浙江省龍游縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 （324400） 勞志平

（本文作者系浙江省龍游縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長）

（本欄編輯：路 仁）

城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，是新時代解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分等問題的關(guān)鍵舉措。近年來，浙江省龍游縣抓住新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，加快人口內(nèi)聚外遷、進(jìn)城入鎮(zhèn)，超級版美麗鄉(xiāng)村大花園士元實驗區(qū)就是一個典型。

1.對士元實驗區(qū)農(nóng)民集聚模式的分析與思考

龍游2018年啟動超級版美麗鄉(xiāng)村大花園士元實驗區(qū)建設(shè)。計劃通過“山水林田湖草路人房”一體化打造，“空間重構(gòu)、山河重整、鄉(xiāng)村重生”，打造“詩畫般花園、高顏值產(chǎn)業(yè)、新農(nóng)人社區(qū)、超級版鄉(xiāng)村”。

（1）集聚方式上更“科學(xué)” 根據(jù)“宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)”的原則，按照“721”梯度安置導(dǎo)控體系，即農(nóng)村地區(qū)遷出人口70%進(jìn)入中心城區(qū)、20%進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)（含特色小鎮(zhèn)）、10%進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村。確定三種安置方式：一是在當(dāng)?shù)剡w建集中安置，新建“茶韻小鎮(zhèn)”新農(nóng)人集聚區(qū)；二是公寓式進(jìn)城安置，向縣開發(fā)區(qū)集聚小區(qū)和城區(qū)集聚小區(qū)安置；三是分散式安置，允許搬遷農(nóng)戶以“金房券”方式分散安置,自主選擇到城區(qū)購買商品房。同時，創(chuàng)新“宅基地?fù)Q養(yǎng)老”安置模式，對部分五保戶、低保戶、建房困難戶通過老年公寓安置。安置對象自愿退出宅基地使用權(quán)，歸村集體所有，即可無償使用由村集體出資建造的老年公寓直至其過世。

（2）政策讓利上更“優(yōu)越” 為降低農(nóng)民搬遷成本，士元實驗區(qū)建成后，以建設(shè)成本價確定房屋安置價，調(diào)動農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)積極性。士元實驗區(qū)“金房券”認(rèn)定安置房基準(zhǔn)價為：文成小區(qū)公寓按2480元/㎡，茶韻小鎮(zhèn)公寓按1200元/㎡，茶韻小鎮(zhèn)排屋按1480元/㎡，遠(yuǎn)低于市場價。如文成小區(qū)周邊房價為12000元/m2，以100平米計算，相當(dāng)于增加了95.2萬元財產(chǎn)性收入。且集聚小區(qū)允許每戶增購10㎡優(yōu)惠價面積，增購基準(zhǔn)價為：文成公寓按3600元/㎡，茶韻小鎮(zhèn)公寓按2000元/㎡計，方便了農(nóng)戶選房調(diào)劑。

（3）集聚區(qū)位上更“合理” 2018年起全縣共規(guī)劃了“5+5”共10個農(nóng)民集聚點建設(shè)，針對士元實驗區(qū)，縣里在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)拿出基礎(chǔ)設(shè)施完備、公共服務(wù)配套、交通出行便利的地塊建設(shè)集聚小區(qū)，將小區(qū)土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國有劃撥住宅用地?；拘纬伞疤荽魏侠?、重點突出、特色鮮明、相互銜接”的集聚小區(qū)規(guī)劃布局，農(nóng)戶可根據(jù)就業(yè)、就學(xué)、就近等需求選擇不同的小區(qū)安置。同時，通過“一橋一路一港一樞紐”、城市跨江東進(jìn)、老城區(qū)改造，加快城鎮(zhèn)能級提升，增強(qiáng)對農(nóng)村人口的吸附力，為促進(jìn)“就地城鎮(zhèn)化”提供條件。

（4）補(bǔ)助獎勵上更“優(yōu)厚” 士元實驗區(qū)對合法產(chǎn)權(quán)的建筑，通過評估可享受重置成新價補(bǔ)償。對“三改一拆”規(guī)定暫緩拆除的附房，同意每戶40㎡的附房面積，可享受重置成新價補(bǔ)償。對部分未確權(quán)登記的房屋，認(rèn)定為審批限額內(nèi)的，仍可享受重置成新價80%的補(bǔ)償。同時，對集聚農(nóng)民給予每戶搬遷補(bǔ)助費(fèi)（按2次計）、簽約騰空補(bǔ)助150元/㎡、網(wǎng)格補(bǔ)助4000元/人、省定整村搬遷補(bǔ)助8400元/人等補(bǔ)助費(fèi)。此外，每年定期給予農(nóng)戶臨時安置費(fèi)（按年度支付）。以3口之家為例，審批限額內(nèi)建房僅各類補(bǔ)助就達(dá)7萬～10萬元，產(chǎn)權(quán)房屋補(bǔ)償在40萬～70萬元不等，除可滿足異地搬遷選房安置外，還有一定結(jié)余。

（5）戶型搭配上更“靈活” 茶韻小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)160㎡、200㎡、260㎡三種戶型的聯(lián)排及100～260㎡的公寓，文成小區(qū)為100㎡、130㎡、160㎡公寓，可滿足小戶（1～2人）、中戶（3～4人）、大戶（5～6人）以及7人（含）以上超大戶四種類型建房戶的安置需求。針對人口多，有區(qū)分安置需求的大戶及7人以上戶，在戶型及小區(qū)配置上進(jìn)行科學(xué)調(diào)配。其可選擇文成公寓160㎡和人均65㎡的茶韻小鎮(zhèn)公寓，也可選擇茶韻小鎮(zhèn)大戶聯(lián)排280㎡+（n-5）*65㎡、公寓或中戶型聯(lián)排220㎡+（n-4）*65㎡、公寓（n為人口數(shù)）。如果選擇小于160㎡的文成公寓，剩余安置面積則按2倍標(biāo)準(zhǔn)選擇茶韻小鎮(zhèn)公寓。此外，如果父母及子女均有合法獨(dú)立宅基地，父母還可按原合法住宅對等面積選擇文成小區(qū)、茶韻小鎮(zhèn)公寓或茶韻小鎮(zhèn)小戶聯(lián)排（需原住宅合法建筑占地面積符合一定條件）。

（6）權(quán)益保障上更“充分” 搬遷集聚政策中不論農(nóng)民是否有合法產(chǎn)權(quán)房屋，只要有建房資格都享有安置權(quán)益，包括長期無建房能力的低收入農(nóng)戶。此外，集聚簽約后，對新產(chǎn)生的建房戶（指新生子女及嫁娶導(dǎo)致的建房戶增加）依然可按大中小戶（需扣除本次已安置建房人口核定），仍可享受公寓型“金房券”安置，對新增建房人口使建房戶型變大或大戶建房人數(shù)增加的，補(bǔ)足茶韻小鎮(zhèn)公寓安置面積。同時，圍繞“市民權(quán)益可享受、農(nóng)民權(quán)益可保留”的政策導(dǎo)向，保留了集聚農(nóng)民承包地收益權(quán)，創(chuàng)新承包地“糧票化”、糧票貨幣化的租金支付模式，推進(jìn)土地向產(chǎn)業(yè)集聚、向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民搬遷集聚后仍可定期收取土地租金，實現(xiàn)遷得出、轉(zhuǎn)得了、穩(wěn)得住、能致富的目標(biāo)。

2.存在的現(xiàn)實問題

士元實驗區(qū)首輪簽約率高達(dá)97.23%，騰空交接率81.36%，刷新了龍游歷史上體量最大的搬遷“簽約”“騰空”雙記錄，但也存在一些問題。

（1）城鎮(zhèn)能級低吸引力小 經(jīng)調(diào)查，第一批簽約的農(nóng)戶中有1187戶選擇在茶韻小鎮(zhèn)安置，只有435戶選擇在文成小區(qū)安置，選擇在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)龍崗小區(qū)的寥寥無幾?？梢?，城市空間拓展緩慢，公共服務(wù)水平不高，對農(nóng)民轉(zhuǎn)移吸引力不足。開發(fā)區(qū)雖有地緣優(yōu)勢，但公共服務(wù)配套不全，空氣、水質(zhì)等環(huán)境不佳，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不明顯，務(wù)工收入低，直接影響農(nóng)戶入駐積極性。

（2）農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)適應(yīng)性不強(qiáng) 農(nóng)民集聚首先應(yīng)解決就業(yè)問題。被調(diào)查的112名農(nóng)戶中，表示進(jìn)城最擔(dān)心的是就業(yè)的有98人，高達(dá)87.54%。據(jù)統(tǒng)計，士元實驗區(qū)總?cè)丝?614人，人口結(jié)構(gòu)呈“駝峰”狀，其中50歲以上1840人，占39.9%；70歲以上426人，占9.23%；90歲的20人。這部分人受教育程度低、對外接觸少，技能單一，有“靠山吃山”的守成觀念和“小富即安”的思想。

（3）勞動力外流問題突出 經(jīng)調(diào)查，士元實驗區(qū)19～30歲的青年農(nóng)民有566人，其中在外就業(yè)就學(xué)的368人，占65%，在城鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)就近就業(yè)的不足20%。主要是城鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)體量偏小、創(chuàng)新要素缺乏，對年輕人和外來人口特別是高端人才吸引力不足。多數(shù)年輕人選擇到大中城市就業(yè)生活，回龍游發(fā)展的少。此外，30～50歲的農(nóng)戶有1391人，其中在外地務(wù)工的占51.97%，在本地務(wù)工的不足30%，勞動力外流突出。

（4）農(nóng)戶需求存在差異性 隨機(jī)抽取112戶調(diào)查，95%的農(nóng)戶表示支持士元實驗區(qū)建設(shè)，但有2.7%的農(nóng)戶堅決反對。部分反對的認(rèn)為，其住房多為新建，傾注了一生或幾代人的心血，遷居對他們從經(jīng)濟(jì)上和精神上都是不小的損失。另外一部分為愿搬又不具備條件的農(nóng)戶，這類農(nóng)戶大多為70歲以上的“老弱病殘”，常年靠土地“自給自足”，認(rèn)為城鎮(zhèn)生活成本高，進(jìn)城無生活來源。少部分為低舊矮房的農(nóng)戶，產(chǎn)權(quán)評估及各類補(bǔ)償金不符合其重新安置選房的要求，出現(xiàn)“想搬卻搬不起”的窘境。

（5）財政支持能力不足 士元實驗區(qū)建設(shè)除了茶韻小鎮(zhèn)、文成小區(qū)等集聚小區(qū)外，還包括全域土地整治、公共服務(wù)設(shè)施配套等，預(yù)計總投資30億元以上。而全縣2018年財政總收入僅27.5億元，財政壓力巨大。加上集聚安置點用地指標(biāo)短缺，直接影響了重點推進(jìn)的“5+5”縣級安置點的項目進(jìn)度。

3.集聚模式的對策建議

要以“農(nóng)民集聚”為主抓手，統(tǒng)籌農(nóng)村人口集聚與新型城鎮(zhèn)化、大花園建設(shè)、美麗縣城、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等重大戰(zhàn)略，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地見效。

（1）提升城鎮(zhèn)吸引力“能聚人” 通過城東新區(qū)開發(fā)和大南門老區(qū)“雙修更新”，穩(wěn)步實施老城區(qū)改造。以特色小鎮(zhèn)、未來社區(qū)和綜合體建設(shè)為載體，科學(xué)布局智慧城市和新經(jīng)濟(jì)，完善城鎮(zhèn)、茶韻小鎮(zhèn)公共服務(wù)功能，重點加強(qiáng)集聚區(qū)水、電、路、氣、通信、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、勞務(wù)中介、社區(qū)服務(wù)等公共設(shè)施建設(shè)，不斷完善集聚區(qū)服務(wù)功能，提高小區(qū)建設(shè)品位。逐步把進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。優(yōu)化學(xué)校布局，將農(nóng)民隨遷子女義務(wù)教育納人城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，有效解決入學(xué)難問題。實施健康鄉(xiāng)村建設(shè)行動，強(qiáng)化農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉，加快“醫(yī)聯(lián)體”“醫(yī)共體”建設(shè)，提高基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。鞏固城鄉(xiāng)居民大病保險制度，加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)，建立起城鄉(xiāng)一體、覆蓋全民的社會保障體系，全面提升城鎮(zhèn)吸引力。

（2）強(qiáng)化保障體系“能融入” 完善“居住社區(qū)化、就業(yè)職業(yè)化、保障社會化、受益多元化、待遇市民化”等五化保障體系，著力保障搬遷農(nóng)民“失地不失權(quán)、失地不失業(yè)、失地不失教、失地不失利”。加快農(nóng)村三權(quán)確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)，穩(wěn)步提高養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療、最低生活保障等標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步縮小搬遷農(nóng)民與市民在社會保障、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上的差距，讓搬遷農(nóng)戶“農(nóng)民權(quán)益全保留、市民權(quán)益可享受”，特別是要努力構(gòu)建搬遷農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，在安置小區(qū)附近建設(shè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，吸納部分剩余勞動力。開展就業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵搬遷農(nóng)民從事餐飲、娛樂、休閑等服務(wù)業(yè)。對無勞動能力的及時納入低保，由社會保障兜底。真正實現(xiàn)遷得出、轉(zhuǎn)得了、穩(wěn)得住、能留下、能致富。

（3）推進(jìn)人才扶持“能留住” 完善人才引進(jìn)政策，吸引更多返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)興家。在財政每年專項投入的基礎(chǔ)上，多渠道、多元化籌措扶持資金，并統(tǒng)籌安排涉農(nóng)資金、技術(shù)和項目，扶持一批對鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)大、引領(lǐng)作用突出、帶動能力強(qiáng)的農(nóng)村優(yōu)秀實用人才。鼓勵農(nóng)村實用人才組建專業(yè)合作組織和技術(shù)協(xié)會，引導(dǎo)其投身農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售等各環(huán)節(jié)，不斷提高農(nóng)民組織化程度。同時，堅持事業(yè)留人，依托示范園區(qū)、培訓(xùn)基地等平臺，大力建設(shè)育才基地，完善孵化功能，努力培育出一批新型職業(yè)農(nóng)民；出臺高層次人才保障政策，創(chuàng)新農(nóng)村實用人才的選拔任用、激勵保障等機(jī)制，營造“人盡其才、才盡其用”的良好環(huán)境。

（4）融合政策資源“能搬出” 出臺“金宅地”“金房券”實施細(xì)則，充分發(fā)揮“兩金”政策優(yōu)勢，進(jìn)一步優(yōu)化政策補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)農(nóng)民集聚的動力。各部門要為集聚小區(qū)建設(shè)廣開綠色通道，對有關(guān)規(guī)費(fèi)能減則減、能免則免、能緩則緩，降低小區(qū)建設(shè)成本和搬遷農(nóng)戶的購房成本。同時，尊重群眾主體意愿，不搞一刀切，激發(fā)人民群眾支持和參與改革的積極性，避免“趕農(nóng)民進(jìn)城”。

（5）集中優(yōu)勢力量“能辦事” 創(chuàng)新財政支農(nóng)方式，通過政府與社會資本合作、購買服務(wù)、以獎代補(bǔ)、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)?，發(fā)揮財政引導(dǎo)和杠桿作用，撬動金融資本和社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。完善招商政策，吸引工商資本、經(jīng)營主體入駐，發(fā)展“美麗+智慧”幸福產(chǎn)業(yè)。在士元實驗區(qū)重點依托正大集團(tuán)，利用社會資本全面推進(jìn)全域土地整治，開發(fā)經(jīng)營智慧農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)和體驗農(nóng)業(yè)，建設(shè)有機(jī)茶高標(biāo)準(zhǔn)示范基地、精品果蔬基地和農(nóng)產(chǎn)品展示營銷平臺，不斷拓展產(chǎn)業(yè)鏈和增值渠道，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)旅、農(nóng)宿、農(nóng)文、農(nóng)耕、農(nóng)樂融合發(fā)展，充分釋放生態(tài)富民紅利，努力構(gòu)筑“千億量級、萬畝空間”的幸福產(chǎn)業(yè)大平臺。