魏夏楠 張春陽

[摘要]以Web of Science數(shù)據(jù)庫和中國知網(wǎng)為數(shù)據(jù)源，基于1990—2020年國內(nèi)外代表性文獻，對循證決策的發(fā)展脈絡(luò)、研究現(xiàn)狀、基本概念、研究方法、實踐前沿進展等進行系統(tǒng)梳理。循證決策理論和實踐表明，循證研究離不開對證據(jù)、政策等基本問題的回應(yīng)。未來在實踐層面推進循證決策需要國家層面戰(zhàn)略設(shè)計、強化證據(jù)生產(chǎn)和使用以及增強公共部門證據(jù)構(gòu)建的能力。

[關(guān)鍵詞]循證決策;證據(jù);方法論;綜述

循證研究最早可追溯到20世紀末在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域興起的循證運動。1990年， Gordon Guyatt首次將經(jīng)過嚴格評價的文獻知識用于指導(dǎo)醫(yī)生的臨床決策，形成了有別于傳統(tǒng)臨床決策的新模式，并選用“Evidence-Based Medicine”一詞描述其特點[1]。隨后，循證研究逐漸擴展到社會科學(xué)領(lǐng)域，一批新興的循證主題在不同領(lǐng)域應(yīng)運而生。就公共管理領(lǐng)域而言，循證決策（Evidence-Based Policymaking，EBP）成為國際學(xué)術(shù)界較為前沿的研究主題之一。探索基于證據(jù)的決策和管理，從而提高公共治理的質(zhì)量和水平也成為公共部門從業(yè)者面臨的重要議題。在我國，循證研究，尤其是與公共管理領(lǐng)域相關(guān)的循證決策研究目前仍比較比較缺乏，對循證、證據(jù)、獲得證據(jù)的方法等一系列關(guān)鍵問題缺乏深入研究，且對于循證決策的關(guān)注程度與國際學(xué)術(shù)界仍存在較大差距。鑒于此，本文基于1990—2020年國內(nèi)外有關(guān)循證決策的代表性文獻，擬對循證決策的背景及發(fā)展脈絡(luò)、研究現(xiàn)狀、基本概念、研究方法、實踐前沿進展等進行系統(tǒng)梳理，在此基礎(chǔ)上進一步明確循證決策需回應(yīng)的基本問題，以及其對我國公共管理實踐的啟示。

一、 背景及發(fā)展脈絡(luò)

1.循證決策的發(fā)展階段

循證決策的發(fā)展大體可劃分為五個階段。第一階段是循證決策思想的興起階段?！把C”的萌芽最早可以追溯到17世紀啟蒙運動所倡導(dǎo)的理性觀念以及運用知識改變世界的思想[2]。在隨后的發(fā)展中，盡管面臨很多挑戰(zhàn)，決策者們逐漸將科學(xué)知識納入到其政治決策的考量中。第二階段是循證決策思想的快速發(fā)展階段。20世紀40—50年代的戰(zhàn)后時期，以凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)和福利為導(dǎo)向，以社會和教育計劃為典型特征的社會科學(xué)得以迅速發(fā)展。在美國，拉斯韋爾及其同事倡導(dǎo)的“政策科學(xué)”被鏈接到民主制和社會福利的價值基礎(chǔ)中。第三階段是循證決策思想的制度化階段。20世紀60年代被視為社會科學(xué)在公共決策領(lǐng)域的分水嶺。這一階段，社會科學(xué)知識成為政府決策的制度性組成部分，被視為有效決策的關(guān)鍵基礎(chǔ)。人文社會科學(xué)領(lǐng)域的專家廣泛地參與到有關(guān)社會福利、教育改革、城市重建等大型社會項目中。第四階段是對循證決策的質(zhì)疑階段。20世紀70至80年代，學(xué)界對循證決策的懷疑日益增長，質(zhì)疑主要集中在社會研究的準確性以及社會研究是否有能力對決策產(chǎn)生直接影響等方面。第五階段是循證決策的復(fù)興階段。20世紀90年代末，伴隨著循證醫(yī)學(xué)的興起，以英國布萊爾政府的“現(xiàn)代化政府”運動為標(biāo)志，循證決策運動在OECD國家開始復(fù)興[4]。1999年，英國《現(xiàn)代化政府白皮書》提出“循證決策”這一術(shù)語，用以區(qū)別于其他種類的政策制定[5]。這開啟了循證決策復(fù)興的階段性運動。

2. 循證決策在20世紀90年代復(fù)興的背景

循證決策在20世紀90年代得以復(fù)興，主要有以下四個方面原因。第一，在最廣義的層面，對循證決策日益增多的關(guān)注暗含著由理性主導(dǎo)的“現(xiàn)代主義”理念的持續(xù)影響。第二，風(fēng)險社會中的復(fù)雜性和不確定性日益增多，導(dǎo)致公眾在懷疑科學(xué)和專業(yè)知識的同時，要求政府基于嚴格的證據(jù)進行決策。第三，政治層面的新變化給循證決策的發(fā)展提供了契機。由于政治本質(zhì)特征中意識形態(tài)的不斷淡化、基于階級的政黨政治的逐漸解體以及消費者被授予更多的權(quán)利，為循證決策的發(fā)展清除了一些障礙。第四，20世紀80年代“管理主義”在公共部門的盛行所留傳下來的對項目評估、績效指標(biāo)體系和審計原則的關(guān)注，為循證決策的再次復(fù)興奠定了基礎(chǔ)。

正是上述因素以及其他領(lǐng)域循證實踐的發(fā)展，特別是循證醫(yī)學(xué)的興起，促進了循證決策的復(fù)興。回顧循證決策的發(fā)展演變過程，可以看出，循證決策不斷推進的動力在于供給和需求兩方面因素的共同作用。在需求側(cè)，基于嚴謹證據(jù)的研究很大程度上來源于政府機構(gòu)和立法主體尋求獲取關(guān)于議題、項目和選項有效性的信息，研究可用于進行績效測量和滿足決策者的需要。同時，公民和利益相關(guān)者也希望決策者借助證據(jù)來改進決策質(zhì)量，從而更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在供給側(cè)，社會和經(jīng)濟研究人員致力于發(fā)展研究能力，從而使自身能提供政府感興趣的主題的研究結(jié)論。正是在供給和需求的共同作用之下，循證決策得以快速發(fā)展。

二、 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1. 循證決策國內(nèi)外現(xiàn)有文獻分布

本文對1990—2020年公共管理領(lǐng)域循證決策的中英文文獻進行梳理，在Web of Science數(shù)據(jù)庫中按主題“Evidence-Based Policy”，研究領(lǐng)域“Social Science”進行檢索，共計檢索文獻17537篇。其中，按研究方向“Public Administration”進行檢索，共計文獻2344篇，公共管理領(lǐng)域的循證決策文獻占社會科學(xué)領(lǐng)域循證決策文獻總量的13.4%左右;在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫按主題“循證決策”進行檢索，共計文獻562篇。由于檢索到的文獻多數(shù)集中在循證醫(yī)學(xué)及其相關(guān)領(lǐng)域，公共管理領(lǐng)域的文獻較少，因此由筆者自行統(tǒng)計。循證決策國內(nèi)外現(xiàn)有文獻的數(shù)量分布如圖1所示。盡管公共管理方向的循證決策文獻總量仍然很少，但可以看出，國外學(xué)術(shù)界近年來對循證決策的關(guān)注總體呈上升趨勢。從國內(nèi)來看，循證決策的文章仍然很少，與國外相比存在著較大差距。

2. 循證決策國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，國際學(xué)術(shù)界對于循證決策的討論已經(jīng)不局限于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，開始對一般性政策領(lǐng)域展開研究。2018年，美國政治和社會科學(xué)研究院刊出了“循證決策”專題論文集，共計17篇，全面介紹了循證決策運動的背景和起源、循證決策的重要組成元素、來自各方機構(gòu)的貢獻以及如何從政策制定者的角度來看待循證決策，表明了學(xué)界對這一主題的日益重視[6]。

國際學(xué)術(shù)界對于循證決策的研究大致可以分為三類。一是從不同領(lǐng)域，亦或不同層級對“循證決策”理論進行研究。例如，Head[7]從宏觀整體性的角度探討循證決策理論面臨的關(guān)鍵問題和挑戰(zhàn);Freiberg等[8]則從諸如刑事司法等具體的研究領(lǐng)域?qū)ρC決策進行分析探討;二是強調(diào)循證決策與其他因素之間的互動關(guān)系。例如Hall[9]關(guān)注循證決策與績效管理間的區(qū)別和聯(lián)系;Triantafillou[10] 則關(guān)注循證決策政治層面的含義及其與政治的關(guān)系。三是對循證決策方法論的探究。例如Pawson[11]探究循證決策的研究方法，并提出一種新的關(guān)于循證決策的系統(tǒng)綜合方法，即“現(xiàn)實主義綜合”。

在公共管理（公共政策）領(lǐng)域，中國學(xué)者對循證決策的研究大體有四種思路。第一種是介紹西方國家循證實踐的相關(guān)經(jīng)驗并思考其對我國的啟示。例如，李樂等[12]對英國社會政策中循證決策的理論和實踐進行探討，并提出了對我國的啟示。第二種思路集中在對 “證據(jù)”進行梳理上。例如錢洪良探討了循證的核心概念并反思我國證據(jù)科學(xué)普遍重結(jié)果、少“證”少“循”的問題，提出建立循證式的證據(jù)科學(xué)[13]。第三種思路是對循證決策的純理論思考。周志忍等[14]從循證決策的國際實踐、理論淵源與學(xué)術(shù)定位出發(fā)，探討循證決策的內(nèi)涵和外延以及相關(guān)爭議;王學(xué)軍等[15]從證據(jù)生產(chǎn)、評價、使用和價值取向四個維度介紹了從循證決策到循證治理的轉(zhuǎn)變邏輯。最后一種思路是在公共管理領(lǐng)域?qū)ρC的相關(guān)議題進行探討。例如，杜寶貴等[16]對公共管理領(lǐng)域的循證決策進行了量化梳理;姚清晨[11]從政策制定角度出發(fā)，探討循證公共政策制定體系的結(jié)構(gòu)與運行方式等。

三、 基本概念

1. 循證決策的“證據(jù)”觀點

循證決策需要回應(yīng)的一個基本的問題在于證據(jù)的本質(zhì)以及與之相關(guān)的實際運用。盡管證據(jù)在意義、相關(guān)性和重要性方面有很多解釋，但它包含了客觀信息以及與獨立于觀察者的現(xiàn)實有某種聯(lián)系的概念。對于證據(jù)的界定，學(xué)術(shù)界尚沒有統(tǒng)一的說法。Freiberg[8]認為，在法律背景下，證據(jù)是用來在問題中證實某個事實或觀點而被提供的信息。Majone[18]將證據(jù)界定為任何“為了說服某一特定群體有關(guān)真?zhèn)螤顟B(tài)的任何信息，這些信息來源于現(xiàn)有的可用渠道以及在某一論證中被介紹的觀點”。綜合以上對證據(jù)的界定，可以看出，證據(jù)從本質(zhì)上被認為是一種用來證實或證偽的“信息”，蘊含著可得性和有效性的特質(zhì)。

盡管多數(shù)證據(jù)強調(diào)定量來源的信息，質(zhì)性證據(jù)在循證決策中也發(fā)揮著重要的作用。同時，混合研究方法在循證研究中也得到了越來越多的重視。在實踐中，西方發(fā)達國家，如英國布萊爾政府和美國奧巴馬政府、特朗普政府等也對證據(jù)進行了界定[19-20]。綜合現(xiàn)有的文獻，學(xué)術(shù)界和實踐界對“證據(jù)”種類的界定如表1所示。

2. 本質(zhì)及特征

在學(xué)術(shù)界，關(guān)于循證決策的概念，目前尚沒有達成共識，原因主要在于對“什么構(gòu)成循證決策的證據(jù)”存在爭議。根據(jù)對證據(jù)的嚴謹程度劃分，主要存在以下兩種解釋。第一種，強調(diào)所有證據(jù)都必須符合確定的科學(xué)規(guī)則。例如Heinrich[23]認為，循證決策旨在通過發(fā)展和使用具有嚴謹基礎(chǔ)的信息和科學(xué)證據(jù)去指導(dǎo)有關(guān)項目設(shè)計、資金提供、執(zhí)行和管理的決策以提升政府有效性; Baron[24]提出，循證決策包括兩個核心要素：（1）應(yīng)用嚴格的科學(xué)研究方法，特別是隨機控制實驗（RCTs）去建立有關(guān)“什么是有效的” 可信證據(jù)以改善人類的生活條件;（2）利用這些證據(jù)將公共和私人資源集中于被證實是有效的項目、實踐和治療（干預(yù)）。第二種解釋則提供一種既可以適應(yīng)科學(xué)證據(jù)的結(jié)構(gòu)，又可以容納包括個人經(jīng)驗、專家意見、咨詢、政治判斷、規(guī)范和價值的框架。例如，Davies[25]提出，循證決策意味著整合個人經(jīng)驗和專家意見以及從系統(tǒng)綜述中獲得的最佳可用的外部證據(jù)。無論哪一種概念界定，都強調(diào)使用證據(jù)去指導(dǎo)決策的必要性。

然而，證據(jù)的種類多元化并不等同于在現(xiàn)實中所有形式的證據(jù)都有相同的重要性和權(quán)重。證據(jù)存在著所謂的“層級制”，即應(yīng)基于項目設(shè)計、數(shù)據(jù)收集和因果分析方法論的嚴格性而對證據(jù)進行排序。在實踐中，政府部門和機構(gòu)在選擇使用證據(jù)時，也傾向于通過有效性對證據(jù)作出層級性的判斷。

結(jié)合上述循證決策的對證據(jù)的界定以及證據(jù)的層級制屬性，對于“什么構(gòu)成證據(jù)”這一循證研究中的關(guān)鍵問題，筆者繪制出有關(guān)“證據(jù)”的證據(jù)軸，如圖2所示。

從圖2可以看出，證據(jù)觀1是對證據(jù)最為嚴格的分類，認為只有通過實驗法（包括隨機控制實驗和準實驗設(shè)計）得出的科學(xué)結(jié)論才能構(gòu)成證據(jù);證據(jù)觀2則是對證據(jù)最為廣義的界定，認為證據(jù)可以來源于多種途徑，但是對這一證據(jù)觀仍存在很多分歧意見，即對于證據(jù)的質(zhì)量、可用性、適用性以及在研究、政策或者管理領(lǐng)域被廣泛接受的標(biāo)準等方面沒有普遍認同的標(biāo)準。證據(jù)觀3和證據(jù)觀4處于前兩個極端觀點之中，證據(jù)觀3認為證據(jù)存在所謂的層級，一些方法會比另一些方法更為適用;證據(jù)觀4則認為證據(jù)需要通過多種方法和來源以增加可信度。在現(xiàn)實的管理和決策中，證據(jù)只是決策中需要考慮的諸多因素之一，對于實踐者而言，問題并不在于是什么構(gòu)成最佳的證據(jù)，而是根據(jù)不同的決策，綜合不同的方法和來源，在實踐中對證據(jù)賦予不同的權(quán)重。

3. 爭議觀點和批評意見

當(dāng)然，循證決策在發(fā)展過程中也存在很多不同的反對觀點。對循證決策的爭議觀點和批評意見集中在哲學(xué)、理論和實證的各個層面。其中，循證決策的爭議觀點主要集中在以下四方面：首先，實驗設(shè)計作為評估研究的黃金標(biāo)準。很多研究者和公共管理學(xué)者將隨機控制實驗（Randomized Control Trial，RCT）視為項目評估的黃金標(biāo)準。然而，隨機對照實驗在循證研究中仍是有爭議的，其自身也存在著方法論上的問題，比如樣本規(guī)模和結(jié)果測量上的問題尤其顯著。其次，定性研究的質(zhì)量。定性研究有多種不同方法，而且差異顯著。目前在社會科學(xué)的研究中使用最普遍，同時也引起最多爭議的三種方法集中在專家意見（專家小組）、政策研究以及案例研究。定性研究存在著諸如不能控制外部因素以觀測結(jié)果、不能區(qū)分因果、不能普遍化以及嚴重依賴于環(huán)境因素等問題。再次，社會科學(xué)雜志作為政策證據(jù)的來源。公共管理者在實際工作中很少利用社會科學(xué)的相關(guān)出版物作為來源以指導(dǎo)政策，主要原因在于研究者和公共管理者的行為并不適用于同一種話語體系。社會科學(xué)雜志主要面向?qū)W術(shù)群體傳輸研究結(jié)論，而不是用于指導(dǎo)政策過程;而公共管理者也傾向于閱讀較短的記錄材料以幫助其處理所面臨的政策問題。最后，未出版的研究作為證據(jù)。在政府部門、基金會或者是私人部門，研究者可能會直接進行政策研究，并滿足決策者的需求。然而，這些未出版的證據(jù)卻很少能被研究者獲取。

對循證決策的批評意見主要集中在三個方面。首先，循證決策所代表的工具理性。一直以來，學(xué)術(shù)界對于循證決策的理性主義觀念一直存在著批評觀點。循證決策被認為是依賴于證據(jù)與政策之間的線性關(guān)系以及基于決策過程中的理性假設(shè)。然而，對于復(fù)雜的政策問題，理性全面地制定政策是不切實際的。與此同時，政府決策對證據(jù)的日益重視意味著被工具理性主導(dǎo)的“技術(shù)層面的政治”，會侵蝕決策的規(guī)范性基礎(chǔ)并削弱適應(yīng)實踐的能力。其次，循證決策被認為是在一個被政府定義的特定的范式內(nèi)運行和操作的模式，不鼓勵新的思維方式和廣闊、公開的辯論。這種對循證決策的批評意見主要集中在循證決策缺少對話，在固化的模式中運行，從而忽視利益相關(guān)者在決策中發(fā)揮的作用。最后，循證決策面臨的又一批評意見在于證據(jù)可能被用于政治目的，即利用證據(jù)來支持政府公務(wù)人員預(yù)先采取的立場。

四、 研究方法

1. 循證研究方法論：薈萃分析和系統(tǒng)評價

目前，僅有少數(shù)文獻專門對循證決策方法論進行探討，而且多數(shù)受到循證醫(yī)學(xué)方法論的深遠影響。從獲取證據(jù)的研究方法來看，目前循證醫(yī)學(xué)的方法論最為成熟和完善。綜合現(xiàn)有的循證文獻，循證醫(yī)學(xué)的證據(jù)的研究方法可以分為原始的研究證據(jù)和二次研究證據(jù)。一般而言，原始研究的設(shè)計方法分為觀察性研究（未向受試者施加干預(yù)措施）和試驗性研究（給予受試者一定的干預(yù)措施）。觀察性研究主要包括：隊列研究，病例對照研究，橫斷面調(diào)查，描述性研究，病例系列和個案報道;試驗性研究主要有隨機對照試驗、自身前后對照研究、非隨機同期對照研究等。其中，隨機對照試驗被國際公認為醫(yī)學(xué)研究中最為可靠的依據(jù)，在此后的發(fā)展中被視為評估的黃金標(biāo)準。二次研究證據(jù)是指全面地收集某一問題的全部原始證據(jù)，然后進行評價、整合處理、分析最終結(jié)果所得出的結(jié)論，包括系統(tǒng)評價、臨床實踐指南、衛(wèi)生技術(shù)評估等。其中，薈萃分析（Meta-analysis）和系統(tǒng)評價（Systematic Review）作為匯總大量隨機實驗結(jié)果的方法也得到了學(xué)界的迅速認可和運用，極大地提高了循證研究的證據(jù)質(zhì)量。

薈萃分析作為統(tǒng)計學(xué)方法，最初適用于教育學(xué)領(lǐng)域。20世紀80年代之后，薈萃分析被引入臨床隨機對照試驗，通過收集所有相關(guān)的隨機對照試驗研究結(jié)果并進行科學(xué)的定量合成，變相地增大了樣本的含量，從而使循證醫(yī)學(xué)有證可循。薈萃分析的基礎(chǔ)是建立在全面、系統(tǒng)地對文獻研究質(zhì)量的評價上，當(dāng)應(yīng)用特定的統(tǒng)計方法定量地進行系統(tǒng)分析時稱之為薈萃分析。

系統(tǒng)評價又稱系統(tǒng)綜述，是指系統(tǒng)全面地收集已發(fā)表或未發(fā)表的臨床研究，篩選出符合標(biāo)準的文獻，進行定量綜合得出結(jié)論。與傳統(tǒng)的評價不同，對文獻的系統(tǒng)評價是對研究詳細的評價，這種方法認可已存在的研究，并尋求鑒定、選擇和綜合所有相關(guān)研究的結(jié)論。系統(tǒng)綜述的方法基本等同于薈萃分析，但比薈萃分析更為嚴謹，事先需要制定方案，預(yù)先審查，并不斷更新。

2.循證決策方法論：一種現(xiàn)實主義的“折中”選擇

同循證醫(yī)學(xué)相似，循證決策也傾向于基于實驗法和準實驗研究的薈萃分析和系統(tǒng)評價作為獲取證據(jù)的科學(xué)方法。但由于公共政策領(lǐng)域的復(fù)雜性，定性研究方法在獲取證據(jù)中的作用同樣不容忽視。因此，循證決策方法論相對于循證醫(yī)學(xué)而言，在一定程度上被視為一種相對折中的選擇。

就循證決策而言，一直以來，證據(jù)和政策的關(guān)系在本質(zhì)上被視為是一種線性關(guān)系。在這種線性關(guān)系中，問題被界定，科學(xué)研究提供政策選擇，并被用于填補知識上的差距。然而，越來越多的學(xué)者認為，單憑簡單的理性線性關(guān)系不足以說明證據(jù)和知識在政策制定中發(fā)揮了作用。研究證據(jù)和政策之間的關(guān)系需要一種更為交互式的模式來替代。Young等[26]總結(jié)了有關(guān)政策和知識間關(guān)系的五種類型學(xué)（表2）。其中，系統(tǒng)評價適用于知識驅(qū)動和問題解決的“研究—政策”模式，但是卻很少適用于在一個更具有政治性、交互性和啟蒙性的過程中的研究觀念中。

鑒于此，Pawson[11]提出了循證決策研究評價的新方法論，即薈萃分析、敘述性綜述和現(xiàn)實主義綜合。在理解循證決策過程的基本邏輯上，他認為三種方法論存在著差異（表3）。在現(xiàn)實中，政策制定者根據(jù)因果聯(lián)系、本體論和推廣等因素方面的考量，選擇相應(yīng)的方法論來開展循證決策。同時，在具體的方法選擇上，由于循證決策的證據(jù)可以是定量的，也可以是定性的，所以可以來自多種途徑。在實踐中采取實用主義的選擇，即任何有用的數(shù)據(jù)都應(yīng)該納入考量中。

五、 循證決策的實踐進展

在實踐層面，英國和美國的研究成果代表著目前循證決策的最新研究進展。對兩國循證決策的背景、主導(dǎo)機構(gòu)、官方文件、證據(jù)、實踐領(lǐng)域進行分析，有助于更好地了解循證決策理論與實踐間的關(guān)系。

1. 英國循證決策的進展：布萊爾政府及后續(xù)的循證決策實踐

現(xiàn)有文獻多數(shù)認為，循證決策在英國的興起是以1999年3月布萊爾政府出臺的一系列官方文件為起點。隨著學(xué)術(shù)界循證決策的不斷推進，1999年，英國內(nèi)閣出臺了《現(xiàn)代化政府白皮書》（Modernizing Government）以及《21世紀的專業(yè)政策制定》（Professional Policy Making for the Twenty-first Century）兩份官方文件，成為循證決策在政府部門的官方指南。在以英國首相布萊爾為首的工黨政府致力于打造“現(xiàn)代化政府”的新一輪政府改革的背景下，“循證決策”觀念在英國政府部門得以復(fù)興。布萊爾政府將循證決策和服務(wù)提供作為現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素，提出了“What matters is what works”的口號，至此，循證決策的應(yīng)用在英國正式拉開序幕，并迅速占領(lǐng)了政策高地[27]。

從2013年開始，英國政府建立了“有效方案網(wǎng)絡(luò)”（The What Works Networks），該網(wǎng)絡(luò)包括10個“有效方案中心”（What Work Centers），這些中心在諸如警務(wù)、教育、地方經(jīng)濟增長、衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域，探索新的方式來生產(chǎn)證據(jù)，確保公共服務(wù)的支出和實踐能得到現(xiàn)有最佳證據(jù)的支持。從2013年到2018年，這些中心已經(jīng)產(chǎn)出了超過280項證據(jù)評估和160多項試驗[28]。這些行之有效的實踐，成為學(xué)術(shù)研究界、公共服務(wù)部門以及它們?yōu)橹?wù)的其他社區(qū)之間的橋梁，為循證決策實踐在英國的展開提供了有力的支持。

2. 美國循證決策的進展： 奧巴馬政府和特朗普政府的循證決策實踐

對證據(jù)的關(guān)注貫穿奧巴馬總統(tǒng)任期的始終。自上任伊始，奧巴馬就明確提出政策制定應(yīng)該由證據(jù)驅(qū)動。2008年金融危機之后，面對日益增長的財政困境，奧巴馬政府為減少政府赤字，倡導(dǎo)聯(lián)邦政府通過證據(jù)的生產(chǎn)和使用，聚焦于有用的事情，以辨識最大的需求和機會來解決美國面臨的最大挑戰(zhàn)。隨后的特朗普政府則延續(xù)了上屆政府對證據(jù)和評估的關(guān)注，致力于建立和使用證據(jù)來改進政策、計劃、預(yù)算、運營和管理決策，從而建立有效和高效的政府。

在美國，循證決策在聯(lián)邦層面的倡導(dǎo)機構(gòu)是美國行政管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget， OMB）。自2009年起，OMB陸續(xù)發(fā)布了《增強對項目評估的關(guān)注》《在2014年的預(yù)算中使用證據(jù)和評估》《證據(jù)和創(chuàng)新議程中的后續(xù)步驟》《運用管理數(shù)據(jù)構(gòu)建證據(jù)》《構(gòu)建生產(chǎn)和使用證據(jù)的能力》一系列有關(guān)“證據(jù)”的官方文件，這些文件成為美國各級政府推行循證決策的指南，同時也構(gòu)建起美國循證決策從“基于項目評估的決策”“證據(jù)和項目評估相結(jié)合的決策”“證據(jù)和管理數(shù)據(jù)相結(jié)合的決策”“構(gòu)建生產(chǎn)和使用證據(jù)的能力”四個階段來構(gòu)建循證決策框架。

2016年3月30日，美國國會通過《循證決策委員會法案》（Evidence-Based Policymaking Commission Act of 2016），該法案提出要在行政部門成立一個循證決策委員會，對循證決策進行全方位戰(zhàn)略統(tǒng)籌。2017年9月，委員會出臺了《循證決策的前景》的最終報告，主要圍繞以下三方面：首先，聯(lián)邦政府如何提供獲取數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施;其次，在使用數(shù)據(jù)以建立證據(jù)的過程中，更好地保護隱私和提高透明度的機制;最后，支持建立證據(jù)的制度性能力。2019年1月，美國國會通過《2018循證決策基礎(chǔ)法案》（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018），為美國循證決策的進一步發(fā)展提供了法律支持。2019年7月10日，OMB發(fā)布了《第一階段<2018循證決策基礎(chǔ)法案>的執(zhí)行：學(xué)習(xí)議程，人事以及計劃指引》，明確了實施該法案的四個階段及主要任務(wù)和時間節(jié)點：（1）學(xué)習(xí)議程，人事和計劃（2019年1月）;（2）開放數(shù)據(jù)獲取和管理（2019年7月）;（3）基于統(tǒng)計用途的數(shù)據(jù)獲?。?020年1月）;（4）項目評估（2022年之后）。就目前的循證實踐而言，美國的循證決策在奧巴馬政府及特朗普政府的推動下取得了持續(xù)性進展，同時也代表著循證決策在公共管理實踐中的最新探索。

六、 結(jié)論及啟示

循證決策在公共管理領(lǐng)域的運用離不開對證據(jù)、政策等基本問題的回應(yīng)，而循證決策的術(shù)語，基于兩個相關(guān)的假設(shè)，一個涉及政策制定的方式;另一個則與社會科學(xué)的“證據(jù)”本質(zhì)相關(guān)。本文總結(jié)了當(dāng)前循證決策文獻中有關(guān)證據(jù)和政策的基本問題。

首先，循證決策有關(guān)“證據(jù)”的基本問題主要在于：（1）知識和證據(jù)的本質(zhì)是什么？（2）什么構(gòu)成證據(jù)？（3）誰來界定證據(jù)？（4） 如何收集使用和評估證據(jù)？（5）如何確保證據(jù)的可獲得性和可信性？（6）證據(jù)的等級和權(quán)重如何劃分？（6）證據(jù)在決策中扮演的角色是什么？（7）證據(jù)如何被用于指導(dǎo)決策和實踐？（8）證據(jù)（知識）和政策之間的關(guān)系？其次，循證決策中有關(guān)“政策”的基本問題在于：（1）政策的本質(zhì)是什么？（2）政策制定和運行的方式？（3）政策的影響因素有哪些？（4）政策在何種程度上可以且應(yīng)該被最佳的社會科學(xué)證據(jù)所支配？（5）在決策中如何將證據(jù)和其他因素（價值、倫理道德、經(jīng)驗判斷、專業(yè)知識、政治等）結(jié)合起來？圍繞著以上兩個基本問題，學(xué)術(shù)界展開了對循證決策的研究和探討。

循證決策只關(guān)注證據(jù)嗎？顯然不是。很少有學(xué)者認為，決策僅僅應(yīng)該“基于證據(jù)”。在循證決策的過程中，決策被納入到政治和組織的整體進程中。其中，研究證據(jù)僅僅是獲取信息的一種渠道?？茖W(xué)證據(jù)與作出政策選擇的一系列非科學(xué)原因，例如個人和政治信仰、現(xiàn)有的價值觀、經(jīng)驗教訓(xùn)、試錯學(xué)習(xí)以及類比推理等，共同在政策選擇中發(fā)揮作用。很明顯的是，政治議題和政治壓力在政策選擇中至關(guān)重要。一個現(xiàn)實的選擇是將現(xiàn)有證據(jù)納入考量中，而不是假設(shè)證據(jù)將支配決策過程。在實踐中，發(fā)展循證決策，需要注重對基于循證項目或政策產(chǎn)生的已有證據(jù)、利用試點評估等方式產(chǎn)生新的有用證據(jù)、在政府部門構(gòu)建產(chǎn)生和使用證據(jù)的能力等模塊的整合。

具體來看，循證研究對我國公共管理現(xiàn)有實踐的啟示主要有以下三方面：

1. 推行循證決策需要國家層面的戰(zhàn)略設(shè)計

就循證研究的本質(zhì)而言，循證決策的最終目的在于將科學(xué)嚴謹?shù)摹白C據(jù)”用于指導(dǎo)實踐。在“現(xiàn)代政府”的框架下推進治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，提高政府的行政效率，在具體的推進策略上需要一系列嚴謹且行之有效的方法，而循證決策在公共管理領(lǐng)域整合運用，運用循證方法以提升治理的質(zhì)量，是一條較為可行的路徑。

從西方國家循證決策的實踐來看， 一般都遵循中央政府主導(dǎo)、自上而下的循證決策推進模式。例如，英國的循證決策實踐離不開來自內(nèi)閣的支持;而美國的循證決策實踐則得益于美國白宮行政管理和預(yù)算局的推動。就循證決策自身的運行機制而言，循證決策的展開需要在政府各個部門之間進行統(tǒng)籌協(xié)作，因此，需要從中央層面對循證決策進行頂層設(shè)計，對循證決策的總體框架和實施路徑進行統(tǒng)一規(guī)劃和部署，并組織好相關(guān)的配套設(shè)施。

2. 推行循證決策需要強化對證據(jù)的生產(chǎn)和使用

證據(jù)的生產(chǎn)和使用既是循證決策研究關(guān)注的核心，同時也是其面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。證據(jù)的生產(chǎn)需要打破“理論—實踐”的鴻溝，進一步促進學(xué)術(shù)界對可信證據(jù)的積累和系統(tǒng)評價;同時，在證據(jù)的使用環(huán)節(jié)，也需要實踐者能在決策過程中充分利用證據(jù)來改進決策和提升效率。對于我國而言，我國對于證據(jù)生產(chǎn)和使用的研究起步較晚，尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，暴露出我國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在的很多問題，尤其是在研究者自身的知識和判斷、政策制定者自身的價值立場等方面所反映出的巨大鴻溝。由于立場、背景、思維等的不同，研究者和政策制定者對許多問題的認識存在較大差異，導(dǎo)致了研究者的科學(xué)發(fā)現(xiàn)與政策制定者的決策間出現(xiàn)脫節(jié)，這是中國推動循證公共衛(wèi)生決策的重大障礙。因此，未來需要更加重視政府決策中的證據(jù)構(gòu)建，一方面，在政策制定者和專家團體之間搭建平臺，促進溝通和對話。研究者應(yīng)使用讓決策者更容易理解的語言傳播科研結(jié)果;政策制定者應(yīng)重視循證依據(jù)對決策過程的影響。另一方面，加強對大數(shù)據(jù)的管理和利用，打好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，并實現(xiàn)跨機構(gòu)間的數(shù)據(jù)共享。

3. 推行循證決策需要增強公共部門證據(jù)構(gòu)建的能力

對于我國而言，在公共部門建立起“循證能力”對于循證決策同樣至關(guān)重要。支持對循證決策過程中證據(jù)和評估的使用，需要來自統(tǒng)計部門、績效管理部門、預(yù)算部門、數(shù)據(jù)部門等各個層級的數(shù)據(jù)和信息，以確保決策者能全面地收集、分析、處理數(shù)據(jù)和形成證據(jù)。同時，建立鼓勵循證的文化背景也尤為重要。為保障循證決策的順利進行，后續(xù)要增強相關(guān)人員的循證意識和能力，并開展循證決策方面的專項培訓(xùn)，加強人員的循證意識以及對循證決策理論和方法的掌握。

綜上所述，本文系統(tǒng)梳理了公共管理領(lǐng)域循證決策的背景和發(fā)展脈絡(luò)、研究現(xiàn)狀、基本概念、研究方法、實踐前沿進展等，進而明確了循證決策需要回應(yīng)的基本問題和對我國公共管理實踐的現(xiàn)有啟示。對我國而言，循證決策需要根植于我國特有的治理實踐，并進行不斷探索和創(chuàng)新。如何利用好我國豐富的政策試驗，既講好中國故事，同時也吸收西方循證決策的先進理念，是未來展開中國特色循證決策研究的重要議題。

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Research on the Status， Contexts and Cutting-edge of

Evidence-based Policy Making （1990—2020）：

Review of SSCI and CNKI Representative Literature

Abstract：This article used Web of Science and CNKI as data sources， and chosed the representative literature from 1990 to 2020. This article included eight parts： research status， contexts， concepts， research methods， influencing factors， controversial views and critical opinions， and practice frontier of evidence-based policy making. It further clarifies the basic problems that evidence-based policy making needs to respond to in the field of public administraion and the enlightenment to the current practice of public administration in China.

Key words：evidence-based policy making; evidence; methodology; review

作者簡介：魏夏楠（1993-），女，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為循證決策、地方治理;張春陽（1992-），女，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為政府人力資源管理。

（收稿日期：2021-01-04 責(zé)任編輯：顧碧言）