趙 薈，周建洪，朱仕榮，崔亞飛

(國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計院，昆明 650216)

生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務、促進人與自然和諧共生為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)環(huán)境保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用政府和市場手段平衡生態(tài)環(huán)境保護各利益相關(guān)方之間的關(guān)系[1-2]。健全和完善生態(tài)補償機制，有利于促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，保障資源可持續(xù)利用，持續(xù)促進生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)不同區(qū)域、不同利益群體的和諧發(fā)展[3]。

黨中央歷來高度重視生態(tài)補償機制建設(shè)。習近平總書記多次對健全生態(tài)補償機制提出明確要求。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，要求嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度，落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，提出堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生。

1 區(qū)域概況

貢山縣國土面積為4 379.24 km2，轄區(qū)范圍內(nèi)自然保護地主要有 “三江并流”世界自然遺產(chǎn)地、云南高黎貢山國家級自然保護區(qū)、怒江中上游特有魚類國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、怒江大峽谷國家公園和獨龍江國家公園。在《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》中，貢山縣因其重要的生態(tài)區(qū)位，被列入青藏高原生態(tài)屏障區(qū)重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程的范圍。同時，按照《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，貢山縣屬于國家禁止開發(fā)區(qū)和國家重點生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)區(qū)位十分重要，關(guān)系云南省乃至全國范圍的生態(tài)安全，是我國重要的西南生態(tài)安全屏障。

貢山縣是全國唯一的獨龍族怒族自治縣，也是全國唯一的獨龍族聚居區(qū)和中華獨龍文化的發(fā)源薈萃之地，屬于邊境民族地區(qū)、社會形態(tài)直過區(qū)、特殊藏區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣。通過逐步開展生態(tài)綜合補償工作，建立完善的生態(tài)補償機制，從實際出發(fā)，積極探索破除現(xiàn)有的體制機制，加快形成靈活多樣、操作性強、切實有效的補償方式，實現(xiàn)由“輸血式”補償向“造血式”補償轉(zhuǎn)變。有助于不斷提升貢山縣資源環(huán)境承載能力，持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果，促進民族團結(jié)進步，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

2 生態(tài)補償現(xiàn)狀

貢山縣現(xiàn)有生態(tài)補償主體主要以國家為主，社會力量參與為輔。補償?shù)姆绞街饕琼椖垦a償和資金補償。目前，生態(tài)保護資金主要用于森林、草原、農(nóng)業(yè)、水域等生態(tài)系統(tǒng)保護以及人居環(huán)境提升等方面，資金補償?shù)膶ο笾饕獮橹苯訁⑴c生態(tài)保護的人員和城鄉(xiāng)居民。2019年，全縣用于生態(tài)保護的各級財政資金投入為33 747.7萬元，其中，國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金13 932.63萬元，占比41.28%；一般轉(zhuǎn)移支付資金3 280萬元，占比9.72%；專項資金共投資16 535.07萬元，占比49%。詳見表1。

表1 2019年貢山縣用于生態(tài)保護財政資金使用情況類型生態(tài)補償資金/萬元國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付一般轉(zhuǎn)移支付專項合計占比/%森林生態(tài)保護724.73 040.001 764.005 528.7016.38草原生態(tài)保護438.96438.96 1.30農(nóng)業(yè)生態(tài)保護157.976 428.386 586.3519.52流域生態(tài)保護240.003 722.693 962.6911.74生態(tài)文化旅游4 620.004 620.0013.69人居環(huán)境提升12 611.0012 611.0037.37合計13 932.633 280.0016 535.0733 747.70100

產(chǎn)業(yè)方面，貢山縣政府對農(nóng)村電子商務、新型經(jīng)營主體、龍頭企業(yè)、草果和白山藥種植等方面進行資金、政策或技術(shù)獎補。就業(yè)方面，實行勞務補貼、創(chuàng)業(yè)貸款、技術(shù)培訓等。此外，貢山縣嚴格執(zhí)行易地扶貧搬遷資金政策，加大道路、電力、廣播電視及通訊網(wǎng)絡、農(nóng)村安全飲水、公共服務和活動場所等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持技能人才培養(yǎng)和培訓等一系列的獎補措施。

3 生態(tài)補償存在的問題

3.1 地方政府事權(quán)財權(quán)不匹配

受中央財政狀況的制約，現(xiàn)有的財政生態(tài)補償規(guī)模偏低，不能滿足重點生態(tài)功能區(qū)當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保事權(quán)支出。已有的轉(zhuǎn)移支付資金中，大部分屬于專項轉(zhuǎn)移支付資金。因?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移資金專款專用的特性，使地方政府在因地制宜謀劃生態(tài)建設(shè)藍圖時缺乏必要的財力支持。生態(tài)補償項目分散于林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等各個部門，容易出現(xiàn)責任不清等問題。同時，財政專項一般都要求地方配套出資，貢山縣地方財力薄弱，配套資金落實困難，勢必影響專項項目的實施效果。

3.2 補償標準存在“一刀切”現(xiàn)象

目前，生態(tài)補償可爭取的資金大多數(shù)由國家核算，補償標準全國統(tǒng)一，沒有根據(jù)生態(tài)價值的不同、生態(tài)區(qū)位的重要程度而有所區(qū)別。貢山縣自身財力薄弱，生態(tài)建設(shè)的資金投入對國家依賴程度很高，這在一定程度上影響了有效保護生態(tài)的成效，限制了縣域內(nèi)生態(tài)雙向補償?shù)耐菩衃4]。

3.3 保護者和受益者權(quán)責落實不到位

生態(tài)公益林林農(nóng)所獲得的補償遠低于其從事商品林經(jīng)營和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植的機會成本，導致難以提升林農(nóng)保護生態(tài)環(huán)境的積極性。同時，生態(tài)受益者履行補償義務的意識不強，生態(tài)產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品，生態(tài)受益者普遍存在著免費消費的心理，缺乏補償意識。

3.4 市場化的補償機制尚未建立

目前我國缺乏有效的生態(tài)稅費制度支持，雖然一些稅收和非稅收入在名義上與生態(tài)補償相關(guān)，但大部分稅費制度從其制度設(shè)計上并沒有考慮生態(tài)補償因素。同時缺乏地區(qū)間橫向生態(tài)補償機制，按照“誰受益、誰補償”的原則，建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償機制符合市場經(jīng)濟原則。應該健全碳排放權(quán)抵消機制，開展碳排放交易，以此充分發(fā)揮碳匯市場在生態(tài)建設(shè)、修復和保護中的補償作用，逐步解決國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)建設(shè)資金不足的問題[5]。

3.5 生態(tài)補償監(jiān)督評估機制不健全

目前的生態(tài)補償成效不太明顯，部分原因在于缺少公眾或第三方對生態(tài)補償機制的監(jiān)督評估，這也不利于反饋補償結(jié)果，并根據(jù)實際情況及時調(diào)整補償方向。因此，要積極引入公眾參與，加強公眾對生態(tài)補償政策和實施的監(jiān)督作用，并及時將評估結(jié)果用于對補償政策的調(diào)整。

4 補償策略

借鑒國內(nèi)外生態(tài)效益補償?shù)南刃薪?jīng)驗，結(jié)合貢山縣自然環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，按照“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復；誰保護誰受償、誰受益誰補償”的原則，使“輸血式”生態(tài)補償向“造血式”轉(zhuǎn)變，是創(chuàng)新貢山縣生態(tài)補償?shù)幕舅悸?。以“兩山”理論為導向?“生態(tài)優(yōu)先、還利于民”為基本目標，從6個方面給出生態(tài)補償策略。

4.1 基于自然保護地體系，推進生態(tài)效益專項補償

自然保護地是生態(tài)建設(shè)的核心載體，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。貢山縣轄區(qū)范圍內(nèi)有“三江并流”世界自然遺產(chǎn)地、云南高黎貢山國家級自然保護區(qū)、怒江中上游特有魚類國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、怒江大峽谷國家公園和獨龍江國家公園等5個自然保護地，均為國家級。其中，高黎貢山國家級自然保護區(qū)，是云南省面積最大的自然保護區(qū)，被聯(lián)合國科教文組織認定為人與生物圈保護區(qū)；“三江并流”國家級風景名勝區(qū)被列入世界自然遺產(chǎn)名錄。貢山縣70%的國土面積屬于“三江并流”世界自然遺產(chǎn)核心區(qū)，國家級、省級自然保護區(qū)面積占國土面積的53.98%[6]。按照《云南省生態(tài)保護紅線》，劃入生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的面積占國土面積的87.41%。據(jù)2011年12月云南省林業(yè)廳公布的《云南省自然保護區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值評估報告》，保護區(qū)森林提供的生態(tài)服務年平均價值為 13.21萬元/hm2，為云南省平均森林生態(tài)服務價值的2.4倍[7]。由于貢山縣生態(tài)紅線范圍大、自然保護地面積占比高，使當?shù)亻_發(fā)活動受到很大限制，各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展受制于保護政策，沒有真正形成規(guī)?；?、可持續(xù)的綠色替代產(chǎn)業(yè)，嚴重制約了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。為補償當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展機會成本的喪失，建議國家基于自然保護地體系，按照保護地面積并結(jié)合保護等級對貢山縣進行生態(tài)效益專項補償。

4.2 測算生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值，提高生態(tài)轉(zhuǎn)移支付

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院聯(lián)合云南省環(huán)境科學學會,專門針對怒江州及其各縣生態(tài)資產(chǎn)進行核算,以2017年價格估算，貢山縣生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值各項核算科目共生產(chǎn)出約2 041.27億元的價值量，為當年貢山縣GDP的161.49倍。貢山縣生態(tài)系統(tǒng)服務單位國土面積價值為4 661.24萬元/km2，是全國單位國土面積GDP產(chǎn)值(854.9萬元/km2)的 5.45倍[8]。

貢山縣地處滇西北橫斷山脈腹地，山高谷深、境內(nèi)氣候類型復雜、植被類型豐富多樣，作為國家禁止開發(fā)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，是我國西南重要的生態(tài)屏障。生態(tài)功能區(qū)所屬地區(qū)及居民履行了其所承擔的保護生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡的義務，但與此同時也被極大的限制了其發(fā)展自身經(jīng)濟、擺脫貧窮的權(quán)利。貢山縣作為我國“三區(qū)三州”地區(qū)，生態(tài)效益補償基本上全靠國家財政，但補助標準相對較低，補償不足。建議依據(jù)貢山縣實際產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值，合理提高生態(tài)轉(zhuǎn)移支付財政資金，用于貢山縣森林、草原、耕地等補助標準的提高，以及生態(tài)環(huán)境綜合修復和保護工程費用的支出，持續(xù)推進貢山縣的生態(tài)屏障功能建設(shè)，實現(xiàn)生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付與鞏固脫貧成效、實施鄉(xiāng)村振興相融合。

4.3 將獨龍江作為獨立區(qū)域，探索綜合生態(tài)補償

縱貫貢山縣全境的獨龍江為單一流向緬甸的國際河流，屬于國家級水資源保護規(guī)劃——獨龍江藏滇緩沖區(qū)、獨龍江自然保護區(qū)。獨龍江峽谷中保留著完好的原始生態(tài)環(huán)境，蘊藏有豐富的自然資源。由于長期封閉，這里曾被譽為“云南最后的秘境”。在獨龍江流域生活著人口不足6 000的“太古之民”獨龍族。獨龍江位于“三江并流”最西部，被稱為“第四江”。由于獨龍江保護工作比較特殊，可以將其作為一個獨立區(qū)域系統(tǒng)綜合考慮，探索開展綜合生態(tài)補償工作，維持當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，帶動當?shù)鬲汖堊褰?jīng)濟文化發(fā)展。由于獨龍江生態(tài)環(huán)境和獨龍族文化都比較脆弱，因此發(fā)展評價和建立管理規(guī)范需要先行。

4.4 建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)引導機制，推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1)發(fā)展特色種、養(yǎng)殖業(yè)。由于貢山縣大部分耕地是陡坡壁耕，傳統(tǒng)農(nóng)作物產(chǎn)量、產(chǎn)值均較低，除滿足基本糧食作物生產(chǎn)外，應大力推進特色種、養(yǎng)殖業(yè)。根據(jù)實際情況，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者行政村為單位成立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)合作社，以失地、少地農(nóng)民為優(yōu)先合作對象參與生產(chǎn)合作社，合作社從優(yōu)選農(nóng)產(chǎn)品種、種養(yǎng)專業(yè)指導、病蟲害防治、農(nóng)產(chǎn)品收購等方面實現(xiàn)“供、產(chǎn)、銷”一體化經(jīng)營管理，結(jié)合當下“互聯(lián)網(wǎng)+”營銷模式、“鄉(xiāng)村體驗游”等業(yè)態(tài)，通過對本地產(chǎn)品進行商標注冊、包裝宣傳等形式推進線上銷售量，擴大本地產(chǎn)品的知名度。同時結(jié)合當?shù)厣鷳B(tài)旅游發(fā)展要求，開展適度規(guī)模的“體驗農(nóng)園”“體驗養(yǎng)殖園”等經(jīng)營模式，最終形成“以農(nóng)促工、以旅促農(nóng)，農(nóng)旅相促”的可持續(xù)發(fā)展局面。

2)發(fā)展林下經(jīng)濟。目前貢山縣共有集體和個人所有的二級國家級公益林和天然商品林7.776萬hm2。建議結(jié)合林木品種和地理土壤氣候條件，充分利用二級以下公益林林下空間，在不破壞喬木、灌木前提下，結(jié)合適度撫育措施，以“龍頭企業(yè)+生態(tài)扶貧專業(yè)合作社+林權(quán)所有人”的模式，因地制宜在林下試點發(fā)展木耳、靈芝、銀耳、黃精、石斛、重樓、山藥等，形成林下中藥材產(chǎn)業(yè)、林下食用菌和林下特色種植產(chǎn)業(yè)，達到公益森林撫育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙融合。

3)發(fā)展生態(tài)文化旅游業(yè)。生態(tài)旅游是在有特色的生態(tài)環(huán)境區(qū)域內(nèi)，開展觀光活動，滿足人們對生態(tài)景觀和自然舒適性的要求，并獲得相應資金，部分形成盈利用于反哺當?shù)剞r(nóng)戶，部分用于生態(tài)景觀維護。貢山縣應積極依托獨龍族、怒族以及傈僳族等少數(shù)民族傳統(tǒng)節(jié)日及飲食文化開展民族、民俗風情游，如：獨龍族的“開強瓦”“剽牛祭天”活動、獨龍鄉(xiāng)“文面”文化、傈僳族的“闊時節(jié)” “收獲節(jié)”及怒族 “鮮花節(jié)”等節(jié)日文化活動。同時以鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為契機，大力推進生態(tài)文化旅游發(fā)展。

4.5 采取市場化、多元化的生態(tài)補償方式

市場化、多元化補償是以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)化為導向，以企業(yè)、地方政府等參與者為投資主體的生態(tài)補償機制，其補償資金來源于中央、地方政府以及企業(yè)、個人、社會等多個渠道。市場化、多元化補償可以綜合運用自然資源資產(chǎn)升值、權(quán)益置換、財政貼息、特許經(jīng)營等手段，吸引社會資金參與，形成多元化的投入機制，有效緩解中央和地方財政資金投入不足的問題。

1)征收生態(tài)環(huán)境保護稅，確保補償資金來源。為貫徹實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，應加強環(huán)境保護，制定適合我國國情需要的環(huán)境保護稅法，充分發(fā)揮稅收在我國環(huán)境保護方面的調(diào)節(jié)作用。積極推進開征新的統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護稅，建立以保護環(huán)境為目的的專門稅種，完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收支出政策。在專門的生態(tài)環(huán)境稅種一時難以出臺的情形下，還可以通過擴大或調(diào)整消費稅的征稅范圍，間接達到開征環(huán)境稅的目標。國家征收的環(huán)境稅可以用于全國生態(tài)綜合補償?shù)馁M用支出。

2)探索碳匯交易市場化，引導社會資金投入。《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》中，明確提出健全碳排放權(quán)抵消機制，要求建立健全以國家溫室氣體自愿減排交易機制為基礎(chǔ)的碳排放權(quán)抵消機制，將具有生態(tài)、社會等多種效益的溫室氣體自愿減排項目優(yōu)先納入全國碳排放權(quán)交易市場，充分發(fā)揮碳匯市場在生態(tài)建設(shè)、修復和保護中的補償作用。探索引導碳交易履約企業(yè)和對口幫扶單位優(yōu)先購買貧窮地區(qū)林業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的減排量。鼓勵通過碳中和、碳普惠等形式支持林業(yè)碳匯發(fā)展。

4.6 創(chuàng)新補償工作機制

1)成立專門機構(gòu)，建立補償實施保障機制。成立縣委、縣政府主要領(lǐng)導牽頭、相關(guān)職能部門領(lǐng)導為成員的生態(tài)綜合補償工作領(lǐng)導小組。以制度理順生態(tài)綜合補償中各級、各職能部門、受益企業(yè)、合作社以及個人的角色與定位，使工作相互銜接、形成合力。處理好補償統(tǒng)一性與地方性關(guān)系、各要素綜合性補償?shù)年P(guān)系、以及相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護政策與綜合生態(tài)補償?shù)年P(guān)系[9]。建立“政府引導+社會資本參與+金融支持”的模式，嘗試推動市場化、多元化補償?shù)木G色信貸、產(chǎn)業(yè)基金、政府專債等綠色金融支持用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

2)統(tǒng)一補償資金賬戶、加強資金管理。由縣財政局建立統(tǒng)一的生態(tài)綜合補償資金賬戶，將森林、草原、河流水域、耕地生態(tài)系統(tǒng)以及人居環(huán)境的保護、管理和修復建設(shè)資金以及生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)反哺資金、各類生態(tài)損害賠償資金等可用于生態(tài)補償?shù)母黝愘Y金納入到統(tǒng)一的賬戶中進行集中管理、統(tǒng)籌使用，有利于資金的整合使用，防止資金沉淀，最大限度地提高資金使用效率。通過各項規(guī)章制度強化資金使用規(guī)范，加強主管領(lǐng)導及財務人員的專項學習。完善各部門生態(tài)補償?shù)男畔⒐_制度，增強社會輿論監(jiān)督，及時公開資金的使用信息及政務信息，采取多種形式相結(jié)合的方式加大監(jiān)督力度，對管理和使用專項資金中出現(xiàn)的違法違紀問題進行及時查處。

3)開展生態(tài)監(jiān)測、建立生態(tài)補償績效評估機制。加快研究制定符合地方實際情況的自然資源資產(chǎn)評估體系、生態(tài)保護補償標準體系、監(jiān)測評估考核體系、生態(tài)環(huán)境損害賠償標準體系等，提高森林、草原、河流水域、耕地及人居環(huán)境污染及生態(tài)監(jiān)測能力，加快生態(tài)監(jiān)測信息公開發(fā)布，為科學、準確評價各責任主體生態(tài)保護成效、合理分配生態(tài)補償資金，以及建立公開、透明、真實的環(huán)保信息和社會輿論監(jiān)督體系提供技術(shù)支持。

5 結(jié)語

生態(tài)綜合補償是一項政策性極強的工作，必須加快相應的制度立法，調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系，不斷推進補償工作的制度化和法制化，形成各級政府各行業(yè)齊抓共管、社會廣泛參與的補償體系。同時充分發(fā)揮新聞媒體作用，依托現(xiàn)代化信息技術(shù)，通過典型示范、展覽展示、經(jīng)驗交流等多種形式，加強生態(tài)保護補償?shù)恼呓庾x和宣傳教育，引導全社會樹立生態(tài)產(chǎn)品有價、保護生態(tài)有責的大眾意識。提高生態(tài)保護補償有關(guān)政策制定的社會參與度，營造全社會珍惜環(huán)境，保護生態(tài)的良好氛圍。