田 浩

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210089）

“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)村的土地問(wèn)題，而農(nóng)村土地問(wèn)題尤以農(nóng)村宅基地最為突出，事關(guān)農(nóng)民的生活起居，涉及其切身利益，因此宅基地改革是土地制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義。當(dāng)前城鄉(xiāng)二元戶籍制度嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)之間的各種要素流動(dòng)，雖然中國(guó)城市化高速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力集中流向城市，但進(jìn)城農(nóng)民并不能與城市居民同等享受社會(huì)保障和福利政策，城市內(nèi)部出現(xiàn)越來(lái)越多的“兩棲人口”，也致使農(nóng)村“人走房還在”成為普遍現(xiàn)象，同時(shí)農(nóng)村宅基地建新不拆舊的傳統(tǒng)習(xí)慣致使農(nóng)村宅基地利用形式粗放，大量宅基地閑置。而高速的城市化不斷占用農(nóng)村土地，致使農(nóng)村可用宅基地與耕地面積不斷縮小，人與土地之間的矛盾不斷加劇，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。2015年，中國(guó)選取了33個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等改革試點(diǎn)工作。大理市作為33個(gè)試點(diǎn)之一，承擔(dān)著農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作［1］。在宅基地制度改革過(guò)程中，大理市因地制宜，將農(nóng)村宅基地制度改革結(jié)合洱海生態(tài)環(huán)境治理、少數(shù)民族文化特色保護(hù)，同時(shí)把握全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建、新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)機(jī)遇，貫徹習(xí)近平總書(shū)記在考察云南時(shí)對(duì)大理洱海提出的“要守得住綠水青山，還要記得住鄉(xiāng)愁”的要求。大理市宅基地改革達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，通過(guò)分析其改革模式可為全國(guó)其他少數(shù)民族聚集地宅基地改革提供借鑒。

1 研究區(qū)概況

大理市位于云南省西北部，是一個(gè)依蒼山傍洱海的高原盆地，其北部是橫斷山脈，處于滇東高原和滇西峽谷的銜接地帶。大理市國(guó)土總面積為0.181萬(wàn)km2，地形主要為山地?？?cè)丝?1.78萬(wàn)人，是漢、回、白、藏、傣等少數(shù)民族的聚居地，其中主要以白族為主，白族人口約占總?cè)丝诘?0%。大理市擁有得天獨(dú)厚的自然風(fēng)光和頗具特色的人文景觀，改革開(kāi)放以來(lái)憑借豐富的旅游資源和良好的區(qū)位條件、便捷的交通，旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理，加之市場(chǎng)具有自發(fā)性和盲目性，農(nóng)民自發(fā)出租宅基地或在宅基地上自營(yíng)飯館和客棧的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。一方面井噴式的旅游發(fā)展擠占了農(nóng)村的公共資源，大大超過(guò)了洱海周邊的環(huán)境承載力，造成了生態(tài)破壞；另一方面未批先建、私搭亂建的現(xiàn)象也破壞了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的少數(shù)民族建筑風(fēng)格和獨(dú)特的鄉(xiāng)村風(fēng)貌。2015年3月，大理市開(kāi)始宅基地改革進(jìn)程；2017年6月，大理市宅基地改革工作得到了國(guó)土資源部督查組的肯定，改革取得初步成效。

2 大理市宅基地改革的模式概述

2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中明確提出探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。其主要目標(biāo)是通過(guò)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)來(lái)保障農(nóng)戶的合理權(quán)益，為鄉(xiāng)村振興助力。作為改革的試點(diǎn)之一，大理市在改革中面對(duì)權(quán)屬混亂的宅基地，以“關(guān)注當(dāng)前，消化過(guò)去，規(guī)劃未來(lái)”為改革路徑。在“關(guān)注當(dāng)前”方面，建立了宅基地信息數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)現(xiàn)有的宅基地情況進(jìn)行摸底調(diào)查，摸清了家底。在“消化過(guò)去”方面，大理市考慮民族特色的風(fēng)俗習(xí)慣對(duì)“一戶一宅”中的戶進(jìn)行定義，對(duì)宅基地申請(qǐng)資格、劃分標(biāo)準(zhǔn)和使用面積的規(guī)定考量，同時(shí)出臺(tái)意見(jiàn)對(duì)歷史遺留的一戶多宅、少批多占的宅基地問(wèn)題進(jìn)行處理，在最大限度保障農(nóng)戶權(quán)益的基礎(chǔ)上消化歷史問(wèn)題，對(duì)宅基地少批多占和一戶多宅及非本集體成員占用宅基地的情況實(shí)施有償使用辦法，一次性或按年收取宅基地使用費(fèi)用，由村集體對(duì)利用宅基地從事餐飲客棧等經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)的個(gè)人收取收益調(diào)節(jié)金并將其用于發(fā)展農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，對(duì)人去宅空的空心村開(kāi)展宅基地自愿退出和集中整治。在“規(guī)劃未來(lái)”方面，把握鄉(xiāng)村振興的歷史機(jī)遇，與洱海生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)相結(jié)合，在突出民族特色建筑風(fēng)格的基礎(chǔ)上開(kāi)展鄉(xiāng)村規(guī)劃；首創(chuàng)網(wǎng)格化管理模式，以期能夠?qū)φ氐淖儎?dòng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。大理市的宅基地改革試點(diǎn)工作立足農(nóng)村發(fā)展，將宅基地改革與鄉(xiāng)村振興、民族特色文化、洱海生態(tài)環(huán)境治理相結(jié)合，不僅顯著提高了集體經(jīng)濟(jì)組織的地位，強(qiáng)化了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的所有權(quán)，同時(shí)也保障了本集體村民的宅基地資格權(quán)，而且能夠引導(dǎo)宅基地在一定程度上實(shí)現(xiàn)積極有序的流轉(zhuǎn)，盤(pán)活了宅基地的使用權(quán)。

SWOT分析法又稱態(tài)勢(shì)分析法或優(yōu)劣勢(shì)分析法，是對(duì)系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析從而獲得戰(zhàn)略決策的方法［2］。本研究以大理市宅基地試點(diǎn)改革為研究對(duì)象，通過(guò)分析其改革的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇與威脅（圖1），提出改革的完善路徑，為其他地區(qū)開(kāi)展宅基地改革提供借鑒。

3.1 優(yōu)勢(shì)分析

3.1.1 旅游資源豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ?大理市依蒼山傍洱海，少數(shù)民族的聚居使其擁有獨(dú)具特色的民居風(fēng)貌，濃厚的歷史底蘊(yùn)和瑰麗的自然風(fēng)景使其旅游經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。但早期旅游資源開(kāi)發(fā)的粗放性與市場(chǎng)的自發(fā)性、盲目性導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到破壞，其中以環(huán)洱海周邊的農(nóng)村破壞程度最為嚴(yán)重。洱海周邊的農(nóng)村違法違規(guī)大量興建民房不僅超過(guò)了環(huán)境承載力使洱海被嚴(yán)重污染，也破壞了傳統(tǒng)白族的民居風(fēng)貌，大理市的旅游業(yè)也因此受到不同程度的影響。因此，大理市在宅基地改革的過(guò)程中，必須要將宅基地改革與洱海的環(huán)境治理相結(jié)合，以促進(jìn)旅游資源可持續(xù)、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，激發(fā)村民的主人翁意識(shí)，提高其參與鄉(xiāng)村振興的積極性，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

3.1.2 創(chuàng)新管理模式，組織化程度高 社會(huì)成員的組織化程度越高，社會(huì)運(yùn)行的成本就越低，社會(huì)也越容易實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定［3］。大理市為了提升宅基地制度改革的組織化程度，激發(fā)各個(gè)基層主體參與宅基地改革的積極性，財(cái)政撥款600多萬(wàn)元，?？钣糜诖迩f土地規(guī)劃專管員制度建設(shè)；同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立15人以上的綜合巡查執(zhí)法隊(duì)，并建立健全市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及市級(jí)部門(mén)包村、村組干部包組的立體式村莊土地巡查管理機(jī)制，實(shí)行村莊規(guī)劃建設(shè)網(wǎng)格化管理模式［4］。網(wǎng)格化管理模式提高了市、鎮(zhèn)、村三級(jí)的工作積極性，實(shí)現(xiàn)了組織化運(yùn)行。同時(shí)對(duì)村莊內(nèi)宅基地、非農(nóng)建設(shè)用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的利用及鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施落地起到了監(jiān)督和管理作用，切實(shí)維護(hù)了村集體和村民的利益。

3.1.3 因地制宜推動(dòng)改革進(jìn)程 大理市宅基地改革取得成功的首要原因是能夠制定適宜的改革措施。在界定“一戶一宅”定義上就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。一般意義上的“一戶一宅”概念中，“戶”是指本村常住戶口且享受集體資產(chǎn)分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭，大理市結(jié)合少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，將“戶”定義為取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、享受集體資產(chǎn)分配、履行集體成員義務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭自然戶。一般由戶主、配偶、子（女）、父（母）等家庭成員組成，但不機(jī)械地按照戶籍登記，除在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)無(wú)直系親屬的單身人口可以確定為一戶外，其他均不得確定為戶，父母須隨其中一位子女組成一戶。“宅”的界定綜合考慮少數(shù)民族聚居存在公用宗地等特殊情況，定義為基本滿足生產(chǎn)、生活需求的宅基地，包括住房、廚房、圈房、天井等的宅院?！耙辉憾鄳簟敝幸粦粲?間住房以上（含3間住房），或?qū)嶋H用地面積大于110 m2，足以滿足生產(chǎn)生活需求的按一宅確定［5］。對(duì)“一戶一宅”中“宅”“戶”的概念進(jìn)行界定，是宅基地改革實(shí)施的基石，既符合大理市多民族聚居的區(qū)域特色，也有利于解決歷史遺留問(wèn)題，同時(shí)也為宅基地的確權(quán)頒證、鄉(xiāng)村規(guī)劃的順利實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，是大理市宅基地改革取得成功的重要原因。

3.2 劣勢(shì)分析

3.2.1 少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣和傳統(tǒng)觀念阻礙宅基地改革 大理市為全國(guó)僅有的一個(gè)白族自治州，是漢、回、白、藏、傣等多個(gè)少數(shù)民族的聚居地，其中白族人口約占總?cè)丝诘?0%，龐大的少數(shù)民族人口、多樣的民族構(gòu)成形成了獨(dú)特的風(fēng)俗習(xí)慣。對(duì)于少數(shù)民族來(lái)說(shuō)，房屋不單是遮風(fēng)擋雨的庇所，還有安身立命的意義。例如白族主要從事水稻、小麥等種植業(yè)，定居的集體農(nóng)業(yè)生活使他們更加追求住宅的功能性和私密性，民居一般以家庭為單位，在功能上兼具儲(chǔ)備糧食、存放農(nóng)具、養(yǎng)殖禽畜、日常生活起居與祭祀祖先等。建筑風(fēng)格為庭院式建筑，包含圍墻、大門(mén)，建筑類型一般為“四合五天井”“三坊一照壁”［6］。顯然傳統(tǒng)的白族建筑風(fēng)格與現(xiàn)代國(guó)家倡導(dǎo)的集約節(jié)約用地政策不符，再加之少數(shù)民族對(duì)祖宅有著獨(dú)特的情感寄托，認(rèn)為是家族的根基和風(fēng)水所在，也是自己的歸宿；同時(shí)農(nóng)村也存在為了面子工程而無(wú)序擴(kuò)張住房面積和蓋洋樓的現(xiàn)象［7］。因此宅基地改革必然會(huì)遭到少數(shù)民族的抵觸。

3.2.2 歷史遺留問(wèn)題亟待處理 自新中國(guó)建國(guó)以來(lái)，宅基地審批的主體和標(biāo)準(zhǔn)幾經(jīng)變動(dòng)，這導(dǎo)致了宅基地審批標(biāo)準(zhǔn)不一、農(nóng)村“少批多占”和“一戶多宅”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。雖然國(guó)家針對(duì)這些問(wèn)題多次開(kāi)展清理工作，但收效甚微。有些村集體組織還擅自以罰代法，讓農(nóng)戶交罰款來(lái)補(bǔ)辦宅基地審批手續(xù)，事實(shí)上在某種程度上承認(rèn)了其合法性。多次處罰也使村民對(duì)村集體、基層政府產(chǎn)生不信任感。因此，如何正確恰當(dāng)?shù)靥幚碚氐臍v史遺留問(wèn)題事關(guān)政府的公信力，需慎之又慎。

3.3 機(jī)會(huì)分析

3.3.1 鄉(xiāng)村旅游發(fā)展為宅基地改革提供資金支持大理市依托蒼山洱海的特色旅游資源，結(jié)合村鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)與歷史文化底蘊(yùn)，進(jìn)行深度挖潛，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，引進(jìn)知名旅游營(yíng)運(yùn)企業(yè)對(duì)旅游資源進(jìn)行立體開(kāi)發(fā)，形成了品牌優(yōu)勢(shì)，大理古鎮(zhèn)、喜洲古鎮(zhèn)、雙廊古鎮(zhèn)等一批特色小鎮(zhèn)逐漸成形并初具規(guī)模。其次開(kāi)發(fā)了茶馬古道、大理農(nóng)家小院等多種形式的特色旅游項(xiàng)目，有力推動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)增收。一方面提高了村民的收入，另一方面也為宅基地改革提供了資金支持。

3.3.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為宅基地改革提供機(jī)遇 2015年習(xí)近平總書(shū)記來(lái)到云南大理市考察，大理市把握這一歷史機(jī)遇，動(dòng)員各級(jí)黨員干部積極開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，對(duì)318個(gè)自然村落進(jìn)行規(guī)劃編制，劃定了村莊的功能區(qū)，對(duì)農(nóng)村房屋建設(shè)設(shè)計(jì)統(tǒng)一進(jìn)行審批，對(duì)“少批多建”“未批先建”等違規(guī)違建開(kāi)展整治行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用與洱海生態(tài)環(huán)境的治理保護(hù)；同時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)匕鬃逄厣ㄖL(fēng)格進(jìn)行了搶救性保護(hù)，保留了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的民居風(fēng)貌、村落形態(tài)，留住了鄉(xiāng)愁，實(shí)現(xiàn)了宅基地改革與鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3.3 農(nóng)村土地制度三項(xiàng)試點(diǎn)改革統(tǒng)籌推進(jìn) 云南省大理市提出“全面統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革與農(nóng)村土地征收制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，協(xié)調(diào)農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村綜合改革、新型城鎮(zhèn)化等多項(xiàng)改革的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，放大改革效應(yīng)，帶動(dòng)全面改革深入推進(jìn)”［8］。三項(xiàng)改革制度相互鞏固、互相促進(jìn)。統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度三項(xiàng)試點(diǎn)改革可以通過(guò)統(tǒng)一的鄉(xiāng)村規(guī)劃，盤(pán)活存量閑置宅基地與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作；提高土地的有序流轉(zhuǎn)和高效利用，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用，緩解城市用地緊張和農(nóng)村土地閑置的用地矛盾；盤(pán)活農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民的利益；同時(shí)盤(pán)活存量宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性用地入市也會(huì)縮減征地規(guī)模，避免征地矛盾，有利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

3.4 威脅分析

3.4.1 存在社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn) 農(nóng)村宅基地改革的基本要求是提高農(nóng)村土地資源的利用效率、增進(jìn)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定［9］。大理市宅基地改革允許農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但無(wú)條件無(wú)限制的流轉(zhuǎn)可能會(huì)造成社會(huì)不穩(wěn)定因素。例如在城鎮(zhèn)就業(yè)或在城鎮(zhèn)定居的村民將宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，確實(shí)能實(shí)現(xiàn)其宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)；但對(duì)于沒(méi)有穩(wěn)定工作的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，若將其宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)可能會(huì)造成居無(wú)定所，違背了黨中央戶有所居的基本要求。此外宅基地的生產(chǎn)功能得不到實(shí)現(xiàn)，可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)田撂荒，危及糧食安全。短期來(lái)看財(cái)產(chǎn)性收入可以暫時(shí)提高生活水平，但長(zhǎng)期來(lái)看會(huì)損害農(nóng)戶利益，造成社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3.4.2 宅基地改革的制度化保障不完善 由于宅基地改革處于試點(diǎn)階段，突破了現(xiàn)有法律的制約，只是暫時(shí)取得了法律的授權(quán)，在具體改革實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到很多困境。一是對(duì)違規(guī)違建的農(nóng)戶收取有償使用費(fèi)時(shí)，對(duì)于不配合繳納費(fèi)用、不主動(dòng)申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的農(nóng)戶只能采取口頭勸說(shuō)，難以采取法律手段去強(qiáng)制執(zhí)行。二是對(duì)于非一次性收取有償使用費(fèi)的農(nóng)戶，之后逐年進(jìn)行收取的成本比較高，困難性也比較大。此外，當(dāng)宅基地改革試點(diǎn)完成后，能否出臺(tái)與之相適應(yīng)的法律條文來(lái)鞏固和深化既得的改革成果也未可知。

圖1 大理市宅基地改革SWOT矩陣

4 大理市宅基地試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

農(nóng)村宅基地制度改革不僅是一個(gè)完善政策的法律問(wèn)題，更是需要有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為支撐的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，需要有政治引領(lǐng)作為保障的政治問(wèn)題，需要在公益與私益之間努力尋求平衡點(diǎn)的社會(huì)問(wèn)題［10］。大理市的宅基地試點(diǎn)改革得到了上級(jí)主管部門(mén)的肯定，當(dāng)前的改革取得了成效，其成功的經(jīng)驗(yàn)值得相關(guān)地區(qū)借鑒思考。①深入學(xué)習(xí)宅基地改革“三權(quán)分置”的政策理論，將中央頂層設(shè)計(jì)的理論框架與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況結(jié)合，在改革實(shí)踐過(guò)程中，通過(guò)村莊規(guī)劃、網(wǎng)格化管理，對(duì)違規(guī)違建進(jìn)行處置并賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的監(jiān)管權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)；確權(quán)頒證保證了集體內(nèi)村民的資格權(quán)；村莊規(guī)劃有序引導(dǎo)宅基地市場(chǎng)化運(yùn)行，盤(pán)活了宅基地的使用權(quán)。②大理市宅基地改革因地制宜地科學(xué)界定“一戶一宅”概念，建筑標(biāo)準(zhǔn)突出了民族文化特色，符合少數(shù)民族的需求，緩和了改革矛盾。③鄉(xiāng)村規(guī)劃，劃定可開(kāi)發(fā)區(qū)域，并對(duì)洱海生態(tài)環(huán)境展開(kāi)保護(hù)治理，既堅(jiān)守了生態(tài)保護(hù)底線，又實(shí)現(xiàn)了旅游創(chuàng)收可持續(xù)發(fā)展，緩解了改革的資金壓力。但其存在的問(wèn)題也需引起注意。首先，宅基地的改革還是要以促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定為根本目標(biāo)，因此要著力構(gòu)建農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)、一戶一宅等多種形式的住房保障體系，真正意義上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶有所居。其次，要著力完善相關(guān)法律體系，厘清宅基地背后錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系，增強(qiáng)法律效力，維護(hù)改革成果。