■文/劉如 陳志（中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

全球氣候治理對國際關(guān)系有重要影響并已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的地緣政治范疇，逐步成為全球治理的關(guān)鍵領(lǐng)域。從目前氣候治理發(fā)展的主體、模式和結(jié)構(gòu)來看，無論是全球氣候變化治理面對的民粹主義或特朗普現(xiàn)象等外部挑戰(zhàn)，還是其發(fā)展前景，都發(fā)生了前所未有的變化。全球治理結(jié)構(gòu)中的東升西降，非西方國家群體性的崛起，中國前所未有地靠近世界舞臺的中心，主要大國的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色技術(shù)革命，經(jīng)濟去碳化和綠色金融進一步席卷全球等因素，都推動全球氣候治理進入了一個新階段。

當前，我國對于黨的十九屆五中全會提出經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的目標，其發(fā)展內(nèi)涵的界定主要圍繞三條主線展開：一是以應對氣候變化和環(huán)境保護為主線，在2035年基本實現(xiàn)美麗中國建設目標；二是以促進國內(nèi)經(jīng)濟增長為主線，強調(diào)將綠色新興產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟增長點，推動綠色科技創(chuàng)新在暢通國內(nèi)大循環(huán)中發(fā)揮關(guān)鍵作用；三是以深度融入全球經(jīng)濟為主線，強調(diào)科技創(chuàng)新應對氣候變化的國際合作，形成更加緊密穩(wěn)定的全球經(jīng)濟循環(huán)體系。

一、碳中和戰(zhàn)略目標與五中全會戰(zhàn)略方針

2020年9月22日，國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上重點指出“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”中國對減少溫室氣體排放的承諾、在新冠病毒大流行后加快全球經(jīng)濟發(fā)展的努力，以及中國政府在國際舞臺上采取的一系列舉措，明確表達了中國承擔更多全球責任的意愿，同時也意味著綠色發(fā)展方式和高質(zhì)量發(fā)展模式相互平衡更加需要綠色技術(shù)創(chuàng)新與國際科創(chuàng)合作的雙輪驅(qū)動。

黨的十九大報告開創(chuàng)性地提出“引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者、引領(lǐng)者”的科學論斷，這是對中國參與全球氣候治理作用的歷史性認識。習近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上進一步強調(diào)要“推動和引導建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，彰顯中國負責任大國形象，推動構(gòu)建人類命運共同體”。黨的十九屆四中全會具體指出:“積極參與全球治理體系改革和建設，推動在共同但有區(qū)別的責任、公平、各自能力等原則基礎上開展應對氣候變化國際合作?！秉h的十九屆五中全會具體指出：“到二零三五年，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)；‘十四五’時期，促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新，積極參與和引領(lǐng)對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作?！睆慕陙砦覈鴮獙夂蜃兓膽?zhàn)略方針的調(diào)整，特別是基于五中全會精神的學習，可見“十四五”時期重點任務之一就是堅持綠色技術(shù)創(chuàng)新在美麗中國建設中的核心地位，以促進低碳、零碳和負碳產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展暢通內(nèi)循環(huán)，并同時積極參與和引領(lǐng)對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作暢通外循環(huán)，進一步突出技術(shù)生態(tài)化創(chuàng)新（內(nèi)循環(huán)要素）與國際科創(chuàng)合作（外循環(huán)要素）在我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中的重要地位。

二、全球氣候治理格局的變化與中國的戰(zhàn)略機遇

在全球治理不斷向縱深發(fā)展的進程中，歐盟、中國、美國和廣大發(fā)展中國家都曾是全球氣候治理進程中積極且重要的力量。中國、美國和歐盟都曾具有突出的合作能力及合作意愿，更為重要的是三者都在全球氣候治理進程中采取了積極的行動，為應對氣候變化貢獻了巨大的力量。但隨著中美戰(zhàn)略競爭日趨激烈和新冠肺炎疫情全球蔓延，進一步加速了全球能源格局的演進和重塑。從整體格局來看，全球能源供過于求今后會更加明顯。這使得主要能源生產(chǎn)國的競爭加劇，協(xié)調(diào)更加困難；能源消費大國今后的話語權(quán)、定價權(quán)會進一步增強。在疫情暴發(fā)后，世界各國加緊部署應對氣候變化行動，加速全球低碳轉(zhuǎn)型的進程，把新能源投資作為經(jīng)濟復蘇的重要手段，搶占綠色低碳轉(zhuǎn)型先機。

（一）歐盟內(nèi)部矛盾重重，其全球氣候治理領(lǐng)導力下降

氣候變化行動仍是大部分歐盟國家文化、外交政策的中心任務。首先，在用于氣候治理的資金與技術(shù)上，歐盟的資金充足且更具有技術(shù)優(yōu)勢;其次，歐盟積極推動氣候治理、應對溫室氣體排放，其氣候治理立場最為堅定。但歐盟面臨一系列挑戰(zhàn)及內(nèi)部分歧，使得歐盟很難在短期內(nèi)成為全球氣候變化的領(lǐng)導者。

隨著英國脫歐和難民問題導致的內(nèi)部分歧，歐盟對新一輪全球氣候變化談判的進程和結(jié)果的影響力在下降。2016年歐盟28國負擔全球二氧化碳排放的10%。歐盟2030年的目標是將排放量減少至少比1990年水平低60%。但歐洲各國在實現(xiàn)這些目標上存在不確定性，許多國家未能按計劃實現(xiàn)2020年的減排目標。例如德國將無法實現(xiàn)其2020年溫室氣體排放低于1990年40%水平的承諾，預計將距離承諾水平至少差8個百分點。雖然德國在可再生能源發(fā)展上取得突出成就，但自福島核泄漏事件后，德國決定減少核電，這也使德國減排任務更困難。此外，在2019年12月召開的第25次締約方大會（COP25）上，190多個國家代表未能就加強《巴黎協(xié)定》執(zhí)行的具體計劃達成共識。2020年突如其來的新冠肺炎疫情更是讓歐盟銳氣大減，領(lǐng)導治理氣候的底氣受到?jīng)_擊。

（二）美國立場出現(xiàn)分裂，其在全球氣候治理體系中的領(lǐng)導地位已經(jīng)動搖

2017年6月，美國特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》宣告了美國在氣候變化問題上的立場從“逐步積極”退變?yōu)椤笆窒麡O”，從“治理主導權(quán)”退變?yōu)椤澳茉粗鲗?quán)（能源獨立）”，在某種程度上進一步打破了傳統(tǒng)上基于歐盟、美國和發(fā)展中國家來劃分的氣候治理格局，給全球減排與應對氣候變化的努力帶來了多重挑戰(zhàn)。這意味著美國已經(jīng)主動放棄了其在全球氣候治理中的領(lǐng)導權(quán)。作為全球最大的發(fā)達國家、第二大碳排放國和第三大人均碳排放國，美國在氣候變化政策上的倒退，迫使全球氣候治理聯(lián)盟面臨重新洗牌。

盡管現(xiàn)在美國重新加入《巴黎氣候協(xié)定》以應對全球變暖，但美國在全球氣候治理體系中的領(lǐng)導地位已經(jīng)動搖。拜登政府的一系列能源政策變的可能僅僅是形式，實際效果不會很快產(chǎn)生。

（三）全球氣候治理新格局中我國的戰(zhàn)略機遇

全球氣候治理是冷戰(zhàn)以后全球環(huán)境與發(fā)展、國際政治及經(jīng)濟或者說是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域出現(xiàn)的少數(shù)最受全球矚目、影響極為深遠的議題之一，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的新興主題。從大的歷史階段判斷，全球氣候治理在過去幾年已然進入以中國、美國、歐盟國家為代表的大國博弈階段，全球氣候治理新時代已經(jīng)初露端倪。以目前的國際形勢來看，中國暫不具備承擔全球氣候變化領(lǐng)導的能力，但積極參與全球氣候治理是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和戰(zhàn)略機遇。一是綠色發(fā)展是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的根本途徑。經(jīng)濟增長方式要發(fā)生轉(zhuǎn)變，就必須對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，即從過去高投入、高能耗、低產(chǎn)出、低質(zhì)量的黑色經(jīng)濟發(fā)展模式走出來，以綠色創(chuàng)新驅(qū)動模式來促進經(jīng)濟的增長。二是綠色技術(shù)創(chuàng)新國際合作利用外資、人才、技術(shù)等要素統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局。應對氣候變化的科技創(chuàng)新國際合作充分優(yōu)化外資結(jié)構(gòu)，發(fā)揮利用外資、技術(shù)和人才推動自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的積極作用。三是完善綠色技術(shù)創(chuàng)新體系和推動低碳產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，為重塑全球氣候治理體系提供更多中國方案。全球綠色治理體系，是中國制度性話語權(quán)的國際化展現(xiàn)。中國需要將綠色治理融入中國方案中，倡導全球綠色治理體系，構(gòu)建綠色“一帶一路”，為全球氣候治理提供中國方案。

三、綠色雙循環(huán)發(fā)展建議

當前，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，根本目的在于提高全要素生產(chǎn)力，以發(fā)展綠色雙循環(huán)為抓手，實現(xiàn)面向2035的長期可持續(xù)發(fā)展。

（一）推動綠色科技創(chuàng)新在暢通國內(nèi)大循環(huán)中發(fā)揮關(guān)鍵作用

綠色技術(shù)革命與低碳產(chǎn)業(yè)變革進入高度活躍期，正以前所未有的速度和力量影響經(jīng)濟社會發(fā)展，也將帶來新的經(jīng)濟增長點、新的市場和新的就業(yè)機會。

一是加快綠色技術(shù)創(chuàng)新，構(gòu)建市場導向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系。依靠創(chuàng)新驅(qū)動打造發(fā)展新引擎，培育新的經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)經(jīng)濟保持中高速增長和產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平“雙目標”。以綠色高效技術(shù)提高能源和資源利用率，降低生產(chǎn)與服務過程的能源與資源消耗。加大對新興綠色產(chǎn)業(yè)基礎技術(shù)、前沿技術(shù)和共性技術(shù)的研發(fā)支持力度。加快減量化、再利用、產(chǎn)業(yè)共生與鏈接等領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)和設備的研發(fā)制造。

二是大力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，智能電網(wǎng)技術(shù)成為發(fā)展重點。為了實現(xiàn)碳中和戰(zhàn)略目標，到2050年，電力生產(chǎn)將翻一番，達到14,800太瓦小時。能源結(jié)構(gòu)主要由核能（28%）、風能（21%）、太陽能（17%）、水電（14%）和生物質(zhì)（8%）組成。煤炭和天然氣將占電力生產(chǎn)的12%。這意味著可再生能源發(fā)電量將大幅度增長，其中太陽能增加16倍、風能增加9倍、核電增加6倍、水電增加1倍。同時還要加強負碳技術(shù)（例如：直接空氣捕獲、生物能源的碳捕獲與封存、碳礦化等）和去碳技術(shù)（例如：碳捕獲與封存）的研發(fā)、推廣和應用

（Smriti Mallapaty，2020）。由于大規(guī)模清潔能源入網(wǎng)，對智能電網(wǎng)的穩(wěn)定性提出了更高的要求?？煽啃詮娕c低成本的智能電網(wǎng)將會是清潔能源在全球范圍大規(guī)模開發(fā)、配置、利用的基礎平臺。

三是加快推進碳市場建設，并在此基礎上構(gòu)建技術(shù)生態(tài)化創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化服務平臺。碳市場在中國也已經(jīng)推行了一段時間，對碳試點地區(qū)的節(jié)能減排、綠色低碳轉(zhuǎn)型工作有明顯促進作用。建議加快全國碳市場建設步伐，并在此基礎上構(gòu)建綠色技術(shù)服務平臺，對配套成果轉(zhuǎn)化服務機制進行完善，適時啟動全國綠色技術(shù)服務博覽會，發(fā)揮碳市場服務國家經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)及資源配置、培育低碳投資者的良好作用。

（二）推動科創(chuàng)國際合作在暢通國際大循環(huán)中發(fā)揮關(guān)鍵作用

隨著政治多極化和中美戰(zhàn)略競爭的不斷升級，國際科技合作愈發(fā)成為促進國家科技、經(jīng)濟和社會發(fā)展，實現(xiàn)國家外交戰(zhàn)略和目標，解決全球性問題的重要手段，科技外交日益成為國家整體外交的重要組成部分，在國家外循環(huán)發(fā)展大局中發(fā)揮越來越重要的作用。

一是擴大國家各級、各類應對氣候變化科技計劃的對外開放。為落實國家國際科技合作戰(zhàn)略，相關(guān)部門對各類應對氣候變化科技計劃在具體的資助內(nèi)容和對象方面進行積極調(diào)整。例如，設立國際科技合作計劃專項、對外適度開放國家科技計劃、允許外國或地區(qū)的研究人員參與中國科技計劃申請、投入國際科技合作專項經(jīng)費、建立國際科技合作基地等。此外，國家科技計劃項目經(jīng)費中設有國際合作支出預算，用于廣泛支持國內(nèi)研究人員與國外同行開展合作交流。

二是加強相關(guān)人才交流與合作。中國政府及相關(guān)機構(gòu)積極利用國內(nèi)、國外兩類人才資源，注重人才的“引進來”與“走出去”工作，促進人才資源的良性循環(huán)。借鑒美國“科技特使”經(jīng)驗，鼓勵并派遣我國科學家在國外短期工作，與當?shù)乜萍冀缂訌娐?lián)系，發(fā)現(xiàn)合作機遇。中國通過人員互訪、專題研討會、代培研究生、學術(shù)進修、合作研究、技術(shù)轉(zhuǎn)移、設備維護與運行等方式，積極而廣泛地參與國際大科學工程與計劃，并進一步啟動、組織實施由我方主導的該類工程與計劃，積極發(fā)揮我國在國際重大科技課題中的作用。另一方面，開展多項舉措吸引大批能夠突破關(guān)鍵技術(shù)、發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、帶動應對氣候變化的基礎學科的戰(zhàn)略科學家和領(lǐng)軍人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，同時吸引海外留學人員回國工作，緩解人才外流問題。

三是盡快啟動建立應對氣候變化的“碳中和戰(zhàn)略聯(lián)盟”，發(fā)起關(guān)于氣候合作的討論，牽頭達成全球性協(xié)議。確保在自由貿(mào)易協(xié)定中強化中國氣候戰(zhàn)略的目標，提高應對氣候變化在貿(mào)易政策中的地位，在雙邊、多邊及地區(qū)的政策對話、討論會和氣候相關(guān)協(xié)議等外交場合，推廣中國氣候變化戰(zhàn)略，逐步開展外延活動，包括通過外交手段和中國氣候代表團等，與歐美一同加強氣候戰(zhàn)略方面的協(xié)議制定和共同努力，逐步形成中國引領(lǐng)的應對氣候變化戰(zhàn)略聯(lián)盟。盡快啟動建立“碳中和戰(zhàn)略聯(lián)盟”，基于越來越多的國家承諾制定深度去碳化計劃，實現(xiàn)碳中和的國際合作必須盡快啟動，共同制定碳中和路線圖工具箱，促進國際綠色科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，加速國際綠色融資環(huán)境的健康發(fā)展，降低相關(guān)產(chǎn)品關(guān)稅。