范和生 王 燕

內(nèi)容提要：拉美國家與中國同為發(fā)展中國家，拉美國家城市化發(fā)展對中國具有重要的借鑒意義。本文基于拉美國家城市化發(fā)展水平，首先提出拉美國家的城市化是一種低質(zhì)城市化，具有三方面的特征：城市化發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平失衡；城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展失調(diào)；大中小城市人口分布不均。其次，本文重點(diǎn)分析拉美國家低質(zhì)城市化主要存在房屋資源短缺、就業(yè)形勢嚴(yán)峻、貧困現(xiàn)象加劇、兩極分化明顯、社會治安形勢嚴(yán)峻、社會保障覆蓋面低等方面最具有代表性的社會問題。最后，本文吸取拉美國家城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出對中國城市化發(fā)展的四條啟示：一是實(shí)事求是，走適合中國國情的城市化發(fā)展道路；二是以人為本，注意城市化過程中的協(xié)調(diào)發(fā)展；三是優(yōu)化管理，強(qiáng)化政府的社會管理職能；四是健全制度，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。

一、問題的提出

城市化是一個國家與社會發(fā)展的必然結(jié)果。步入21世紀(jì)，隨著科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化發(fā)展水平的高低越來越成為衡量一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢的標(biāo)志。自20世紀(jì)三四十年代開始，拉丁美洲國家（以下簡稱“拉美國家”）采取了“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即限制歐美發(fā)達(dá)國家的工業(yè)品進(jìn)口，在拉美國家市場內(nèi)以本國生產(chǎn)的工業(yè)品為替代品進(jìn)行流通與銷售，為本國工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件，促進(jìn)了拉美國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。由于拉美國家的工業(yè)主要集中于大中型城市，并且“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”的實(shí)施需要大量廉價(jià)勞動力。在此背景下，大量農(nóng)村務(wù)工人員涌向城市，所以拉美國家的城市化水平迅速提高。由表1①杜鳳姣等：《拉美地區(qū)的城市化、城市問題及治理經(jīng)驗(yàn)》，載《國際城市規(guī)劃》，2015年第1 期，第1—6 頁。的數(shù)據(jù)可以看出，拉美國家20世紀(jì)三四十年代之前的城市化率僅為25.05%，在世界六大地區(qū)中倒數(shù)第三，僅高于非洲與亞洲。隨著“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”的實(shí)施，拉美地區(qū)的城市化水平顯著提升。20世紀(jì)50年代，拉丁美洲的城市化率為41.1%，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。2000年，拉美地區(qū)的城市化水平僅次于北美洲，位居世界六大地區(qū)中的第二位。2011年，拉美地區(qū)的城市化水平已高達(dá)79.1%，比1925年增長兩倍之多。預(yù)計(jì)到2035年，拉美國家84.3%的人口將居住在城市。②鄭秉文：《住房政策：拉丁美洲城市化的教訓(xùn)》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2014年版，第5 頁。雖然，拉美國家的城市化發(fā)展速度很高，但是發(fā)展質(zhì)量差，是一種低質(zhì)城市化，并產(chǎn)生了一系列的社會問題。正如鄭秉文所指出的那樣，拉美國家城市化水平的高速發(fā)展，致使拉美地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)“過度城市化”現(xiàn)象，城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過工業(yè)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，且農(nóng)村人口增長緩慢，城市人口呈現(xiàn)爆炸式的增長速度，由此產(chǎn)生了一系列的“城市病”。③鄭秉文：《拉美城市化的教訓(xùn)與中國城市化的問題——“過度城市化”與“淺度城市化”的比較》，載《國外理論動態(tài)》，2011年第7 期，第46—51 頁。蘇振興也認(rèn)為，拉美國家城市化發(fā)展已經(jīng)是一種“超前”現(xiàn)象，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，城市無法為急劇擴(kuò)大的居民人口提供相應(yīng)的工作、生活與發(fā)展條件，從而引發(fā)了更尖銳的社會問題。④蘇振興：《發(fā)展與社會邊緣化——關(guān)于拉美問題的歷史考察》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2001年第11 期，第71—76 頁。

表1 1925—2011年世界各大地區(qū)的城市化率

鑒于此，本文從社會學(xué)的角度分析拉美國家低質(zhì)城市化特征，著重探討拉美國家低質(zhì)城市化存在的社會問題，并在此基礎(chǔ)上提出其對中國城市化進(jìn)程的啟示。

二、拉美國家低質(zhì)城市化特征

拉美國家的城市化與一般意義上的發(fā)展中國家城市化不同，其城市化發(fā)展速度快，在短短五十年時間，就已接近歐美發(fā)達(dá)國家的城市化率，但發(fā)展質(zhì)量差，具有獨(dú)特的低質(zhì)城市化特征。

（一）城市化發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平失衡

城市化是人類社會歷史發(fā)展的一個必然過程，是隨著一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)發(fā)展水平的不斷發(fā)展而推進(jìn)的。一般來說，城市化的發(fā)展速度與經(jīng)濟(jì)自由化、工業(yè)化發(fā)展水平相適應(yīng)。也就是說，一個國家或地區(qū)的城市化超前或滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都會對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生消極作用。拉美地區(qū)的城市化水平超前發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)和工業(yè)發(fā)展水平脫節(jié)。根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部《2018年世界城市化趨勢》統(tǒng)計(jì)，在2018年，拉美國家的城市化率為81%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于55%這一全球平均水平，排在世界第二位，略低于北美地區(qū)；然而，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻僅僅略高于非洲，居世界六大地區(qū)中的倒數(shù)第二位。這說明，拉美國家城市化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已嚴(yán)重失衡。一方面，拉美國家的高城市化率使拉美國家大中型城市的非正規(guī)就業(yè)部門不斷擴(kuò)大，服務(wù)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值和就業(yè)中所占比例越來越大；另一方面，拉美國家城市的工業(yè)生產(chǎn)能力薄弱，提供給城市居民的工作崗位有限。高城市化率不僅沒有給拉美國家?guī)砉I(yè)的快速發(fā)展，反而帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的萎縮和城市的貧困化。據(jù)聯(lián)合國拉美和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會報(bào)告預(yù)測，2020年，拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)將萎縮5.3%，其中委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)將萎縮18%。因此，拉美國家城市化發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平失衡，對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙作用。

（二）城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展失調(diào)

早在獨(dú)立戰(zhàn)爭之前，拉美國家實(shí)行的土地所有制形式主要是西班牙殖民者在美洲強(qiáng)制推行的大地產(chǎn)制，還存在少量的小農(nóng)場主和自由民。①董敏杰等：《“拉美模式”歷史根源和不平等的長期影響》，載《改革》，2014年第10 期，第46—53 頁。大地產(chǎn)制的表現(xiàn)形式是大莊園，大量淪為奴隸或雇農(nóng)的拉美地區(qū)原住民，被迫在莊園中為莊園主耕作或者繳納農(nóng)業(yè)作物，并且生產(chǎn)方式粗放落后，產(chǎn)品主要是咖啡、可可等單一作物，大量農(nóng)村勞動力被束縛在土地上，城市與農(nóng)村之間的人口流動少。20世紀(jì)三四十年代，拉美國家實(shí)行“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”后，開始大力在國內(nèi)城市發(fā)展民族工業(yè)，將資金與技術(shù)大量投入到工業(yè)發(fā)展中，加強(qiáng)國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，鼓勵在本國市場內(nèi)流通本國生產(chǎn)的工業(yè)產(chǎn)品來替代外國進(jìn)口商品。政府在推動工業(yè)發(fā)展的同時，也使原先被束縛在莊園中的大量農(nóng)村勞動力從土地上解放出來并涌入城市，城市化發(fā)展速度快速提高。但是，拉美國家在“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”實(shí)施的過程中也存在著政策失誤。一是過度保護(hù)國內(nèi)市場，“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”模式發(fā)展到一定程度導(dǎo)致后期勞動生產(chǎn)率不斷下降，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行緩慢；二是城市與農(nóng)村發(fā)展失調(diào)，農(nóng)村發(fā)展滯后。一方面，拉美地區(qū)長期注重城市工業(yè)發(fā)展，忽視農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。一方面，造成了拉美國家農(nóng)村人口數(shù)量大量減少，城市人口數(shù)量出現(xiàn)爆炸式增長，農(nóng)村與城市人口分布失調(diào)；另一方面，城市建設(shè)發(fā)展的速度跟不上爆炸式的城市人口增長速度，不僅引發(fā)了大量的社會問題，而且農(nóng)村與城市建設(shè)發(fā)展的差距也在逐漸擴(kuò)大。目前，拉美地區(qū)是世界農(nóng)村人口比重最低的地區(qū)之一，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎刂挥?0%，并且受人口分散、土地制度等因素的影響，超過半數(shù)以上的拉美農(nóng)村人口生活水平仍在貧困線以下，城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展存在巨大差異。①鄭秉文：《住房政策：拉丁美洲城市化的教訓(xùn)》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2014 版，第56—57 頁。

（三）大、中、小城市人口分布不均

大多數(shù)拉美國家在發(fā)展工業(yè)時，選擇集中在國家中心城市發(fā)展，比如巴西的工業(yè)城市是圣保羅，阿根廷的工業(yè)城市是布宜諾斯艾利斯，這一方面是受殖民地時期大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的因素影響，另一方面則歸因于國家中心城市資源儲量多、交通發(fā)達(dá)，便于工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與運(yùn)輸。這也決定了拉美大多數(shù)國家城市化走的是集中型城市化發(fā)展道路，城市首位度高?！俺鞘惺孜欢取弊钤缬擅绹乩韺W(xué)家馬克·杰斐遜提出，用于對國家城市規(guī)模分布規(guī)律的研究。他將一個國家的最大城市稱為首位城市，將首位城市與第二位城市的人口規(guī)模之比稱為首位度。②王家庭：《城市首位度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長——基于24 個省區(qū)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，載《經(jīng)濟(jì)問題探索》，2012年第5 期，第35—40 頁。一般認(rèn)為，一個國家的城市首位度在2 以下時，該國的城市化發(fā)展模式趨于正常合理。如果城市首位度超過2，則該國的城市化發(fā)展模式出現(xiàn)了一定的問題，城市發(fā)展過度集中。1950年，在拉美國家中，人口數(shù)量超過500 萬的超大型城市僅有一個，其人口數(shù)量占總?cè)丝诒戎氐?%，占城市人口比重的7.3%。經(jīng)過短短50 多年的發(fā)展，2010年，拉美國家中人口數(shù)量超過500 萬的超大型城市已變?yōu)? 個，其人口數(shù)量占總?cè)丝诘?5.1%，占城市人口的比重更是高達(dá)20%。①CEPAL,De la urbanizaciónacelerada a la consolidación de los asentamientoshumanosen Américalatin ay el caribe: elespacio regional,Santiago: CEPAL。其中，利馬、布宜諾斯艾利斯、蒙得維的亞等超大城市人口數(shù)量過度集中最為明顯。秘魯首都利馬的城市首位度為13.1，容納了全國一半以上的人口和工業(yè)。阿根廷37%的人口居住在布宜諾斯艾利斯，城市首位度高達(dá)10.2。②程洪等：《論20世紀(jì)拉美城市化進(jìn)程及其對中國的啟示》，載《拉丁美洲研究》，2006年第2 期，第35—48 頁。烏拉圭首都蒙得維的亞不僅是全國最大的工商業(yè)和交通中心，而且其人口總數(shù)占全國的44.6%。這些數(shù)據(jù)表明，拉美國家的人口地區(qū)分布不平衡，主要集中在大中型城市，尤其是大型城市，中小型城市人口數(shù)量少，發(fā)展不充分。這一方面對大中型的城市發(fā)展造成了巨大壓力，導(dǎo)致交通擁擠、住房緊張等一系列社會問題的出現(xiàn)，另一方面也限制了中小型城市的進(jìn)一步發(fā)展。

三、拉美國家低質(zhì)城市化存在的社會問題

拉美國家的低質(zhì)城市化引發(fā)了大量的社會問題，主要表現(xiàn)在房屋資源短缺、就業(yè)形勢嚴(yán)峻、貧困現(xiàn)象加劇、兩極分化明顯、社會治安形勢嚴(yán)峻、社會保障覆蓋面低等方面。

（一）房屋資源短缺

拉美國家在城市化快速發(fā)展的過程中，大量農(nóng)村人口為趕上國家城市化的步伐，因?qū)ふ揖蜆I(yè)機(jī)會而盲目地涌入城市，致使城市人口惡性膨脹。但是，城市住宅建設(shè)的速度趕不上城市人口增長速度，城市住宅有限，房屋資源短缺，大量涌入城市的人口無法獲得滿足基本生存需要的居住地。韓琦指出，拉美國家僅在人口指標(biāo)上實(shí)現(xiàn)了城市化，而在住房指標(biāo)上則落后于發(fā)達(dá)國家。③韓琦：《20世紀(jì)80年代以來拉美城市化模式的轉(zhuǎn)型及其原因》，載《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2020年第1 期，第5—14 頁。美洲開發(fā)銀行2012年的一項(xiàng)研究顯示，拉美地區(qū)每3 戶家庭就有1 戶沒有住房，住在城市里的家庭有1.3 億個，但其中有500 萬個家庭與其他家庭合住，300 萬個家庭的住房沒有充足的上下水等基本設(shè)施。④鄭秉文：《住房政策：拉丁美洲城市化的教訓(xùn)》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2014 版，第67 頁在這種情況下，拉美國家的房屋政策不僅沒有解決房屋資源短缺的情況，甚至起到了加劇房屋資源短缺等負(fù)面作用。一方面，拉美國家強(qiáng)調(diào)住宅私有，不鼓勵私人住宅出租。私人住宅出租利潤低，因此城市內(nèi)部沒有形成一個信息暢通、出租房資源充足的租房市場；另一方面，拉美國家忽視了公共住宅建設(shè)，每年用在公共住宅建設(shè)的資金不到國家GDP 的1%。所以，大量遷移到城市的農(nóng)村人口在無法通過正規(guī)途徑獲得居住房屋時，只能采用非正規(guī)手段，集結(jié)起來在城市的角落搭建簡陋的非法住宅，此類住宅不斷聚集，便形成了“貧民窟”。拉美國家的政府職能發(fā)揮有限，既沒有能力，也沒有財(cái)力管理這些非法搭建的非正規(guī)住宅。久而久之，“貧民窟”的面積也越來越大。世界上最大的貧民窟是洛西尼亞貧民窟，位于巴西里約熱內(nèi)盧的南側(cè)，該地區(qū)人口約30 萬，居住條件簡陋，水電等基礎(chǔ)生活設(shè)施供應(yīng)不足，毒品肆虐，暴力事件時有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，拉美國家的貧民窟人口總計(jì)1.22 億，約占拉美國家總?cè)丝诘?5%。①聯(lián)合國人居署：《貧民窟的挑戰(zhàn)——全球人類住區(qū)報(bào)告》，中國建筑工業(yè)出版社2006 版，第10—11 頁。

（二）就業(yè)形勢嚴(yán)峻

拉美國家的城市化是隨著“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”的實(shí)施而發(fā)展起來的，前期工業(yè)化發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，巴西、阿根廷等國在20世紀(jì)七八十年代一躍成為經(jīng)濟(jì)大國，綜合國力顯著提升。但是在發(fā)展后期，政府干預(yù)過多，阻礙市場機(jī)制發(fā)揮作用，國家高度保護(hù)制造業(yè)，企業(yè)效益得不到提高，“重工輕農(nóng)”損害農(nóng)業(yè)發(fā)展，勞動生產(chǎn)率不斷降低，工業(yè)化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸放緩。②江時學(xué)：《拉美國家的進(jìn)口替代及其對俄羅斯的啟示》，載《歐亞經(jīng)濟(jì)》，2018年第1 期，第19—23 頁。經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐緩慢，城市無法為大量增長的人口提供充足的就業(yè)機(jī)會，致使拉美地區(qū)失業(yè)率居高不下。1950年，拉美國家的就業(yè)不足人口占全部經(jīng)濟(jì)自立人口的46.1%。1970年時，這一比率為43.8%，到1980年仍高達(dá)42%。③俞金堯：《20世紀(jì)發(fā)展中國家城市化歷史反思——以拉丁美洲和印度為主要對象的分析》，載《世界歷史》，2011年第3 期，第4—22 頁。2009年，拉美地區(qū)的平均失業(yè)率已高達(dá)8.1%，即使失業(yè)率最低的墨西哥，失業(yè)率也高達(dá)6%左右，這意味著在墨西哥1.23 億人口中，有700 多萬人失去生計(jì)。④鄭秉文：《拉丁美洲城市化：經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》，當(dāng)代世界出版社2011 版，第34 頁。當(dāng)城市提供的就業(yè)資源有限時，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動力為了尋找就業(yè)機(jī)會不得不大量轉(zhuǎn)向非正規(guī)部門，投入到非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中去。秘魯學(xué)者埃爾南多·德索托認(rèn)為，非正規(guī)部門包含了所有處于法律之外的經(jīng)濟(jì)活動，確定非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)也只有一個，也就是看其是否符合法律標(biāo)準(zhǔn)。①袁東振：《拉美的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)及政府的政策》，載《拉丁美洲研究》，2001 第5 期，第25—27 頁。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)體現(xiàn)了拉美國家嚴(yán)峻的就業(yè)形勢和越來越低的就業(yè)質(zhì)量。

20世紀(jì)80年代初，拉美國家非正規(guī)部門以平均6.8%的增長率快速擴(kuò)張，而正規(guī)部門的就業(yè)增長率卻不足2%。2016年，拉美國家非正規(guī)就業(yè)在就業(yè)總量中的占比為53.1%，其中玻利維亞的非正規(guī)就業(yè)占該國就業(yè)總量的比重高達(dá)83.1%。②趙雪梅：《拉美促進(jìn)就業(yè)正規(guī)化政策及其初步效果》，載《拉丁美洲研究》，2019年第6 期，第35—49、155 頁。非正規(guī)部門雖然吸納了從農(nóng)村轉(zhuǎn)移的大量失業(yè)人口，但其從事的職業(yè)主要是沿街叫賣的小商販、工地建筑工人、家政服務(wù)人員、地下工廠工人等非正規(guī)經(jīng)濟(jì)職業(yè)，生活環(huán)境很差，生產(chǎn)條件惡劣，收入得不到保障，甚至連基本的溫飽問題都無法解決。

（三）貧困現(xiàn)象加劇

在拉美國家城市化快速發(fā)展，工業(yè)及經(jīng)濟(jì)緩慢發(fā)展的背景之下，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的大量人口雖然集中居住在大中型城市中，實(shí)際上卻處于社會的邊緣地帶，位于社會底層，是城市貧困人群的主要組成部分。受歷史因素影響，拉美地區(qū)普遍通行一種不平等的土地所有制，大地產(chǎn)主占有農(nóng)村大部分土地，通過種植出口可可、咖啡、蔗糖等來獲得高額利潤，廣大農(nóng)村勞動者只是為其從事簡單的種植、采摘等工作，被束縛在土地上卻難以從中獲利，在轉(zhuǎn)移到城市之前本身已非常貧困。在城市化快速發(fā)展之后，大量農(nóng)村勞動者為賺取更多的報(bào)酬涌入城市，但他們儲蓄能力差，屬于國家低收入人群，沒有購買住房的能力，居住環(huán)境差，大部分居住在貧民窟，加之城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，工作得不到保障，其中大部分人從事非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動，工資收入普遍低，貧困程度因此加重。2004年，拉美地區(qū)的貧困人口已達(dá)到2.72 億，占拉美地區(qū)總?cè)丝诘?4%，其中極端貧困人口占20%，是世界上貧困率最高的地區(qū)之一，該地區(qū)也由農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸毨?。盡管拉美國家已經(jīng)意識到貧困問題的嚴(yán)重性，制定和實(shí)施了一系列反貧困的政策，如積極鼓勵就業(yè)、完善社保制度等，但這些政策缺乏連貫性和制度性，解決貧困問題的效果并不明顯。目前，拉美地區(qū)的貧困問題依舊非常嚴(yán)重。以巴西為例，2005年，巴西的貧困率達(dá)到36.4%，其中赤貧人口占總?cè)丝诘谋戎貫?0.7%。①ECLAC,Social Panorama of Latin America 2013,Santiago: ECLAC.拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會發(fā)布的《2019年拉丁美洲社會全景》報(bào)告指出，自2014年以來，拉美地區(qū)貧困人口數(shù)量呈逐年增長趨勢。2019年，拉美地區(qū)貧困人口和極端貧困人口分別達(dá)1.91 億人和7200 萬人；貧困率和極端貧困率從2018年的30.1%和10.7%各增至30.8%和11.5%。②中華人民共和國駐厄爾多瓜共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《2019年拉美加勒比地區(qū)貧困率和極端貧困率將分別達(dá)30.8%和11.5%》，中華人民共和國駐厄爾多瓜共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處網(wǎng)站，2019年11月30日，ec.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201911/20191102918299.shtml，訪問日期：2020年10月1日。

（四）兩極分化明顯

兩極分化明顯、收入差距過大等一直是大多數(shù)拉美國家低質(zhì)城市化發(fā)展過程中存在的重要問題，這些問題既有歷史根源，又有現(xiàn)實(shí)因素。在殖民地時期，拉美地區(qū)受西班牙、葡萄牙等宗主國控制，采用大地產(chǎn)制，大莊園主、種植園主占有絕大多數(shù)土地，土地、財(cái)產(chǎn)高度集中在他們手中，廣大農(nóng)村勞動力只能附庸在他們身上，土地制度、財(cái)產(chǎn)分配制度具有天然的不平等性，兩極分化明顯。獨(dú)立戰(zhàn)爭之后，拉美地區(qū)開始步入現(xiàn)代化進(jìn)程，但是大地產(chǎn)制不僅沒有被廢除，反而保留了下來，土地集中程度不僅沒有降低，反而有所提高，其兩極分化現(xiàn)象更是加劇。③李紅濤等：《中國與巴西農(nóng)村發(fā)展中幾個問題的比較與啟示》，載《世界農(nóng)業(yè)》，2008年第9 期，第37—39 頁。農(nóng)村勞動力涌入城市之后，大部分人也參與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動，沒有固定收入來源且收入水平低，與城市精英階層的收入形成了鮮明對比。同時，在城市化的發(fā)展過程中，政府一方面過度看重城市化、工業(yè)化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，忽視兩極分化明顯、收入差距過大這一社會問題，致使相關(guān)問題不但沒有得到緩解，反而加劇。另一方面，政府過多地放棄社會責(zé)任，忽視了國家的保障作用，把大量社會弱勢群體置于貧困無助的處境。盡管政府出臺了一些社會救助政策，但這些政策在消除社會貧困中的作用非常微弱，致使社保制度在消除貧困方面無所作為，由此又使兩極分化加劇。④房連泉：《社會分化、貧富差距與社會保障——拉美國家福利體制變革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，載《拉丁美洲研究》，2008 第2 期，第38—42 頁，第61 頁，第80 頁。目前，拉美是世界上兩極分化最嚴(yán)重的地區(qū)。據(jù)世界銀行和國際貨幣基金組織報(bào)道，拉美國家總?cè)丝诘?0%是富人，但他們卻占有拉美地區(qū)總收入的60%。基尼系數(shù)0.2—0.3 被視為一個國家或地區(qū)的收入比較平均。拉美大部分國家，如巴西、阿根廷、哥斯達(dá)黎加、墨西哥、洪都拉斯、厄瓜多爾等國的基尼系數(shù)均在0.5左右，兩極分化十分嚴(yán)重。2017年，巴西的基尼系數(shù)是0.549，富人占國家總?cè)丝诘?0%，其收入?yún)s是占國家總?cè)丝诘?0%，是窮人平均收入的18 倍。

（五）社會治安形勢嚴(yán)峻

社會治安效果的好壞與城市化發(fā)展的質(zhì)量息息相關(guān)，低質(zhì)城市化發(fā)展最明顯的表現(xiàn)便是一個國家或地區(qū)的社會治安效果較差，社會治安形勢嚴(yán)峻。在快速城市化的過程中，拉美國家城市人口急劇增加，貧民窟等大量非正規(guī)住宅的面積不斷擴(kuò)大，貧困人口的數(shù)量不斷增長，兩極分化明顯，這些因素使社會治安形勢不斷惡化，極大地考驗(yàn)了政府的社會管理能力。但是，拉美國家政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共政策制定實(shí)施等領(lǐng)域的職責(zé)嚴(yán)重缺失，不僅沒有有效發(fā)揮其社會管理功能，反而還導(dǎo)致了社會不穩(wěn)定因素的增加，致使拉美國家的社會治安效果普遍較差，拉美地區(qū)也被公認(rèn)為“世界上最危險(xiǎn)的地區(qū)之一”，暴力斗毆、吸毒販毒、搶劫殺人等事件發(fā)生率較高。例如，巴西的里約熱內(nèi)盧不僅有世界上最大的貧民窟，暴力犯罪事件數(shù)量也居世界前列。在墨西哥，毒品泛濫成災(zāi)且屢禁不止，幾乎每個月都有政府官員因毒品問題被暗殺，該國每年毒品交易額占GDP收入的1%以上，販毒組織甚至形成了足以與政府軍隊(duì)對抗的割據(jù)勢力。在哥倫比亞，犯罪率居高不下，每年因兇殺案死亡的人數(shù)僅次于癌癥。

（六）社會保障覆蓋面低

拉美國家普遍存在社保制度發(fā)展滯后于城市化發(fā)展速度的問題，社會保障覆蓋面比較低，且覆蓋的人口數(shù)量較少。這主要由兩方面的因素造成：一方面，拉美國家的快速城市化發(fā)展最明顯的特點(diǎn)是城市人口數(shù)量呈爆炸式增長，但包括社會保障制度在內(nèi)的城市制度建設(shè)很不完善。社會保障在面對不斷增長的城市人口數(shù)量面前顯得力不從心。加之受“拉美模式”影響，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行緩慢，國家在社會保障制度方面的財(cái)政支出有限，用于社會保障制度建設(shè)方面的支出較少。另一方面，城市中存在大量從事非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動的非正規(guī)就業(yè)人員就業(yè)方式靈活，但收入較低且沒有固定來源，因此繳納社保費(fèi)用的積極性較低，參加社會保障制度的人員較少。僅僅是城市中的精英階層獲得社會保障權(quán)益多，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市中的中下層人民基本被排除在社會保障制度之外。2010年，拉美地區(qū)整體社會保障制度覆蓋率在40%左右，其中有8 個國家的社保制度覆蓋率平均低于30%，僅有巴西、阿根廷、哥斯達(dá)黎加、烏拉圭、智利等在拉丁美洲經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的5 個國家的覆蓋率超過50%。①鄭春榮：《城鎮(zhèn)化中的社會保障制度建設(shè)：來自拉美國家的教訓(xùn)》，載《南方經(jīng)濟(jì)》，2015 第4 期，第93—105 頁。拉美各國政府也注意到了這一問題，希望通過推動社保制度私有化改革等舉措來提高社保制度覆蓋率，擴(kuò)大社保制度覆蓋面。但受貧困人員較多、政府政策不連貫、傳統(tǒng)保守型消費(fèi)觀念等因素影響，效果不是很好。與2010年相比，當(dāng)前拉美地區(qū)社保制度覆蓋面并沒有明顯變化。

四、拉美國家低質(zhì)城市化問題對中國的啟示

我國正處于城市化發(fā)展的關(guān)鍵時期，吸取拉美國家低質(zhì)城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對我國城市化的發(fā)展具有重要的借鑒意義。

首先，實(shí)事求是，走適合中國國情的城市化發(fā)展道路。每個國家的國情不同，各具特殊性，城市化的發(fā)展道路要因國情而定。拉美國家在低質(zhì)城市化發(fā)展過程中，不顧實(shí)際國情，刻意照搬西方發(fā)達(dá)國家的城市化發(fā)展模式，只追求城市化發(fā)展的速度，而不注重城市化發(fā)展的質(zhì)量，從而出現(xiàn)了城市人口數(shù)量與日俱增、失業(yè)率與貧困率也一路飆升的發(fā)展態(tài)勢，社會矛盾與沖突日益加劇。因此，在城市化發(fā)展中，我們要充分吸取國外城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)事求是，走適合中國國情的城市化發(fā)展道路，選擇適合中國國情的城市化發(fā)展模式，立足中國城市化發(fā)展的實(shí)際情況，在追求城市化發(fā)展速度的同時，更要注重城市的高質(zhì)發(fā)展。

第二，以人為本，注重城市化過程中的協(xié)調(diào)發(fā)展。拉美國家低質(zhì)城市化問題的出現(xiàn)，主要原因在于未能處理好城市與農(nóng)村、城市化與工業(yè)化、政府與市場、效率與公平等方面的關(guān)系。中國與拉美國家一樣，同為不斷推進(jìn)城市化發(fā)展的發(fā)展中國家，拉美國家在城市化發(fā)展中遇到的房屋資源短缺、交通擁擠、兩極分化明顯等問題，在上海、北京、廣州、深圳等大城市也不同程度地存在著。因此，在城市化發(fā)展過程中，我們要堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，注重城市化過程中的協(xié)調(diào)發(fā)展。主要措施有：不能只顧城市發(fā)展，不顧農(nóng)村發(fā)展，而要注重城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展；不能超越工業(yè)化發(fā)展速度，而要注重城市化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展；不能過度依賴市場機(jī)制，而要注重政府宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)揮作用；不能片面追求城市化率，而要兼顧效率與公平。

第三，優(yōu)化管理，強(qiáng)化政府的社會管理職能。20世紀(jì)70年代，拉美國家全面接受西方新自由主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，否定國家對市場的干預(yù)，努力實(shí)行徹底的市場化。但是，市場調(diào)節(jié)本身具有盲目性，拉美國家城市化發(fā)展過程中過度依賴市場的調(diào)節(jié)作用，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)保障制度的建立與完善等方面未能發(fā)揮其應(yīng)有的社會管理職能，致使低質(zhì)城市化問題不斷加重。因此，在城市化發(fā)展過程中，我們要優(yōu)化管理，強(qiáng)化政府的社會管理職能：一方面，要轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)展服務(wù)型政府，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能，在管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、縮小兩極分化差距、提供就業(yè)機(jī)會、維護(hù)社會秩序等方面積極發(fā)揮調(diào)控作用；另一方面，加強(qiáng)政府與公民之間的互動交流，要建設(shè)“陽光型政府”，積極培育公民社會，實(shí)現(xiàn)政府、市場、公民三者之間的良性互動。

第四，健全制度，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。拉美國家社會保障制度不完善，社會保障制度覆蓋面低，社保權(quán)益不平等，這些因素進(jìn)一步導(dǎo)致了城市化發(fā)展過程中的貧困化，兩極分化越來越嚴(yán)重。因此，在城市化發(fā)展過程中，我們要健全制度，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。把社會保障作為民生之基，以正確的社會保障理念為先導(dǎo)，選擇合適的社會保障制度模式，使社會保障制度的建設(shè)緊跟中國城市化發(fā)展水平的變化，不斷拓展社會保障覆蓋面，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。

總的來說，拉美國家的城市化發(fā)展速度非?？?，城市化率接近歐美等發(fā)達(dá)國家水平，但城市化發(fā)展質(zhì)量差，是一種低質(zhì)城市化。這種城市化發(fā)展質(zhì)量與城市化發(fā)展速度之間的差距，不僅沒有使拉美國家城市化水平越來越高，反而引發(fā)了一系列嚴(yán)重的社會問題：房屋資源短缺，貧民窟面積不斷擴(kuò)大；就業(yè)形勢嚴(yán)峻，非正規(guī)就業(yè)人員數(shù)量不斷增加；貧困問題嚴(yán)重，貧困率居高不下；兩極分化明顯，收入分配差距日益擴(kuò)大；社會治安形勢嚴(yán)峻，違法犯罪活動不斷涌現(xiàn)；社會保障覆蓋面低，社會保障權(quán)益不平等。同樣作為發(fā)展中國家的中國，應(yīng)充分汲取拉美國家城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在城市化過程中少走彎路，防止出現(xiàn)低質(zhì)城市化類似問題，而要采用符合中國國情、具有中國特色的城市化模式。