肖金成

改革開放以來，我國實施了很多重大戰(zhàn)略，如創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略等，大家都耳熟能詳，但有一個戰(zhàn)略從沒有見諸任何文件和中央領導人的講話，這就是增長極戰(zhàn)略。增長極戰(zhàn)略是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展最有效的戰(zhàn)略，在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了非常重要的作用。

區(qū)域增長極理論是在法國經(jīng)濟學家弗郎索瓦·佩魯?shù)脑鲩L極理論基礎上發(fā)展起來的。佩魯研究提出，經(jīng)濟增長并非在所有行業(yè)和空間均勻分布，而是首先出現(xiàn)和集中在具有創(chuàng)新能力的行業(yè)，這些行業(yè)常常集聚于經(jīng)濟空間的某些點上，這些點就是增長極。區(qū)域經(jīng)濟學者發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長率先發(fā)生在增長極上，然后通過極化與擴散效應對區(qū)域經(jīng)濟活動產(chǎn)生影響，增長極在自身不斷擴大的同時，也通過各種方式不斷向外擴散，從而帶動整個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

我國在改革開放之初，就在東南沿海地區(qū)設立了深圳、珠海、汕頭、廈門四大特區(qū)，1984年又在沿海地區(qū)的開放城市設立了經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，1990年設立了浦東新區(qū)。這些舉措都獲得了巨大成功，不僅在當時當?shù)禺a(chǎn)生了巨大影響，也伴隨了改革開放的全過程，這是增長極理論在神州大地上的成功實踐。謂之增長極戰(zhàn)略當不為過。

從深圳和浦東崛起看增長極效應

20世紀80年代，我國設立了四大經(jīng)濟特區(qū)，第一個就是深圳。深圳通過40多年的發(fā)展快速崛起，由寶安縣的一個小鎮(zhèn)發(fā)展成為一個人口超過千萬的現(xiàn)代化國際大都市，這是世界城市建設史上的一個奇跡。在歷史上，很難找到能夠在如此短時間內(nèi)發(fā)展如此快、如此大、如此好的案例，所以深圳這個案例充分證明了增長極理論的正確性和有效性。

深圳特區(qū)于1980年8月26日成立。當時確定的面積是395.81平方公里，是寶安縣所轄的一個鎮(zhèn)，并不是把整個寶安縣都作為特區(qū)，而是把面積300多平方公里的一個鎮(zhèn)設立為特區(qū)。當時考慮的是范圍不能太大，如果范圍太大，要投入更多的經(jīng)濟要素，很難在短時間內(nèi)形成比較完善的基礎設施，效果就不會那么好。

從1979年到1998年，西部10個?。▍^(qū)）投向深圳的資金約800億元，所以深圳的迅速發(fā)展得益于前期大量的投入。當然，還有開放的政策、體制的創(chuàng)新、大量人才的聚集等因素。比較一下，同期國家設立的四個特區(qū)還有珠海、汕頭、廈門，實行的是同樣的政策和體制，但其他三個都與深圳不可同日而語。

基礎設施完善，加上開放的政策和體制創(chuàng)新，吸引了大量的要素，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。2010年深圳的地區(qū)生產(chǎn)總值達到了9510.91億元，2019年達到2.6萬億元，甚至高于我們中西部一個省的地區(qū)生產(chǎn)總值。直到前幾年，深圳才把整個寶安縣全部納入到特區(qū)范圍內(nèi)，面積達到1000多平方公里。由此可見，深圳市發(fā)展很快，并不是靠面積大，恰恰是面積小，才能取得如此好的效果。

深圳的崛起帶動了珠江三角洲地區(qū)的發(fā)展。珠江三角洲地區(qū)過去并不發(fā)達，改革開放之初還非常落后，深圳的崛起發(fā)揮了示范作用，與其相鄰的東莞、順德、南海等地均受深圳的輻射發(fā)展起來了。

浦東新區(qū)發(fā)展也很快。浦東新區(qū)是1990年成立的，當時的面積是532.75平方公里，比深圳多不到200平方公里。2009年4月將南匯區(qū)劃入，面積達到1210平方公里，占上海全市面積的1/5左右。2019年GDP達到12734億元，占上海全市GDP總量的1/3。短短30年，浦東發(fā)展這么快、這么好，得益于增長極戰(zhàn)略的實施。其實施步驟是，首先找準一個點，范圍不必太大，然后給予大量的投入，改善基礎設施條件，同時也改善投資環(huán)境，這樣就能迅速推動其發(fā)展。浦東的發(fā)展成為拉動中國經(jīng)濟增長的發(fā)動機，不僅帶動了長江三角洲城市群的發(fā)展，同時也拉動了長江經(jīng)濟帶的發(fā)展。在此之前，1988年，我國設立了第五大特區(qū)，也就是海南經(jīng)濟特區(qū)，面積3萬多平方公里，開放程度很高，政策很優(yōu)惠，但聚集要素和發(fā)展速度遠遠不如浦東新區(qū)，更趕不上深圳特區(qū)。

深圳和浦東，既不是首都，也不是省會，而是設立一個區(qū)，然后給予比較大的投入，實施比較優(yōu)惠的政策，從而發(fā)展起來形成良好的效應，這就是“增長極效應”。關于增長極效應，有三個特點。

一是世人矚目的焦點。特區(qū)也好，開發(fā)區(qū)也好，是為了把更大范圍的經(jīng)濟要素聚集起來而設立的，要給投資者傳遞一個信息，這個地方未來是國家或省市的發(fā)展重點，有很大的發(fā)展?jié)摿?。資本的本質(zhì)是追求利潤，投資者手握資本，在全世界范圍內(nèi)尋找投資機會，一旦發(fā)現(xiàn)就會把資金投到那里去。

二是人才聚集的“高地”。高素質(zhì)人才愿意去的地區(qū)，一定發(fā)展很快，聚集人才是增長極戰(zhàn)略的必要條件，很多投資者會把人才來不來作為一個重要選擇因素。在某種程度上，現(xiàn)在深圳對人才的吸引力度已經(jīng)超過了北上廣。所以增長極一定是人才聚集的高地，這也是判斷這個地方能否發(fā)展得更好的標志。

三是要素流動的“洼地”。有句話叫“水往低處流”，這里的“低”指的是成本低，低成本是投資者選擇的重要條件。資本追逐利潤，哪里利潤高，就會向哪里聚集。利潤高實際上就是投入成本低而收益率高，比如說土地成本低、基礎設施成本低、勞動力成本低等。成本越低，利潤就越高。在市場經(jīng)濟條件下，要素自由流動，資本最后實現(xiàn)了平均利潤。在全球化背景下，資本在全世界范圍流動，但資本流動具有選擇性，那就是選擇成本低的地方。實施增長極戰(zhàn)略，就是要實現(xiàn)成本的降低，把成本“洼地”效應發(fā)揮出來。

開發(fā)區(qū)是所在區(qū)域的經(jīng)濟增長極

建立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是改革開放的重要戰(zhàn)略舉措，實踐證明是成功的。開發(fā)區(qū)發(fā)揮了體制創(chuàng)新的功能，在大力引進和利用外資、不斷進行各種超前改革和試驗等方面作出了重大貢獻，推動了區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，已成為所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極、技術(shù)與管理的創(chuàng)新點和現(xiàn)代化城市的重要標志。

1984年，國家在14個開放城市設立了經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，至1999年共設立了32家國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)從設立開始，就實施了比較明確的發(fā)展戰(zhàn)略，一是體制創(chuàng)新戰(zhàn)略。圈一塊地很容易，關鍵是能否推動體制創(chuàng)新。每一個開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)（管理委員會）級別都比較高，人員精干高效，決策高度集中，沒有傳統(tǒng)政府固有的推諉扯皮、相互掣肘、官僚作風，推行一條龍服務，首問負責制。因此，體制創(chuàng)新很關鍵。

二是“三個為主”戰(zhàn)略。以工業(yè)為主，以外資為主，以外銷為主，這是與當時的時代背景相適應的。開發(fā)區(qū)所在的地區(qū)經(jīng)濟實力弱，需要吸引外商投資，提高技術(shù)水平、管理水平。發(fā)展工業(yè)要依托城市，但當時地方政府的領導人認為，招商引資吸引了外國企業(yè)，會不會把“資本主義腐朽”帶進來，就像開窗通風，沒有紗窗，蒼蠅蚊子會不會飛進來呢？為了避免這種情況，開發(fā)區(qū)一般設在離城市很遠的地方，比如天津開發(fā)區(qū)離市區(qū)40公里;青島開發(fā)區(qū)在黃島，與青島隔海相望;大連開發(fā)區(qū)離大連市區(qū)30公里，通勤時間很長。1999年，我們提出“三個并重”戰(zhàn)略，就是二三產(chǎn)業(yè)并重、內(nèi)外資并重、內(nèi)外銷并重。開發(fā)區(qū)不僅要發(fā)展工業(yè)，也要發(fā)展服務業(yè)，后來改為產(chǎn)城融合，就是工業(yè)和商貿(mào)居住區(qū)不要離得太遠，工業(yè)和服務業(yè)同時發(fā)展。內(nèi)外資并重，就是不僅吸引外資，也要吸引內(nèi)資。為什么要把內(nèi)資吸引進來呢？因為國內(nèi)企業(yè)到開發(fā)區(qū)發(fā)展，基礎設施比較好，花很少的資金，就能夠盡快投產(chǎn)。

三是滾動開發(fā)戰(zhàn)略。建設開發(fā)區(qū)的目的一是招商引資，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè);二是增加就業(yè)崗位，吸引勞動力;三是增加稅收，為政府財政作貢獻。開發(fā)區(qū)開始時采取與特區(qū)相同的政策，即“3免2減半”（3年免稅，2年減半征稅），5年過去后，稅收提高得很快。開發(fā)區(qū)的面積一般是30平方公里，如果達到“五通一平”或“七通一平”的基礎設施建設水平，每平方公里就需要投資1億元，30平方公里就需要30億元。政府一次拿不出來這么多錢，就分期實施，滾動發(fā)展，先在10平方公里投入10億元，過一段時間，再發(fā)展第二期。謂之統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施。

經(jīng)過幾十年的建設，開發(fā)區(qū)已發(fā)展成為一個新城市或城市的重要組成部分——新城區(qū)。開發(fā)區(qū)體制不能長期維持，應恢復政府體制，建立人大、政協(xié)、法院。這不是舊體制復歸，而是由開發(fā)建設階段轉(zhuǎn)入城市管理階段。開發(fā)區(qū)管委會應開辟新的戰(zhàn)場，占領新的制高點。

新區(qū)規(guī)劃建設避免成為孤島

有學者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每一個開發(fā)區(qū)都有自己的苦衷。例如，有的開發(fā)區(qū)規(guī)劃了30平方公里，分三期建設，但過了10年、20年，30平方公里全部開發(fā)完畢，等到需要擴建時，周邊已經(jīng)擠滿了各式各樣的產(chǎn)業(yè)或者居住區(qū)，開發(fā)區(qū)變成了孤島，無法在周邊繼續(xù)開發(fā)，這就是教訓。天津開發(fā)區(qū)政策研究室原主任王凱寫了一本書，叫《走出孤島——中國經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)概論》。顧名思義，不能把開發(fā)區(qū)建成一座孤島，能否規(guī)劃得大一些，比如500平方公里或1000平方公里，既有工業(yè)區(qū)，也有居住區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)，還有生態(tài)區(qū)，名稱不叫開發(fā)區(qū)，也不叫特區(qū)，就叫新區(qū)。新區(qū)就這樣應運而生了。

第一個新區(qū)是浦東新區(qū)，后來有了天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、河北雄安新區(qū)，現(xiàn)今共19個。這些新區(qū)有一個共同特征就是每個省只有一個，意義不言自明，即舉全省之力建設一個新區(qū)，集中投入，增長極效應才能體現(xiàn)出來。新區(qū)就是這個省的經(jīng)濟增長極，通過集中投入，改善基礎設施，改善營商環(huán)境，吸引更多的經(jīng)濟要素。

新區(qū)的功能定位是什么？一是所在地新的經(jīng)濟增長極。通過新體制、新政策、新模式，使其迅速發(fā)展起來，帶動周邊區(qū)域發(fā)展。二是所在大都市的“反磁力中心”。我國直轄市、省會的城市規(guī)模已經(jīng)很大，“大城市病”很嚴重，但吸引力還很大。打造“反磁力中心”，達到疏解都市的功能，引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可起到一石二鳥的效果。三是新的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。不是建新城，也不是開發(fā)房地產(chǎn)，是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，集聚經(jīng)濟要素，因此，新區(qū)是放大的開發(fā)區(qū)。四是科學發(fā)展示范區(qū)。新區(qū)是規(guī)劃區(qū)，規(guī)劃面積很大，有的500平方公里，有的1000平方公里，有的超過2000平方公里，如天津濱海新區(qū)面積2270平方公里。有人質(zhì)疑，搞建設需要那么大嗎？面積大并不是問題，應吸取開發(fā)區(qū)的教訓，不要搞成孤島，把更大范圍納入規(guī)劃，有利于科學發(fā)展。規(guī)劃范圍內(nèi)包括建設區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)。建設區(qū)不超過500平方公里，保留濕地和林地，其他空間發(fā)展農(nóng)業(yè)。

新區(qū)的開發(fā)模式可概括為“三集主義”，即集中發(fā)展、集群發(fā)展、集約發(fā)展。集中發(fā)展就是不要到處布點，要實現(xiàn)產(chǎn)城融合;集群發(fā)展就是發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，完善上下游配套，延伸產(chǎn)業(yè)鏈;集約發(fā)展就是集約利用土地，單位面積有更多的投入和產(chǎn)出，杜絕浪費土地和粗放利用土地的現(xiàn)象。