴(yán)重影響政府公信力和社會和諧穩(wěn)定。這種利用自媒體時(shí)代“意見領(lǐng)袖”的模糊性、民眾態(tài)度的易變性、以及傳播的高效性等特征，借助社會輿情從中謀取私利，輿論導(dǎo)向呈現(xiàn)出偏頗性的“利益關(guān)懷”，將輿論作為利益博弈工具的做法，將給民眾對政府的信任度造成了巨大的沖擊。突發(fā)公共事件的復(fù)雜性、強(qiáng)感知性與民眾關(guān)注度高的特點(diǎn)，釀成的重大輿情，有可能為民族分裂、宗教極端、暴力恐怖等不穩(wěn)定勢力提供了滋長空間。其中以群體性維權(quán)事件、突發(fā)衛(wèi)生安全事件和暴力恐怖類突發(fā)公共安全事件尤甚。不少難以平息的社會輿情都存在夾雜三股勢力的利益集團(tuán)的誘導(dǎo)。

第三，引發(fā)輿情的社會事件處置方式與結(jié)果模糊，加劇不利猜測。

不論是面對自然災(zāi)害事件，還是社會群體性事件，當(dāng)前常用的網(wǎng)絡(luò)輿情治理方式，是采用刪帖、屏蔽、禁止傳播的形式，切斷可能激化輿情的信息源，但這種被戲稱為“404未找到”的監(jiān)管形式，有時(shí)非但沒能達(dá)到阻絕輿情泛濫的目的，反而加劇了社會事件的未知性。當(dāng)民眾對突發(fā)事件的好奇心與信息獲取的迫切性，同官方信息公開度與處理及時(shí)性之間的張力沒有得到及時(shí)解決時(shí)，公眾就會傾向于加注自己主觀情感上的不利猜測，使原本簡單的事件在信息反復(fù)傳播后變得復(fù)雜，謠言四起，愈演愈烈。實(shí)際上不少民眾是基于對頻繁刪帖處理方式的不認(rèn)同，才開始詳細(xì)關(guān)注社會事件本身，無形中擴(kuò)大了不當(dāng)輿情的影響力。既然政府部門持續(xù)倡導(dǎo)政務(wù)公開，也在中央紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督下處理了大量失職瀆職的地方公職人員，那么就不應(yīng)該將本來已經(jīng)逐漸清晰向好的事件再用刪帖屏蔽的手段模糊處理，造成對相關(guān)行為的新的未知，加劇不利猜測，反向擴(kuò)大輿情治理效果。

第四，民眾網(wǎng)絡(luò)表達(dá)權(quán)法律規(guī)制上的不足，使輿論表達(dá)缺乏制度約束標(biāo)準(zhǔn)。

我國目前涉及民意表達(dá)規(guī)制的法律主要有：《憲法》第41條、47條、51條，《刑法》第363條，《出版管理?xiàng)l例》第26條，以及《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理?xiàng)l例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》等。其中，雖然《憲法》第51條從宏觀上指出：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！雹佟吨腥A人民共和國憲法》，北京：法律出版社，2018 年版，第69 頁。并在第41條、第47條從檢舉控告、科研文藝創(chuàng)作等方面公民表達(dá)權(quán)進(jìn)行有條件的限制，但總體上的規(guī)制內(nèi)容過于寬泛。而《刑法》第363條制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播淫穢物品牟利罪②參見《刑法》第三百六十三條：“制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播淫穢物品牟利罪：以牟利為目的，制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播淫穢物品的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)。為他人提供書號，出版淫穢書刊的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；明知他人用于出版淫穢書刊而提供書號的，依照前款的規(guī)定處罰?！保ā吨腥A人民共和國刑法注釋本》，北京：法律出版社，2017 年版，第311頁）和 《出版管理?xiàng)l例》第26條①參見《出版管理?xiàng)l例》第二十六條：“以未成年人為對象的出版物不得含有誘發(fā)未成年人模仿違反社會公德的行為和違法犯罪的行為的內(nèi)容，不得含有恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內(nèi)容?！保ā冻霭婀芾?xiàng)l例》，北大法寶網(wǎng)，2020 年11 月29 日）關(guān)于出版自由的規(guī)制的對象為出版機(jī)構(gòu)，是輿情傳播的媒介，對普通民眾的輿論表達(dá)不具有限制力。除此之外，《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理?xiàng)l例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》三項(xiàng)規(guī)定也著重是以信息服務(wù)的場所、信息服務(wù)機(jī)構(gòu)為規(guī)制對象，重在規(guī)約媒體，是從傳統(tǒng)的媒體意識形態(tài)規(guī)約角度出發(fā)設(shè)定的法律規(guī)范，沒有考慮到輿論民主話語監(jiān)督的特點(diǎn)，并非立足于普通民眾權(quán)利保障的規(guī)范定位。而調(diào)整網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律則同樣相對分散，呈現(xiàn)出以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為核心，民、刑、行政法輔之的分散式法律規(guī)制樣態(tài)，缺乏系統(tǒng)性的專門立法。輿論生長的場域包括官方輿論場和民眾輿論場，相較于意識形態(tài)把控和言論導(dǎo)向更為清晰地官方輿論場，民眾輿論場更易爆發(fā)社會輿情。可在實(shí)踐中，法律在針對具體民眾的制度規(guī)約仍有待加強(qiáng)。

三、方向把控：堅(jiān)定突發(fā)公共事件輿情治理的基本理念

第一，遵循治理體系治理能力現(xiàn)代化的要求，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，提高突發(fā)公共事件輿情治理水平。

政府治理能力是影響突發(fā)公共安全事件妥善處置的關(guān)鍵因素。黨的十八屆三中全會首次提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013 年版，第1 頁。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢記“四個(gè)意識”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”的基礎(chǔ)上，推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化。這不僅要求治理手段應(yīng)當(dāng)具有現(xiàn)代性、現(xiàn)時(shí)性，要與以網(wǎng)絡(luò)為主的現(xiàn)代科技和社會環(huán)境相適應(yīng)，重視網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的治理，還要求在治理的精神、意識、理念層面突破創(chuàng)新。輿情治理是國家治理體系和社會治理內(nèi)容的重要組成部分，也應(yīng)當(dāng)遵循國家治理現(xiàn)代化的基本要求，創(chuàng)新治理理念，提高治理能力做到系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合治理、依法治理。③參見吳傳毅：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略舉措的基本構(gòu)架》，《行政論壇》，2020 年第1 期。在輿情治理紛繁復(fù)雜的互動關(guān)系中，以黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，維持政權(quán)組織—社會媒體—公民合作三方輿情主體協(xié)同平衡樣態(tài)。采取科學(xué)的治理方式，妥善運(yùn)用技術(shù)工具，避免由于不當(dāng)輿情引發(fā)的突發(fā)公共事件次生危害。

第二，以服務(wù)型政府為輿情治理出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)筑共治型輿情治理樣態(tài)。

“治理”與“統(tǒng)治”“管理”間的差異在于治理是國家與社會合作“上下互動”的權(quán)力運(yùn)行模式，而統(tǒng)治與管理更傾向于權(quán)威集中于政府的“自上而下”的權(quán)力運(yùn)行模式。這就要求政府的定位從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髡摺薄胺?wù)者”。①參見汪旻艷：《網(wǎng)絡(luò)輿論與中國政府治理》，南京：南京師范大學(xué)出版社，2015 年版，第46 頁。自黨的十六屆六中全會首次提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”以來，此后每一屆黨代會均將服務(wù)型政府建設(shè)作為完善行政體制建設(shè)，全面深化改革的重要一環(huán)。黨的十九大更是強(qiáng)調(diào)要注重加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。社會輿情是民眾對政府管理的社會所持態(tài)度的直接反映，在輿情治理中不能單向度的強(qiáng)調(diào)觀點(diǎn)統(tǒng)一，形成一致性過強(qiáng)的官方輿論場，而是要秉持服務(wù)型政府的理念，堅(jiān)持以人民為中心，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)框架下，科學(xué)的進(jìn)行輿論監(jiān)管和輿情治理。推動民眾輿情良性化解，增進(jìn)政民主體在無邊界輿情治理中的關(guān)系黏性，②參見姚翼源：《人工智能時(shí)代政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理的邏輯、困局與策略》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版），2020 年第3 期。構(gòu)筑服務(wù)共治的輿情治理新樣態(tài)。

第三，堅(jiān)持以充分發(fā)揮社會輿情監(jiān)督效用為輿情治理準(zhǔn)則。

社會輿情不僅是公民表達(dá)自由的體現(xiàn)，也是社會監(jiān)督的有效形式。輿情治理不能建立在完全摒棄公民基本表達(dá)權(quán)的基礎(chǔ)上，從黨的十六屆六中全會首度將表達(dá)權(quán)同知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)通過黨的文件形式正式肯定后，表達(dá)權(quán)作為一項(xiàng)公民權(quán)，在2018年《國務(wù)院工作規(guī)劃》《2019年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》等法規(guī)文件中多次提及，以進(jìn)一步落實(shí)表達(dá)權(quán)的監(jiān)督效能。網(wǎng)絡(luò)使社會事件的曝光度極大提高，輿情的社會監(jiān)督效用也因此日益突出。不少法律、行政法規(guī)或行業(yè)規(guī)定尚未涉及或短時(shí)間內(nèi)難以及時(shí)調(diào)整、規(guī)制的事項(xiàng)，借助輿論壓力，在民眾的關(guān)注中得以迅速解決，也逐漸成為反腐倡廉的重要工具。近年來因網(wǎng)絡(luò)自媒體曝光而被給予黨紀(jì)處分或刑事處罰的貪腐官員數(shù)不勝數(shù)，從早年間的“我爸是李剛”到后來的“表叔”“房姐”，以及近年的“翟天臨案”“仝卓改學(xué)籍事件”，網(wǎng)絡(luò)輿論逐漸成為公民行使監(jiān)督權(quán)的一大途徑。有些事件中，相關(guān)人員甚至在自媒體曝光尚不滿24小時(shí)③當(dāng)事人何昊2 月14 日下午五點(diǎn)多發(fā)文炫耀自己在湖北封路的情況下憑借自己“當(dāng)官的”父親關(guān)系，從天門回到荊州。在網(wǎng)警巡查執(zhí)法后15 日下午四點(diǎn)多，即發(fā)文向公眾道歉，其父親的工作情況也被有關(guān)部門近一步的調(diào)查核實(shí)。新京報(bào)網(wǎng)，2020 年2 月15 日。之際便被調(diào)查處理，輿論的監(jiān)督作用得到了充分的發(fā)揮。輿情治理的目的不應(yīng)該是將媒體報(bào)道和公眾輿論統(tǒng)一成一種官方的聲音，而是要在防止不當(dāng)謠言擾亂政治穩(wěn)定、避免輿情成為利益集團(tuán)牟利工具的基礎(chǔ)上，保障民眾的表達(dá)權(quán)落實(shí)，充分提升輿論監(jiān)督效能。

四、創(chuàng)新優(yōu)化：具象完善輿情治理的體制機(jī)制

習(xí)近平總書記曾指出：“做好網(wǎng)上輿論工作是一項(xiàng)長期任務(wù)，要創(chuàng)新改進(jìn)網(wǎng)上宣傳，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律，弘揚(yáng)主旋律，激發(fā)正能量，大力培育和艱辛社會主義核心價(jià)值觀，把握好網(wǎng)上輿論引導(dǎo)的時(shí)、度、效，使網(wǎng)絡(luò)空間清朗起來?！雹堋犊傮w布局統(tǒng)籌各方創(chuàng)新發(fā)展，努力把我國建設(shè)成為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國》，《光明日報(bào)》2014 年2 月28 日。突發(fā)公共事件的危機(jī)管理主要表現(xiàn)為：應(yīng)急性、持續(xù)性、復(fù)雜性、特殊性四個(gè)特點(diǎn)。⑤參見官建文：《突發(fā)公共事件輿情應(yīng)對研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2016 年版，第26 頁。社會協(xié)同理論將整個(gè)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)輿情系統(tǒng)視作以事件為核心，借助媒介傳播產(chǎn)生的網(wǎng)民、媒體、政府互動的四方關(guān)系。⑥參見張旭陽、李丹珉、謝耘耕：《媒介、網(wǎng)民、政府在輿情事件中的參與角色與作用研究——基于3600 起輿情事件的實(shí)證分析》，《新聞界》，2018 年第6 期。通過彼此間持續(xù)作用，形成外部輿情環(huán)境與內(nèi)部輿情傾向的平衡有序。其中政府是輿情治理的主體，網(wǎng)民是輿情的制造主體，媒體是兼具制造和治理的助推主體。全球治理委員會在1995年發(fā)表的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中將治理歸納為以協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，既涉及公共部門又涉及私人部門，且持續(xù)互動的過程。①參見全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，天津：天津大學(xué)出版社，1995 年版，第23 頁。這就強(qiáng)調(diào)治理并非一個(gè)權(quán)威性的壓制過程，而強(qiáng)調(diào)互動協(xié)調(diào)性。政府作為國家治理的主體，在應(yīng)對突發(fā)公共事件的輿情中也應(yīng)當(dāng)秉持民主性理念，突破以國家為中心的思維，重新定位政府職能，向網(wǎng)絡(luò)扁平式方向發(fā)展。②參見汪旻艷：《網(wǎng)絡(luò)輿論與中國政府治理》，南京：南京師范大學(xué)出版社，2015 年版，第44 頁?？梢?，科學(xué)的輿情治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)是兼顧多主體，選取多角度的科學(xué)共治。網(wǎng)絡(luò)輿情治理不能局限于禁止推文，關(guān)閉交流渠道的“堵截式”治理，而是應(yīng)當(dāng)盡量就客觀事實(shí)公開信息，給予民眾更多的信息獲取條件，有針對性地解答疑惑，進(jìn)一步完善科學(xué)引導(dǎo)機(jī)制，由多元主體協(xié)同發(fā)力實(shí)現(xiàn)科學(xué)創(chuàng)新的“疏導(dǎo)式”治理。嘗試從完善民眾輿論引導(dǎo)與表達(dá)權(quán)規(guī)制相關(guān)法律、優(yōu)化應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制和信息預(yù)警機(jī)制、提高行業(yè)自律等角度，提高突發(fā)公共事件輿情治理能力與治理效能，從而實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化。

（一）切實(shí)保障信息公開，優(yōu)化信息預(yù)警機(jī)制

提高信息監(jiān)控與反饋效率，進(jìn)一步提高輿情事件回應(yīng)的透明度。政府是行政事務(wù)的管理者，統(tǒng)籌治理地方各項(xiàng)事務(wù)，是保障地方社會穩(wěn)定運(yùn)行的神經(jīng)中樞，掌握地方突發(fā)事件的第一手資料。從過往經(jīng)驗(yàn)來看，公共事件突發(fā)必然引起廣泛關(guān)注，民眾迫切想要了解事件發(fā)生的原因、進(jìn)展等相關(guān)信息。但囿于技術(shù)上的局限與監(jiān)管人員信息匯報(bào)及反饋上的延時(shí)性，難以避免的造成其與公眾獲取相關(guān)信息迫切度之間的張力。新聞傳播上存在一個(gè)“黃金四小時(shí)理論”，即是指新聞事件在曝光后的四小時(shí)內(nèi)受到關(guān)注和評論數(shù)量最多，隨后會隨著時(shí)間的推移，新聞熱度逐漸下降。這也就對輿情處理的時(shí)間提出了一定的要求，必須充分抓住輿情信息控制與傳播的時(shí)效性。

與常規(guī)社會事件相比，突發(fā)公共事件輿情治理在時(shí)間把控上尤為緊俏，需要在最短的時(shí)間內(nèi)防止危害蔓延，避免群眾恐慌。當(dāng)下，不管是機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校還是地方政府，處理應(yīng)急事件慣常的做法是首先封鎖消息，避免影響單位形象或產(chǎn)生不良社會影響。政府作為地方權(quán)力中樞，維護(hù)地方穩(wěn)定的最好方式不是避而不談，封鎖消息的“堵截式”治理，簡單以傳言不實(shí)為由進(jìn)行打壓，將造成民眾對壓制性監(jiān)管產(chǎn)生預(yù)警過度、淡漠公共事務(wù)社會監(jiān)督的“寒蟬效應(yīng)”，而是要最真切的公布真實(shí)情況，以信息透明規(guī)避民眾肆意猜測。要改變原有網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管相對滯后、輿情監(jiān)測延時(shí)的現(xiàn)狀，發(fā)揮政府信息掌控與國家管理執(zhí)法的基本功能，提升網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管技術(shù)時(shí)刻關(guān)注最新輿情動向。可以根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵詞檢索的頻率，及時(shí)將社會關(guān)注反映至相關(guān)部門的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從形式層面與實(shí)質(zhì)層面核實(shí)信息真?zhèn)渭笆欠翊嬖谖：野踩€(wěn)定、涉嫌分裂勢力等的內(nèi)容，再采取限制傳播或借助官方平臺統(tǒng)一聲明的方式，交由政府有關(guān)部門予以處理。此外，還應(yīng)當(dāng)確立突發(fā)公共事件輿情依法治理的總基調(diào)，提高法治化水平，做到依法處置。設(shè)立違法舉報(bào)平臺，借助網(wǎng)絡(luò)安全法、侵權(quán)責(zé)任法、刑法等相關(guān)法律及時(shí)對涉嫌違法人員予以處理。既要擔(dān)當(dāng)信息發(fā)布主體角色，公布更為客觀全面的信息，真正消釋疑惑防止謠言泛濫，保障公民知情權(quán)，同時(shí)也要注意公開的內(nèi)容范圍，避免侵害公共利益或公民個(gè)人信息、表達(dá)自由等合法權(quán)利。

（二）完善民眾輿論引導(dǎo)與表達(dá)權(quán)規(guī)制相關(guān)法律

黨的十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本治國方略。其中，形成完備的法律規(guī)范體系是全面推進(jìn)依法治國的首要目標(biāo)。目前關(guān)于輿論引導(dǎo)與監(jiān)督的法律規(guī)定相對分散，《民法典》《侵權(quán)責(zé)任法》《信息公開法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《刑法》中均有部分涉及。這種分散式的法律規(guī)制模式已然無法滿足網(wǎng)絡(luò)社會輿論監(jiān)督的需要。在原有分散規(guī)約的基礎(chǔ)上，考慮單獨(dú)創(chuàng)設(shè)一部網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督與表達(dá)規(guī)制的法律法規(guī)，通過專門立法的形式加強(qiáng)輿情治理的科學(xué)性、精細(xì)性、可操作性。除從監(jiān)控的角度出發(fā)，構(gòu)建體系化的法律規(guī)范外，針對網(wǎng)民表達(dá)權(quán)限度的法律規(guī)制也有待進(jìn)一步完善。言論自由及其限度問題一直是基本人權(quán)討論中的重點(diǎn)議題，通過實(shí)名制的方式間接約束網(wǎng)民言論自由一度飽受爭議，存在規(guī)制表達(dá)與個(gè)人信息獲取、隱私保護(hù)間的平衡如何掌控的問題?，F(xiàn)有法律在此層面主要借助刑罰進(jìn)行調(diào)整，但刑法適用的謙抑性、“慎刑”精神與網(wǎng)絡(luò)表達(dá)權(quán)限度失衡的普遍性、輕微性間存在張力。慣用刑法上對名譽(yù)權(quán)保護(hù)的條款規(guī)制，或?qū)⒃斐擅裰鞅磉_(dá)的“寒蟬效應(yīng)”。因此，一方面，從新設(shè)法律規(guī)范出發(fā)，可以考慮在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督專門立法中，加入對言論自由限度的具體規(guī)定以及違法處罰，另一方面，從完善現(xiàn)有規(guī)定出發(fā)，借助保障公民監(jiān)督權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，明確民主監(jiān)督項(xiàng)下表達(dá)自由與科學(xué)監(jiān)督的權(quán)利范圍、方式、限度，在原有通過黨的文件對表達(dá)權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，在法律制度層面將作為公民權(quán)的表達(dá)權(quán)，確認(rèn)為法定權(quán)利，并指明權(quán)利界限與違法處罰。

（三）優(yōu)化突發(fā)公共事件中領(lǐng)導(dǎo)干部管理應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)干部是突發(fā)公共事件處理中的最大能動因素，其工作能力與決策部署也是影響社會輿情走向的關(guān)鍵。我國的公權(quán)力體制表現(xiàn)為在以科層制組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的行政官僚體制上，內(nèi)嵌領(lǐng)導(dǎo)干部“自上而下、逐級加壓”的政治權(quán)威體制。①參見曾鈺誠：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)理念轉(zhuǎn)型：從“形式法治”到“法理型法治”——基于改革開放40 年來黨內(nèi)法規(guī)文本的考察》，《現(xiàn)代法治研究》，2019 年第3 期。對突發(fā)事件的應(yīng)急處理上重在借助中央啟動政治動員機(jī)制，在運(yùn)動型治理中對政府運(yùn)轉(zhuǎn)失靈的現(xiàn)象進(jìn)行糾偏。②參見周雪光：《運(yùn)動型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》，2012 年第9 期。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在突發(fā)公共事件中失職瀆職被給予黨務(wù)政務(wù)處分的官員不在少數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)干部更替頻繁，常規(guī)的科層式晉升與考評機(jī)制不足以應(yīng)對人事調(diào)配的緊急需求。2020年7月1日開始施行的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》，在堅(jiān)持黨管干部的基本原則下，雖對公職人員的政務(wù)處分及職級處理做出了進(jìn)一步的完善規(guī)定，但仍缺少針對突發(fā)公共事件應(yīng)急情況中人事調(diào)配的規(guī)定。領(lǐng)導(dǎo)干部行事作風(fēng)和管理能力是影響突發(fā)公共事件中社會輿情的重要因素，重點(diǎn)崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動任何時(shí)候都是民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。突發(fā)公共事件的社會背景更為特殊，人事調(diào)整需要在日常政績考評的基礎(chǔ)上更多兼顧回應(yīng)輿情的要求，落實(shí)責(zé)任承擔(dān)，選拔調(diào)動的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備應(yīng)對突發(fā)事件的能力，從而保證地方管理領(lǐng)導(dǎo)層面內(nèi)部與執(zhí)政的穩(wěn)定，避免非能力因素造成的任職不當(dāng)。在選賢任能中需要借助常規(guī)考核體系，根據(jù)日?？冃崛∨c危機(jī)應(yīng)對和長久治理相關(guān)的考核指標(biāo)科學(xué)的調(diào)任官員，兼顧突發(fā)應(yīng)急與地方長期穩(wěn)定。在常規(guī)領(lǐng)導(dǎo)干部管理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套突發(fā)事件人事管理選調(diào)機(jī)制，最高效地罷免和選拔官員，防止基于對領(lǐng)導(dǎo)能力的存疑引發(fā)的不當(dāng)輿情。

（四）創(chuàng)新政府輿情引導(dǎo)主體方略，主動融入民眾輿論

突發(fā)公共事件中滋生的各類輿論數(shù)量龐雜、觀點(diǎn)迥異，網(wǎng)絡(luò)世界的低準(zhǔn)入門檻常常使得智識程度與判斷能力不足的普通網(wǎng)民，陷入難以分辨孰是孰非的兩難境地。輿情治理的一個(gè)重要議題是防止利益集團(tuán)價(jià)值導(dǎo)向混跡民眾輿論觀點(diǎn)，利用恐慌情緒或追求正義的道德價(jià)值，進(jìn)而誘導(dǎo)人民群眾在自主意識不健全時(shí)盲目偏聽脫離實(shí)際的社會輿論，誘導(dǎo)輿情整體走向，使本該公開民主的輿論場淪為權(quán)力博弈的工具。當(dāng)下的政府輿情治理重在事后調(diào)整、澄清，利用官方權(quán)威采取召開新聞發(fā)布會、公布調(diào)查結(jié)果、官媒社評等形式回應(yīng)民眾輿論。事實(shí)證明，這種常規(guī)處理機(jī)制并不能完全實(shí)現(xiàn)阻絕不當(dāng)輿情的目的，受固有前見頗深的民眾會從中選擇性地偏頗吸收有利于自身觀點(diǎn)的澄清內(nèi)容，不僅自動摒棄其他事實(shí)，而且反過來以“澄清”行為本身為由頭，反項(xiàng)證實(shí)原有偏差觀點(diǎn)。由于輿情的形成不是一蹴而就的，從謠言產(chǎn)生、傳播，到輿論擴(kuò)大，再到輿情演化泛濫的過程，存在斯蒂文·芬克提出的危機(jī)演化潛伏期、爆發(fā)期、蔓延期和解決期四階段。①參見于鵬、邱燕妮：《全媒體時(shí)代公共危機(jī)輿情傳播路徑與演化機(jī)理研究》，《中國行政管理》，2019 年第8 期。因此，在事后治理的基礎(chǔ)上，可以考慮采取主動出擊融入民眾輿論的策略。派駐擅長發(fā)現(xiàn)與引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論的輿論學(xué)、傳播學(xué)專業(yè)人士，以普通網(wǎng)民身份參與輿論產(chǎn)生的前期階段，即輿情危機(jī)演化的潛伏期。通過早期的觀察動態(tài)，將官方同利益集團(tuán)的話語權(quán)博弈大幅度提前，以先發(fā)制人的優(yōu)勢防治不當(dāng)輿情泛濫。其中對前期輿論引導(dǎo)者的輿論把控敏感性和身份隱藏度要求較高，目前負(fù)責(zé)輿情監(jiān)控的部門尚未具備這樣的機(jī)制和相應(yīng)人才儲備。需要省級下的市、區(qū)、縣等政府部門及時(shí)改進(jìn)還不具備相對完整的輿情監(jiān)控責(zé)任單位和責(zé)任人員配置的現(xiàn)狀，加大對輿情監(jiān)管機(jī)制完善、設(shè)施升級、人員編制增加的重視。需要注意的是，這種前期的輿論引導(dǎo)機(jī)制并非置政府于輿論脅迫者的角色，將表達(dá)禁錮于特定的牢籠，形成無異于官方報(bào)告注解的統(tǒng)一“官方輿論次生品”，抹滅民眾意見表達(dá)。各抒己見、“和而不同”是社會管理監(jiān)督力量的本質(zhì)屬性，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建造一個(gè)輿情“高速公路檢驗(yàn)場”，在給予相應(yīng)的表達(dá)自由空間的基礎(chǔ)上，尋求早期話語博弈的平衡，避免普通民眾受到利益漩渦波及下的虛假信息影響，給予公眾輿論以更為客觀真實(shí)的發(fā)展空間。

（五）發(fā)揚(yáng)民間輿論自主性，提升媒介行業(yè)自律

自黨的十八屆三中全會首次取消“社會管理”的提法，用“社會治理”代之以來，國家執(zhí)政理念持續(xù)深化革新，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下公眾參與共商共建共享共治的“社會治理共同體”格局不斷完善。②參見江國華、劉文君：《習(xí)近平“共建共治共享”治理理念的理論解讀》，《求索》，2018 年第1 期。這也體現(xiàn)出以社會組織為主導(dǎo)的社會自治在國家、社會治理中不容小覷的重要作用。輿情是社會治理優(yōu)劣的“溫度計(jì)”，輿情治理通常涉及意識形態(tài)問題，黨的十九屆四中全會指出，要堅(jiān)持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位的根本制度，完善堅(jiān)持正確導(dǎo)向的輿論引導(dǎo)工作機(jī)制。在輿情產(chǎn)生的官方輿論場和民間輿論場兩類環(huán)境中，官方新聞媒體是官方輿論場的中堅(jiān)力量，其最本質(zhì)屬性是黨的“喉舌”。習(xí)近平總書記曾指出：“新聞宣傳一旦出了問題，輿論工具一旦不掌握在真正的馬克思主義者手中，不按照黨和人民的意志、利益進(jìn)行輿論導(dǎo)向，就會帶來嚴(yán)重的危害和巨大的損失。”③習(xí)近平：《干在實(shí)處 走在前列——推進(jìn)浙江新發(fā)展的思考與實(shí)踐》，北京：中共中央黨校出版社，2006 年版，第307 頁。除了通過借助官方新聞媒體主動設(shè)置輿論議程、保障官方輿論場域內(nèi)的正向社會輿情導(dǎo)向外，還需要重點(diǎn)關(guān)注民間輿論場域內(nèi)的社會輿情監(jiān)控和引導(dǎo)?，F(xiàn)代化治理體系下的社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)對要求以政府為核心的公權(quán)力（政治）領(lǐng)域、以市場營利組織為核心的私人（經(jīng)濟(jì)）領(lǐng)域和以社會組織為核心的公共（社會）領(lǐng)域協(xié)同共治。包括自媒體在內(nèi)的各類網(wǎng)絡(luò)媒體與網(wǎng)絡(luò)平臺是當(dāng)下信息發(fā)布與傳播的重要媒介，在民間輿論場具有主導(dǎo)地位，所掌握的海量“網(wǎng)絡(luò)流量”以及對網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布與傳播范圍的控制，促使其成為網(wǎng)絡(luò)空間具有天然優(yōu)勢的意見領(lǐng)袖。最具煽動性與破壞性的社會輿情通常爆發(fā)自民間輿論場，在發(fā)揚(yáng)民間輿論自主性優(yōu)勢的同時(shí)，注重對網(wǎng)絡(luò)媒介的監(jiān)管，提升網(wǎng)絡(luò)媒體行業(yè)自律，將成為有效控制突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情的一項(xiàng)可靠方略。這要求一方面加大對網(wǎng)絡(luò)媒體與網(wǎng)絡(luò)平臺的監(jiān)管力度，合理控制其在網(wǎng)絡(luò)輿論場域內(nèi)的話語權(quán)。另一方面，借助網(wǎng)絡(luò)行業(yè)組織的組織規(guī)制，引領(lǐng)提升行業(yè)自律，發(fā)揮輿論媒體相關(guān)行業(yè)及網(wǎng)絡(luò)平臺等在信息傳播、輿論倡導(dǎo)與規(guī)制上的自發(fā)優(yōu)勢，調(diào)控可能危害國家安全與穩(wěn)定的輿情動態(tài)。

結(jié) 語

網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)與機(jī)器能動的陌生人社會，雖缺少了人際間切身互動的溫度，但道德善念與對公平正義的追求依舊根植于人們內(nèi)心。而利益的趨勢下往往又會存在一些心術(shù)不正的人利用人們的善心去圖謀私利。即便目之所及，也可能并非真相所至，在突發(fā)公共事件中更為突出。輿論恰似“陽光”，可以成為最好的“防腐劑”，也可能變成“濃霧”成為別有用心之人混淆視聽的“煙霧彈”。這是難以徹底消除的社會現(xiàn)象，也是在突發(fā)公共事件中需要重點(diǎn)關(guān)注的次生災(zāi)害問題。當(dāng)下，社會輿情接連不斷產(chǎn)生，其中不乏謠言四起，社會大眾的善意與共情被頻繁利用，各類消息報(bào)道紛至沓來，以至于難以分辨信息真實(shí)情況。而這種突發(fā)公共事件并不會從此斷絕，尋求科學(xué)可靠的突發(fā)公共事件輿情治理方式是國家治理體系治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然要求，也有利于為日后穩(wěn)步應(yīng)對突發(fā)公共事件的輿情次生災(zāi)害，這值得進(jìn)一步研究。突發(fā)公共事件的輿情治理是一個(gè)全方位、多層次、多主體協(xié)同共治的過程，既需要權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)起科學(xué)引導(dǎo)輿論的重要責(zé)任，也需要網(wǎng)絡(luò)媒介組織有效提升行業(yè)自律。單純打壓自媒體報(bào)道，封鎖民眾討論平臺，并不能徹底解答民眾的疑惑、平息輿情，相反可能引發(fā)更多的猜疑與不信任。有效的突發(fā)公共事件輿情治理應(yīng)當(dāng)在遵循治理能力和治理體系現(xiàn)代化的原則上，充分發(fā)揮好黨領(lǐng)導(dǎo)下的“社會治理共同體”共商共建共享共治的主體責(zé)任，避免因不當(dāng)輿情引發(fā)的突發(fā)公共事件次生災(zāi)害，保障應(yīng)急工作順利高效推進(jìn)。