田耕夫　唐德瑞　任青芳　唐顥文

西北地區(qū)是我國生態(tài)環(huán)境的脆弱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境建設是西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展必須首先研究和解決的重大問題。西北地區(qū)地域廣闊，氣候類型復雜多樣，各?。▍^(qū)）間發(fā)展模式與階段、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能各異，長期不合理的發(fā)展模式導致其生態(tài)環(huán)境問題突出。深入探索不同區(qū)域突出的生態(tài)環(huán)境問題，尋求解決途徑和方法，是西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設戰(zhàn)略部署與精準施策工作的第一要務。

十八屆三中全會后，西北地區(qū)圍繞建設美麗中國，把生態(tài)文明建設融入社會、經(jīng)濟建設全方位與全過程，形成了人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)文明建設新格局和新特征。但由于西北各?。▍^(qū)）特殊的生態(tài)環(huán)境與自然條件，所處的社會發(fā)展階段和單一落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等原因，生態(tài)文明建設面臨著較大的限制和壓力。[1]

西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀和問題

1、現(xiàn)狀

西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特點可以概括為：

（1）地大物博——西北地域遼闊，陜、甘、寧、青、新五省（區(qū)）總面積308.26萬平方千米，占我國陸地面積的32.11%。西北地區(qū)除廣褒的土地資源外，光、熱、風資源及礦藏，煤炭、石油、天然氣均居全國前列，有色金屬，稀有金屬，貴金屬，化工礦藏以及非金屬礦藏，都在全國占有重要地位。礦產(chǎn)資源的潛在價值約為33.7萬億元，人均34.66萬元。[2]

（2）干旱缺水——西北地區(qū)屬于典型的大陸性氣候，夏季炎熱，冬季嚴寒，降水稀少，終年干旱;水資源總量為1974.4億立方米，約占全國水資源總量的7.20%。水資源嚴重匱乏，水生態(tài)失衡。[3]

（3）鹽漬沙漠——西北地區(qū)有鹽漬土地1743.32萬公頃，占五省區(qū)可利用土地面積的9.4%，占全國鹽漬土地的47.21%;全國荒漠化土地面積為262.37萬平方千米，占國土面積的27.22%，其中西北地區(qū)占全國荒漠土地總面積的57.56%。[4]

（4）山高林少——西北地區(qū)地形以高原和盆地為主，森林總面積為2527.13萬公頃，約占土地總面積的8.20%，是全國森林覆蓋率最低的區(qū)域。[5]

2、成因

西北地區(qū)生態(tài)脆弱，環(huán)境惡化，是人類與自然相互疊加影響的歷史過程，與幾千年來的農(nóng)牧業(yè)過度開發(fā)有很大關(guān)系，近代受經(jīng)濟利益驅(qū)動，在一定程度上加劇了生態(tài)環(huán)境的退化。[6]

（1）長期盲目地向大自然無限量索取，忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護。

（2）經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，使貧困的破壞與破壞的貧困惡性循環(huán)。西北各?。▍^(qū)）水資源量平均占有量低，農(nóng)牧民向環(huán)境脆弱帶邊緣拓展，人口增長與資源環(huán)境的矛盾較為突出。貧困人口比重相對較高，且貧困發(fā)生率和返貧率也居高不下。

（3）體制和制度的障礙。當環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)矛盾時，地方政府和民眾往往會選擇后者而不是前者。[7]

（4）西北地區(qū)自然條件極為特殊，自然生態(tài)系統(tǒng)的自我保護能力和自我恢復能力極弱，特殊的自然地理條件，使環(huán)境一旦破壞便很難恢復。

（5）人口增加，城市化和工業(yè)化，加大了對水的需求量。[8]由于人類活動所產(chǎn)生的溫室氣體含量增加導致全球增溫。西北地區(qū)地面氣溫變化明顯地增暖，是人類活動及全球變暖影響的重災區(qū)。

3、問題

西北各省（區(qū)）已成為我國自然資源破壞最為嚴重、生態(tài)環(huán)境最為脆弱、環(huán)境承載力最為低下的地區(qū)。集中表現(xiàn)為：

（1）嚴重的水土流失。我國主要的大江、大河（黃河、長江）泥沙主要來源于西北地區(qū)，河川徑流泥沙含量大，河床抬高，水庫淤積，河道淤塞，洪水泛濫;水土流失導致土壤貧瘠，肥力下降，土地承載力低下。每年水土流失造成相當于GDP總量3.5%損失，2017年國內(nèi)生產(chǎn)總值為82.7122萬億元，依此計算，水土流失帶來的經(jīng)濟損失已達2.89萬億元，超過了北京市GDP的總量。[9]

（2）荒漠化加劇。西北地區(qū)是地球上土地荒漠化最為嚴重的地區(qū)之一，由于歷史上不合理的墾殖、放牧、采礦、修路等人類活動，成為土地退化的重要誘因。

（3）水資源極度匱乏，水生態(tài)失衡嚴重。由于氣候長期干旱，植被破壞嚴重，水源涵養(yǎng)能力極低;西北地區(qū)多數(shù)湖泊、沼澤、濕地都在萎縮，河川徑流量減少。

（4）植被覆蓋率低，且質(zhì)量和功能低劣。西北地區(qū)曾是我國森林主要分布區(qū)之一。由于認識及政策錯位，亂砍濫伐，毀林開荒，使森林面積急劇減少，覆蓋率大幅下降。 [10]

（5）環(huán)境污染嚴重。西北地區(qū)是我國礦產(chǎn)資源的富集區(qū)，由于工業(yè)基礎薄弱，開采技術(shù)落后，掠奪式無序經(jīng)營致使資源浪費率高，工業(yè)“三廢”無節(jié)制排放，環(huán)境污染嚴重;另外，因為農(nóng)藥、化肥的大量使用，水、土中的有毒、有害物質(zhì)逐年積累，致使農(nóng)產(chǎn)品、土壤及水體污染加劇，污染農(nóng)田面積增加，從而通過食物鏈直接影響到人、畜健康。

（6）生物多樣性銳減。西北地區(qū)是我國野生動、植物資源分布最豐富的地區(qū)之一，生物類型獨特多樣，野生動物種類特殊。但由于森林草原植被的毀壞，及其他環(huán)境因素限制，導致動植物種群和數(shù)量減少，分布范圍縮小，多樣性迅速銳減。[11]

生態(tài)環(huán)境建設的內(nèi)涵及成效

“生態(tài)環(huán)境建設”是指一切旨在保護、恢復和改善生態(tài)環(huán)境的行為的總稱。生態(tài)屏障是指在重要區(qū)域地段，構(gòu)建具有良好結(jié)構(gòu)和功能的生態(tài)系統(tǒng)，依靠系統(tǒng)的自我維持與調(diào)控機能，對系統(tǒng)外或內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和生物產(chǎn)生具有生態(tài)學意義的保護作用，其結(jié)構(gòu)與功能可滿足人類生存和發(fā)展的特定生態(tài)要求，是維護區(qū)域乃至國家生態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障體系。

西北地區(qū)既是國家生態(tài)安全的重要屏障，也是國家重要水源涵養(yǎng)區(qū)和生物多樣性聚集區(qū)，還是優(yōu)質(zhì)農(nóng)林牧產(chǎn)品生產(chǎn)基地及特色自然文化旅游資源富集區(qū)。西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設是構(gòu)建青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原生態(tài)屏障、北方防沙帶等“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要舉措。

1、自然生態(tài)環(huán)境建設成效顯著

西部生態(tài)環(huán)境建設實施以來，西北地區(qū)實施了多項重點生態(tài)工程，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯改善（表1）。森林面積及蓄積量實現(xiàn)雙增長，森林覆蓋率由2012年的7.39%提高到8.20%。退牧還草工程區(qū)的草原植被蓋度、牧草高度和產(chǎn)草量均有較大幅度提高，草畜矛盾趨緩。[12]沙化、荒漠化防治取得明顯成效，“三北”防護林工程有效保護了西北地區(qū)2000萬公頃耕地。水土流失面積和土壤侵蝕強度均呈下降趨勢，黃土高原每年減少流入黃河的泥沙3.5-4.5億噸。自然保護區(qū)繼續(xù)增加，濕地保護全面加強。西北五省區(qū)省會主要城市空氣質(zhì)量大幅提升。

2、生態(tài)環(huán)境建設融入社會、經(jīng)濟各領域，促進西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

西北五省區(qū)堅持全面推進生態(tài)文明建設，帶動“互聯(lián)網(wǎng)+”、特色農(nóng)業(yè)、數(shù)字智能、生物醫(yī)藥、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)快速發(fā)展。如甘肅深入實施黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)人居環(huán)境更加整潔優(yōu)美，國家西部生態(tài)安全屏障更加牢固。陜西切實加強環(huán)境保護和生態(tài)建設，以關(guān)中治污降霾為重點，以秦嶺保護為重中之重，全面加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，扎實推進新型城鎮(zhèn)化，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。新疆實行最嚴格的生態(tài)保護制度和水資源管理制度，堅決守住生態(tài)紅線。實現(xiàn)了由單一的石油化工工業(yè)向石油化工、煤化工、鹽化工、礦產(chǎn)資源深加工、機械制造等多元化發(fā)展方向的轉(zhuǎn)變;青海積極培育壯大生態(tài)經(jīng)濟。以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為目標，推動生態(tài)與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、文旅、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合;把循環(huán)經(jīng)濟作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的著力點，加快發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和生態(tài)保育型循環(huán)農(nóng)牧業(yè)。初步形成了資源循環(huán)利用和生態(tài)環(huán)境保護相得益彰的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局。寧夏實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，嚴把環(huán)境質(zhì)量底線、嚴控資源利用上線，筑牢祖國西北重要生態(tài)安全屏障;著力推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3、西北地區(qū)的生態(tài)文明建設已融入國家和區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略規(guī)劃

西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護與建設關(guān)系中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局。黨的十八大以來，國家針對西北地區(qū)陸續(xù)出臺了一系列促進生態(tài)文明建設的政策措施，批復了一批生態(tài)文明建設戰(zhàn)略規(guī)劃，如甘肅建設國家生態(tài)安全屏障綜合試驗區(qū)，青海創(chuàng)建國家生態(tài)文明先行區(qū)，陜西以“增綠、增質(zhì)、增效”為建設重點，森林、濕地、荒漠全面治理，山水林田湖綜合施策，著力構(gòu)建完備的林業(yè)生態(tài)安全體系、發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、繁榮的生態(tài)文化體系和高效的現(xiàn)代林業(yè)服務體系等，標志著西北地區(qū)的發(fā)展和環(huán)境安全已經(jīng)上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略的層面，踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，走出了一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，為高起點開展西北地區(qū)生態(tài)文明建設提供了新的戰(zhàn)略機遇。

4、絲綢之路經(jīng)濟帶建設為西北地區(qū)生態(tài)文明建設增加新內(nèi)涵

圍繞絲綢之路經(jīng)濟帶建設，國家在基建、金融、文化旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及能源等行業(yè)領域進一步加大了對西北地區(qū)的支持。目前西北五省區(qū)已紛紛開始定位布局，分享政策機遇，如陜西提出建設絲綢之路經(jīng)濟帶新起點和橋頭堡，大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟、門戶經(jīng)濟、流動經(jīng)濟，積極發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟帶重要節(jié)點城市作用，初步形成了對外開放新格局;甘肅提出建設絲綢之路經(jīng)濟帶黃金段，搶抓國家優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局機遇，加快推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化改造;青海和寧夏提出建設絲綢之路經(jīng)濟帶“戰(zhàn)略支點”，新疆提出建設絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)。

絲綢之路經(jīng)濟帶建設將會從根本上改善西北各省區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的基礎薄弱問題;通過深化改革、擴大開放，發(fā)展區(qū)域性中心城市，聚集產(chǎn)業(yè)，集中人口，提高西北五省經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量，推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，加快構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系和生態(tài)文明體系。

對策與建議

西北地區(qū)地域廣闊，氣候類型復雜多樣，各?。▍^(qū)）間發(fā)展模式與階段、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能各異，長期不合理的發(fā)展模式導致其生態(tài)環(huán)境問題突出。深入探索不同區(qū)域突出的生態(tài)環(huán)境問題，尋求解決途徑和方法，是西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設戰(zhàn)略部署與精準施策工作的第一要務。

1、西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設失靈的原因

（1）經(jīng)濟層面的原因：生態(tài)環(huán)境建設資金的短缺，利益主體的目標不統(tǒng)一，生態(tài)環(huán)境建設效益的錯位，生產(chǎn)和市場的不銜接。

（2）制度層面的原因：生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃的軟約束和缺位，生態(tài)環(huán)境建設缺乏整體性和連續(xù)性，政府主導政策的失誤，生態(tài)環(huán)境建設缺乏有效的管護機制，生態(tài)補償政策與資源產(chǎn)權(quán)的問題。

（3）生態(tài)層面的原因：尺度定位的失誤，忽視植被的地帶性分布規(guī)律，生態(tài)環(huán)境建設評價體系不完整。

2、關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的制度創(chuàng)新

（1）健全生態(tài)建設的宣傳、教育和激勵機制。

（2）理順生態(tài)建設和環(huán)境保護體制。

（3）完善和落實生態(tài)建設的法律法規(guī)。

（4）將生態(tài)建設納入干部政績的考核體系。

（5）完善自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬制度。

西北地區(qū)生態(tài)建設是維護我國生態(tài)安全的重點，是實現(xiàn)國家西部生態(tài)文明建設目標的根本保證，是西北經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。因而，必須以科學發(fā)展觀及可持續(xù)發(fā)展理念為指導，樹立敬畏自然、尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，自覺踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，保護生態(tài)就是保護人類自身的環(huán)境保護理念;不斷進行制度創(chuàng)新，以實現(xiàn)西北地區(qū)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展與共同增進。

3、強化生態(tài)建設的金融支持

鑒于生態(tài)環(huán)境建設要兼顧經(jīng)濟、生態(tài)、社會三大效益，周期長，風險大，收益低，市場競爭力相對弱的狀況，國家在財政、稅收，投資、信貸和價格等方面對生態(tài)建設實施增加投入、減免稅收的優(yōu)惠政策，且需要一個龐大的資金量，必須有一個包括金融、財政等多措并舉的支持保障體系。

（1）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進當?shù)亟?jīng)濟增長。西北地區(qū)應充分發(fā)揮優(yōu)勢，加大對優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的投資力度，提高資金使用效率，突破傳統(tǒng)的高投入，低產(chǎn)出的粗放型經(jīng)濟增長模式，增強西部資金的自我積累能力。

（2）制定扶持政策，引導金融機構(gòu)加大投入。采取切實有效的金融政策，建立和完善生態(tài)環(huán)境建設金融支持體系。

（3）放寬企業(yè)融資限制，大力培育生態(tài)資本市場。

（4）加強區(qū)域生態(tài)建設合作，建立區(qū)域間經(jīng)濟補償機制。

（5）調(diào)動社會力量參與生態(tài)環(huán)境建設，拓寬資金來源渠道。

良好的生態(tài)環(huán)境是人類社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎。生態(tài)環(huán)境建設，僅靠政府一己之力是無法實現(xiàn)的，需聚集全社會的力量，攜手維護生態(tài)安全，共同構(gòu)建生態(tài)屏障。拓寬公眾參與生態(tài)文明建設的途徑，激發(fā)公民的參與熱情。增強全民植綠、愛綠、護綠、興綠理念，形成“我為建設綠色家園盡責，我以奉獻生態(tài)文明為榮”的時代新風尚。

4、移民搬遷是生態(tài)環(huán)境建設的根本

生態(tài)移民是一項范圍廣、影響深的系統(tǒng)工程，必須從制度上保證生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展。

5、盡快建立國家生態(tài)補償機制

生態(tài)環(huán)境建設者、保護者、經(jīng)營者有獲得生態(tài)效益補償?shù)臋?quán)利。國家應設立生態(tài)效益補償基金。用于提供生態(tài)效益的各種資源建設、營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金規(guī)模取決于國家財政轉(zhuǎn)移支付的能力，我國于2000年開始設立森林生態(tài)效益補助基金，目前還處于摸索起步階段。建立與實施完善的、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償制度，以經(jīng)濟調(diào)節(jié)為手段，以法律保障為前提，才能確保在公平、合理、高效的原則下，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與建設投入和生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹⒁?guī)范化和市場化。

6、水資源的可持續(xù)利用

（1）大力恢復植被，改善環(huán)境;加大力度防治水環(huán)境污染;優(yōu)先保護和改善飲用水源地;興建高效污水處理設施;節(jié)約用水，推行清潔生產(chǎn);推行生態(tài)環(huán)境評價制度。

（2）開源節(jié)流，以節(jié)流為主，充分利用雨水資源，全面實施水資源的可持續(xù)利用。

（3）盡快實施南水北調(diào)西線工程，從根本上解決水資源短缺問題，以促進西北地區(qū)工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

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作者簡介

田耕夫 西安市蓮湖區(qū)市容園林局干部

唐德瑞 西北農(nóng)林科技大學博士生導師，長期從事生態(tài)系統(tǒng)與功能方面的教學科研工作

任青芳 任職于陜西省林業(yè)科學院

唐顥文 任職于楊凌示范區(qū)應急管理局