高 鶴 谷口洋志

電子政府的發(fā)展始于20 世紀90 年代中期，當時美國主要政府機構開始以DOC、PDF、XLS等文件形式提供多種詳細的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。彼時，在日本，政府公開數(shù)據(jù)還沒有這些形式，只是以JPEG、GIF 等圖像文件形式提供部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這種情況下，數(shù)據(jù)使用者不得不將文件提前打印出來，利用電腦重新輸入再進行處理分析。除此之外，當時日本政府提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)非常分散，不僅增加了使用者查找的難度，一些重要數(shù)據(jù)仍存在無法通過查詢獲得，或統(tǒng)計時間序列較短、不具連續(xù)性等突出問題。日本政府作為數(shù)據(jù)供給者，不僅沒有充分考慮到數(shù)據(jù)使用者的需求和為使用數(shù)據(jù)而需要付出時間成本等因素，還將免費開放一些過去需要付費可得的數(shù)據(jù)這種行為看做是很大的進步，這種認為“有總比沒有強”的狀態(tài)持續(xù)了相當長的一段時間。

到目前為止，上述狀況雖然已有相當改善，但頑疾問題依然存在，亟待解決①和中國、美國等進行比較，日本統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息提供的不便之處自然就很清楚。美、中等國的政府機構數(shù)據(jù)比較容易找到，某一時段的系統(tǒng)數(shù)據(jù)也比較齊全。但是，日本有數(shù)據(jù)分散或不存在的情況，而且即便是最近年份的數(shù)據(jù)統(tǒng)計中也可能混有兩三年前的數(shù)據(jù)，典型的例子就是在某些縣民經(jīng)濟統(tǒng)計中，2019 年度公布的可利用的最新數(shù)據(jù)中可能包含2016 年度的。。2020 年以來新冠疫情在全球蔓延，如何更好地發(fā)揮電子政府的職能再次成為業(yè)界熱議的話題。

現(xiàn)有關于日本電子政府發(fā)展的專門研究文獻比較有限，最新研究更為匱乏。其中，多數(shù)學者關注日本電子政府的發(fā)展戰(zhàn)略，但一般著重分析某個時期、某個戰(zhàn)略，將其認為戰(zhàn)略實施效果好的作為參考樣本。但是遺憾的是，由于沒有切身體驗或者缺乏深入分析，對日本電子政府發(fā)展的脈絡缺乏系統(tǒng)地整理和歸納，因此沒有發(fā)現(xiàn)日本電子政府發(fā)展的根本問題所在。鑒于此，筆者以不同的視角對日本電子政府的發(fā)展進行審視，提出一些切實有效的改進措施，無疑具有重要意義。本文將較為全面地系統(tǒng)梳理日本電子政府的發(fā)展舉措，深入分析其戰(zhàn)略實施的連續(xù)性，結合日本國內業(yè)界的相關評價和國際機構發(fā)布的統(tǒng)計指標進行比較，總結日本電子政府發(fā)展的可取之處以及存在的深刻問題，基于筆者對日本電子政府構建邏輯框架的認識，提出進一步推進其電子政府發(fā)展的對策建議，以上觀點也可為中國電子政府的發(fā)展提供一定的借鑒和啟示。

一、日本構建電子政府的主要舉措

（一）日本電子政府的內涵

關于日本電子政府的討論可以追溯到20 世紀90 年代中期。1994 年12 月25 日，日本內閣會議通過了《推進行政信息化的基本計劃》，其中提出了計劃目標：“行政信息化在推進事務、事業(yè)及組織改革的同時，需要注意確保安全，并從紙質信息管理轉移到運用網(wǎng)絡的電子化信息管理，以在21 世紀初期實現(xiàn)高度信息化行政，即‘電子政府’為目標”[1]。這是“電子政府”一詞首次正式出現(xiàn)在日本政府文件中，日本也因此成為全世界較早地提出這一用語的國家。但眾所周知的是，由于1994 年還處于因特網(wǎng)應用的初始階段，與目前開放共享的互聯(lián)網(wǎng)絡相比，當時還以內部網(wǎng)、利用專用線路和個人電腦通信的封閉式網(wǎng)絡為主，無論企業(yè)還是個人主要利用的是單機，使用網(wǎng)絡的還非常少。因此，這一階段的電子政府只是停留于“行政信息化”“運用網(wǎng)絡的電子化信息管理”等初步理解的層面上，還沒有深入探討電子政府的概念。

20 世紀90 年代后期，上述狀況發(fā)生了一些變化：1995 年Windows95 操作系統(tǒng)開始發(fā)售，個人電腦開始降價并逐漸普及，利用瀏覽器進行網(wǎng)絡銷售和檢索在美國發(fā)源并不斷向外擴散。在通信網(wǎng)絡技術方面，實現(xiàn)了從模擬到數(shù)字的轉換，通信速度逐年提高，雖然當時的綜合服務數(shù)字網(wǎng)（ISDN）的傳輸速率僅有64K，但發(fā)展速度很快。當時，美國、新加坡、韓國等多國都增加了知識基礎經(jīng)濟建設的投入，而日本國內由于因特網(wǎng)的應用剛剛起步不久，在基礎設施、硬件等方面還都落后于這些國家。日本政府很快意識到其在數(shù)字社會中應該擔負一定責任。而2000 年7 月21-23 日召開的G8 九州沖繩峰會是其改變落后局面的一次重大契機。在此次九州沖繩峰會上，“全球信息社會”是主要的議題之一，會議圍繞信息通信技術（ICT）的數(shù)字機遇（digital opportunity）和數(shù)字鴻溝（digital divide）等問題展開了討論。此后，日本政府于2000 年11 月27 日發(fā)布了《IT基本戰(zhàn)略》文件。在該文件中，明確了信息技術發(fā)展目標，提出要“建設超高速互聯(lián)網(wǎng)和盡快實現(xiàn)因特網(wǎng)常時連接、制定電子商務規(guī)則、實現(xiàn)電子政府、面向新時代進行人才培養(yǎng)等，根據(jù)市場規(guī)律，營造出最大限度發(fā)揮民間活力的環(huán)境，使我國（日本）在5 年內成為世界最先進的IT 國家”[2]?？梢?，超高速網(wǎng)絡基礎設施建設和競爭政策，電子商務規(guī)則和新環(huán)境的建設，電子政府的實現(xiàn)以及人才培養(yǎng)的強化這四方面是其重點政策領域。其中，對“電子政府”做了如下定義：“電子政府是在行政內部、行政和國民、企事業(yè)之間，把以文件和面對面為基礎進行的業(yè)務實現(xiàn)在線化，通過信息網(wǎng)絡使各省廳、國家和各地方自治體等迅速共享和利用信息，實現(xiàn)新的政務”[3]。顯然，該戰(zhàn)略把“電子政府”解釋為“行政業(yè)務在線化，通過信息網(wǎng)絡迅速共享和利用信息的行政”。

《IT 基本戰(zhàn)略》對電子政府的定義沿用至今，但除了“電子政府”之外，在不同時期推出的發(fā)展戰(zhàn)略或計劃中，又相繼出現(xiàn)了“電子行政”“數(shù)字政府”等多種表述（詳情參見表1）。例如，2017 年5 月30 日，高度信息通信網(wǎng)絡社會推進戰(zhàn)略本部下屬的“官民數(shù)據(jù)使用推進戰(zhàn)略會議”發(fā)布了《數(shù)字政府推進方針》文件，其中指出：“推進電子行政的目的，是通過行政IT 化提高國民的便利程度以及實現(xiàn)行政運營的效率化”，該文件中對“數(shù)字政府”的解釋是：“數(shù)字政府是把有關服務、平臺、管理的電子行政所有層面變革為對應的數(shù)字社會形式的狀態(tài)”[4]。

表1 日本政府推進ICT 戰(zhàn)略和電子政府的主要文件

（二）日本構建電子政府的政策要點

通過梳理日本政府的相關文件，可以將日本構建電子政府的政策要點歸納為如下幾個方面：

1.電子政府構筑的原則和目標

2003 年7 月17 日，日本行政部門的首席信息官（Chief Information Officer，CIO）聯(lián)絡會議制定了《電子政府構筑計劃》，其中列舉電子政府構筑的原則共有八個方面，具體包括：（1）為國民提供易用易懂的高度行政服務；（2）確保政策的透明性，履行解釋說明的責任，以及增加國民的參與；（3）確保通用設計（也就是無論誰都可以利用的設計）；（4）始終追求業(yè)務效率；（5）利用民間的活力；（6）確保信息系統(tǒng)的安全性和可信賴性，保護個人信息；（7）確保與國家行政機關以外的機構進行合作以及開展國際合作；（8）考慮如何打造具有活力的社會。根據(jù)上述原則，同時制定了如下目標：（1）提供以使用者為中心的行政服務。使國民不用受到行政組織存在的限制，可以利用多種方式365 天、24 小時不間斷獲得需要的信息，并在辦理行政手續(xù)等方面獲得一站式的行政服務；（2）實現(xiàn)預算高效簡化的政府。徹底消除業(yè)務處理過程中的重復環(huán)節(jié)，各省廳部門使用相同的系統(tǒng)處理同一業(yè)務和關聯(lián)業(yè)務，業(yè)務系統(tǒng)實現(xiàn)一元化、集中化，推進固定模式業(yè)務的外部委托等，通過優(yōu)化這些業(yè)務系統(tǒng)提高效率成本比，高效利用人力、物力資源促進行政簡化合理高效[5]。

2.電子政府、電子自治體的重點領域

構建以國民為主角的“數(shù)字化的穩(wěn)定且充滿活力的社會”，是IT 戰(zhàn)略本部2009 年7 月發(fā)布的文件《i-Japan 戰(zhàn)略2015》中的主要政策目標，其中提出了電子政府、電子自治體建設的重點領域：（1）行政窗口改革：通過電視、電腦、手機、服務窗口等自選途徑均可以參加電子政府、電子自治體；在家中、便利店等場所24 小時都可以獲得需要的證明書等；針對不習慣使用數(shù)字技術的高齡者，在行政窗口為其提供高質量的一站式行政服務，使其辦理業(yè)務沒有任何負擔；通過較少的次數(shù)點擊（三次點擊）畫面操作，就能找到國家和地方政府的行政信息和服務菜單；國民、企業(yè)可以放心地獲得金融、醫(yī)療、教育等各領域的服務，實現(xiàn)民間服務和行政服務的無縫連接；（2）行政辦公改革：通過行政機關之間辦公數(shù)據(jù)的相互連接，實現(xiàn)行政機關間的信息無紙化交換，廢除對國民來說不必要的行政手續(xù)及附加文件等；國家、地方政府從國民、企業(yè)等角度出發(fā)，重新徹底認識系統(tǒng)和服務等（即業(yè)務流程重組），普及和推廣國民電子信箱，根據(jù)國民的使用情況，有可能削減30%以上的相關事務成本。削減的成本一部分可集中投入到行政服務的開發(fā)改善之中。（3）行政可視化改革。國民、企業(yè)等可以自行追蹤相關行政手續(xù)的處理情況，可以確認自己的信息，徹底實現(xiàn)可視化[6]。

3.基本視角和今后的工作方向

根據(jù)2011 年8 月3 日由高度信息通信網(wǎng)絡社會推進戰(zhàn)略本部制定的《關于推進電子行政的基本方針》，整理出以下幾個基本視角和今后的工作的方向：（1）使用者視角；（2）效率成本比視角；（3）重新審視制度及業(yè)務流程；（4）持續(xù)運用；（5）國家和地方間的協(xié)作；（6）和民間的聯(lián)系；（7）貫徹PDCA，即計劃（Plan）、實施（Do）、評價（Check）、改善（Action）[7]。

4.利用和活用IT 技術的重點項目

在2016 年5 月20 日內閣會議制定的《世界最先進IT 國家創(chuàng)造宣言的變更》中，提出了以下三點作為IT 利用和活用推進的重點項目：（1）國家和地方的IT 化和業(yè)務流程重組（Business Process Reengineering，BPR），包括進一步推進國家IT 化和業(yè)務流程重組、地方公共團體的IT化和業(yè)務流程重組以及治理體制的強化。（2）安全且放心的數(shù)據(jù)流通和使用及活用的環(huán)境建設，包括使用者意向的數(shù)據(jù)流通基礎的構建、數(shù)據(jù)流通的順暢化和促進使用活用以及為了解決問題而開放數(shù)據(jù)的“實現(xiàn)”。（3）解決超少子高齡社會中的各種問題，包括利用大數(shù)據(jù)的社會保障制度改革、利用“我的號碼”（MyNumber）制度等進行的育兒行政服務改革和有益于解決利用活用IT的各種問題，比如產業(yè)競爭力的強化、地方創(chuàng)造的實現(xiàn)、利用“我的號碼”制度提高國民生活的便利性，實現(xiàn)安全、抗災能力強的社會等[8]。

5.推進方針

2017 年5 月30 日，高度信息通信網(wǎng)絡社會推進戰(zhàn)略本部“官民數(shù)據(jù)利用推進戰(zhàn)略會議”通過了文件《數(shù)字政府推進方針》，明確指出了數(shù)字政府的推進方針：（1）以完全使用數(shù)字技術的使用者為核心的行政服務改革。推進以服務設計思路為依據(jù)的業(yè)務流程重組（BPR）、重新審視對應數(shù)字技術的信息提供方式。（2）搭建官民協(xié)作的平臺。建設促進數(shù)據(jù)流通的環(huán)境、建設官民數(shù)據(jù)利用的界面（Interface）、共享平臺和利用民間服務。（3）產生價值的IT 治理。建設對應服務改革的推進體制、貫徹IT 管理、投資效益最大化[9]。

綜上所述，這些政府文件規(guī)定所致力解決的問題具有一定的連續(xù)性。一方面，在2003 年7 月《電子政府構筑計劃》中制定的電子政府構筑原則，在2011 年8 月的《關于推進電子行政的基本方針》中作為基本點被繼承下來并因為考慮到2011 年3 月東日本大地震的影響，追加了“持續(xù)運用”這一條；另一方面，《電子政府構筑計劃》中建設電子政府的目標，在2016 年5 月的《世界最先進IT 國家創(chuàng)造宣言》中的重點項目以及2017 年5 月的《數(shù)字政府推進方針》的推進方針里大體上也被繼承下來。此外，正如2009 年7 月的《i-Japan 戰(zhàn)略2015》中所強調的那樣，組織改革和行政改革都是不可缺少的。

二、關于日本電子政府運行狀況的評價

（一）日本國內的評價

1.來自NTT 數(shù)據(jù)經(jīng)營研究所的調查

2009 年3 月，NTT 數(shù)據(jù)經(jīng)營研究所發(fā)布了《平成20 年“關于IT 改革實現(xiàn)程度的調查”報告（電子政府領域）》，其主要調查結果包括以下幾點：（1）在企業(yè)方面，除國稅之外其他稅種的登記、社會保險領域等方面利用水平一般；（2）關于個人的國稅申報，持續(xù)利用的人少，放棄利用的人多；（3）在企業(yè)方面，除國稅申報的持續(xù)利用率之外，其他持續(xù)利用率較低；（4）社勞士（即社會保險勞務士，社保咨詢師）與稅理士（即稅務代理）、司法代筆人相比，放棄利用的比率較高；（5）手續(xù)流程中不便于利用的主要原因集中反映為個人、企業(yè)方面的“電子簽名”，很多專業(yè)人士（包括律師、會計師等具有專業(yè)資格的人員）還受制于系統(tǒng)的“可操作性”“申請時間縮短”等因素[10]。

2.來自日本學者的觀點

2010 年3 月，山田肇在期刊《科學技術動向》上發(fā)表了“日本電子政府的現(xiàn)狀和未來的方向——以電子申請為中心”一文。以電子申請為中心，論述了日本電子政府的現(xiàn)狀，分析了電子政府尤其是向電子申請過渡的落后理由，認為主要原因是，“和依托文書的手續(xù)相比，電子申請沒有吸引力”“就連申請的程序從一開始也很不好用”[11]，簡言之即為“沒有吸引力”和“不好用”這兩點。

3.來自《關于推進電子行政的基本方針》的評價

2011 年8 月3 日，IT 戰(zhàn)略本部發(fā)布文件《關于推進電子行政的基本方針》，提出了以下幾點電子行政存在的問題：“關于迄今為止的電子行政的相關戰(zhàn)略等，（人們）對作為目標的電子行政的整體認知未必是清楚的；再有，以系統(tǒng)的事后評價為前提的、可驗證的目標設定不能說做得很好，圍繞PDCA 周期也不能說為切實實現(xiàn)戰(zhàn)略而采取了很好的措施[12]。在依據(jù)戰(zhàn)略制定的具體對策中，能夠看到各府省的自主登錄等情況的總結性傾向，從實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的觀點來看，沒有很好地針對必要的對策制定方案，對策的實現(xiàn)未必和戰(zhàn)略的實現(xiàn)相關……?！?/p>

4.來自《關于世界最先進IT 國家宣言的變更》的評價

2016 年5 月20 日，在內閣會議通過的文件《關于世界最先進IT 國家宣言的變更》中，對日本電子政府做出以下評價：“根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部（United Nation Department of Economic and Social Affairs，UNDESA）以聯(lián)合國193 個成員國為對象的《聯(lián)合國電子政府調查》報告，平成26 年6 月（2014 年6 月）發(fā)表的電子政府世界排行榜中，我國（日本）從平成24年（2012 年）的第18 位上升到第6 位。平成27年4 月（2015 年4 月）的世界經(jīng)濟論壇發(fā)表的《2015 年版世界IT 競爭報告》中，政府部門的IT利用度從前一年的第22 位大幅度提高到第7 位，表示法律建設的‘政治、管制環(huán)境’從前一年的第16 位上升到第8 位”[13]。

5.來自《數(shù)字政府推進方針》的評價

2017 年5 月30 日，高度信息通信網(wǎng)絡社會推進戰(zhàn)略本部“官民數(shù)據(jù)利用推進戰(zhàn)略會議”制定了《數(shù)字政府推進方針》，該文件指出了日本電子政府推進過程中所取得的成果和存在的問題：“迄今為止，在政府CIO 的指導下，致力于解決IT 治理強化、政府信息系統(tǒng)改革、IT 投資的可視化、信息協(xié)作基礎的建設等問題，取得了一定的成效。政府信息系統(tǒng)的數(shù)量……減少超過6 成（目標是減半），而運營成本……預計會削減1000 億日元以上。

另外，建立為加速行政數(shù)據(jù)流通和利用的制度。包括導入“我的號碼”制度（包括MyNumber、MyNumberCard、根據(jù)MyNumberCard 公共的個人認證服務、我的門戶以及法人號碼）、出臺‘官民數(shù)據(jù)利用基本法’等。一直以來電子行政致力于縮小IT 投資額（作為計算公式的分母）。今后不但要應對急速變化的社會，還要同時進一步提高電子行政的投資效益，不能只停留于行政內部的效率化，還有必要將焦點放在擴大為國民、企事業(yè)提供的服務價值（作為計算公式的分子）上。

此外，不僅是國家行政機關，對國民來說接觸距離更近的地方公共團體也有必要推進同樣的措施”[14]。

（二）基于聯(lián)合國調查的分析評價

聯(lián)合國為深入了解各成員國的電子政府環(huán)境和在線持續(xù)發(fā)展能力現(xiàn)狀，并為政策制定者提供建議，于2001 年發(fā)表了題為《電子政府基準測量：全球視角》（Benchmarking E-government:A Global Perspective）的報告，2003 至2005 年報告標題均有變更，從2008 年開始，規(guī)律性地每兩年發(fā)表一次調查報告，報告標題也固定命名為《聯(lián)合國電子政府調查》（United Nations E-Government Survey）。最新版調查報告是于2020 年7 月發(fā)布。

目前，聯(lián)合國電子政府調查報告采用3 個指數(shù)表示各國的電子政府的運行現(xiàn)狀，分別是在線服務指數(shù)（Online Service Index，OSI）、通信基礎設施指數(shù)（Telecommunication Infrastructure Index，TII）、人力資本指數(shù)（Human Capital Index，HCI），并將3 個指數(shù)的平均值作為綜合指數(shù)，依此進行排名。該綜合指數(shù)被稱為電子政府發(fā)展指數(shù)（E-Government Development Index,EGDI），計算公式表示為：EGDI＝（1/3）×（OSI＋TII＋HCI）。

三個指數(shù)的獲得方式和內容分別為：在線服務指數(shù)（OSI），根據(jù)在線服務調查問卷對網(wǎng)上的服務門戶、參加門戶、省廳的網(wǎng)站環(huán)境等140 個問題的回答計算得出；通信基礎設施指數(shù)（TII），由因特網(wǎng)、固定電話、移動電話、固定寬帶、無線寬帶這5 項的加入人數(shù)制定而成，各項比重均等，均為五分之一；人力資本指數(shù)（HCI），由總入學率、就學期待年數(shù)、平均就學年數(shù)、成人識字率制定而成，其中只有成人識字率的比重是三分之一，其他比重均等，均為九分之二①特別說明的是，各年度調查報告中的綜合指數(shù)及其各項指標的設置和內容，隨著社會經(jīng)濟形式的變化而不斷調整，具體參見各版報告。此處介紹的指標內容出自2018 年調查報告，具體參見第200-205頁；2020 年調查報告中指標的調查對象和界定范圍等內容又有變化，具體參見2020 年英文版報告第231-237頁。。

表2 是筆者根據(jù)2020 年最新的《聯(lián)合國電子政府調查》整理的日本、韓國、中國、新加坡和美國5 個主要國家的指數(shù)值。在193 個國家的EGDI排行榜中，韓國位居第2 位，比2018 年公布的排名提升1 位；新加坡排名第11 位，下降了4 位；日本排名第14 位，下降了4 位；美國位列第9 名，上升了2 位；目前中國處于第45 位，比前一次提升了20 位之多，也是目前為止排名最高的一次。

表2 2020 年5 個主要國家的電子政府發(fā)展指數(shù)情況

可以看到，在這5 個國家中，韓國的3 個指數(shù)都非常高，日本的TII 數(shù)值超過美國，相對較高，但OSI 和HCI 數(shù)值相對較低，與中國的相應指數(shù)持平或略高。

圖1 展示了處于亞洲地區(qū)的日本、韓國和新加坡三個國家2003 年以后的EGDI 數(shù)值和世界排名情況。可以看到，韓國的EGDI 得分很高，在世界排名中一直處于前列，2010 年以來排名前三甲，2012 年以來的EGDI 數(shù)值均在0.9 以上；新加坡的排名起伏較大，但近年來基本處于上升趨勢，2016年位居第4 名，后有所下滑，2020 年排名第11 位；2003 年以來，日本排名總體趨于上升，2014 年突飛猛進至第6 位，之后滑到10 名以外，但2020 年的EGDI 數(shù)值已經(jīng)達到目前的最高值0.8989，日本也躋身進入EGDI 得分最高的14 個國家之列。

圖1 2003～2020 年日本、韓國、新加坡的EGDI 數(shù)值及世界排名

圖2 是構成日本EGDI 的3 個指數(shù)的變化走勢。觀察可知，OSI 經(jīng)過了兩次快速上升：一次是從2003 年的0.524 迅速上升到2005 年的0.815，另 一 次 是 從2012 年 的0.863 上 升 到2014 年 的0.945，但2020 年 回 落 到0.906。TII 是 從2012 年開始快速上升，2020 年達到最高值0.922。HCI 的數(shù)值最初都在0.9 以上的較高水平，但從2012 年開始出現(xiàn)下降并跌破0.9，最近略有回升。

圖2 2003～2020 年日本的EGDI 構成要素的變化

在2018 年的報告中，聯(lián)合國對日本的電子政府發(fā)展狀況做出了肯定的評價：“日本正在推進各種舉措，比如在線辦理行政手續(xù)、提供電子政府信息、優(yōu)化工作和系統(tǒng)、改善政府電子采購和信息安全措施等。日本也制定了‘數(shù)字政府戰(zhàn)略’和‘推進官民數(shù)據(jù)利用的基本計劃’。‘數(shù)字政府戰(zhàn)略’的三個支柱之一就是與‘可持續(xù)發(fā)展目標（SDG）’一致的官民合作平臺，而‘可持續(xù)發(fā)展目標’就是實現(xiàn)持久、包容性和可持續(xù)經(jīng)濟增長，以及充分的生產性就業(yè)、人人都體面工作”[15]。

2020 年報告指出：日本“是全球電子政府發(fā)展的領導者之一”，“政府數(shù)字轉型計劃圍繞使用新技術和開發(fā)人力資源來加強治理和改善公民的生活。日本正在通過優(yōu)化信息技術投資、實施采購改革和促進國家數(shù)字政府計劃在城市層面的發(fā)展等方式，塑造數(shù)字時代的新行政形象”[16]。

三、日本電子政府的邏輯框架解析

正如聯(lián)合國報告的評價和前文所述，一方面日本確實制定了很多電子政府的推進構想和戰(zhàn)略，政策內容不斷深化且電子政府建設也取得了很大的進展，在世界居于先進水平；另一方面它仍存在很多問題，實質性的發(fā)展比較慢。比如，雖然在聯(lián)合國的電子政府調查中，日本的電子政府排在比較靠前的名次，但是計算指標中包含的基礎設施、硬件等物質目標，以及就學年數(shù)、ICT 加入人數(shù)等形式目標，并不能保證貫徹“以利用者為中心的行政服務”和“利用者視角”的原則和方針。

上述問題之所以產生并難以解決，與日本政府的政策相關。政府的戰(zhàn)略構想和政策方案中并沒有對一些重要概念作出明確定義，即使給出定義也沒有兼具形式和實質的內容，因為文件中使用了很多概括性的表述，潛藏著很難被清楚理解卻又是日本特有的根本問題①例如，沒有采取某些對策的意圖，卻說成“積極應對”；沒有具體的對策和行動，卻說成“竭盡全力實現(xiàn)”，這些陳述屬于日本獨特的語言文化。不僅對外國人而言，即便普通的日本人也無法理解。典型的例子是，2000 年前后政府網(wǎng)站曾刊載有關IT革命的說明，現(xiàn)在已被刪除了，但是以前卻記載著“何為IT”“所謂IT 就是信息通信技術”“何為IT革命”“IT 就是革命”等比較可笑的內容。參見谷口洋志.IT革命のための社會——経済基盤整備[J]日本経済政策學會年報』，2002（5）：26-35.。

以下利用圖3 和圖4，對日本電子政府，特別是它的內在結構作簡單解釋。

圖3 是日本最近加以區(qū)別的電子政府和電子自治體、政府與國民間的關系。通過此圖可以理解以下幾點：（1）電子政府是中央政府的活動，電子自治體是地方政府的活動。（2）廣義的電子政府由3 部分構成：中央政府和國民、企業(yè)的關系（狹義的電子政府）；地方政府和國民、企業(yè)的關系（電子自治體）；中央政府和地方政府的關系（電子政府與電子自治體間的關系）。（3）電子政府和電子自治體的服務對象—國民（廣義）由兩部分構成：個人（狹義的國民）和企業(yè)（法人或組織）。

圖3 電子政府的結構解析

圖4 是對電子政府（廣義，包含電子自治體）結構的深入分析，可以說明以下幾點：（1）電子政府活動的一方面是國民、企業(yè)對電子政府開展的需求行為，也就是國民申請、提交和參加（圖C 部分）、企業(yè)要求政府籌措（為企業(yè)提供資金和服務，圖D 部分）這類活動；（2）電子政府活動的另一方面是電子政府對國民、企業(yè)開展的供給行為。也就是政府對國民、企業(yè)提供信息和服務（圖E 部分）。這種情況的前提是國民和企業(yè)擁有利用信息和服務的技能和工具；（3）為了通過電子政府順利并成功地推進國民、企業(yè)和政府間相互依存的關系，必須配備固定和無線通信網(wǎng)絡、通信器材、硬件、軟件、終端（設備）等ICT 基礎設施（圖H 部分）；（4）除了ICT 基礎設施之外，為了合法并有效地推進國民、企業(yè)和政府間的電子政府服務，需要制定支撐ICT 基礎設施和ICT 利用的法律、規(guī)則和制度（圖G 部分）。

圖4 電子政府結構的深化解析

還有一點在圖中沒有明確地表示出來，但是在日本電子政府推進的過程中已經(jīng)得到重視，那就是為了使電子政府、電子自治體既有效率又有效益，而不只是行政內部的ICT 化，勢必需要進行業(yè)務改革、服務改革和組織改革。其他研究學者也持有類似的觀點，比如，布萊恩杰爾夫森（Brynjolfsson）和希特（Hitt）（1998）提出，為了使ICT 投資更有效率、更有效益，在ICT 投資的同時進行組織改革也非常必要[17]。

如果該圖與構成聯(lián)合國EGDI 的3 個指數(shù)對應的話，其中圖C、D、E 部分反映的是OSI，TII 可以通過圖H 來表示，圖F 表示的是HCI。可見，EGDI 沒有覆蓋到圖G 的側面。

四、日本電子政府發(fā)展存在的問題及改進對策

綜上所述，從日本國內各方面和聯(lián)合國調查報告的評價來看，日本電子政府的發(fā)展得到了肯定，取得了一定成果。比如，《數(shù)字政府推進方針》中肯定了日本電子政府致力于解決IT 治理的強化、政府信息系統(tǒng)改革、IT 投資的可視化、信息合作基礎的建設等，實現(xiàn)了政府信息系統(tǒng)數(shù)量和運營成本的削減；再有，為提高行政數(shù)據(jù)的流通和利用速度，引入了‘我的號碼’制度，制定了《推進官民數(shù)據(jù)利用的基本法》等。在聯(lián)合國的評價報告中反映了日本在通信基礎設施建設和在線服務等方面取得的進步。在聯(lián)合國調查報告電子政府的世界排名中，日本從2001 年的第27 位躍升到2010 年的第17 位，再上升到2020 年的第10 位。

但是，這些評價完全客觀嗎？日本的電子政府是否還存在重大的不足？下文對此進行較為深入的分析并提出一些改進的建議。

（一）對ICT 戰(zhàn)略變遷意義的再審視

文中表1 說明，從2001 年1 月的《e-Japan戰(zhàn)略》到2017 年5 月的《世界最先進IT 國家創(chuàng)造宣言——官民數(shù)據(jù)利用推進基本計劃》，日本已經(jīng)數(shù)次制定和推出了ICT 戰(zhàn)略、構想或計劃，預期塑造的社會形象也沿著2001 年的“e-Japan”、2006 年 的“u-Japan”、2009 年 的“i-Japan”，再到2017 的“d-Japan”而演變的?！癳-Japan”重點在于ICT 基礎設施和ICT 利用環(huán)境的建設，接下來是以“無論何時、無論何地、無論何人”都能訪問的“泛在（ubiquitous）環(huán)境”為目標的“u-Japan”構想。在這種方向性定位的基礎上，構想了把社會的包容（social inclusion）和創(chuàng)新（innovation）與ICT 利用聯(lián)系起來的“i-Japan”，又進一步構想了意識到“‘數(shù)據(jù)’大流通時代到來”的“d-Japan”①作為ICT戰(zhàn)略目標的社會方向性的稱呼，“e-Japan”“u-Japan”和“i-Japan”都已經(jīng)被實際使用了，但是“d-Japan”這一表述還沒有被真正使用。。

這些ICT 戰(zhàn)略、構想或計劃中，在“目標社會”的形象設計變化的背景下，ICT 變化的速度以及對經(jīng)濟社會的滲透或影響比預想的要快。2017 年5 月30 日內閣會議制定的《世界最先進IT 國家創(chuàng)造宣言——官民數(shù)據(jù)利用推進的基本計劃》中指出：“從最初的‘e-Japan 戰(zhàn)略’開始已經(jīng)過去了16 年，盡管在這段期間IT 的技術進步會止于何處并不知曉?！璉T 革命技術進步的速度卻快得超出了我們的想象”“以交流的方式為引領，在工作、觀光、娛樂、醫(yī)療或介護等所有方面使企業(yè)活動和國民生活發(fā)生改變，IT 技術進步帶來了最初制定‘e-Japan 戰(zhàn)略’時無法想象的沖擊”[18]。這樣的事實，使得電子政府的推進面臨更為棘手的問題。首先，迄今為止的電子政府的推進內容是否合適？今后需要如何修正和應對？其次，根據(jù)聯(lián)合國的電子政府發(fā)展指數(shù)（EGDI）觀察各國電子政府的發(fā)展程度，尤其是當時的一系列變化是否有意義？

《世界最先進IT 國家創(chuàng)造宣言——官民數(shù)據(jù)利用推進的基本計劃》中指出：“無法完全預測今后的社會，不能否定將來會產生現(xiàn)在預想的數(shù)據(jù)利用所帶來的效果（如生產效率的提高、開創(chuàng)技術革新等）。正如迄今為止在技術開發(fā)和服務提供方面的競爭者變遷中所看到的那樣，圍繞IT 的環(huán)境也將會有超出想象的變革?！彪m說如此，“社會可能發(fā)生各種各樣的事情，尤其是有關IT 的環(huán)境有可能發(fā)生想象不到的情況，經(jīng)常升級，以反復型開發(fā)（Agile Software Development，也稱為敏捷開發(fā)）模式靈活應對環(huán)境變化是很重要的”[19]。在電子政府推進方面也要尋求相同的認識，也就是說在明確原則、方針的同時，定期核查評估和修改必不可少。

（二）切實貫徹“使用者為中心”的理念

如前所述，日本電子行政服務遭遇到如此差評，即便是最基本的電子申請，和文件為依托的手續(xù)辦理相比也不具有吸引力，用起來很困難。在2009 年7 月的《i-Japan 戰(zhàn)略2015》中列舉的一個原因是，“雖然以前的戰(zhàn)略位置強調數(shù)字技術的利用，但是容易形成技術優(yōu)先的指向，同時也會陷入服務提供者立場的邏輯思維”②在日本為對方提供非常細致周到的行為只有作為日本式的“招待”時而受到好評，但是這是提供方的“招待”，應該重視的是站在需求方角度的“招待”。在日本電子政府推進的初期階段欠缺這樣的視角，筆者谷口洋志曾對此給予強烈批評。參見谷口洋志.電子政府の失敗は不可避か?[J]日本計畫行政學會『計畫行政』,2001(9):3-8.。因為有了這樣的反省，所以在2017 年5 月的《數(shù)字政府推進方針》中指出：“要開展應對多樣化的、急速變化社會的行政服務，不是像迄今為止這樣站在提供者的視角（Supply Side）,而是要站在使用者（Customer）的視角設計行政服務,需要以使用者為中心提供服務”。

目前看，已從這樣的觀點出發(fā)進行了一些改進，比如易使用和操作性的改善；對于利用頻率高的行政服務，每周7 天24 小時在自己家里或者便利店等場所就能獲取，放寬時間和場所的制約；實現(xiàn)在一個場所就能利用多種服務的一站式服務。實際上，在電子政府推進的初期階段就經(jīng)常強調“使用者本位”“使用者視角”“使用者中心”這樣的原則和方針，例如2003 年7 月發(fā)布的《電子政府構筑計劃》中就強調“對國民來說易用易懂”、提出以“提供使用者本位的行政服務”為目標。同一個問題長期被提及，意味著沒有正確理解“使用者本位”的意義到底是什么，迫切需要重新明確其概念①筆者一直關注Amazon.com的發(fā)展變化，認為可作為“使用者本位”具有代表性的典型實例。參見谷口洋志.米國の電子商取引政策[M].創(chuàng)成社,2000.，包括電子政府的概念。

目前還是能遺憾地看到，在各自治體的各種證明書的辦理過程中，較比以前的方式?jīng)]有發(fā)生明顯變化，還是需要在辦理窗口簽字和蓋章。即使有證明書，如果沒有帶印章只有簽名的話是不被認可的，還有被拒絕發(fā)放證明書的情況發(fā)生。比起當事人的現(xiàn)場親筆簽名，而更相信廉價圖章這種落后的方式，對沒有日本式印章的外國人來說就形成了差別性對待。再有，門戶網(wǎng)站只說明辦理手續(xù)的流程，而需要辦理的手續(xù)和以前沒有變化。即使有專門的商店能獲取證明書，但也只限于一部分，使用自動機械的便利性并不高。

問題在于提供方的立場仍占上風，需求方的視角未被重視。反復策劃制定名目繁多的各種戰(zhàn)略，其內容也只是對各部門組織職責的概括，并沒有明確優(yōu)先的順序，造成相互矛盾的政策并行存在，即使有基礎設施和硬件等條件，也會產生不能充分利用的情況。通過這樣的反思，筆者認為需要從以下這幾個方面改進：重新徹底地從需求方或者使用者的角度出發(fā)進行建設和提供服務；完成明確構想的戰(zhàn)略和確立卓越領導力，建設所有人都能參與的可訪問環(huán)境，保障考慮到ICT 利用的數(shù)字鴻溝問題。

（三）挖掘潛在的殺手級應用

即使存在“伴隨ICT 發(fā)展的不確定性”，也是基礎設施技術、硬件、軟件、APP 應用中的不確定性，無法改變ICT 利用的重要性這一潮流。實際上，無論是“e-Japan”“u-Japan”“i-Japan”還是“d-Japan”，都是與ICT 利用直接相關的，日本一直在摸索如何在不同認識的基礎上開展ICT 的利用。

在ICT 利用過程中，能夠起到重要作用的是能夠發(fā)揮起爆劑作用的殺手級應用（killer application）。日本在基礎設施、硬件等物質環(huán)境的建設等方面處于優(yōu)勢，但不能充分地啟動殺手級應用卻是短板。實際上，目前日本已有的兩個應用系統(tǒng)就可以打造成電子政府的殺手級應用。

1.個人號碼卡

日本在20 世紀80 年代前期計劃引入“綠卡（納稅人號碼卡）”，但是最終沒有實行。因為如果對每個人的收入獲知率不同就會產生明顯的不公平性，基于這一認識，綠卡以正確獲知個人收入和儲蓄、實現(xiàn)公平租稅負擔為目標。但是對于一部分人來說，正確獲知收入與儲蓄被認為是對個人信息的威脅，最終遭到強烈抵制，以失敗告終。到了21 世紀第一個十年，引入了不以征稅為目的，而是使普通個人認證更有效率、更加合理的“住基卡（居民基本底賬）”。住基卡的發(fā)行始于2003 年，伴隨著“我的號碼”制度的引入，終止于2015 年。住基卡不僅應用于個人認證，還廣泛用于社會保障（醫(yī)療、健康等）和公共機構（圖書館等公共設施）等領域。但由于需要獲取個人隱私信息，遭到強烈批判，越來越多的自治體對住基卡的發(fā)行猶豫不決，幾乎無法用于個人認證，最后仍以失敗告終②筆者谷口洋志有過這樣的經(jīng)歷，他前往居住所在地的市政府申辦住基卡，辦理窗口的工作人員詢問：“辦卡是為了做什么事情？”、“即便自己花錢也想辦嗎？”，這些問話明顯暗示辦卡沒有意義。政府花費了多年時間和費用投入，最終卻變成徒勞的、無意義的一大公共事業(yè)。。進入21 世紀第二個十年，在社會保障和稅金的一體化改革基礎上，從2015 年10 月引入了“我的號碼”制度。“我的號碼”是向在日本擁有居民登記卡的所有個人發(fā)行的12 位號碼，其使用范圍包括稅金、社會保障和災害3 個領域。從2016 年開始發(fā)行塑料材質的“我的號碼”卡（即個人號碼卡），用于身份證明和電子證明書等。

“我的號碼”卡已用于稅金和社會保障（補助、年金和醫(yī)療等）業(yè)務領域，其便利性也得到了大力宣傳，但遺憾的是，目前的普及率仍非常低，據(jù)日本總務省的相關統(tǒng)計，2018 年全國47 個都道府縣的普及率平均值是11.5%，最高的地區(qū)是東京為14.9%，最低的地區(qū)是高知縣僅為6.9%①具體參見総務省.マイナンバーカードの市區(qū)町村別交付枚數(shù)等について（平成30 年7月1日現(xiàn)在），https://www.soumu.go.jp/main_content/000538604.pdf。因此，“我的號碼”卡的使用前景大有潛力。

2.電子納稅系統(tǒng)

另一個潛在的殺手級應用是2008 年建設的電子申報和納稅系統(tǒng)（e-Tax）。e-Tax 可用于在線辦理申報和繳納所得稅、消費稅、法人稅、酒稅和印花稅等手續(xù)。

據(jù)日本國稅廳的統(tǒng)計，2017 年度e-Tax 的在線利用情況如下：個人所得稅申報1043 萬件，個人消費稅申報74.5 萬件，法人稅申報212.8 萬件，法人消費稅申報162.5 萬件，酒稅申報3.5 萬件，印花稅申報8.4 萬件，利用率分別是54.5%、66.1%、80.0%、81.6%、81.2%、59.2%[20]。其 中，個人所得稅在線申報利用率從2007 年度的18.4%上升到2017 年度的54.5%，個人消費稅申報的利用率從19%上升到約66.1%，利用率提高比較明顯。財務省發(fā)布的改善解決計劃中把上述前兩個稅種2016 年度的利用率目標定為58%，2016 年度的消費稅申報利用率達63.2%,已超過目標值；而個人所得稅申報利用率是53.5%，距目標值還有相當差距，即使從2017 年度的利用率來看，也沒有達到2016 年度的目標值。國稅廳認為2016 年度目標未完成的原因是“‘我的號碼’卡和對應的讀卡機（CardReader）的普及滯后”[21]。

但原因不只是這些，從筆者谷口洋志的個人經(jīng)歷來說，他沒有辦理“我的號碼”卡，也沒有向稅務署申請ID 密碼，而是選擇先利用e-Tax 系統(tǒng)填報所得稅申報書，之后打印出來，本人攜帶去當?shù)氐亩悇帐鹛峤晦k理。把這種情況的使用件數(shù)和完全利用e-Tax 的在線申報件數(shù)在整體中所占的比例定義為ICT 活用率，那么2017 年度的所得稅申報的ICT 使用率就高達80.0%，個人消費稅申報率是76.2%。這說明已經(jīng)存在相當數(shù)量的知道和部分使用e-Tax系統(tǒng)的群體，這一群體將是未來全部實現(xiàn)在線利用e-Tax 的潛在使用者。但是，ICT 利用率和e-Tax 利用率的提高，兩者的相關可能性并不高。因為要想僅憑e-Tax 就完成所得稅申報，需要擁有能夠使用e-Tax 的電腦設備和通信環(huán)境，事前通過“官方的個人認證服務”獲取電子證明書，還需要準備“我的號碼”卡和讀卡器等。而事實上，普通民眾繳納所得稅的e-Tax操作每年只有一次，在2 月16 日-3 月15 日這一期間進行，卻需要準備上述提到的各種軟硬件條件，還要面臨系統(tǒng)升級、設備淘汰的經(jīng)濟成本，不免讓人感覺麻煩和不值得。因此人們對e-Tax 的利用積極性就會大大折扣，結果就會繼續(xù)存在數(shù)字鴻溝，進而導致e-Tax 的利用率停滯不前。只有將e-Tax 的操作進行最大程度簡化，e-Tax 作為殺手級應用的潛能才能成為在線申請普及擴大的巨大原動力。

（四）防災和災害相關的電子政府服務作為必須的服務項目

眾所周知，日本近些年頻發(fā)大地震、臺風、暴雨等自然災害，迫切需要建設預測和預報系統(tǒng)、采取防災對策勢。目前的情況是，災害信息系統(tǒng)已建設完成，也可以部分提供受災、支援等方面的信息。但是，民眾需要的信息不僅是安危、醫(yī)療信息和災害、受災信息，對于救濟和支援的信息，水、通信、電、煤氣等與生命息息相關的信息同樣不可缺少，而這些信息的提供服務才剛剛起步，距離一站式服務還相差甚遠。而且每次發(fā)生自然災害時都會謠言四起、出現(xiàn)幾乎沒有外語信息提供等情況發(fā)生，因此目前還不能說是有效率、有效果的信息服務體系。另外，還存在申請或者享受服務的利用方法繁雜、不容易操作，使用者的技能或者知識不充分等問題；基礎設施和硬件的供給還存在缺口，也還有不能熟練使用軟件和APP 應用的情況等。無論電子政府的現(xiàn)狀如何，像日本這樣面臨自然災害機率較大的國家，與災害和防災相關的電子行政服務，是從使用者視角來看最需要關注的內容之一，是緊要且最重要的電子政府服務。

2020 年新型冠狀病毒疫情蔓延對電子政府服務的需求不斷增加，日本電子政府服務在跟進的同時，也再次暴露出嚴重短板，比如給國民發(fā)放10 萬日元補助金遲遲不能到位，歷時3個多月才發(fā)放完畢。在菅義偉上任日本首相的10 天內，已經(jīng)宣布了幾項主要改革措施，其中重要的一項是日本政府要成立“數(shù)字廳”?！皵?shù)字廳”直屬于首相管理，將原來分散在各主要部門的與IT、AI 等數(shù)字產業(yè)相關的政策、預算和實體進行整合，由其統(tǒng)籌政策制訂和行政指導等。該項舉措的初衷不僅為更好地提供電子政府服務，還要促進日本智能社會的實現(xiàn)。但是，筆者對此也持有一定的保留態(tài)度。即便對外宣稱“數(shù)字廳”是直屬首相管理，也體現(xiàn)出“數(shù)字廳”在菅義偉內閣中的特殊地位。但在日本，“廳”比“省”的級別要矮上半截，很難具有更強的執(zhí)行力，并且與原來有關聯(lián)的“省”之間容易產生決策上的矛盾，這一點在1971 年成立環(huán)境廳的過程中就已顯而易見了?！皵?shù)字廳”真正運行起來需要由其他省廳相關部門劃撥過來的人員或者ICT 專家實際操作，這官員仍會重點考慮原來部門管轄范圍的利益，從而阻礙新政策的制定和實施。目前，日本政府各省廳等部門使用的電子信息系統(tǒng)來自于不同企業(yè)，尚未協(xié)調一致，“數(shù)字廳”也不能在很短時間內、很容易就能解決這沉積已久的問題。因此，“數(shù)字廳”對于提升日本電子政府服務的質量和效率的效果如何，尚需時日考察和檢驗。