楊彤彤 王海威

摘 要：建立成熟、定型的應(yīng)急管理制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的必要舉措。我國(guó)應(yīng)急管理制度是富有中國(guó)特色、富含中國(guó)智慧的制度設(shè)計(jì)，其建構(gòu)與完善的脈絡(luò)呈現(xiàn)出理論邏輯、歷史邏輯與實(shí)踐邏輯相統(tǒng)一的理論樣態(tài)。其中理論邏輯蘊(yùn)含著應(yīng)急管理制度的基本表征：基于馬克思主義國(guó)家學(xué)說下的功能性與保障性;基于應(yīng)急管理理論下的科學(xué)性與前瞻性;基于馬克思主義政黨理論下的人民性與發(fā)展性。歷史邏輯反映了應(yīng)急管理制度化建構(gòu)的演進(jìn)過程及規(guī)律：既植根于源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，又記錄了新中國(guó)成立以來應(yīng)急管理制度的探索歷程，同時(shí)遵循了應(yīng)急管理制度化演進(jìn)規(guī)律。實(shí)踐邏輯是對(duì)制度訴諸“實(shí)踐”的現(xiàn)實(shí)觀照，要想將現(xiàn)代化的應(yīng)急管理從目標(biāo)式的圖景變成真實(shí)的樣式，就必須從制度規(guī)范、制度運(yùn)行和制度保障上，切實(shí)以制度威力應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理制度;制度運(yùn)行;突發(fā)事件;制度優(yōu)勢(shì)

中圖分類號(hào)：D63 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2021）05-0085-07

基金項(xiàng)目：2020年國(guó)家社科基金國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專項(xiàng)“新中國(guó)成立以來應(yīng)急管理制度化建構(gòu)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)研究”（20VYJ001）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：楊彤彤（1990-），女，遼寧鐵嶺人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：應(yīng)急管理制度化建構(gòu);王海威（1978-），女，沈陽人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：應(yīng)急管理制度化建構(gòu)。

應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)何以能轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理效能？這不僅是關(guān)乎國(guó)家制度與治理的宏觀敘事，更是與人民安全有著深度聯(lián)結(jié)的微觀敘事。在理論上破解這一命題，首要的就是構(gòu)建起對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理制度從“理論—?dú)v史—實(shí)踐”整體框架進(jìn)行審視的邏輯理路。

一、理論邏輯：應(yīng)急管理制度的功能性、科學(xué)性和人民性

“理論邏輯反映問題研究本身內(nèi)在要素之間的必然性聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)定性，而這種必然性聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)定性決定著問題研究的性質(zhì)和方向?！盵1]馬克思主義國(guó)家學(xué)說、應(yīng)急管理理論、馬克思主義政黨理論作為應(yīng)急管理制度的理論支撐，決定著應(yīng)急管理制度的性質(zhì)和方向，從本質(zhì)上呈現(xiàn)了應(yīng)急管理制度的“理論之美”。

（一）基于馬克思主義國(guó)家學(xué)說的應(yīng)急管理制度的功能性與保障性

馬克思主義國(guó)家學(xué)說是關(guān)于國(guó)家本質(zhì)、功能的學(xué)說，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是馬克思主義國(guó)家學(xué)說的延展，應(yīng)急管理制度作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定的基本保障。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命?！盵2]這一重要論述開宗明義地點(diǎn)明了應(yīng)急管理制度作為國(guó)家上層建筑具有的功能性與保障性特征。在馬克思主義視閾內(nèi)，應(yīng)急管理制度屬于政治上層建筑即政治結(jié)構(gòu)，這就意味著應(yīng)急管理制度的功能性與保障性是“與生俱來”的。一方面，從政治的上層建筑本身來看，功能性是其醒目的特征。國(guó)家政權(quán)作為政治上層建筑的核心，在整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)中起控制作用。“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！盵3]也就是說，執(zhí)行社會(huì)職能已成為政治結(jié)構(gòu)的“天職”，一個(gè)國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)若無法承擔(dān)起組織、管理、指導(dǎo)全部社會(huì)生活功能，其后果不僅僅是社會(huì)秩序的紊亂，更將是政治上層建筑的崩塌。如此來看，應(yīng)急管理制度作為政治上層建筑的有機(jī)組成部分，從產(chǎn)生之日起即負(fù)有著承擔(dān)社會(huì)職能的使命與職責(zé)。回溯新中國(guó)成立以來我國(guó)應(yīng)急管理制度變遷史，不難看出，不管社會(huì)形勢(shì)如何變動(dòng)，“保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”的職責(zé)始終是我國(guó)應(yīng)急管理制度的核心職能。盡管國(guó)家的性質(zhì)有所不同，所需調(diào)控的對(duì)象亦紛繁多樣，但當(dāng)面對(duì)應(yīng)急管理客體時(shí)，“確保社會(huì)有效抵御災(zāi)害沖擊、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序”無疑是每個(gè)國(guó)家的職能所在，也是各國(guó)應(yīng)急管理體系的宗旨所在。另一方面，應(yīng)急管理制度的功能性與保障性是相互依存、相互促進(jìn)的。缺乏保障性的“功能”與離開功能性的“保障”都是制度不健全的表現(xiàn)。馬克思曾指出：“社會(huì)上占統(tǒng)治地位的那部分人的利益，總是要把現(xiàn)狀作為法律加以神圣化，并且要把現(xiàn)狀的由習(xí)慣和傳統(tǒng)造成的各種限制，用法律固定下來?！盵4]可以看出，制度作為一種文本約束能夠?qū)⒔y(tǒng)治階級(jí)的意志加以固化從而保障其職能的發(fā)揮。在我國(guó)，“社會(huì)上占統(tǒng)治地位的那部分人的利益”從本質(zhì)上講就是人民群眾的根本利益。因此，我國(guó)應(yīng)急管理制度的保障性是合規(guī)律性與目的性的。

（二）基于應(yīng)急管理理論的應(yīng)急管理制度的科學(xué)性與前瞻性

應(yīng)急管理制度涉及眾多不同學(xué)科理論知識(shí)，其中應(yīng)急管理理論源源不斷地為制度帶來養(yǎng)分，使得應(yīng)急管理制度呈現(xiàn)出科學(xué)性與前瞻性的特征。

從學(xué)科屬性來說，應(yīng)急管理作為公共安全管理的重要組成部分，是指“政府和其他管理主體對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)的管理”[5]?？梢哉f，應(yīng)急管理理論本身就是一門內(nèi)涵豐富、邏輯縝密的科學(xué)體系，是反映、選擇、建構(gòu)的統(tǒng)一，作為為應(yīng)急管理制度輸送養(yǎng)分的重要源流，應(yīng)急管理理論本身的科學(xué)性保證著應(yīng)急管理制度的科學(xué)性。首先，從應(yīng)急管理概念出發(fā)，可從三個(gè)維度剖析應(yīng)急管理相關(guān)理論：精神思想維度，即應(yīng)急管理理念;體系構(gòu)成維度，即應(yīng)急管理體系;管理行為維度，即應(yīng)急管理職能。之所以從眾多的應(yīng)急管理理論中選取這三個(gè)維度，主要因?yàn)檫@是應(yīng)急管理理論與應(yīng)急管理制度相耦合的主要場(chǎng)域。從應(yīng)急管理理念來看，它是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理者所遵循的一系列管理突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的指導(dǎo)思想與工作原則，是應(yīng)急管理的精神內(nèi)核與精神統(tǒng)領(lǐng)。我國(guó)應(yīng)急管理制度將這種無形的“靈魂”表達(dá)為“保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命”[2]。從應(yīng)急管理體系來看，它是指一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理相關(guān)要素構(gòu)成的一個(gè)整體。薛瀾認(rèn)為：“國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力是一個(gè)國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件上的理念、制度安排與相關(guān)資源保障的總和?！盵6]應(yīng)急管理體系具體包括應(yīng)急管理的主體、過程、規(guī)范以及保障四個(gè)部分。這些要素解決了應(yīng)急管理由誰做（主體）、做什么（過程）、依據(jù)什么做（規(guī)范）、使用什么資源做（保障）的問題，是夯實(shí)應(yīng)急管理制度“四梁八柱”的支撐要素。若不能將這四方面的問題厘清，應(yīng)急管理制度的科學(xué)性就無從談起。從應(yīng)急管理職能看，其承擔(dān)著應(yīng)急計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制的職能。實(shí)踐已經(jīng)證明，突發(fā)事件的發(fā)生往往意味著原先社會(huì)秩序的破壞，意味著原有常規(guī)管理制度、流程、執(zhí)行規(guī)范受到嚴(yán)重沖擊，這就需要應(yīng)急管理制度應(yīng)在發(fā)揮導(dǎo)向、凝聚、規(guī)范、整合功能上有所建樹。總之，應(yīng)急管理理論重視以事實(shí)為依據(jù)，以揭示應(yīng)急管理規(guī)律為己任，使得應(yīng)急管理制度的科學(xué)性有了“務(wù)實(shí)”性的保障。如果說科學(xué)性是衡量理論體系基本門檻的話，那么前瞻性就是應(yīng)急管理理論的內(nèi)在要求與明顯標(biāo)識(shí)。不同于一般管理領(lǐng)域大多以達(dá)成一定目標(biāo)為中心開展管理活動(dòng)，應(yīng)急管理主要圍繞突發(fā)事件展開，以消除或削弱突發(fā)事件的負(fù)面影響為指向。也就是說，應(yīng)急管理是以突發(fā)事件為中心的管理，正如從“應(yīng)急管理”這個(gè)中文術(shù)語所蘊(yùn)含的“急”“應(yīng)急”“應(yīng)急管理”三層概念來看，前瞻性無疑由應(yīng)急管理實(shí)踐倒逼而來。同樣，應(yīng)急管理制度使命要在實(shí)踐中踐行，這說明一項(xiàng)“管用”的應(yīng)急管理制度勢(shì)必呈現(xiàn)出前瞻性的特征。

（三）基于馬克思主義政黨理論的應(yīng)急管理制度的人民性與發(fā)展性

“現(xiàn)代政治必然需要政黨的引領(lǐng)?！盵7]中國(guó)共產(chǎn)黨作為應(yīng)急管理制度的鍛造者和引領(lǐng)者，堅(jiān)守以人民為中心的根本立場(chǎng)，堅(jiān)持以辯證思維為方法論指導(dǎo)，保障著我國(guó)應(yīng)急管理制度的人民性與發(fā)展性。

一方面，人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本立場(chǎng)，是應(yīng)急管理建章立制的根本立足點(diǎn)。原因在于：一是應(yīng)急管理制度的宗旨是為了更好地滿足人民的安全需要。人民對(duì)于安全的利益訴求是應(yīng)急管理制度完善與發(fā)展的根本基點(diǎn)?？傮w來看，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人民在需求側(cè)對(duì)應(yīng)急管理制度提出了更高層次的要求，回應(yīng)人民需求、呼應(yīng)人民期盼成為應(yīng)急管理制度供給的根本使命。二是應(yīng)急管理制度在目的與手段上均體現(xiàn)著人民性。黨以人民為中心的根本立場(chǎng)決定著應(yīng)急管理制度實(shí)現(xiàn)了“目的善”與“手段善”的統(tǒng)一：目的一致性——以人民為價(jià)值旨?xì)w，最終目的在于為人民群眾生產(chǎn)、生活提供全方位的制度保障;手段多樣性——以人民群眾為依靠力量，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理主體多元化、內(nèi)容多層化、手段多樣化。三是應(yīng)急管理制度體現(xiàn)著黨性與人民性的統(tǒng)一。應(yīng)急管理制度中人民立場(chǎng)設(shè)計(jì)的主體有兩個(gè)，即黨和人民。黨是人民立場(chǎng)的執(zhí)行主體，人民是人民立場(chǎng)的受益主體，應(yīng)急管理制度將黨與人民通過人民立場(chǎng)耦合在一起。綜合來看，中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，其鮮明的人民立場(chǎng)統(tǒng)領(lǐng)著應(yīng)急管理制度的人民性。另一方面，在馬克思主義哲學(xué)智慧的滋養(yǎng)下，中國(guó)共產(chǎn)黨人將辯證唯物主義作為自己的世界觀和方法論，使得應(yīng)急管理制度呈現(xiàn)出發(fā)展性的理論底色。這一發(fā)展性既有時(shí)間樣態(tài)，也有空間樣態(tài)。從時(shí)間樣態(tài)來看，應(yīng)急管理制度不斷回應(yīng)社會(huì)形勢(shì)變遷對(duì)應(yīng)急管理制度提出的適配性需求，注重增強(qiáng)制度供給對(duì)實(shí)踐需求與人民期盼的適應(yīng)性和靈活性，以實(shí)踐需求牽引應(yīng)急管理制度，以應(yīng)急管理制度應(yīng)對(duì)實(shí)踐需求，使得制度需求與供給在尋求動(dòng)態(tài)平衡的過程中呈現(xiàn)出具體的歷史的辯證圖景。從空間樣態(tài)來看，應(yīng)急管理制度注重制度的外援性和借鑒性。習(xí)近平曾指出：“對(duì)豐富多彩的世界，我們應(yīng)該秉持兼容并蓄的態(tài)度，虛心學(xué)習(xí)他人的好東西，在獨(dú)立自主的立場(chǎng)上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學(xué)步?！盵8]這深刻說明：對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨人來說，將制度置于宏闊的世界視野來建構(gòu)與完善是恰如其分的。

二、歷史邏輯：應(yīng)急管理制度化建構(gòu)的演進(jìn)過程與規(guī)律

“每一時(shí)代的哲學(xué)作為分工的一個(gè)特定的領(lǐng)域，都具有由它的先驅(qū)傳給它而它便由此出發(fā)的特定的思想材料作為前提?！盵9]要問診把脈我國(guó)應(yīng)急管理制度這一強(qiáng)健有機(jī)體，就應(yīng)對(duì)蘊(yùn)含其體內(nèi)獨(dú)有的歷史底蘊(yùn)、歷史進(jìn)程、歷史規(guī)律進(jìn)行深入分析。

（一）歷史底蘊(yùn)：植根于源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化

應(yīng)急管理制度要溯尋其“先驅(qū)”，就要從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化尋起。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含著的危機(jī)意識(shí)與治理基因是我國(guó)應(yīng)急管理制度的歷史底蘊(yùn)。

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以其涵養(yǎng)的“預(yù)弭為上”“振乏救窮”等思想為應(yīng)急管理制度提供了豐厚的精神滋養(yǎng)和智力支持。第一，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為應(yīng)急管理制度提供內(nèi)在動(dòng)力。“生于憂患，死于安樂”的憂患意識(shí)是中華民族的主體精神之一，“備豫不虞，為國(guó)常道”是國(guó)家治理的亙古智慧，無論是“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”的危機(jī)意識(shí)，還是“天下之大務(wù)，莫大于恤民”的責(zé)任基因，抑或是“出入相友，守望相助”的同理情懷，都已深深陶鑄于當(dāng)今的應(yīng)急管理制度之中。第二，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為應(yīng)急管理制度提供實(shí)踐方向。制度何以能有效執(zhí)行？從制度本身看，其建構(gòu)過程要依照“實(shí)踐”的基準(zhǔn)進(jìn)行?！皩?shí)踐”的基準(zhǔn)要求我們要將制度置于現(xiàn)實(shí)需要與自我形態(tài)的認(rèn)知框架中，“君子素其位而行，不愿乎其外”提倡從實(shí)際出發(fā)，考察實(shí)踐范圍之內(nèi)的現(xiàn)實(shí)情況。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一。”[10]這是對(duì)古老中華文明的現(xiàn)實(shí)呼應(yīng)，也昭示著要從現(xiàn)實(shí)機(jī)遇與內(nèi)在根源出發(fā)，探索適合“此時(shí)此地此情”的應(yīng)急管理制度模式。第三，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為應(yīng)急管理制度提供實(shí)現(xiàn)方式。應(yīng)急管理制度除了富含危機(jī)的預(yù)防思想外，同時(shí)注重對(duì)危機(jī)的管理與處置。質(zhì)量互變規(guī)律是馬克思主義辯證思維的有機(jī)組成部分，也與我國(guó)傳統(tǒng)文化深深契合：“水則資車，旱則資舟，物之理也?！边@意味著在危機(jī)萌芽時(shí)期察覺征兆，提前做好戒備工作，是應(yīng)急管理事半功倍的重要一環(huán)。此外，在處理危機(jī)時(shí)，要“審大小而圖之，酌緩急而布之，連上下而通之，衡內(nèi)外而施之”。也就是說，應(yīng)急管理主體要增強(qiáng)駕馭復(fù)雜局面、處理復(fù)雜問題的本領(lǐng)。在制定應(yīng)急目標(biāo)時(shí)需懂得“取法乎上，得乎其中;取法乎中，得乎其下”，既要做到立意高遠(yuǎn)，也應(yīng)對(duì)政策貫徹的遞減效應(yīng)有所預(yù)判。在危機(jī)爆發(fā)過程中，應(yīng)急管理主體要做到臨危不懼、轉(zhuǎn)危為機(jī)。“禍兮，福之所倚;福兮，禍之所伏”是道家著名的辯證思想， 它已深深嵌入今天應(yīng)急管理制度的價(jià)值意涵之中，成為激勵(lì)應(yīng)急管理主體妥善處理客體的智力支撐。

（二）歷史進(jìn)程：我國(guó)應(yīng)急管理制度的演進(jìn)過程

任何制度都是歷史繼承性與時(shí)代指向性有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，應(yīng)急管理制度也不例外。回顧新中國(guó)成立70多年的制度探索歷程，不難發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理制度其來有自，在歷史發(fā)展的長(zhǎng)時(shí)段與寬視閾中展示著奮進(jìn)的歷程。

新中國(guó)成立70多年來，我國(guó)應(yīng)急管理制度的探索實(shí)踐及認(rèn)識(shí)發(fā)展過程，大體經(jīng)歷了從新中國(guó)成立到改革開放前的初步探索、改革開放后至黨的十八大之前的深化拓展和新時(shí)代推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化三個(gè)階段。新中國(guó)成立之初，水、旱、澇、地震等傳統(tǒng)自然災(zāi)害是應(yīng)急管理的主要對(duì)象，我國(guó)成立了中央救災(zāi)委員會(huì)、中央防汛指揮部，逐步建立了農(nóng)業(yè)部、氣象局、地震局、水利部等減災(zāi)機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期應(yīng)急管理的內(nèi)容主要表現(xiàn)在“救災(zāi)”上，而“救災(zāi)”的內(nèi)涵主要表現(xiàn)為對(duì)災(zāi)荒的救濟(jì)。在政府與社會(huì)的關(guān)系上，“表現(xiàn)出國(guó)家權(quán)威統(tǒng)攝一切、政府全面控制社會(huì)生活的‘總體性特征”[11]?？梢哉f，從新中國(guó)成立至改革開放前，我國(guó)在應(yīng)急管理領(lǐng)域已逐漸形成政府主導(dǎo)、集中力量辦大事的舉國(guó)動(dòng)員體制，但“從行政管理制度角度來說，建國(guó)初期沒有真正建立防救相結(jié)合的制度安排”[12]。改革開放后，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，應(yīng)急管理客體開始走向綜合化，與之相應(yīng)，以“減災(zāi)、防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)”為基礎(chǔ)的綜合災(zāi)害管理制度體系逐步確立，災(zāi)害救助能力、綜合協(xié)調(diào)能力以及災(zāi)后恢復(fù)工作的社會(huì)化水平顯著提高。以2003年“非典事件”為起點(diǎn)，應(yīng)急管理制度得到進(jìn)一步發(fā)展。在應(yīng)急模式上，伴隨政社關(guān)系的變化，“政府開始探索建立多元主體合作共治機(jī)制，變 ‘政府獨(dú)奏為‘社會(huì)合唱”[11]。2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”。此后，我國(guó)應(yīng)急管理主體開始走向多元化，社會(huì)力量與政府之間的協(xié)調(diào)水平在應(yīng)急管理預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)全過程中得到切實(shí)提升。以2008年“汶川地震”救災(zāi)為考驗(yàn)，黨和政府對(duì)應(yīng)急物資準(zhǔn)備、應(yīng)急裝備研制和應(yīng)急力量建設(shè)更加重視，對(duì)應(yīng)急通信、信息處理等技術(shù)支撐體系的建設(shè)更為關(guān)注。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)應(yīng)急管理制度專業(yè)化、現(xiàn)代化水平不斷提升。新時(shí)代以來，總體國(guó)家安全觀將應(yīng)急管理納入總體考慮范疇，應(yīng)急管理主體日趨多元化——“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與”已于2016年被列為推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的基本原則之一;應(yīng)急管理客體日益復(fù)雜化——自然災(zāi)害、社會(huì)生產(chǎn)、公共衛(wèi)生及新形式安全致災(zāi)因子頻繁顯露;應(yīng)急管理制度的核心內(nèi)容愈加成熟與定型——“一案三制”四個(gè)要素的良好互動(dòng)共同推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。習(xí)近平提出了關(guān)于應(yīng)急管理一系列重要論述，特別是在新冠疫情防控工作中，強(qiáng)調(diào)“要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力”[13]。這為新發(fā)展階段完善應(yīng)急管理工作提供了基本遵循。

（三）歷史規(guī)律：我國(guó)應(yīng)急管理制度化演進(jìn)的路徑與經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建構(gòu)與完善應(yīng)急管理制度的生動(dòng)實(shí)踐，經(jīng)砥礪奮進(jìn)的70多年歷程，已基本形成自身獨(dú)特而穩(wěn)定的發(fā)展方式、路徑與規(guī)律。

一是保持制度設(shè)計(jì)與社會(huì)情勢(shì)變遷有機(jī)統(tǒng)一。應(yīng)急管理制度是應(yīng)急管理的基本遵循與依托載體，同時(shí)應(yīng)急管理的實(shí)踐成效也給予應(yīng)急管理制度以重大影響。一部新中國(guó)70多年來的應(yīng)急管理制度演化史，就是有效平衡制度供給與制度需求的追尋史。歷史證明，應(yīng)急管理的各項(xiàng)目標(biāo)能夠在不斷回應(yīng)實(shí)踐需求的過程中、在制度設(shè)計(jì)與社會(huì)情勢(shì)變遷的良性互動(dòng)中漸次達(dá)成。二是堅(jiān)持應(yīng)急管理普遍性與精準(zhǔn)性辯證統(tǒng)一。應(yīng)急管理現(xiàn)代化的核心目標(biāo)就在于有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件。這種應(yīng)對(duì)，包括常態(tài)突發(fā)事件管理與非常態(tài)突發(fā)事件管理。新中國(guó)成立尤其是改革開放以來，我們已能夠?qū)⒊B(tài)事件中的致災(zāi)因素顯性化，對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)中具有借鑒意義的做法進(jìn)行提取與淬煉，形成具有指導(dǎo)力與約束力的制度性條文。但對(duì)于某些非常態(tài)突發(fā)事件經(jīng)常顯得預(yù)判不足，往往導(dǎo)致救援之初應(yīng)急管理成效不足的局面。黨的十八大以來，“專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏”為完善制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行提供了基本導(dǎo)向。也就是說，挖掘非常態(tài)突發(fā)事件中的“常態(tài)”因素，在把握突發(fā)事件發(fā)展規(guī)律的前提下將越來越多的非常態(tài)突發(fā)事件“常態(tài)化”，繼而統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)急管理的系統(tǒng)性與精準(zhǔn)性，已成為新時(shí)代應(yīng)急管理制度體系的發(fā)力點(diǎn)。三是厘清防救差異，堅(jiān)持防與救的對(duì)立統(tǒng)一。所謂“預(yù)”，有“預(yù)先、事先”的意思，在應(yīng)急管理中直接表意為“預(yù)防”，在應(yīng)急管理全過程中處于靠前位置，是最經(jīng)濟(jì)最有效的策略。所謂“救”，有“給予幫助使脫離危險(xiǎn)或解脫困難”的意思，在應(yīng)急管理中?？吹健熬葹?zāi)”“救助”等字樣，從廣義上看“救”貫穿于整個(gè)應(yīng)急管理過程，但從狹義上講“救”主要處于應(yīng)急管理的中間環(huán)節(jié)。靈活高效的救災(zāi)是應(yīng)急管理的基本職能，是守護(hù)公共安全的最后防線。此前我國(guó)應(yīng)急管理制度的優(yōu)勢(shì)多體現(xiàn)在對(duì)“救”的積極響應(yīng)上，但隨著應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化的呼聲與日俱增，應(yīng)急響應(yīng)前置化即堅(jiān)持以防為主、防救結(jié)合的工作傾向日益明晰。因此，我國(guó)應(yīng)急管理制度一方面堅(jiān)持預(yù)防為主、增強(qiáng)預(yù)防意識(shí)，從關(guān)口前移、源頭治理上阻斷或減少災(zāi)害的發(fā)生;另一方面堅(jiān)持健全聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的職能機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善公共安全風(fēng)險(xiǎn)研判—評(píng)估—決策—防控協(xié)同機(jī)制，注重發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在監(jiān)測(cè)分析資源調(diào)配等方面的支撐作用。

三、實(shí)踐邏輯：以應(yīng)急管理制度威力應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

馬克思曾指出：“問題是時(shí)代的格言，是表現(xiàn)時(shí)代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實(shí)際呼聲?！盵14]應(yīng)急管理制度建設(shè)的關(guān)鍵便是對(duì)準(zhǔn)“時(shí)代之問”，出招破局，一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)接著一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)向前推進(jìn)，在不斷解決現(xiàn)實(shí)問題中實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理制度的實(shí)踐使命。

（一）制度規(guī)范：為應(yīng)急管理提供制度化的供給

盡管從出場(chǎng)順序來看，應(yīng)急管理實(shí)踐在前、制度在后，但馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，而制度優(yōu)勢(shì)之所以是一個(gè)國(guó)家最大的優(yōu)勢(shì)，就是因?yàn)樗粌H回應(yīng)了實(shí)然狀態(tài)下的制度需求，更重要的是它能夠?yàn)橹卫韺?shí)踐提供應(yīng)然遵循。

一是應(yīng)急管理制度為應(yīng)急管理實(shí)踐提供價(jià)值遵循?！爸贫确侵行浴笔侵贫日軐W(xué)中的重要觀點(diǎn)。所謂“非中性”，就是說任何制度都會(huì)有一種相對(duì)于其他策略的優(yōu)勢(shì)策略，采取這一策略就會(huì)獲得其他策略不可獲得的利益;任何制度都會(huì)有一個(gè)相對(duì)于其他群體的偏好群體，讓這一群體能夠順理成章地獲得其他群體不可獲得的制度紅利。因此，當(dāng)一個(gè)國(guó)家、地區(qū)、群體選擇制度之際，首要的就是叩問自身“制度的愿景是什么”或者說“制度遵循的價(jià)值是什么”。我國(guó)應(yīng)急管理制度在成立之初，就旗幟鮮明地將“保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全”作為價(jià)值取向，這是由我國(guó)社會(huì)主義制度決定的。只有在無產(chǎn)階級(jí)專政的社會(huì)主義國(guó)家，“人民”才會(huì)自然而然地嵌入應(yīng)急管理制度完善和發(fā)展的整體格局中。這與資本主義國(guó)家的價(jià)值取向有所不同，資本主義國(guó)家場(chǎng)域內(nèi)，資本邏輯作為首要邏輯常常制約著人的自由全面發(fā)展，甚至有時(shí)會(huì)侵占人的生存與發(fā)展。眾所周知，應(yīng)急管理工作緊迫性強(qiáng)、復(fù)雜度高，時(shí)常面臨救助對(duì)象取舍的關(guān)鍵抉擇與應(yīng)急管理投入產(chǎn)出極大失衡的難題，制度也許無法為每一細(xì)節(jié)提供應(yīng)急方略，但制度價(jià)值卻常常能在制度無法觸及之處為應(yīng)急管理主體指路明向。正如《淮南子·泰族訓(xùn)》中所言：“有道以統(tǒng)之，法雖少，足以化矣;無道以行之，法雖眾，足以亂矣。”這里的“道”，就是“人民至上，生命至上”的價(jià)值觀念。二是應(yīng)急管理制度為應(yīng)急管理實(shí)踐提供基本方略?！爸贫却嬖诘膬r(jià)值在于傳達(dá)期望，從而形成約束或激勵(lì)，這首先有賴于制度的廣為人知。”[15]應(yīng)急管理制度本身不是目的，其指向是使其富含的內(nèi)容得以踐履?！耙话溉啤弊鳛閼?yīng)急管理制度的核心要素為應(yīng)急管理提供著實(shí)踐指引。首先，應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理制度的最主要載體，對(duì)應(yīng)急管理實(shí)踐起著前瞻性與針對(duì)性的指南作用。其次，應(yīng)急管理體制作為最能反映應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)的要素，規(guī)定著應(yīng)急管理主體不同機(jī)構(gòu)的權(quán)限劃分與隸屬關(guān)系，在縱橫交錯(cuò)的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)中充當(dāng)“協(xié)調(diào)者”的角色。再次，應(yīng)急管理機(jī)制集中概括了應(yīng)急管理過程中的方法與措施，能將應(yīng)急管理制度具體化、實(shí)踐化。在應(yīng)急管理實(shí)踐中應(yīng)急管理機(jī)制常常充當(dāng)激發(fā)應(yīng)急管理制度韌性與活力的“引擎”，為形成累進(jìn)的制度運(yùn)行態(tài)勢(shì)提供著豐厚的動(dòng)力支撐。最后，應(yīng)急法制的主要功能在于使得應(yīng)急管理實(shí)踐有章可循、有法可依?？傮w來看，目前我國(guó)已建立起以《憲法》為基礎(chǔ)、以《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》為主干、以相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系，這使得應(yīng)急管理制度權(quán)威性與法制化程度大大增強(qiáng)?！耙话溉啤彼膫€(gè)要素在應(yīng)急管理制度體系中有機(jī)互動(dòng)，從而共同促進(jìn)應(yīng)急管理實(shí)踐的可持續(xù)發(fā)展。

（二）制度運(yùn)行：推動(dòng)應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度效能

“按照結(jié)構(gòu)功能主義理論，制度體系和結(jié)構(gòu)應(yīng)具備一定的功能以滿足社會(huì)發(fā)展和國(guó)家運(yùn)行的需要，這些功能既是制度生存與發(fā)展的前提依據(jù)，也是國(guó)家治理實(shí)踐的動(dòng)力源泉。”[16]應(yīng)急管理制度具有整合、善治、聚力等功能，這些功能的發(fā)揮與落實(shí)為應(yīng)急管理提供強(qiáng)大的效能。

首先，從應(yīng)急管理主體維度看，應(yīng)急管理制度對(duì)應(yīng)急管理具有整合效能。應(yīng)急管理主體多元性是應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重要特征，主體多元性往往意味著意見分歧、力量掣肘、利益沖突，應(yīng)急管理制度作為化解沖突與歧見的制度性管道發(fā)揮紓解矛盾、整合共識(shí)作用的需求愈發(fā)緊迫。我國(guó)應(yīng)急管理制度依托國(guó)家憲法法律、規(guī)章準(zhǔn)則等形式，明確了政府、市場(chǎng)、社會(huì)作為應(yīng)急管理主體的角色定位與功能，為其在應(yīng)急管理實(shí)踐中的行為提供了基本遵循。閃淳昌將我國(guó)應(yīng)急管理模式稱為“拳頭模式”，提出“所謂‘拳頭模式，就是在政府主導(dǎo)下將多種力量進(jìn)行整合以增強(qiáng)力量合力應(yīng)對(duì)的一種應(yīng)急管理運(yùn)行模式”[17]，這種模式凸顯了我國(guó)應(yīng)急管理制度自上而下與自下而上相結(jié)合的“拳頭”優(yōu)勢(shì)，也昭示了政府與市場(chǎng)、社會(huì)三方面在推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化過程中相互支撐、協(xié)調(diào)并舉、共生共榮的良好局面。其次，從應(yīng)急管理運(yùn)行維度看，應(yīng)急管理制度對(duì)應(yīng)急管理具有善治效能。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯指出：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則。”[18]規(guī)則意味著約束，也意味著激勵(lì)。對(duì)于應(yīng)急管理來說，有了科學(xué)的規(guī)則，就像是為一臺(tái)復(fù)雜的機(jī)器添加了潤(rùn)滑劑，這臺(tái)機(jī)器的零部件在“潤(rùn)滑劑” 的作用下減緩了阻力、增強(qiáng)了動(dòng)能 。應(yīng)急管理作為復(fù)雜、龐大的“機(jī)器”，在運(yùn)行時(shí)要做到協(xié)調(diào)高效極其不易，應(yīng)急管理制度明確了不同主體間的關(guān)系模式及制度運(yùn)行的具體方式，對(duì)應(yīng)急管理各要素進(jìn)行有機(jī)組合和支配施以重大影響，是整個(gè)“機(jī)器”得以運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)能。最后，從應(yīng)急管理的社會(huì)基礎(chǔ)維度看，應(yīng)急管理制度對(duì)應(yīng)急管理具有聚力效能。治理所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加，其發(fā)揮作用依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。以此次新冠肺炎疫情防控為例，要取得有效的治理效果，就必須疏解障礙、凝心聚力營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。換句話說，應(yīng)急管理制度不僅要為應(yīng)急管理運(yùn)行與落實(shí)提供依循，還要在此過程中自覺彰顯其科學(xué)性與價(jià)值性，以制度為依托引導(dǎo)廣大人民不斷深化制度意識(shí)，把制度認(rèn)知轉(zhuǎn)化為制度認(rèn)同、內(nèi)化為制度自信，強(qiáng)化遵守和執(zhí)行的自覺，最終在全社會(huì)營(yíng)造敬畏制度、尊崇制度的治理氛圍。這并不是應(yīng)急管理制度的附加功能，而是中國(guó)特色社會(huì)主義制度賦予其聚智聚力的效能所致。

（三）制度保障：中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是應(yīng)急管理制度化構(gòu)建的根本保證

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，也是我國(guó)應(yīng)急管理制度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的根本保證。應(yīng)急管理制度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的過程亦是中國(guó)共產(chǎn)黨彰顯制度情懷的過程。

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨是應(yīng)急管理制度的創(chuàng)建主體。這是馬克思主義政黨學(xué)說與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相契合并踐履于實(shí)踐的必然產(chǎn)物，也是中國(guó)人民在長(zhǎng)期的救亡圖存和現(xiàn)代化建設(shè)中歷經(jīng)艱難險(xiǎn)阻、理性權(quán)衡后的自愿選擇。沒有中國(guó)共產(chǎn)黨，也就沒有應(yīng)急管理制度，制度優(yōu)勢(shì)更是無從談起。中國(guó)共產(chǎn)黨人的制度情懷主要表現(xiàn)在對(duì)制度建構(gòu)的敏銳自覺中。一項(xiàng)好的制度是制度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的首要前提，在應(yīng)急管理制度的建構(gòu)與完善中，中國(guó)共產(chǎn)黨既是組織者發(fā)起者，也是領(lǐng)航者掌舵者，這就從根源上保證了應(yīng)急管理制度是良好的制度。其次，中國(guó)共產(chǎn)黨的自身優(yōu)勢(shì)是應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)的主要來源。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期奮斗中形成了獨(dú)特的自身優(yōu)勢(shì)：中國(guó)共產(chǎn)黨代表了最廣大人民的根本利益，能夠充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，有利于發(fā)揮應(yīng)急管理制度在回應(yīng)“大勢(shì)所趨”和“人心所向”方面的優(yōu)勢(shì);中國(guó)共產(chǎn)黨是先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，能夠引領(lǐng)應(yīng)急管理朝著專業(yè)化、制度化、智能化方向發(fā)展，有利于發(fā)揮應(yīng)急管理制度在解放和發(fā)展生產(chǎn)力方面的優(yōu)勢(shì);中國(guó)共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方，有利于發(fā)揮應(yīng)急管理制度在集中力量辦大事、破解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)方面的優(yōu)勢(shì)……中國(guó)共產(chǎn)黨以其自身優(yōu)勢(shì)引領(lǐng)鍛造了應(yīng)急管理的制度優(yōu)勢(shì)，并保證其優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮。最后，應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮需要不斷加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)建和引領(lǐng)應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)是一方面，另一方面則是要在應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的過程中加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果應(yīng)急管理制度在實(shí)施過程中排斥或弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果必將是優(yōu)勢(shì)的喪失、制度的顛覆?？v觀我國(guó)應(yīng)急管理制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)行過程，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿、滲透于應(yīng)急管理的各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)之中。申言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)保障了應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮也助推加強(qiáng)和完善著黨的領(lǐng)導(dǎo)，二者相互促進(jìn)、彼此嵌套。

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