郝帥 宋冬梅

引 言

2015年5月1日施行的《行政訴訟法》首次明確可適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硪粚徯姓讣?，為行政案件繁?jiǎn)分流夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。2016年9月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)》，明確提出“簡(jiǎn)化行政案件審理程序，……探索建立行政速裁工作機(jī)制”。至此，優(yōu)化行政審判機(jī)制、建立行政速裁規(guī)則、實(shí)現(xiàn)行政案件繁簡(jiǎn)分流正式成為行政訴訟重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容。如何在現(xiàn)有法律制度基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光來(lái)思考和研究行政速裁機(jī)制，使其更好地服務(wù)于審判實(shí)踐是本文要探討的問(wèn)題。

一、S省D市、Q市行政審判現(xiàn)狀透析

以S省D市轄區(qū)內(nèi)兩級(jí)法院近五年行政案件審理情況為研究對(duì)象，通過(guò)分析行政收案數(shù)、法官人數(shù)、平均審限、適用簡(jiǎn)易程序數(shù)、法官平均年齡等指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)D市法院行政審判面臨重重困境。同時(shí)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，學(xué)習(xí)了S省Q市法院推進(jìn)行政案件繁簡(jiǎn)分流和簡(jiǎn)易程序的先進(jìn)做法，在此基礎(chǔ)上，提出探索行政案件繁簡(jiǎn)分流改革的必要性和緊迫性。

（一）D市法院行政審判現(xiàn)實(shí)困境

1.案件高階式增長(zhǎng)和審限過(guò)長(zhǎng)

立案登記制實(shí)施后，行政案件無(wú)論是從案件數(shù)量還是從漲幅程度來(lái)看均呈現(xiàn)激增態(tài)勢(shì)。據(jù)最高人民法院數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年5月1日至2016年3月31日，全國(guó)法院共受理一審行政案件達(dá)到220259件，同比上升59.23%。相較于全國(guó)法院行政案件的大幅增長(zhǎng)，S省D市法院行政案件的審理情況則稍顯中規(guī)中矩。近五年來(lái)，D市行政案件收案數(shù)總體保持平緩上升態(tài)勢(shì)，其中各基層法院收案數(shù)每年略有增長(zhǎng)，增幅較緩，但D市中院不僅收案總數(shù)高，增幅也較大。2020年，D市中院行政庭結(jié)案658件，相較于轄區(qū)內(nèi)12個(gè)基層法院740件的結(jié)案數(shù)僅有幾十件差距，然縱向?qū)Ρ萐省高院，D市中院全年行政案件結(jié)案數(shù)僅相當(dāng)于省高院行政庭某一審判團(tuán)隊(duì)結(jié)案數(shù)的58%，三級(jí)法院的審判工作量呈現(xiàn)出較大反差（見(jiàn)表1）。

表1 2020年S省三級(jí)法院不同團(tuán)隊(duì)收結(jié)案數(shù)據(jù)

一方面，行政案件的高階式增長(zhǎng)，高層級(jí)法院的結(jié)案壓力大大增加；另一方面，緩慢增長(zhǎng)的行政案件數(shù)量對(duì)基層法院的沖擊幾乎可以忽略不計(jì)，但仍有大量案件經(jīng)歷了較長(zhǎng)審限，個(gè)別基層法院的年平均審限甚至超過(guò)5個(gè)月，處于最長(zhǎng)審限的邊緣。

2.審判人員匹配不足

行政案件具有不同于民、刑事案件的獨(dú)特性，需要具有行政審判經(jīng)驗(yàn)及行政法學(xué)理論的專(zhuān)業(yè)法官，但數(shù)據(jù)顯示，D市兩級(jí)法院從事行政審判的法官數(shù)量逐年遞減，當(dāng)然這與法官員額制改革導(dǎo)致的法官人數(shù)縮減有較大關(guān)聯(lián)。然而，D市行政審判法官平均年齡在45歲左右，且平均學(xué)歷不算高（見(jiàn)圖1）。有些基層法院如W縣、Q縣法院甚至出現(xiàn)“一人庭”現(xiàn)象，承辦法官只能與兩名陪審員組成合議庭?；鶎訉徟嘘?duì)伍中年輕力量的缺失，讓行政審判的發(fā)展顯得后勁不足；“形合實(shí)獨(dú)”的合議模式，則意味著“一人庭”可能獨(dú)斷專(zhuān)行或一錯(cuò)到底。同時(shí)，基層法院稀少的行政案件數(shù)量也難以回應(yīng)員額改革后所注重的法官績(jī)效考核，部分基層行政審判法官只得跨庭室審理大量其他案件，以彌補(bǔ)行政案件數(shù)的不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，D市12個(gè)基層法院中，有8個(gè)基層法院的行政審判法官同時(shí)被編入其他團(tuán)隊(duì)審理民事或執(zhí)行案件，行政案件的審理只占審判工作的一小部分。長(zhǎng)此以往，基層行政審判日漸形成“案件少—法官少—水平差”的惡性循環(huán)，不僅無(wú)法滿(mǎn)足人民群眾日益擴(kuò)張的司法需求，亦會(huì)讓上級(jí)法院面臨更多的二審和再審案件。

圖1 D市法院行政審判法官年齡、學(xué)歷分布情況

3.簡(jiǎn)易程序適用失靈

《行政訴訟法》第82條明確規(guī)定了行政案件簡(jiǎn)易程序的適用范圍，即被訴行政行為依法當(dāng)場(chǎng)作出、行政案件涉及數(shù)額二千元以下、政府信息公開(kāi)等案件可以適用簡(jiǎn)易程序。當(dāng)然，各方當(dāng)事人均選擇適用簡(jiǎn)易程序的，亦可以適用。簡(jiǎn)易程序制度的設(shè)立預(yù)示著行政案件終將繁簡(jiǎn)分流的總體走向，是推進(jìn)行政案件繁簡(jiǎn)分流的良好開(kāi)端。但數(shù)據(jù)表明，簡(jiǎn)易程序?qū)嵭泻笪迥陜?nèi)，D市基層法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?shù)并不多，部分基層法院甚至出現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖2）。筆者曾與部分基層行政審判法官進(jìn)行座談，部分法官表示，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣^少，一方面是因?yàn)閷?duì)該審理制度不適應(yīng)、不熟悉，另一方面是當(dāng)事人明確反對(duì)適用簡(jiǎn)易程序。由此可見(jiàn)，法官對(duì)該制度的理解、適用及當(dāng)事人的接受程度直接影響到簡(jiǎn)易程序的適用率。

圖2 D市基層法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砬闆r

（二）Q市中院行政案件繁簡(jiǎn)分流主要做法

Q市法院作為S省法院行政訴訟制度改革的試點(diǎn)法院，對(duì)行政案件如何繁簡(jiǎn)分流已探索出相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研，梳理了Q市法院的相關(guān)做法。

第一，簡(jiǎn)案快審，提高審判效率。Q市法院指導(dǎo)基層的H法院制定《關(guān)于行政案件適用速裁程序的規(guī)定》，探索適用速裁程序。同時(shí)，于全省法院率先制作使用表格式判決書(shū)，簡(jiǎn)化簡(jiǎn)案審判流程和文書(shū)制作。

第二，繁案精審，提高裁判質(zhì)量。Q市法院在全省率先試行“3+N”大合議庭審理模式，通過(guò)吸納更多人民陪審員參審，將合議庭由3人擴(kuò)展到多人，發(fā)揮人民陪審員貼近群眾和專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)。試行行政審判專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議制度，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議的輔助咨詢(xún)功能。

第三，類(lèi)案專(zhuān)審，努力提質(zhì)增效。針對(duì)多個(gè)當(dāng)事人分別提起的系列性或者群體性行政案件，探索類(lèi)案專(zhuān)審模式，由專(zhuān)門(mén)團(tuán)隊(duì)或者合議庭承辦，選取個(gè)別或少數(shù)案件先行示范訴訟，其他同類(lèi)案件參照處理結(jié)果直接作出裁判，以此實(shí)現(xiàn)以個(gè)案示范處理帶動(dòng)批量案件高效解決的效果。

第四，探索“依案不依團(tuán)隊(duì)”行政案件速裁新模式。Q市中院于2020年初組建行政審判速裁團(tuán)隊(duì)，明確了辦理案件類(lèi)型及優(yōu)先擇案的運(yùn)行模式?；谒俨脠F(tuán)隊(duì)在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題和困難，探索建立起“依案不依團(tuán)隊(duì)”的行政案件速裁新模式，即“6名員額法官辦理一審行政案件，2名員額法官專(zhuān)辦二審行政案件，全部8名員額法官均參與速裁工作”的新模式。

（三）總結(jié)啟示：構(gòu)建行政案件速裁機(jī)制勢(shì)在必行

盡管我國(guó)行政訴訟法已明確規(guī)定簡(jiǎn)易程序，從而推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流，但客觀講，由于各種原因，行政案件簡(jiǎn)易程序的適用并不盡如人意，亦沒(méi)有發(fā)揮最大功能。通過(guò)分析D市法院行政審判樣本可以看出，行政審判力量的缺失及固有審判模式的堅(jiān)守使其在不斷變化的審判實(shí)踐中負(fù)重前行，四級(jí)法院各自面對(duì)困難舉步維艱，困境之下必須另尋出路，如何在現(xiàn)有審判人員的情況下，既能抵御住迅猛增長(zhǎng)的行政案件，又能高效化解行政爭(zhēng)議，就成為破解困境的關(guān)鍵。Q市法院行政案件繁簡(jiǎn)分流改革措施及簡(jiǎn)易行政案件速裁審理的做法為解決這一困境提供了新思路。誠(chéng)然，一項(xiàng)制度或機(jī)制誕生之初，可能會(huì)與固有機(jī)制多有摩擦和碰撞，①參見(jiàn)仝蕾：《構(gòu)建行政案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制的系統(tǒng)化路徑》，載《人民司法·應(yīng)用》2020年第7期。但因?yàn)槠湫露錆M(mǎn)著生命力，在實(shí)踐中能夠展現(xiàn)出勃勃生機(jī)，才能推動(dòng)行政審判向前發(fā)展，因此行政案件速裁程序的構(gòu)建迫在眉睫。

二、構(gòu)建行政案件速裁機(jī)制的邏輯

行政案件速裁機(jī)制涉及司法體制和訴訟制度的重大變革。因此，必須對(duì)速裁機(jī)制可行性和必要性進(jìn)行充分論證，以客觀、理性的思維方式思考速裁機(jī)制的構(gòu)建。

（一）基礎(chǔ)考量：行政速裁機(jī)制設(shè)立的內(nèi)在基礎(chǔ)

從理論基礎(chǔ)和審判實(shí)踐雙重角度分析，重要性和復(fù)雜程度不同的行政案件對(duì)審判人員配備及審判能力的需求不同。②參見(jiàn)榮明瀟：《二審民事案件適用獨(dú)任制審理的理性邏輯與進(jìn)路探索》，載《法律適用》2017年第9期。對(duì)社會(huì)影響重大、情形復(fù)雜的案件需要適用普通程序，由三人甚至五人、七人組成合議庭審理，以完善全面的庭審程序，依靠集體智慧，共同作出判斷；而案件事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確、爭(zhēng)議不大的一般案件可以適用速裁程序，簡(jiǎn)化庭審程序，快速處理行政爭(zhēng)議。相較于復(fù)雜、疑難案件，事實(shí)清楚的一般案件還是占據(jù)大多數(shù)。③參見(jiàn)張晉紅、趙虎：《民事訴訟獨(dú)任制適用范圍研究》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。因此，速裁機(jī)制的設(shè)立從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面都沒(méi)有障礙。當(dāng)然，速裁程序?qū)徟腥藛T審判能力要求較高，但這與司法改革提升員額法官司法能力的要求相契合，在訴訟案件大幅增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)下，法官綜合素質(zhì)必須隨著案件數(shù)量的不斷增長(zhǎng)快速提升。

（二）理論探究：適用速裁機(jī)制的法理基礎(chǔ)

1.公正與效率價(jià)值的平衡

“正義或公正始終被人民視為人類(lèi)社會(huì)的一種最基本的美德和價(jià)值理想?！雹賲问纻?、文正邦：《法哲學(xué)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第35頁(yè)。公正和效率是任何一項(xiàng)訴訟制度的價(jià)值追求，單純追求公正而摒棄效率的審判不是公正的審判，而過(guò)度延遲程序則會(huì)增加當(dāng)事人的訴累，影響司法的公信力。②參見(jiàn)常怡、肖瑤：《探索與前進(jìn)：論小額速裁程序的構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第6期。司法公正既體現(xiàn)在實(shí)體公正，也體現(xiàn)在程序公正。因此，追求公正價(jià)值外，亦不能忽視效率這一價(jià)值。因訴訟資源的有限性，如何最大限度優(yōu)化訴訟效率也是司法改革背景下更多關(guān)注的問(wèn)題。公正與效率是任何一項(xiàng)訴訟制度必然追求的內(nèi)在價(jià)值，亦是具有矛盾沖突的價(jià)值本體。行政速裁機(jī)制所要求的“速”看似更多關(guān)注在效率價(jià)值上，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，但實(shí)則不然。正如簡(jiǎn)易程序制度，其在設(shè)定了審限、簡(jiǎn)化送達(dá)流程外，當(dāng)事人訴訟權(quán)利未曾有絲毫減少，民事訴訟小額速裁程序在簡(jiǎn)化程序環(huán)節(jié)上亦保留了當(dāng)事人最基本的訴訟權(quán)利。③參見(jiàn)錢(qián)斌、李青春：《尋求公正與效率的衡平——民事速裁機(jī)制實(shí)踐探微與本土化構(gòu)建》，載《法律適用》2009年第1期。因此，不能因一味追求效率，簡(jiǎn)化程序，節(jié)省成本而損害程序或是實(shí)體公正，實(shí)現(xiàn)公正與效率的兼顧，才是訴訟制度改革的基本目標(biāo)，而正是因?yàn)樽非蠊c效率的衡平，才催生了行政速裁機(jī)制的建構(gòu)。

2.訴訟成本與訴訟收益的兼顧

以經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考量，訴訟在一定意義上可以被視為一種受制于投入產(chǎn)出規(guī)律的經(jīng)濟(jì)行為。④參見(jiàn)顧培東：《效益：當(dāng)代法律的一個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)——兼評(píng)西方法律經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載《中國(guó)法學(xué)》1992年第1期。成本，本身是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，放在訴訟活動(dòng)中，即訴訟成本體現(xiàn)的是人民法院、當(dāng)事人及其他訴訟參加人在投入訴訟活動(dòng)中付出的人、財(cái)、物和時(shí)間。有投入必定要帶來(lái)一定收益，訴訟收益則是通過(guò)訴訟活動(dòng)中的投入所獲得的利益?！霸V訟程序因此所占用的公共司法資源最多不能大于社會(huì)因此而挽回的經(jīng)濟(jì)損失?！雹莞涤袅郑骸斗焙?jiǎn)分流與程序保障》，載《法學(xué)研究》2003年第1期。訴訟成本必然要與訴訟效益相適應(yīng)，不能偏重一方，如過(guò)多投入訴訟成本，并不一定帶來(lái)相應(yīng)的訴訟收益，這一點(diǎn)在行政訴訟中體現(xiàn)的尤為明顯。簡(jiǎn)易程序雖訴訟周期短于普通程序，但固有程序環(huán)節(jié)仍然保留，規(guī)范性也較高。因此，以符合訴訟成本與效益為大前提，弱化程序程式化和專(zhuān)業(yè)化，設(shè)立簡(jiǎn)易、快捷、高效的速裁機(jī)制，有利于當(dāng)事人節(jié)約訴訟成本，避免司法資源浪費(fèi)，也可以緩解審判人員司法壓力，提升審判效率。

3.訴訟合意與司法能動(dòng)的協(xié)調(diào)

在民事訴訟中，合意即指當(dāng)事人達(dá)成的以直接或間接發(fā)生法律效果為目的的契約。①參見(jiàn)王杏飛：《和諧社會(huì)語(yǔ)境下的訴訟合意——以民事訴訟為視角的分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期。簡(jiǎn)而言之，合意即當(dāng)事人對(duì)行為產(chǎn)生結(jié)果達(dá)成的共識(shí)。其原本是一個(gè)私法的概念，在不違背法律、社會(huì)道德、公序良俗原則的前提下，當(dāng)事人即可對(duì)自己權(quán)益作出處分。在行政訴訟中，當(dāng)事人亦可對(duì)訴訟程序事項(xiàng)直接或間接達(dá)成以發(fā)生訴訟法上效果的合意，諸如對(duì)管轄合意、訴訟上的和解等。訴訟合意要求速裁案件尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，是溝通行政訴訟案件與適用速裁程序的橋梁。訴訟合意與司法能動(dòng)的協(xié)調(diào)即是當(dāng)事人在行政案件中對(duì)訴訟程序自由選擇與法院對(duì)訴訟程序的指揮之間的協(xié)調(diào)。②參見(jiàn)張芳芳、趙琦銘：《小額速裁程序的法理思考與完善建議》，載《人民司法·應(yīng)用》2012年第3期。在當(dāng)事人對(duì)選擇速裁程序已達(dá)成合意后，提高司法能動(dòng)性，通過(guò)法官釋明權(quán)，在保障法官對(duì)訴訟程序的適度管理的前提下，優(yōu)化司法資源，縮減司法成本，以提高訴訟效率。

（三）現(xiàn)實(shí)推進(jìn)：行政速裁機(jī)制適用是實(shí)現(xiàn)司法改革的客觀要求

1.司法資源優(yōu)化配置的必然選擇

立案登記制實(shí)施以來(lái)，案件數(shù)量不斷攀升，高層級(jí)法院案多人少矛盾在行政審判中尤為明顯。緩解司法資源與司法需求的張力，優(yōu)化司法資源配置，實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流，成為矛盾解決的切入點(diǎn)。在司法改革背景下，員額法官人數(shù)精簡(jiǎn)已然成為定局，短時(shí)期內(nèi)無(wú)法通過(guò)擴(kuò)充審判人員數(shù)量實(shí)現(xiàn)矛盾化解。因此，改革現(xiàn)有訴訟程序制度，在確保簡(jiǎn)單和疑難案件都能兼顧公正與效率的前提下，設(shè)立行政訴訟速裁機(jī)制成為優(yōu)化資源配置的必然選擇。

2.行政爭(zhēng)議高效化解的有效手段

司法改革背景下，如何最大限度優(yōu)化固有行政訴訟程序，高效、實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議是行政審判面臨的問(wèn)題。新時(shí)期行政審判有著不同于以往的特征，其中之一便是復(fù)雜多變的行政爭(zhēng)議。社會(huì)多元化發(fā)展，利益訴求亦復(fù)雜多樣，愈來(lái)愈多的復(fù)雜、多元的行政爭(zhēng)議需要行政審判予以解決。如行政協(xié)議案件、在行政訴訟中一并解決民事?tīng)?zhēng)議、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告案件等，這些行政案件勢(shì)必因行政行為類(lèi)型不同而導(dǎo)致訴訟程序的不同，如果一味固守現(xiàn)行訴訟程序，不作任何調(diào)整，將難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的行政案件，也無(wú)法高效化解行政爭(zhēng)議。行政速裁機(jī)制在堅(jiān)守基本訴訟程序的前提下，通過(guò)盡可能消減非必要程序來(lái)提高審判效率，能更快更直接觸及糾紛核心，從而高效化解行政爭(zhēng)議。

三、行政案件速裁機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)考量

構(gòu)建一項(xiàng)制度，除考量現(xiàn)實(shí)背景及法理基礎(chǔ)外，亦需認(rèn)真研究該制度實(shí)施后所可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，提前設(shè)計(jì)解決方案，以求行之有效。

（一）速裁模式風(fēng)險(xiǎn)所在

第一，審判人員配置不足。設(shè)立行政速裁機(jī)制，第一層面的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自審判人員。首先，簡(jiǎn)易程序規(guī)定已出臺(tái)五年之久，但基層審判人員適用該程序?qū)徖戆讣拇螖?shù)少之又少。大齡法官對(duì)新事物、新知識(shí)的接受、適應(yīng)、學(xué)習(xí)和應(yīng)用能力相比年輕法官差很多，基層法院行政審判年輕力量嚴(yán)重不足，行政審判缺乏后備力量。而中、高級(jí)法院行政審判法官數(shù)量雖不算少，但相比迅猛增長(zhǎng)的案件數(shù)，顯得力不從心，無(wú)法再抽取團(tuán)隊(duì)力量專(zhuān)職速裁案件。其次，適用速裁程序?qū)徖戆讣?，要求承辦法官需提前對(duì)案件迅速作出判斷，但判斷正確與否取決于承辦法官的業(yè)務(wù)水平。目前來(lái)看，基層法院行政案件的驟減，其他業(yè)務(wù)部門(mén)的案件成為行政審判法官的主業(yè)，很大程度上降低了原有的行政審判水平。而中、高級(jí)法院因?yàn)榭h級(jí)以上政府被告管轄層級(jí)的提升，亦疲于應(yīng)對(duì)繁重的審判任務(wù)，在對(duì)下級(jí)法院的工作指導(dǎo)上有心無(wú)力。

第二，當(dāng)事人非理性或故意抗拒。案件當(dāng)事人對(duì)訴訟成本的投入勢(shì)必會(huì)提升其對(duì)訴訟的期望值。審判實(shí)踐中，當(dāng)事人往往認(rèn)為訴訟結(jié)果與訴訟程序完善程度成正比，訴訟程序愈復(fù)雜精細(xì)，案件結(jié)果就會(huì)越公正，越有利于自己；訴訟程序愈簡(jiǎn)單粗糙，案件結(jié)果就會(huì)越偏頗，越不利于自己。此外，實(shí)踐中亦存在部分當(dāng)事人故意利用訴訟拖延時(shí)間的情況（如工傷保險(xiǎn)資格認(rèn)定案件）。若速裁機(jī)制的適用也以遵循當(dāng)事人意愿為前提，經(jīng)當(dāng)事人自主選擇才能適用，那當(dāng)事人拒絕選擇適用時(shí)，其主觀非理性或故意抗拒就可能成為速裁模式適用不暢的重要因素。

第三，法律規(guī)定不完善。任何一項(xiàng)訴訟制度均應(yīng)遵守程序正當(dāng)原則，程序正當(dāng)原則要求程序正當(dāng)性必須由法律明確規(guī)定。現(xiàn)有速裁機(jī)制的規(guī)定僅見(jiàn)于最高人民法院法律文件，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋均沒(méi)有對(duì)速裁機(jī)制作出規(guī)定，而民事訴訟中的速裁主要運(yùn)用在小額速裁程序，行政訴訟無(wú)法直接借鑒或套用。且在四級(jí)法院行政案件數(shù)量呈現(xiàn)倒三角分布的情況下，若簡(jiǎn)單套用民事速裁經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定速裁模式僅適用一審行政案件，必然不能高效發(fā)揮速裁機(jī)制的作用，亦不能從根本上緩解高層級(jí)法院的行政審判壓力，因此，行政案件適用速裁模式亟需明確的法律依據(jù)。

第四，協(xié)調(diào)空間的剝奪。行政案件背后是“官與民”的矛盾，協(xié)調(diào)處理糾紛，多元實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議是行政案件的處理導(dǎo)向。速裁機(jī)制的設(shè)立必然更多考量訴訟效率，適應(yīng)司法需求不斷擴(kuò)張的審判現(xiàn)實(shí)，因此審限縮短是必然，但過(guò)度追求效率會(huì)在一定程度上剝奪案件協(xié)調(diào)空間。行政案件的協(xié)調(diào)不同于民事案件，爭(zhēng)議雙方特別是行政相對(duì)人一方對(duì)立情緒重，往往對(duì)行政機(jī)關(guān)非常抵觸，訴訟中協(xié)調(diào)化解行政爭(zhēng)議難度較大，花費(fèi)時(shí)間也更長(zhǎng)，適用速裁程序必然變相壓縮協(xié)調(diào)時(shí)間，剝奪協(xié)調(diào)空間的速裁程序能否真正化解糾紛，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果良好統(tǒng)一，值得深思。

（二）速裁程序風(fēng)險(xiǎn)化解

首先，利用學(xué)習(xí)打造高素質(zhì)審判人員。速裁機(jī)制的設(shè)立，以高素質(zhì)審判人員為前提。雖然目前基層法院行政案件數(shù)相對(duì)較少，但隨著《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級(jí)以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問(wèn)題的規(guī)定》的施行，會(huì)有大量原屬于中級(jí)法院受理的行政案件下沉管轄至基層法院，基層法院行政案件數(shù)量會(huì)有所提升，中、高級(jí)法院的審判壓力也會(huì)有所緩解。同時(shí)，以行政案件速裁為契機(jī)，基層法院要及時(shí)為行政審判注入年輕力量，培養(yǎng)后備軍。當(dāng)然，現(xiàn)有審判人員也必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，及時(shí)更新審判理念，以公正與效率衡平作為價(jià)值導(dǎo)向，最大限度優(yōu)化審判程序以化解行政爭(zhēng)議。轉(zhuǎn)變審判思路，以縮短辦案周期，減少案件積壓，以提升審判質(zhì)效為目標(biāo)，建立“簡(jiǎn)案快審、難案精審、能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，該繁就繁”的審判理念。同時(shí)，學(xué)習(xí)民、刑速裁經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)小額訴訟速裁程序的相關(guān)規(guī)則，為行政案件速裁機(jī)制的適用固牢基礎(chǔ)。

其次，多方式消除顧慮及適當(dāng)控制速裁啟動(dòng)權(quán)。當(dāng)下社會(huì)中，人民群眾對(duì)法院的信任危機(jī)依然存在。當(dāng)事人往往期望通過(guò)復(fù)雜精細(xì)的司法程序，獲得公平公正的審判結(jié)果。因此，應(yīng)進(jìn)行充分調(diào)研，了解當(dāng)事人判斷公平正義的訴訟程序的關(guān)鍵點(diǎn)在哪兒，其對(duì)選擇行政案件速裁的顧慮與期望，多方式擴(kuò)大宣傳，利用微信公眾號(hào)、抖音視頻、微博等自媒體方式宣傳速裁機(jī)制，讓社會(huì)公眾真正了解速裁機(jī)制，化解當(dāng)事人對(duì)抗情緒。實(shí)踐中，可將大部分案件速裁程序啟動(dòng)權(quán)賦予當(dāng)事人，由其決定是否適用。對(duì)于明顯利用訴訟拖延時(shí)間的案件，如工傷保險(xiǎn)資格認(rèn)定案件，可由受理法院根據(jù)案件難易程度，直接決定是否適用速裁程序，將啟動(dòng)行政案件速裁程序的主動(dòng)權(quán)賦予法院，以規(guī)避當(dāng)事人惡意訴訟拖延時(shí)間。

再次，細(xì)化現(xiàn)有法律框架內(nèi)相關(guān)制度。法律的穩(wěn)定性是法律的內(nèi)在屬性，現(xiàn)行《行政訴訟法》2015年剛進(jìn)行過(guò)大幅修正，現(xiàn)階段啟動(dòng)對(duì)行政案件速裁機(jī)制的立法不具有現(xiàn)實(shí)性。因此，我們只能用足用好現(xiàn)有法律資源，參考相關(guān)法律文件，在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)探索創(chuàng)設(shè)行政速裁程序，通過(guò)試點(diǎn)審理同類(lèi)型案件，實(shí)質(zhì)探索行政案件速裁程序，成熟后再以司法解釋等形式予以固定。

最后，依托和解中心發(fā)揮積極作用。自2018年8月，S省開(kāi)始在全省范圍內(nèi)探索建立行政爭(zhēng)議審前和解中心，D市已于2020年3月份實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)兩級(jí)法院十二個(gè)和解中心全部建成的目標(biāo)，作為一種已經(jīng)實(shí)踐證明有效的行政爭(zhēng)議解決方式，和解中心在推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解方面發(fā)揮著積極作用。因此，依托和解中心這一平臺(tái)，有效銜接速裁與和解中心運(yùn)行的制度體系，在和解程序中給予當(dāng)事人充分協(xié)調(diào)時(shí)間和空間。同時(shí)，對(duì)當(dāng)事人有協(xié)調(diào)意向的案件，可轉(zhuǎn)入分調(diào)裁系統(tǒng)，在既定時(shí)間內(nèi)，由和解員組織雙方進(jìn)行充分和解，在爭(zhēng)議無(wú)法解決時(shí)，根據(jù)審限剩余情況，恢復(fù)速裁程序或轉(zhuǎn)為普通程序。

四、構(gòu)建行政案件速裁機(jī)制的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

（一）基礎(chǔ)建構(gòu)原則

1.遵循法律文化的傳統(tǒng)影響

薩維尼曾指出，法律并不是從法理學(xué)形成，而是從風(fēng)俗與輿論形成。①參見(jiàn)王學(xué)輝：《雙向建構(gòu)：國(guó)家法與民間法的對(duì)話(huà)與思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第1期。民族的風(fēng)俗傳統(tǒng)是文化觀念的表現(xiàn)形式，一個(gè)國(guó)家的風(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)理念并不是可以隨時(shí)拋棄的外衣，其涵蓋了本國(guó)獨(dú)有的法律文化，是區(qū)別于其他法律體系的亮點(diǎn)所在。在我國(guó)數(shù)千年的傳統(tǒng)文化中，天理、國(guó)法、人情是扎根于人民心中的正義觀念，既要最大限度追求法律正義，又要尊重人民大眾樸素情感和道德追求。透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，行政案件速裁程序設(shè)置前提即為遵循我國(guó)法律文化，尤其在普通民眾其較于行政機(jī)關(guān)具有先天弱勢(shì)的情形之下，行政案件更應(yīng)注重社會(huì)效果，以期實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

2.堅(jiān)守法律底線原則

優(yōu)化司法資源配置，推進(jìn)行政案件繁簡(jiǎn)分流已然成為司法改革的必然趨勢(shì)。②參見(jiàn)郭海清：《探索審判制度改革應(yīng)遵循的基本邊界——以小額速裁試點(diǎn)推動(dòng)修法為例》，載《法學(xué)》2013年第8期。速裁機(jī)制創(chuàng)設(shè)的背后是法院為適應(yīng)新時(shí)代訴訟挑戰(zhàn)的積極探索，但任何一項(xiàng)制度的創(chuàng)設(shè)均應(yīng)遵循底線原則，行政案件速裁機(jī)制的構(gòu)建亦應(yīng)如此，適用速裁機(jī)制審理案件，不能跳脫于法律框架之外，亦不能突破最基本的法律原則。

3.保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利

速裁機(jī)制應(yīng)建立在保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利基礎(chǔ)之上。③參見(jiàn)王曉利：《民事速裁程序之完善》，載《法學(xué)論壇》2013年第3期。尊重當(dāng)事人訴訟主體地位，強(qiáng)化當(dāng)事人權(quán)利保障是速裁機(jī)制的適用原則。一要保障當(dāng)事人的程序性權(quán)利。無(wú)論訴訟機(jī)制如何改革，當(dāng)事人最基本的程序性權(quán)利，如訴訟權(quán)利義務(wù)告知、申請(qǐng)回避權(quán)等權(quán)利不能克減。二要保障當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)途徑。速裁機(jī)制的適用，不能剝奪當(dāng)事人在普通程序所享有的上訴權(quán)以及對(duì)程序適用的異議權(quán)。

（二）宏觀設(shè)定：速裁程序的適用范圍、人員配置及審級(jí)拓展

1.速裁程序適用范圍

清晰明確的適用范圍是速裁機(jī)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，因此，必須建立客觀、明確、有效的分案標(biāo)準(zhǔn)。速裁程序建立于簡(jiǎn)易程序之上，完全可以參照簡(jiǎn)易程序“概括+列舉+排除”的方式確定適用案件范圍。①參見(jiàn)王海燕、溫貴能：《探索與構(gòu)建：論行政案件速裁程序在推進(jìn)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流中的進(jìn)路》，載《山東審判》2017年第4期。（1）概括式規(guī)定。只要是標(biāo)的較小、案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、當(dāng)事人雙方爭(zhēng)議不大的案件就可以適用速裁程序。（2）列舉式規(guī)定。參照簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，政府信息公開(kāi)、涉及信訪答復(fù)、事實(shí)清楚的治安管理處罰、投訴舉報(bào)等案件可以適用速裁程序。（3）排除式規(guī)定。行政征收、強(qiáng)制拆除、行政確權(quán)、涉及人身權(quán)治安管理處罰、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告及發(fā)回重審、再審的案件不適用速裁程序。當(dāng)然，當(dāng)事人均同意適用速裁程序的除外。

2.速裁團(tuán)隊(duì)配置

依據(jù)法院、審判人員及案件情況，整合現(xiàn)有審判力量設(shè)立速裁團(tuán)隊(duì)是構(gòu)建速裁程序的關(guān)鍵所在。速裁團(tuán)隊(duì)的設(shè)置應(yīng)參照法院層級(jí)、案件數(shù)量、員額法官人數(shù)等基準(zhǔn)，考量行政案件特殊性，結(jié)合審判實(shí)踐科學(xué)設(shè)置，真正切合司法改革需要，優(yōu)化司法資源配置。

——基層法院設(shè)立跨片區(qū)速裁團(tuán)隊(duì)。自2018年以來(lái)，D市法院響應(yīng)S省高院的號(hào)召，于全市法院推行跨區(qū)域行政案件集中管轄，設(shè)立東部、西部、中南部三個(gè)片區(qū)，各片區(qū)的當(dāng)事人可選擇本片區(qū)的任一分院進(jìn)行訴訟。由此，基層法院可根據(jù)跨區(qū)域行政案件管轄實(shí)踐情況，設(shè)立跨片區(qū)速裁團(tuán)隊(duì)，抽調(diào)同片區(qū)某一法院的一名審判人員及法官助理、書(shū)記員若干人組成以該審判人員命名的速裁團(tuán)隊(duì)，采取線上、線下庭審結(jié)合形式，靈活處理同片區(qū)速裁案件（見(jiàn)表2）。

表2 D市基層法院跨片區(qū)速裁團(tuán)隊(duì)設(shè)置構(gòu)想

——高層級(jí)法院設(shè)立行政庭內(nèi)部速裁團(tuán)隊(duì)。中、高級(jí)法院相較于基層法院，呈現(xiàn)出案件數(shù)量暴增、案情復(fù)雜及類(lèi)型繁雜等特點(diǎn)，因中級(jí)法院行政庭審判人員配置較為充足，為發(fā)揮行政審判專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，可在行政庭內(nèi)部成立速裁團(tuán)隊(duì)，其配置模式可根據(jù)員額法官、助理及書(shū)記員人數(shù)靈活設(shè)置，速裁行政案件由速裁團(tuán)隊(duì)承辦，其他案件轉(zhuǎn)由普通程序團(tuán)隊(duì)審理。

3.二審程序拓展適用

鑒于基層法院行政案件數(shù)最少，如果僅將速裁程序設(shè)定于一審案件，不能真正緩解高審級(jí)法院審判壓力，因此，有必要將速裁程序擴(kuò)展適用至二審程序。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，二審行政案件可以適用書(shū)面審理程序。速裁程序可充分與書(shū)面審理程序結(jié)合，對(duì)事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單的二審行政案件啟動(dòng)速裁程序，快審快結(jié)。具體案件選擇原則為：一是上訴人對(duì)一審認(rèn)定事實(shí)未表示異議，法律關(guān)系簡(jiǎn)單的；二是上訴人未提出新證據(jù)予以反駁的；三是符合速裁受案范圍的類(lèi)案案件；四是上訴人濫用訴訟權(quán)利提起的案件；五是其他可適宜速裁程序的案件。①參見(jiàn)王海燕、溫貴能：《探索與構(gòu)建：論行政案件速裁程序在推進(jìn)行政訴訟繁簡(jiǎn)分流中的進(jìn)路》，載《山東審判》2017年第4期。

（三）微觀考究：速裁程序架構(gòu)之審理全流程

1.案前篩選及立案

設(shè)立速裁流程是速裁機(jī)制的重中之重，速裁流程的起點(diǎn)應(yīng)從立案開(kāi)始。

——案前釋明。行政案件速裁程序是一種全新的程序架構(gòu)，為確保速裁程序的真正應(yīng)用，在立案之前，應(yīng)向當(dāng)事人釋法答疑，釋明速裁機(jī)制適用價(jià)值及審理規(guī)則，通過(guò)速裁適用表格式意見(jiàn)書(shū)，詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人適用速裁程序的意愿，該意見(jiàn)書(shū)可列明速裁程序設(shè)立宗旨、案件范圍、審理形式、審限等內(nèi)容，并在當(dāng)事人意愿一欄標(biāo)記適用、保留、放棄三種選擇方式，由當(dāng)事人遵循自我意愿作出選擇（見(jiàn)表3）。案件一體化流程平臺(tái)立案后，該意見(jiàn)書(shū)應(yīng)隨著當(dāng)事人的信息一同錄入網(wǎng)上辦案系統(tǒng)中。

表3 表格式意見(jiàn)書(shū)

——案件篩選及分案。案件立案后，立案工作人員依據(jù)速裁案件范圍，結(jié)合向當(dāng)事人發(fā)放的表格式意見(jiàn)書(shū)，篩選符合速裁的案件，將當(dāng)事人同意適用速裁程序及符合速裁范圍的案件轉(zhuǎn)入速裁程序，將其余案件分流至普通程序?qū)徖?。同時(shí)，因基層法院跨片區(qū)速裁團(tuán)隊(duì)設(shè)置的獨(dú)特性，各片區(qū)法院立案庭應(yīng)加強(qiáng)溝通，對(duì)當(dāng)事人在居住地法院立案而選擇同片區(qū)其他法院適用速裁程序?qū)徖砬曳纤俨梅秶陌讣瑧?yīng)及時(shí)通過(guò)立案庭轉(zhuǎn)至相應(yīng)速裁團(tuán)隊(duì)（見(jiàn)圖3）。

圖3 基層跨片區(qū)速裁團(tuán)隊(duì)案件案前釋明及篩選流程圖

這里需要特別注意，因高審級(jí)法院速裁團(tuán)隊(duì)設(shè)立在行政庭內(nèi)部，適用速裁程序的二審案件篩選應(yīng)由該速裁團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，其依據(jù)前述五大原則，初步篩選出可適用速裁模式的案件，其他則分流至普通團(tuán)隊(duì)審理。

——多方式送達(dá)、傳喚。送達(dá)及傳喚環(huán)節(jié)關(guān)系著審限能否節(jié)約，是速裁程序中關(guān)鍵一環(huán)。向當(dāng)事人送達(dá)裁判文書(shū)之外的其他文書(shū)，可采取口頭通知、電話(huà)、短信、傳真、電子郵件、微信等方式，即以電子、電話(huà)送達(dá)為主，郵寄送達(dá)為輔。

——快速確立開(kāi)庭時(shí)間。速裁團(tuán)隊(duì)收到案件后，對(duì)一審需開(kāi)庭的案件應(yīng)于三日內(nèi)確定開(kāi)庭日期，十日內(nèi)開(kāi)庭審理。

——限縮舉證時(shí)限。速裁程序中，法院確定的被告答辯及舉證期限不得多于七日，并要求被告在提交答辯狀時(shí)一并提交對(duì)原告證據(jù)的初步質(zhì)證意見(jiàn)。

2.審理模式

速裁程序中，庭審環(huán)節(jié)不必拘泥于傳統(tǒng)的法庭程序，可適當(dāng)簡(jiǎn)化，同時(shí)，區(qū)分速裁程序適用于一審、二審程序的不同，采取不同的庭審審理模式。

一審行政案件適用速裁程序可借鑒深圳中院門(mén)診式庭審方式。①參見(jiàn)黃振東、邱碧媛：《“繁簡(jiǎn)分流”的深圳探索——以裁判文書(shū)和庭審方式改革為重點(diǎn)》，載《人民法治》2016年第2期。具體內(nèi)容包括：（1）根據(jù)當(dāng)事人所處轄區(qū)，以就近原則，選取三到五件案件適用速裁程序，依次開(kāi)庭，中間不停歇；（2）將不必要的訴訟環(huán)節(jié)如法庭紀(jì)律、訴訟權(quán)利告知、當(dāng)事人身份信息核對(duì)放在庭前進(jìn)行，由法官助理或書(shū)記員完成；（3）充分發(fā)揮審判人員訴訟主導(dǎo)權(quán)，歸納起訴狀、答辯狀、爭(zhēng)議焦點(diǎn)，詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人意愿，需補(bǔ)充的應(yīng)簡(jiǎn)潔明了；（4）法庭調(diào)查和法庭辯論在一個(gè)階段交叉進(jìn)行，舉證、質(zhì)證同時(shí)亦可對(duì)法律適用和事實(shí)發(fā)表意見(jiàn)；（5）原則上，對(duì)速裁案件采取當(dāng)庭宣判，依次突顯速裁程序的價(jià)值，不能當(dāng)庭宣判的，應(yīng)在開(kāi)庭后十日內(nèi)作出裁判。

二審行政案件適用速裁程序可采用書(shū)面要素式審理，具體流程包括：二審行政案件立案后，承辦法官閱卷后于第一時(shí)間向各方當(dāng)事人電子送達(dá)行政案件二審要素表，具體表格內(nèi)容可參照D市中院二審要素表內(nèi)容，列明合議庭、法官助理及書(shū)記員、案號(hào)、案由，原則上要求各方當(dāng)事人收到要素表后三日內(nèi)填寫(xiě)完整并提交法庭，審判人員則根據(jù)要素表填寫(xiě)情況，針對(duì)上訴人沒(méi)有提出新證據(jù)，對(duì)案情爭(zhēng)議不大的，直接以書(shū)面審理模式快速審理該類(lèi)二審案件。對(duì)上訴人于要素表中表示提交新證據(jù)的，可根據(jù)證據(jù)及案情復(fù)雜難易程度決定是否進(jìn)行法庭調(diào)查或開(kāi)庭審理。

3.裁判形式

庭審方式創(chuàng)新下，裁判文書(shū)的制作也應(yīng)與之相適應(yīng)。因速裁案件本身案情簡(jiǎn)單，事實(shí)清楚，裁判文書(shū)不應(yīng)與適用普通程序?qū)徖戆讣牟门形臅?shū)相同，也不宜長(zhǎng)篇大論。因此，創(chuàng)新裁判文書(shū)制作，可借鑒省法院推行的表格式裁判文書(shū)，載明必要的事項(xiàng)如“當(dāng)事人身份信息、被訴行政行為、訴訟請(qǐng)求、證據(jù)、法律依據(jù)、案件結(jié)果、上訴權(quán)利”等，簡(jiǎn)單明了，一目了然，方便當(dāng)事人知曉裁判結(jié)果，節(jié)約奔波于法院之間的訴訟成本。

任何一個(gè)制度之創(chuàng)立必然有其外在的需要，必然有其內(nèi)在的用意。②參見(jiàn)錢(qián)穆：《中國(guó)歷代政治得失》，三聯(lián)書(shū)店2005年版，第79頁(yè)。構(gòu)建行政速裁機(jī)制，能夠更好地快速回應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求，優(yōu)化司法資源配置，最大限度提高審判質(zhì)量和效率。