王慧新

（國有彰武縣勝利林場，遼寧 阜新 123221）

彰武縣森林生態(tài)效益補償基金制度從2005年開始啟動，截至2019 年，累計完成公益林補償面積106 667 hm2，補償資金10 800 萬元。全縣現(xiàn)有公益林面積88 333 hm2，其中，國家公益林面積41 400 hm2，省級公益林面積46 933 hm2。目前，公益林補償面積76 700 hm2，其中國家級公益林補償面積39 967 hm2，省級公益林補償面積36 733 hm2。分布在全縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個國有林場。森林生態(tài)效益補償基金制度實施以來，全縣的護林隊伍逐漸建立起來，配備了先進的護林防火設(shè)備，使森林資源管護工作走上了依法治林的軌道，對加快全縣林業(yè)生態(tài)建設(shè)、鞏固生態(tài)建設(shè)成果、保障林業(yè)建設(shè)持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，提供了強有力的政策支持。生態(tài)補償惠農(nóng)資金直接補償林農(nóng)，維護了廣大林農(nóng)的合法權(quán)益，增加了農(nóng)民收入，對解決“三農(nóng)”問題具有十分重要的意義。

1 森林生態(tài)效益補償基金制度建設(shè)成效

1.1 建立規(guī)范的管護制度和資金管理制度

縣級林業(yè)主管理部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國有林場建立規(guī)范的管護制度、管護公約以及人員考核制度、獎懲制度、考勤制度、巡護制度等，進一步規(guī)范管護人員管護行為。管護人員名冊齊全，沒有人員缺失現(xiàn)象，做到出勤有登記，巡山有記錄。在資金管理方面，縣級林業(yè)主管部門制定了補償基金管理實施細(xì)則，明確了管護補償和到戶補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了補助資金的使用與管理，保障了公益林管護工作的健康開展和補償資金的有效使用。

1.2 規(guī)范管護隊伍提高管護質(zhì)量

全縣公益林管護采取專職管護和委托管護方式，聘任護林員330人，監(jiān)管員62人。其中，專職護林員117 人，委托護林員213 人。護林員和監(jiān)管員履行聘任、審批、解聘程序，提高了管護隊伍人員素質(zhì)和公益林管護質(zhì)量。

全縣納入補償?shù)纳鷳B(tài)公益林全部簽訂了管護合同，有力地保障了公益林的全面管護。管護單位與各管護區(qū)域的護林員、監(jiān)管員簽訂了管護合同和監(jiān)管合同，縣林業(yè)主管部門與管護單位簽訂管護合同。公益林所有者或經(jīng)營者為個人的，林權(quán)所有者與護林、監(jiān)管人員簽訂委托管護協(xié)議書。

各單位護林員能夠按照崗位責(zé)任制認(rèn)真履行職責(zé)，有效制止了毀林開荒、打柴、放牧、挖土等行為，避免發(fā)生盜伐、濫伐林木事件。護林員接受和服從監(jiān)管員指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查，定期向監(jiān)管員匯報工作，做好巡山記錄。監(jiān)管員能夠依法對監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的重點公益林進行監(jiān)管，經(jīng)常對所監(jiān)管的護林員進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管護質(zhì)量監(jiān)督，經(jīng)常深入現(xiàn)地對護林員管護的小班進行檢查，按時考核護林員的工作完成情況，并做好巡查記錄，使公益林的管護得到了切實保證。

1.3 確保直補到戶資金真正惠及于民

森林生態(tài)效益補償基金直補到戶工作作為農(nóng)村林業(yè)改革開展以來的重大惠農(nóng)舉措。2010年以來，全縣累計發(fā)放公益林直補到戶惠民資金5 240萬元，累計直補農(nóng)戶20余萬戶。

1.4 公益林監(jiān)測取得明顯成效

公益林監(jiān)測是生態(tài)公益林管理的重要組成部分。從2015年開始，彰武縣開展了國家級公益林資源監(jiān)測工作，2017 年新增設(shè)了省級公益林監(jiān)測樣本。目前，現(xiàn)有公益林監(jiān)測面積1 209.1 hm2，監(jiān)測點分布8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個國有林場59個小班。通過公益林監(jiān)測工作的實施，彰武縣組建了一支專業(yè)素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強、責(zé)任心強的監(jiān)測隊伍，定期對監(jiān)測技術(shù)人員進行培訓(xùn)，提高監(jiān)測人員技術(shù)水平，確保了監(jiān)測質(zhì)量和效果。通過公益林監(jiān)測工作的實施，分析生態(tài)公益林資源現(xiàn)狀，發(fā)展變化趨勢，研究森林生態(tài)環(huán)境變化動態(tài)，摸清生態(tài)公益林資源家底和科學(xué)評價生態(tài)公益林資源質(zhì)量，為編制生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營方案、公益林生態(tài)補償考核、森林生態(tài)服務(wù)功能價值和林業(yè)炭匯計量提供數(shù)據(jù)支撐，對提高生態(tài)公益林資源經(jīng)營管理水平，鞏固生態(tài)公益林建設(shè)成效具有重要意義。

2 主要經(jīng)驗及做法

2.1 加大領(lǐng)導(dǎo)力度，責(zé)任落實到人

由于森林生態(tài)效益補償制度是對公益林所有者進行專項補償?shù)馁Y金，因此資金的發(fā)放必須實事求是，縣林業(yè)局針對該項問題召開了動員大會，明確落實了上級部門的資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和要求，同時針對本縣實際落實了具體任務(wù)指標(biāo)、發(fā)放步驟和注意事項，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了直補資金發(fā)放領(lǐng)導(dǎo)小組，具體組織落實發(fā)放工作，責(zé)任到人，確保發(fā)放資金不出問題。

2.2 多管齊下，政策宣傳有方

森林生態(tài)效益補償工作是一項陽光工程，工作開展中堅持公開公平公正的原則，各級部門充分認(rèn)識森林生態(tài)效益補償制度的重要意義，把握興林惠農(nóng)的林業(yè)精髓，通過印發(fā)政策宣傳單、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、科普之冬、答疑解惑等多種形式宣傳生態(tài)效益補償政策，普及林業(yè)政策法規(guī)，促進公益林建設(shè)的長足發(fā)展。

2.3 以事實為依據(jù)，組織開展到戶補償工作

在直補到戶工作中，工作組人員深入村組、農(nóng)戶，實地做好調(diào)查，認(rèn)真核準(zhǔn)公益林面積到林班、小班及邊界四至，在核實面積的基礎(chǔ)上認(rèn)真確定該小班的權(quán)屬、公益林級別、林主及有效證件，做到發(fā)放有依有據(jù)。通過預(yù)算、登記、公示、建立臺賬、發(fā)放領(lǐng)取、存檔六個步驟落實直補到戶資金發(fā)放工作。

2.4 采取有力措施，確保生態(tài)效益補償制度順利開展

為切實加強森林生態(tài)效益補償基金管理，確?；菝褓Y金直補到戶，從2010年開始，縣森林生態(tài)效益補償工作采取承諾制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為承諾主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為第一負(fù)責(zé)人，財政所長、林業(yè)站長為具體承辦人，簽訂到戶補償承諾書。承諾書中明確補償對象、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，資金發(fā)放、領(lǐng)取依據(jù)及金額，明確了相關(guān)人員責(zé)任。承諾書一式三份存檔，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所一份、林業(yè)站一份，縣生態(tài)部門一份。此項措施的采取，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這項工作重視程度，加大了政府行為的工作力度，保證惠民資金真正惠及于民。

2.5 實施目標(biāo)管理考核，確保完成任務(wù)指標(biāo)

縣林業(yè)主管部門將生態(tài)公益林建設(shè)和管理工作納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站目標(biāo)管理考核，對管護隊伍建設(shè)、制度建設(shè)、到戶補償、資源管理等方面完成情況量化評定，實行考核打分，更好地促進生態(tài)公益林補償基金制度的實施，保證各項任務(wù)指標(biāo)的全面完成。

3 存在的主要問題

3.1 補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，林農(nóng)重視程度不夠

2005 年以來，公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，但由于全國范圍內(nèi)公益林補償范圍較大，生態(tài)脆弱程度不同，對于遼寧省來說，公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)不高。目前，直補到戶資金最高標(biāo)準(zhǔn)只有236.25 元/hm2，相對于農(nóng)業(yè)收入差距較大。所以，林農(nóng)對公益林補償制度不夠重視，對公益林的保護意識不強。

3.2 補償數(shù)據(jù)庫變更不及時

從2019年開始，全縣的國家公益林補償面積從471 333 hm2減少到39 967 hm2，減少部分為數(shù)據(jù)庫中的無立木林地和宜林地。經(jīng)過核實，有的林地現(xiàn)狀確實是有林地，數(shù)據(jù)庫未及時變更。

公益林補償資金下?lián)芤罁?jù)補償數(shù)據(jù)庫，補償資金兌現(xiàn)依據(jù)是農(nóng)戶的土地臺賬或承包合同等，公益林補償建檔立卡的過程中，出現(xiàn)數(shù)據(jù)庫中的面積與農(nóng)戶實際承包的面積不相符的現(xiàn)象，有的農(nóng)戶實際承包面積大于數(shù)據(jù)庫面積，有的農(nóng)戶實際承包面積小于數(shù)據(jù)庫面積，為直補到戶工作造成一定矛盾。

3.3 資源調(diào)整存在局限性

按照《遼寧省國家級公益林區(qū)劃界定和管理實施細(xì)則》規(guī)定，“國有的國家級公益林，原則上不得調(diào)出”。國有林場部分所處地理位置優(yōu)越適合以發(fā)揮林業(yè)經(jīng)濟效益為主的林地被劃為國家公益林，部分處于生態(tài)薄弱地區(qū)的適合以發(fā)揮生態(tài)效益為主的林地被劃為商品林，國有林場提出調(diào)整申請，但卻不符合規(guī)定。

4 解決問題的對策建議

4.1 提高補償標(biāo)準(zhǔn)，增強農(nóng)民的生態(tài)保護意識

隨著農(nóng)副產(chǎn)品價格的不斷上升，廣大林農(nóng)顧小利而忘大益的思想越來越嚴(yán)重，只有通過廣泛的政策宣傳，不斷提高生態(tài)林補償標(biāo)準(zhǔn)，給予林權(quán)所有者合理的生態(tài)補償，才能夠增強農(nóng)民的生態(tài)保護意識，有利于解決林農(nóng)矛盾。

4.2 以事實為依據(jù)實施生態(tài)補償

建議在生態(tài)公益林補償資金下?lián)芮?，由各地區(qū)以林地實際現(xiàn)狀為依據(jù)進行申報，對符合補償規(guī)定的地塊全部給予補償。

4.3 實行生態(tài)評估，科學(xué)管理公益林資源

在國家公益林管理過程中，對出現(xiàn)的區(qū)劃界定不合理、經(jīng)營利用方向矛盾等問題要區(qū)別對待，可以建立生態(tài)評估機制，對現(xiàn)有林地進行實地評估，提出最佳的經(jīng)營管理方案，正確解決國家公益林區(qū)劃界定和管理中的矛盾，充分發(fā)揮森林生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。

5 總體性評價

森林生態(tài)補償制度是生態(tài)補償制度體系的重要組成部分[1]。建立生態(tài)補償機制既是有效保護生態(tài)環(huán)境的緊迫需要,也是建立和諧社會的重要措施,具有重要的戰(zhàn)略意義[2]。彰武縣森林生態(tài)效益補償基金制度自2005年實施以來，取得了顯著成效。資源管護制度和資金管理制度的建立，保障了公益林管護工作的健康開展和補償資金的有效使用；管護隊伍素質(zhì)和管護質(zhì)量不斷提高以及公益林監(jiān)測工作的有效開展，有效地保護了生態(tài)公益林資源；直補到戶資金真正惠及于民，更是興林富農(nóng)政策的具體表現(xiàn)。森林生態(tài)效益補償基金制度的實施，鞏固了生態(tài)建設(shè)成果，保障了廣大林農(nóng)的合法權(quán)益，對解決“三農(nóng)”問題具有十分重要的意義。