王艷梅，孫志華，謝 錚，張丹輝，陳 卓

（1.承德市林業(yè)和草原局，河北承德 067000；2.全國畜牧總站，北京 100125；3.承德市生態(tài)環(huán)境局，河北承德 067022；4.中央民族大學(xué)，北京 100081；5.北京動(dòng)物園，北京 100044）

1 草原發(fā)展概況

中國是名副其實(shí)的草原大國，草原發(fā)展的歷史久遠(yuǎn)而聞名，草原資源和種類豐富多樣，面積十分廣闊。我國天然草原面積近4億hm2，占全世界草原總面積的比重約為8.7%，僅次于澳大利亞排在世界最大草原面積國家的第二位，草原面積占國土總面積的比重約為41.7%，是耕地總面積的3.2倍，是林地總面積的2.3倍，但我國人均草原面積相對(duì)較少。

我國草原牧區(qū)包括內(nèi)蒙古、四川、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆8省（區(qū)）及河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江5省的36個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣，牧區(qū)草原面積占全國草原總面積的81%。其中，內(nèi)蒙古、四川、西藏、甘肅、青海、新疆等6大牧區(qū)是最具有傳統(tǒng)意義的，它們的面積總和將近3億hm2，占據(jù)了全國草原總面積的3/4。我國草原從東部到西部跨度可達(dá)4 500多千米，草原上生活的植被占所有綠色植被的66%，是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體資源之一，天然草原在全國各地都有廣泛的分布，按照地區(qū)性生態(tài)作用定位可分為四大區(qū)域，即北方干旱半干旱草原區(qū)、青藏高寒草原區(qū)、東北華北濕潤半濕潤草原區(qū)和南方草地區(qū)等四大區(qū)域，草原面積分別為1.6億hm2、1.40億hm2、0.30億hm2和0.64億hm2[1]。

廣闊而美麗的中國大草原上，生活著豐富多樣的物種，是生物多樣性最為聚集的地方，稱得上是多數(shù)野生動(dòng)物的家園，構(gòu)成了一個(gè)龐大的動(dòng)植物資源庫。中國草原承載了2 000多種野生動(dòng)物，是1 200多種鳥類、400多種獸類、500多種爬行類動(dòng)物和兩棲類動(dòng)物賴以生存的地方，這其中包括十多種國家級(jí)保護(hù)動(dòng)物以及大量中國獨(dú)特的動(dòng)物遺傳資源品種；孕育了18種大類、53個(gè)亞類、824個(gè)草地類型[2]，擁有七千多種天然牧草，從國外引入培植的熱門類型品種也數(shù)以百計(jì)，有飼料用植物6 704種，可以分為5個(gè)門、264個(gè)科、1 545個(gè)屬。18個(gè)天然草原類型中，面積排在前五位的分別是高寒草甸類、溫性草原類、高寒草原類、溫性荒漠類和低地草甸類，它們的面積之和約占全國草原可利用面積的55.1%（圖1）。

圖1 我國四大草原區(qū)域占比情況

2 發(fā)展草原的重要意義

草原是極其重要的自然資源，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，與森林、海洋、淡水、濕地、農(nóng)田及城市等重要生態(tài)系統(tǒng)共同組成地球的生態(tài)系統(tǒng)，在生物圈中有著重要地位，是我國生態(tài)系統(tǒng)“大舞臺(tái)”上最為遼闊的陸地生態(tài)系統(tǒng)[3]。在我國，草原具有重要的戰(zhàn)略地位[4]。它不僅對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展具有重要的價(jià)值和意義，而且是生態(tài)環(huán)境無可替代的“保護(hù)傘”，同時(shí)也是發(fā)展畜牧業(yè)的重要“基石”，是適應(yīng)新形勢、新發(fā)展要求背景下實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要載體。在我國北方，草原是對(duì)防風(fēng)固沙、保持水土具有獨(dú)特天然優(yōu)勢的自然系統(tǒng)，是大自然賦予人類的綠色屏障，在調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、儲(chǔ)碳固氮以及維護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著不可替代的作用。

草原是江河源頭和重要的水源涵養(yǎng)地與補(bǔ)給區(qū)，長江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、遼河和黑龍江等水系都發(fā)源自草原。并且，草原是生物多樣性最集中的地區(qū)，草原上的植被占所有綠色植被的66%，是我國“兩屏三帶”的主體植被之一，是生態(tài)文明建設(shè)的“主戰(zhàn)場”。此外，草原是馬、牛、羊等主要草食畜種的重要食物來源。我國草原為250多種放牧家畜提供6 700多種飼用植物，是牧區(qū)半牧區(qū)農(nóng)牧民通過種草養(yǎng)畜或發(fā)展草牧業(yè)增加收入、擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)小康賴以生存的重要途徑和資料來源。

草原又是得天獨(dú)厚的天然旅游資源，每逢盛夏時(shí)節(jié)或旅游旺季，大批旅游愛好者紛至沓來，享受美麗草原帶給大家的自由、喜悅與豪放。不僅如此，對(duì)于邊疆地區(qū)及少數(shù)民族人民聚集的地區(qū)，由于地理位置的特殊性，草原更是發(fā)揮著維護(hù)國家穩(wěn)定、促進(jìn)各族團(tuán)結(jié)的戰(zhàn)略性作用[5]。

3 我國草原的發(fā)展歷程

1978年改革開放之初，我國先后實(shí)施了新興東部沿海經(jīng)濟(jì)帶、振興東北老工業(yè)區(qū)、推進(jìn)西部大開發(fā)、促進(jìn)中部崛起等一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面快速發(fā)展，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)財(cái)富，讓更多中國人走上了致富奔小康的美好道路。衣足飯飽謀發(fā)展，人民生活水平的顯著提高讓國家及更多的人民群眾逐步意識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)于人類的重要性，國家對(duì)草原保護(hù)、協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧共贏的發(fā)展建設(shè)思想理念逐步轉(zhuǎn)化為廣大農(nóng)牧民的自覺意識(shí)行為。因此，國家大力發(fā)展建設(shè)草原具備了良好的社會(huì)氛圍，擁有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。

之后，國家陸續(xù)推動(dòng)了退牧還草等草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程和草原生態(tài)保障機(jī)制等政策的實(shí)施，配套研發(fā)了實(shí)用技術(shù)，強(qiáng)化了技術(shù)應(yīng)用與推廣，草原發(fā)展建設(shè)的理論基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，越發(fā)深化。同時(shí)，制定了多項(xiàng)草原法律法規(guī)、發(fā)展扶持政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)了草原法律建設(shè)，加大了監(jiān)管和執(zhí)法力度，為我國草原建設(shè)和發(fā)展迎來了前所未有的好時(shí)機(jī)，營造了欣欣向榮的大環(huán)境。

近年來，無論是從國家層面還是從地方各級(jí)部門層面，均高度重視草牧業(yè)的發(fā)展。黨中央、國務(wù)院將生態(tài)文明建設(shè)同經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等納入“五位一體”總體布局，各級(jí)政府和有關(guān)部門紛紛響應(yīng)國家號(hào)召，采取了實(shí)質(zhì)性舉措，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，推動(dòng)綠色發(fā)展理念深入人心。國家研究、部署、制定了新形勢下草業(yè)、草原發(fā)展新方略，先后出臺(tái)了一系列關(guān)于促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展的宏觀政策和重要戰(zhàn)略部署。實(shí)施了草原承包責(zé)任制，并先后推廣施行了多項(xiàng)草原保護(hù)建設(shè)支持政策[6]，比如草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策、南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)推進(jìn)行動(dòng)、退牧還草工程、風(fēng)沙源治理工程、西南地區(qū)石漠化草地治理工程、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿示范建設(shè)、糧改飼試點(diǎn)等與草牧業(yè)有關(guān)的舉措，這些政策工程具有投入規(guī)模大、覆蓋面積廣、受益人民多等特點(diǎn)，國家對(duì)草原保護(hù)建設(shè)工作的重視程度可見一斑。

最近幾年，中央財(cái)政加大草原保護(hù)建設(shè)的投入力度，政策的有力施行基本上遏制了草原生態(tài)惡化的局面，部分地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)了明顯的改觀，草原牧區(qū)草畜產(chǎn)品供給能力顯著提高。這些切實(shí)有效的政策措施促進(jìn)了牧區(qū)半牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)牧民增收致富，從根本上改變了草原利用不合理、過分開發(fā)開墾、放牧過量的歷史局面，開啟了草原生態(tài)恢復(fù)、草業(yè)向好發(fā)展的新篇章。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國草牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵時(shí)期，良好的客觀環(huán)境為草牧業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了新動(dòng)能和新機(jī)遇。

4 我國草原的法制化建設(shè)

政策措施落地的同時(shí)，我國推動(dòng)了草原法律法規(guī)制度建設(shè)，加大了草原執(zhí)法力度[7]。在草原法制建設(shè)經(jīng)歷多年以后，我國已經(jīng)初步形成較為完整的法律、法規(guī)、條例法制體系。所有法規(guī)條例中當(dāng)中，《中華人民共和國草原法》是最具地位和代表意義的，這是我國第一部也是唯一的草原法律。它的制定填補(bǔ)了草原法制建設(shè)的空白，是我國草原建設(shè)由傳統(tǒng)無序化走向規(guī)劃性有序發(fā)展模式的依托，是其他關(guān)于草原法規(guī)條例的遵循和根本，為我國草原保護(hù)建設(shè)立下了汗馬功勞。2015年，國家根據(jù)時(shí)代發(fā)展變化，推動(dòng)了這部法律的修訂工作以滿足新形勢下日益發(fā)展的新需求，在立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，廣泛地征求了各有關(guān)省份草原管理部門的意見，草擬形成了《草原法》修訂稿的初稿；《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》是我國首部關(guān)于草原保護(hù)法律的司法解釋，同樣為草原保護(hù)建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了重要的作用；其次是《中華人民共和國草原防火條例》，這部行政法規(guī)對(duì)草原防火作出了明確的規(guī)定，是我國開展草原防火工作的“指揮官”；另外就是一些省區(qū)頒布的地方性法規(guī)以及原農(nóng)業(yè)部制定的規(guī)章制度。地方性的法規(guī)主要包括蒙、黑、川、寧、藏、甘、青、陜、新等9個(gè)省區(qū)頒布的13部地方性法規(guī)，為以上省區(qū)開展草原保護(hù)建設(shè)、發(fā)展、開發(fā)利用提供了法律支撐；原農(nóng)業(yè)部制定的規(guī)章制度和管理辦法共有5部，為指導(dǎo)全國各地開展草原相關(guān)工作提供了規(guī)范和參考。除此以外，冀、蒙、遼、川、藏、甘、青等地方政府還構(gòu)成了所在地區(qū)的草原法律法規(guī)系統(tǒng)，頒布了10部地方政府規(guī)章（表1）。

表1 我國草原有關(guān)法律法規(guī)名錄

5 草畜平衡帶來的環(huán)境挑戰(zhàn)

在草原發(fā)展取得長足進(jìn)步的同時(shí)，我們也必須清楚地認(rèn)識(shí)到我國草原發(fā)展面臨的主要問題和挑戰(zhàn)。過去的幾十年，我國草原發(fā)展經(jīng)歷了極不平凡的時(shí)期[8]。我國雖然是草原大國，但從目前的總體發(fā)展?fàn)顩r來看仍然不敢稱為草原強(qiáng)國，草原發(fā)展廣而不精、大而不優(yōu)仍然是當(dāng)前草原發(fā)展最為突出的矛盾之一。我國草原的生態(tài)環(huán)境雖然總體上得到了較為明顯的優(yōu)化，但是部分地區(qū)的草原生態(tài)現(xiàn)狀和發(fā)展前景依然令人擔(dān)憂，全國牧區(qū)半牧區(qū)“人—草—畜”不匹配的問題仍未得到有效解決，草畜平衡仍需進(jìn)一步改善，草原發(fā)展不平衡不充分的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。由于我國人口數(shù)量基數(shù)龐大且呈逐漸增加的趨勢，加上人類活動(dòng)頻繁加劇等因素，草原、草地過度載畜、過度放牧、超負(fù)荷開發(fā)、資源過分開采等行為仍然時(shí)有發(fā)生，面對(duì)這些情況，我國雖然采取了多種草原保護(hù)措施，但草原總體呈現(xiàn)較為明顯的退化、沙化等情況依然難以徹底解決，草原地上生物量、生物多樣性正在呈現(xiàn)下降趨勢，草原資源已經(jīng)顯現(xiàn)出不可持續(xù)利用的趨向。

我國草牧業(yè)存在產(chǎn)業(yè)化水平較低、技術(shù)水平不夠高的特點(diǎn)，在利用方式、管理方式、承載力水平等方面和國際先進(jìn)水平國家依然存在較大差距，長期以來，牧區(qū)牲畜暖棚、青貯窖池、儲(chǔ)草棚庫等較為先進(jìn)的畜牧業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型速度緩慢，家畜放牧的管理方式較為粗放，養(yǎng)殖生產(chǎn)水平不高，養(yǎng)殖收益和生產(chǎn)效率較低，導(dǎo)致草牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨供給不足和開發(fā)過度的“天花板”擠壓，前景不容樂觀。一方面，受千百年傳統(tǒng)的草牧業(yè)生產(chǎn)方式觀念影響，我國農(nóng)牧民增收大多數(shù)主要依靠簡單地增加牲畜的數(shù)量來實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致我國主要牧區(qū)或半農(nóng)半牧區(qū)飼草料供應(yīng)與家畜采食需求長期處于不匹配的狀態(tài)，而且矛盾日益突出。另一方面，牧區(qū)人口數(shù)量逐步增加，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求進(jìn)一步加大，促使牲畜數(shù)量不斷增加，導(dǎo)致天然草場生產(chǎn)力水平持續(xù)下滑，草地生產(chǎn)力的下降與牲畜數(shù)量激增的問題進(jìn)一步凸顯，草畜矛盾的沖突越發(fā)突出，顯著制約了草牧業(yè)發(fā)展。據(jù)測算[9]，我國北方天然草原平均每3.3hm2才能承載一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)羊單位，經(jīng)過改良后的草原平均也只能0.6hm2承載一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)羊單位，遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)水平。目前，我國牧區(qū)牲畜養(yǎng)殖舍飼率不足60%，適度規(guī)?；什蛔?0%。一些高寒牧區(qū)容易發(fā)生自燃災(zāi)害，由于抵御風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的能力較差，導(dǎo)致草原上的主要草食動(dòng)物“夏天吃得飽、秋天吃得壯、冬天吃不夠、春天近死亡”的怪象依然時(shí)有發(fā)生。上述問題與挑戰(zhàn)迫切需要各方面進(jìn)一步努力來加以解決。