楊佳琪

摘 要：近二十年來，以色列天然氣勘探和開采取得了重大突破，由此實(shí)現(xiàn)了能源匱乏到天然氣出口的轉(zhuǎn)變。2010年前后的探采為以色列天然氣的飛躍式發(fā)展奠定了基礎(chǔ);而塔瑪爾與利維坦兩大氣田的發(fā)現(xiàn)促使以色列天然氣行業(yè)法規(guī)的出臺(tái)與落實(shí);法律的完善又進(jìn)一步促進(jìn)了天然氣的開發(fā)與出口。以色列天然氣從無到有并不斷發(fā)展壯大的歷程對(duì)我國極具參照價(jià)值。

關(guān)鍵詞：以色列;天然氣勘探;開采;法律法規(guī);中國天然氣發(fā)展

中圖分類號(hào)：F416.22? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）12-0131-03

2020年1月，以色列的利維坦（Leviathan）氣田向埃及出口天然氣，由此，奠定了以色列能源出口國的地位[1]。短短二十年間，以色列由能源極度匱乏發(fā)展到實(shí)現(xiàn)天然氣大規(guī)模出口，發(fā)展極其迅速。梳理以色列天然氣的發(fā)展歷程，對(duì)于我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有十分現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

一、以色列天然氣勘探與開采

以色列立國后，于1952年頒布了《石油法》。20世紀(jì)50年代到90年代，以色列在陸地和近海打了大約450口探井，但其中大部分沒有取得成功。1999年6月，諾貝爾能源公司（Noble Energy Inc.）和德勒克集團(tuán)（Delek Group）在以色列雅姆·忒修斯（Yam Tethys）項(xiàng)目的諾阿（Noa）發(fā)現(xiàn)了一個(gè)商業(yè)可采天然氣田;2000年2月，在同一項(xiàng)目的馬里B（Mari-B）鉆探點(diǎn)發(fā)現(xiàn)了約450億立方米的天然氣[2]。隨后，兩個(gè)氣田進(jìn)入開發(fā)階段。馬里B氣田首先被開發(fā)，并于2004年2月開始產(chǎn)氣;而諾阿氣田到了2012年才開始開發(fā)。這兩塊氣田的開采為以色列帶來了天然氣革命，并因此形成了天然氣管道網(wǎng)絡(luò)，而以色列電力公司（Israel Electric，IEC）也實(shí)現(xiàn)了燃煤發(fā)電向天然氣發(fā)電的轉(zhuǎn)變。并且，以色列因氣田的特許權(quán)使用費(fèi)和稅收獲得了數(shù)千萬美元[3]。此外，因天然氣被大量用于發(fā)電及其他工業(yè)部門，以色列在2004—2017年間節(jié)省了約500億新謝克爾（以色列貨幣單位，1新謝克爾約等于0.29美元），污染物排放也大幅減少[2]。

2010年前后，以色列天然氣勘探迎來了里程碑式的突破。諾貝爾能源公司與塔瑪爾（Tamar）合伙企業(yè)陸續(xù)于2009年1月發(fā)現(xiàn)了塔瑪爾氣田;2013年發(fā)現(xiàn)了塔瑪爾西南氣田（Tamar Southwest）;塔瑪爾最新儲(chǔ)量報(bào)告顯示，兩個(gè)氣田儲(chǔ)量共為3 051億立方米[3]。2010年6月，又發(fā)現(xiàn)了利維坦氣田，估計(jì)其天然氣的儲(chǔ)量為6 060億立方米[4]，約占以色列海岸發(fā)現(xiàn)的所有天然氣資源的2/3。以色列能源部的數(shù)據(jù)顯示，該國的天然氣儲(chǔ)量、條件資源量和遠(yuǎn)景資源量共計(jì)可達(dá)14 800億立方米，其中技術(shù)可采天然氣儲(chǔ)量估計(jì)約為9 500億立方米[1]。

二、以色列立法促進(jìn)天然氣發(fā)展

隨著天然氣的大量發(fā)現(xiàn)與開采，以色列政府、民眾和能源公司在稅收、壟斷和出口配額等問題上產(chǎn)生了分歧，經(jīng)過一系列的磋商與討論，以色列最終就相關(guān)問題形成了法律和法規(guī)，這些努力進(jìn)一步推動(dòng)了天然氣田的開發(fā)。

（一）天然氣稅收法

由于塔瑪爾和利維坦兩大氣田巨大的天然氣儲(chǔ)量，以往的《石油法》已不適用新情況。因此，2010年以色列政府任命了一個(gè)由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)教授伊坦·謝辛斯基（Eytan Sheshinski）領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)。該委員會(huì)通過深入研究以色列的能源政策，充分借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，并廣泛聽取了公眾的意見，最終提出了以下建議：一是維持1952年《石油法》規(guī)定的12.5%的特許權(quán)使用費(fèi)稅率不變;二是取消折耗減免（depletion allowance）;三是在石油資產(chǎn)開發(fā)的租賃階段，按10%的比率對(duì)累計(jì)成本引入加速折舊機(jī)制;四是引入累進(jìn)稅制，征收20%～50%不等的特別稅;五是實(shí)行漸進(jìn)式改革，例如在2014年1月之前開始生產(chǎn)的氣田征稅起點(diǎn)較高，這項(xiàng)規(guī)定旨在減輕現(xiàn)有和即將投產(chǎn)的氣田的財(cái)政負(fù)擔(dān)[4];六是天然氣利潤稅的收入可納入主權(quán)財(cái)富基金（The Sovereign Wealth Fund）[3]。以色列議會(huì)于2011年3月通過了謝辛斯基委員會(huì)提出的新稅法[4]。

（二）防止壟斷的協(xié)議

2012年11月，以色列反壟斷局（Israel Antitrust Authority）宣布，塔瑪爾氣田的合作企業(yè)在天然氣銷售上構(gòu)成壟斷，因此塔瑪爾的所有天然氣銷售合同均需經(jīng)反壟斷局批準(zhǔn)[4]。反壟斷局隨后再次提出，控制以色列最大天然氣田的諾貝爾——德勒克財(cái)團(tuán)已形成了一個(gè)卡特爾，這會(huì)影響天然氣市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并損害消費(fèi)者利益[5]。在此期間，公眾也給了反壟斷局有力的支持。因此，2015年以色列政府成立了一個(gè)專門小組，目的是制定一個(gè)合理的天然氣框架協(xié)議，旨在既能打破合伙企業(yè)對(duì)天然氣田的壟斷，又能給它們足夠的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以繼續(xù)開發(fā)利維坦氣田。2015年6月，政府公布了天然氣框架大綱草案，征求公眾意見，并在同年8月舉行公開聽證會(huì)后，通過了天然氣框架協(xié)議[3]。政府與天然氣公司達(dá)成的框架協(xié)議規(guī)定，諾貝爾能源公司必須出售其在卡里什和塔寧氣田的全部股份，同時(shí)也需減持塔瑪爾氣田的股份;德勒克公司則需出售其在塔瑪爾、卡里什和塔寧氣田的所有股份。此外，諾貝爾能源公司、德勒克公司以及瑞西歐石油勘探公司（Ratio Oil Explorations Ltd.）必須保證利維坦氣田在2019年底之前開始產(chǎn)氣才能保持在該氣田的股份不變，該協(xié)議還包括天然氣價(jià)格、稅收、監(jiān)管等方面的規(guī)定[4]。

（三）天然氣出口規(guī)定

以色列還就天然氣出口額度給出了約束性規(guī)定。根據(jù)1952年《石油法》，開發(fā)商可以基于商業(yè)考慮不受約束地出口天然氣，但這會(huì)給以色列這樣一個(gè)缺乏能源的國家?guī)砟茉窗踩珕栴}。于是2011年10月，由沙烏爾·茨馬赫（Shaul Tzemach）領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)成立，該委員會(huì)負(fù)責(zé)制定政策以保障天然氣出口與國內(nèi)供應(yīng)。2012年9月，在綜合考慮了幾種方案后，該委員會(huì)建議：在2037年之前國內(nèi)消費(fèi)配額定為4 500億立方米，出口額度限制在5 000億立方米。委員會(huì)強(qiáng)調(diào)出口可以激勵(lì)私營公司繼續(xù)投資勘探，并獲得必要的資金以開發(fā)天然氣田和建設(shè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施;天然氣出口還可能會(huì)給國家?guī)砭揞~收入。在經(jīng)過一系列征求意見與探討后，以色列政府最終在采納委員會(huì)建議的同時(shí)，將國內(nèi)市場(chǎng)的分配額修改為5 400億立方米，而出口配額為4 100億立方米[4]。2019年1月，政府在重新評(píng)估國內(nèi)需求后，將國內(nèi)供應(yīng)額度改為5 000億立方米，該決定還對(duì)不同儲(chǔ)量的氣田提出了相應(yīng)的要求[1]。

三、以色列天然氣實(shí)現(xiàn)出口

在相應(yīng)法律規(guī)范逐步制定完成后，塔瑪爾和利維坦氣田的生產(chǎn)也提上了日程。塔瑪爾氣田于2013年3月開始產(chǎn)氣，每天可提供超過3 000萬立方米的天然氣，約占以色列發(fā)電所需50%的能源。塔瑪爾氣田的開采使得以色列向能源獨(dú)立邁出了一大步[3]。而利維坦氣田的第一階段建設(shè)計(jì)劃在2017年初啟動(dòng)，該氣田的初步開發(fā)計(jì)劃允許每年生產(chǎn)210億立方米的天然氣。2019年12月，利維坦氣田開始產(chǎn)氣，該氣田的開發(fā)進(jìn)一步保證以色列的能源安全，并將向國庫注入數(shù)千億新謝克爾，因此成為以色列經(jīng)濟(jì)增長的新引擎[3]。

塔瑪爾和利維坦氣田的開發(fā)也使得以色列實(shí)現(xiàn)了天然氣出口。2014年5月，塔瑪爾氣田開發(fā)企業(yè)與埃及達(dá)米埃塔（Damietta）液化天然氣廠簽署了一份出口意向書;利維坦氣田開發(fā)企業(yè)也分別于2014年6月和10月，與伊德庫（Idku）液化天然氣廠及埃及多菲奈斯控股有限公司（Dolphinus Holding limited）各簽署了一份出口意向書[4]。2018年2月，諾貝爾能源公司和德勒克公司與多菲奈斯公司簽署了一份從塔瑪爾和利維坦氣田出售天然氣的巨額合同。2019年10月以埃對(duì)2018年的天然氣交易協(xié)定進(jìn)行了修正，將合作時(shí)間延長，并提高了供氣總量[6]。2020年1月，以色列開始從利維坦氣田向埃及輸送天然氣。此外，以色列也與約旦在2015年、2017年、2019年達(dá)成了三份出口協(xié)議[2]，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)約旦的天然氣出口。

四、對(duì)我國天然氣發(fā)展的啟示

以色列從能源缺乏國家轉(zhuǎn)變?yōu)樘烊粴獬隹趪?，回顧其天然氣發(fā)展歷程，總結(jié)其迅速發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，可為我國天然氣發(fā)展提供啟示。

（一）加大勘探力度，合理規(guī)劃資源，保障國內(nèi)能源安全

以色列天然氣開發(fā)周期較短，馬里B氣田和塔瑪爾氣田從發(fā)現(xiàn)到產(chǎn)氣僅用四年時(shí)間。而為了保證其國內(nèi)天然氣供應(yīng)，以色列及時(shí)對(duì)出口及國內(nèi)配額進(jìn)行了規(guī)劃，在保障能源供應(yīng)安全的同時(shí)也保障了天然氣出口的盈利。而以色列在天然氣開發(fā)上的成功經(jīng)驗(yàn)可為我國提供參照。我國天然氣勘查投入不足，資源探明程度低[7];天然氣對(duì)外依存度過高，2018年已達(dá)44%[8]，這些問題都會(huì)影響我國能源安全。因此，我國天然氣行業(yè)更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“立足國內(nèi)、拓展海外、多元供給”原則，加大國內(nèi)天然氣勘探開發(fā)力度，重點(diǎn)加強(qiáng)深水、深層及非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)，提高油氣資源保障能力，同時(shí)合理規(guī)劃國內(nèi)資源使用，進(jìn)而保障我國天然氣供應(yīng)。

（二）制定法律法規(guī)，規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

行業(yè)的發(fā)展離不開法律法規(guī)的支撐。以色列的天然氣發(fā)展雖然起步較晚，但是在面對(duì)新出現(xiàn)的稅法問題、壟斷問題及出口配額問題時(shí)，政府能夠及時(shí)給予關(guān)注，并成立專門委員會(huì)以研究相關(guān)問題，最終在形成法規(guī)時(shí)也廣泛吸取社會(huì)各界建議。以色列天然氣行業(yè)的快速發(fā)展離不開其相關(guān)法律和規(guī)定的及時(shí)推進(jìn)，其在天然氣法律法規(guī)上取得的成就可為我國提供借鑒。我國仍然沒有一部專門的天然氣法，這使得現(xiàn)行的部分規(guī)章和條例缺乏系統(tǒng)性、權(quán)威性;并且天然氣行業(yè)法制建設(shè)仍處于探索階段，一些新出現(xiàn)的問題不能得到及時(shí)解決。因此，我國應(yīng)重視天然氣相關(guān)領(lǐng)域的立法工作，并盡快制定出天然氣法，以形成較完備的天然氣領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。此外，應(yīng)建立天然氣專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)該行業(yè)的監(jiān)管。

（三）開放上游市場(chǎng)準(zhǔn)入，促進(jìn)生產(chǎn)主體多元化

以色列在天然氣行業(yè)出現(xiàn)壟斷時(shí)，及時(shí)與天然氣公司達(dá)成協(xié)議，通過減少主要持股公司股份，降低了天然氣行業(yè)幾家獨(dú)大的風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上促進(jìn)了天然氣生產(chǎn)主體多元化。以色列在天然氣行業(yè)規(guī)范上取得的成績可為我國提供借鑒。目前我國天然氣準(zhǔn)入門檻較高，油氣礦業(yè)權(quán)仍然高度集中，未能形成充分競(jìng)爭(zhēng)的多元化勘查開采體系[9]。因此，我國天然氣發(fā)展應(yīng)開放上游準(zhǔn)入，允許更多企業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)口天然氣;出臺(tái)惠企措施，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)符合條件的國內(nèi)外市場(chǎng)主體從事資源勘探開發(fā);加大與具有先進(jìn)技術(shù)、裝備和管理經(jīng)驗(yàn)的國際勘探公司的合作力度，由此豐富勘探開發(fā)參與主體，激活我國的資源潛力。

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