王傳劍 張 松

(1.天津師范大學(xué)，天津300387)

在國際問題研究當(dāng)中，大國一直占有舉足輕重的地位，主要行為體的行為及其互動對所有國家命運(yùn)的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于次要行為體的影響。①［美］肯尼思·沃爾茲著，信強(qiáng)譯：《國際政治理論》，上海人民出版社，2003 年版，第151-154 頁。相比之下，由于實(shí)力限制等方面原因，處于相對弱勢地位的小國在外交模式的選擇上往往偏于被動，且為了自身生存和發(fā)展的考慮，小國更愿意在大國間周旋以求“左右逢源”。 實(shí)際上，國際體系內(nèi)大國和小國的劃分標(biāo)準(zhǔn)并非人口規(guī)模、國土面積等硬性指標(biāo)，而要更多考察其對外政策能力，特別是對體系發(fā)展變遷的影響能力。 對此，羅伯特·基歐漢(Robert. O. Keohane)曾經(jīng)指出，“小國是這樣的國家，其領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為它不能單獨(dú)或通過一個(gè)小集團(tuán)的行動，對體系產(chǎn)生重要的影響”。②Robert O. Keohane， “Lilliputians Dilemma： Small States in International Politics，” International Organization， Vol.23， No.2， 1969， pp.291-310.羅伯特·羅思坦(Robert L. Rothstein)也強(qiáng)調(diào)，“小國不能夠主要通過運(yùn)用其自身的力量來獲致安全，為了實(shí)現(xiàn)自身的安全，它必須依賴于其他國家、制度、進(jìn)程和發(fā)展的幫助”。①Robert L. Rothstein， Alliances and Small Powers， Columbia University Press， 1968， p.253.珍妮·海(Jeanne A. K.Hey)曾將小國的外交行為特征歸納為在較低層面上參與世界事務(wù)、在狹小范圍內(nèi)解決外交問題、強(qiáng)調(diào)國際法和基本準(zhǔn)則及其他道義理想、盡可能加入多邊機(jī)制，以及選擇中立地位，依靠大國實(shí)現(xiàn)合作與避免沖突等方面。②Jeanne A. K. Hey， Small States in World Politics： Explaining Foreign Policy Behavior， Lynne Rienner Publishers， 2003， p.5.其他學(xué)者也大都強(qiáng)調(diào)，為了克服并彌補(bǔ)自身安全與發(fā)展的脆弱性，如何更大限度地發(fā)掘外交資源，以最小的代價(jià)獲取最大的收益是小國面臨的關(guān)鍵性問題。 因此，小國外交時(shí)常表現(xiàn)出較大的彈性和靈活性，而依據(jù)情勢發(fā)展需要對大國開展所謂“平衡外交”，則成為最能保全其利益的外交模式選擇。③李捷、王露：“聯(lián)盟或平衡：斯里蘭卡對大國外交政策評析”，《南亞研究》，2016 年第 3 期，第 70-91 頁。

關(guān)于小國的“大國平衡外交”研究，學(xué)界普遍認(rèn)為其主要興起于冷戰(zhàn)結(jié)束后，尤其是進(jìn)入21 世紀(jì)以來，國際格局此間的一項(xiàng)重大變化是新興大國的群體性崛起，再加上美歐等西方國家實(shí)力的相對衰退，很多小國便因其地緣和戰(zhàn)略價(jià)值成為大國間爭奪的重點(diǎn)所在。 總體而言，目前學(xué)術(shù)界對于小國的“大國平衡外交”研究主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是從研究對象的地域分布來看，實(shí)施“平衡外交”的小國大都集中在東亞地區(qū)，其中以東南亞國家最為多見，包括新加坡、越南和馬來西亞等。 此外，中亞地區(qū)的小國(如吉爾吉斯斯坦)亦有學(xué)者進(jìn)行過研究，而作為東亞地區(qū)最為重要的國際組織——東盟，其外交更趨向于采取對中美兩國的平衡模式，也自然成為學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的對象。④顧長永、蕭文軒：“大國平衡手：越南的現(xiàn)實(shí)主義外交戰(zhàn)略”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2014 年第 13 期，第 74-81 頁；焦一強(qiáng)：“吉爾吉斯斯坦的俄美平衡外交”，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》，2010 年第 5 期，第 67-72 頁；王森、楊光海：“東盟‘大國平衡外交’在南海問題上的運(yùn)用”，《當(dāng)代亞太》，2014 年第1 期，第35-57 頁。二是從研究角度及方法來看，已有成果大多屬于結(jié)合當(dāng)下熱點(diǎn)的時(shí)事性分析，研究重點(diǎn)更多放在“大國平衡外交”形成的背景、實(shí)施的動機(jī)，以及國家間關(guān)系的互動等方面。 實(shí)際上，如果從“平衡外交”的構(gòu)成單位進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)小國與兩個(gè)大國之間的關(guān)系也應(yīng)該被納入三邊互動的理論當(dāng)中。 在這方面，洛厄爾·迪特默(Lowell Dittmer)從博弈論的角度出發(fā)，以友好和敵對來定位雙邊關(guān)系，并將三邊關(guān)系模式劃分為四個(gè)主要類型，以此分析不同模式下的國家處境以及國家為獲取利益而改變戰(zhàn)略的可能；⑤Lowell Dittmer， “ The Strategic Triangle： An Elementary Game-Theoretical Analysis，” World Politics， Vol.33， No.4， 1981， pp.485-515.希歐多爾·卡普洛(Theodore Caplow)則是以行為體間的權(quán)力對比關(guān)系為依據(jù)，將三邊互動模式區(qū)分成六種主要情況，進(jìn)而探析了不同模式下行為體間結(jié)盟的可能性。⑥Theodore Caplow， “A Theory of Coalitions in the Triad，” A-merican Sociological Review， Vol.21， No.4， 1956， pp.489-493.不難看出，這些理論對于研究“平衡外交”最大的啟示在于：在三邊互動的模式之下，國家間的實(shí)力對比是理解聯(lián)盟關(guān)系的基礎(chǔ)；而在永恒的利益面前，無論大國還是小國又都會盡最大可能維護(hù)本國利益，也會盡最大努力獲取最大利益。 除此之外，還有一些學(xué)者致力于對“大國平衡外交”追根溯源，認(rèn)為其主要來自傳統(tǒng)的“均勢”概念，并對以馬丁·懷特(Martin Wight)和漢斯·摩根索(Hans J. Morgenthau)為代表的現(xiàn)實(shí)主義學(xué)說的闡釋，⑦［英］馬丁·懷特著，宋愛群譯：《權(quán)力政治》，世界知識出版社，2004 年版，第117-122 頁；［美］漢斯·摩根索著，徐昕等譯：《國家間政治——尋求權(quán)力與和平的斗爭》，北京大學(xué)出版社，2006 年版，第 220-234 頁。以及以約瑟夫·奈(Joseph S. Nye，Jr)為代表的自由主義學(xué)說的解讀⑧［美］約瑟夫·奈著，張小明譯：《理解國際沖突：理論與歷史》，上海人民出版社，2002 年版，第93-101 頁。進(jìn)行了概括分析；另有一些學(xué)者則對小國的主要政策方式進(jìn)行了比較分析，其中包含接觸、追隨、制衡、對沖，以及兩面下注等。⑨劉若楠：“次地區(qū)安全秩序與小國的追隨戰(zhàn)略”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2017 年第 11 期，第 66-88 頁；劉樂：“左右逢源還是進(jìn)退兩難：樸槿惠時(shí)期的韓國在中美間的兩端外交”，《當(dāng)代亞太》，2016 年第 4 期，第 123-151 頁。

客觀來講，國內(nèi)外學(xué)界對于小國的“大國平衡外交”的研究雖已取得很大成績，但仍存在一些不足。 首先，由于過度注重當(dāng)下熱點(diǎn)的時(shí)事性分析，導(dǎo)致現(xiàn)有研究普遍缺乏理論支撐及對相關(guān)史料的系統(tǒng)梳理，也缺乏對于小國外交模式在歷史緯度上的總體把控以及不同時(shí)期采取不同模式的原因分析。 其次，由于對相關(guān)問題的研究尚欠深入，導(dǎo)致現(xiàn)有成果尤其缺少對于小國的“大國平衡外交”形成條件的審視以及實(shí)施效度的考察，并且缺少對不同國家間外交實(shí)踐的對比分析。 最后，菲律賓是開展“中美平衡外交”的典型國家之一，但是目前的研究還明顯缺少對其外交政策走向的動態(tài)分析，也明顯缺乏與南海爭端態(tài)勢的有機(jī)結(jié)合。 有鑒于此，本文將在批判地吸收已有成果的基礎(chǔ)上，對小國的“大國平衡外交”形成條件與實(shí)施效度進(jìn)行一種更為深入的研究，并就菲律賓對華、對美關(guān)系實(shí)踐及其“平衡外交”演變脈絡(luò)進(jìn)行一種更為系統(tǒng)地分析，以求能為準(zhǔn)確把握中菲關(guān)系未來發(fā)展提供一些有價(jià)值的參考。

一、小國的“大國平衡外交”：形成的條件與實(shí)施的效度

探討小國的“大國平衡外交”，首先需要明確的最基本問題必然是其形成的機(jī)理。 但是由于不同國家在外交政策實(shí)施過程中會更多考慮自身獲利的多寡，因而即便是在大國平衡關(guān)系形成之后，小國也經(jīng)常會從“收”是否大于“支”的角度對其政策進(jìn)行某些調(diào)整。 小國的“大國平衡外交”在政策運(yùn)用中的實(shí)施效度如何，具體來說，是選擇保持大國間的“絕對平衡”，還是選擇有適度偏向的“相對平衡”，已經(jīng)成為一個(gè)值得重點(diǎn)分析和研究的現(xiàn)實(shí)課題。 參考相互依賴?yán)碚撝械摹皩ΨQ相互依賴”與“不對稱相互依賴”，本文嘗試在小國的“大國平衡外交”形成條件的基礎(chǔ)上，提出“對稱平衡”與“非對稱平衡”兩個(gè)概念，同時(shí)認(rèn)為二者的關(guān)系就像日常生活中的蹺蹺板一樣，處于不斷的動態(tài)變化之中。如圖1 所示，其中b 線所代表的是小國實(shí)行的“大國平衡外交”這一基準(zhǔn)線，該線任何一端與象征a 線的距離遠(yuǎn)近，則代表該小國脫離“大國平衡外交”走向“一邊倒”的具體程度。 當(dāng)該小國的政策選擇正好位于蹺蹺板兩端的大國A 與大國B 的正中間，也就是圖中支點(diǎn)的正上方時(shí)，能夠維持一種基本的“對稱平衡外交”關(guān)系；而無論該小國的政策選擇向哪一方靠近，都會造成蹺蹺板的傾斜，進(jìn)而導(dǎo)致“非對稱平衡外交”的出現(xiàn)；特別是當(dāng)該小國的政策選擇“過度接近”某一方直到b 線的任一端與a 線相交時(shí)，則會形成所謂的“一邊倒外交”。 顯然，相對于“對稱平衡”來講，“非對稱平衡”才是“平衡外交”的常態(tài)，而且“對稱平衡”與“非對稱平衡”之間的轉(zhuǎn)化也是存在條件的，這也就從根本上反映了“平衡外交”的實(shí)施效度。

圖1 基于蹺蹺板原理的“大國平衡外交”機(jī)理

1.1 小國的“大國平衡外交”形成的基本條件

第一，大小國互持對方看重的價(jià)值。 現(xiàn)實(shí)主義強(qiáng)調(diào)國家間利益獲取是永恒的，這被認(rèn)為是形成“平衡外交”最重要的前提條件。 在無政府狀態(tài)之下，競爭與沖突是國際政治的本質(zhì)，而作為理性行為體的國家，其實(shí)施任何政策的目的都是獲取盡可能多的利益。 顯然，這一點(diǎn)同樣適用于分析小國選擇“大國平衡外交”以及大國選擇與小國合作的動機(jī)。 對于大國來說，小國的價(jià)值主要在于地緣或戰(zhàn)略地位、豐富的自然與人力資源，以及開闊的市場等；而對于小國來說，大國的價(jià)值則主要是通過經(jīng)濟(jì)支援或者安全保障，為其提供國家生存和發(fā)展所必需的，特別是急需的東西。 顯然，如果大小國之間互相不存在利益訴求的話，也就無法形成真正意義上的“平衡外交”。

第二，小國與大國之間有實(shí)力差距。 在小國的“大國平衡外交”關(guān)系中，至少包含三個(gè)主要的行為體，即一個(gè)小國(或由小國組成的國家聯(lián)盟)及兩個(gè)甚至更多大國。 關(guān)于大國與小國的劃分，主要體現(xiàn)為雙方之間的實(shí)力差距，這種差距則更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)與軍事層面。 這似乎更偏向于體系結(jié)構(gòu)的差異，實(shí)際上也可以用現(xiàn)實(shí)主義理論中利益最大化的觀點(diǎn)來解釋。 對于小國來講，正是因?yàn)檎J(rèn)識到自身與大國間存在的實(shí)力差距，才會選擇在大國的競相拉扯中尋求“左右逢源”，進(jìn)而最大限度地謀取自身利益。 同樣對于大國來講，正是由于自身具有實(shí)力優(yōu)勢，才使其能夠給予小國一定的經(jīng)濟(jì)支持或者安全保障，這反過來又為小國采取大國平衡政策提供了具體的動機(jī)。

第三，大國間存在競爭或?qū)龟P(guān)系。 除了小國與大國的實(shí)力差距外，在兩個(gè)甚至更多大國之間也必然存在一定的競爭或者對抗關(guān)系，這才能夠使小國有足夠的理由將力量投擲到不同的方向，以實(shí)現(xiàn)大國關(guān)系的平衡。 比如，素有“中亞火藥桶”之稱的費(fèi)爾干納盆地歷來都是大國爭奪的重地，有學(xué)者甚至認(rèn)為誰控制了吉爾吉斯斯坦，誰就控制了費(fèi)爾干納盆地，也就扼住了整個(gè)中亞的咽喉。①趙毅：“俄美博弈下的吉爾吉斯斯坦——兼析吉爾吉斯斯坦的平衡外交政策”，《江南社會學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013 年第2 期，第50 頁。實(shí)際上正是由于美俄兩國“9.11”事件之后在中亞地區(qū)的對峙，才為吉爾吉斯斯坦選擇左右逢源、兩面獲利的政策創(chuàng)造了絕佳機(jī)會。 當(dāng)然，大國間的這種競爭或者對抗關(guān)系又不能“超標(biāo)”或者“過度”，因?yàn)檫^于嚴(yán)重的競爭或者對抗，也有可能使一些小國無法在大國之間尋求現(xiàn)實(shí)的平衡之策。

由此可見，一般意義上的“平衡外交”是一種與“一邊倒”相反的外交模式，當(dāng)上述條件并不具備時(shí)，小國的對外政策極有可能就是“一邊倒”外交，或者干脆屬于“閉關(guān)鎖國”模式。 當(dāng)然，這里所說的“一邊倒”外交與新中國成立初期所采取的“一邊倒”政策還是存在很大區(qū)別的。 雖然中國在當(dāng)時(shí)特殊的歷史條件下選擇了“倒”向蘇聯(lián)，所謂“一邊倒”政策的這一特定用法也在日后得到了廣泛流行，但是隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，“一邊倒”外交已經(jīng)不再專指以意識形態(tài)劃線的倒向社會主義陣營或是資本主義陣營的其中一方，而是泛指在與他國的交往過程中選擇完全偏向一方，從而形成與另一方徹底疏遠(yuǎn)甚至對峙的情況。

1.2 影響“大國平衡外交”實(shí)施效度的主要因素

首先，小國的政策重心和大國的政策取向構(gòu)成主導(dǎo)因素。 其一，小國的政策重心是聚焦于國內(nèi)建設(shè)，還是聚焦于安全防務(wù)。 根據(jù)雙層博弈理論，一國內(nèi)外政策的制定取決于決策者對于國內(nèi)形勢與國際形勢的綜合認(rèn)知，不同的政府以及不同的領(lǐng)導(dǎo)人都會根據(jù)自身國情的變化和國際局勢的發(fā)展，甚至是不同時(shí)期的關(guān)注重點(diǎn)，采取不同的內(nèi)外政策。 實(shí)際上，大多數(shù)小國在實(shí)施“平衡外交”時(shí)，都傾向于在不同的領(lǐng)域與不同的大國分別進(jìn)行合作，特別是它們將政策重心聚焦于國內(nèi)建設(shè)還是聚焦于安全防務(wù)，很大程度上決定了其“平衡外交”的實(shí)施效度。 如若小國過于重視與存在競爭或者對抗關(guān)系的兩個(gè)大國中的任何一方發(fā)展安全防務(wù)方面的合作，就必定會對其與另一個(gè)大國的關(guān)系造成干擾。 而如果小國將政策重心更多放在國內(nèi)建設(shè)上，則會更加需要一個(gè)安全穩(wěn)定的國際環(huán)境，也會更加主動地在大國之間實(shí)施“對稱平衡外交”，以期通過“左右逢源”創(chuàng)造更加有利的外部條件。 其二，大國對小國的政策取向是以合作為主，還是以遏制為主。 一般來說，以合作為主的政策更利于小國與大國關(guān)系的走近，也使小國有機(jī)會在大國之間實(shí)現(xiàn)“平衡外交”；而以遏制為主的政策則必然導(dǎo)致小國與大國關(guān)系的疏遠(yuǎn)，并往往使得小國無緣在大國之間實(shí)施“平衡外交”。 新中國成立初期，美國出于意識形態(tài)對抗的需要對中國采取“不承認(rèn)”政策，并掀起對華全面遏制，而實(shí)力相對弱小的中國則對美國開展了“有理、有利、有節(jié)”的斗爭。 實(shí)際上，即便當(dāng)時(shí)中國傾向于與美國交好，作為全球大國的美國也擁有處理對華關(guān)系的絕對優(yōu)勢與話語權(quán)，也有可能基于冷戰(zhàn)對抗的大形勢“塑造”出中國的“一邊倒”政策。 相反，出于反對蘇聯(lián)擴(kuò)張主義的共同戰(zhàn)略需要，美國于20 世紀(jì)70 年代起轉(zhuǎn)而采取對華合作為主的政策，中國也因此獲得了通過“戰(zhàn)略大三角”影響美蘇關(guān)系發(fā)展和全球戰(zhàn)略態(tài)勢的能力。

其次，小國與大國之間聯(lián)盟與否、地緣位置是否接近，以及是否存在利益沖突則構(gòu)成加成因素。 其一，小國與大國之間是否存在聯(lián)盟關(guān)系。 如果小國與大國中的一方結(jié)有聯(lián)盟，顯然更不利于“對稱平衡外交”的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檫@種聯(lián)盟關(guān)系存在本身，已經(jīng)客觀上使該小國在不同大國之間處于一種并非平衡的狀態(tài)。 有學(xué)者進(jìn)而分析，相較于多邊同盟，小國與特定大國的雙邊同盟在選擇空間上會更大，實(shí)施的效果也會更好。①王樹春、王洪波：“冷戰(zhàn)后小國推行平衡外交的不同結(jié)果——基于歐亞和東南亞小國的對比分析”，《戰(zhàn)略決策研究》，2016 年第 3 期，第 15 頁。比如韓國與美國的同盟就在很大程度上影響了它與中國的合作，甚至在特定情況下構(gòu)成了對中國的安全威脅。 當(dāng)然，由于同盟關(guān)系受政策選擇的影響較大，或是出于利益受損等原因，也存在單方面毀約的情況，歷史上三皇同盟中的德俄關(guān)系破裂以及《蘇德互不侵犯條約》簽訂后對蘇聯(lián)的進(jìn)攻都是這方面的例子。其二，小國與大國之間地緣位置是否接近。 一國的地理位置是決定其決策者戰(zhàn)略思維方式的關(guān)鍵要素，而地緣環(huán)境通常被認(rèn)為是影響政治實(shí)體對外政策的最基本、最直接和最重要的因素。②［美］威廉森·默里、［英］麥格雷戈·諾克斯、［美］阿爾文·伯恩斯坦編，時(shí)殷弘等譯：《締造戰(zhàn)略：統(tǒng)治者、國家與戰(zhàn)爭》，世界知識出版社，2004 年版，第8 頁。顯然，當(dāng)小國在地理位置上與大國較為接近時(shí)，安全便成為其優(yōu)先考慮的因素，因?yàn)榈鼐壍呐R近不僅更可能產(chǎn)生領(lǐng)土爭端，也容易受到后者所實(shí)行政策與所帶來的壓力的影響。 德國與法國作為歐陸兩個(gè)最強(qiáng)大的國家，由于地理位置相鄰及隨之產(chǎn)生的各種問題，歷史上曾爆發(fā)過多次沖突，此即所謂“一山難容二虎”之理。 同時(shí)由于英國與歐陸之間存在巨大的水體阻隔，也為其不參與歐洲戰(zhàn)事和奉行“光榮孤立”政策提供了地緣上的支持。 其三，小國與大國之間是否存在利益沖突。 如果小國與大國中的一方在某一領(lǐng)域存在利益沖突，理想的“對稱平衡外交”同樣很難實(shí)現(xiàn)，而且相對于可協(xié)調(diào)性較高的經(jīng)濟(jì)利益沖突，雙方在領(lǐng)土問題方面的爭端實(shí)際上更加危險(xiǎn)。 比如一些東南亞小國與中國在南海島礁歸屬和海洋權(quán)益問題上存在爭議，這就使得它們在中美之間施行“平衡外交”時(shí)，很容易以該爭端要挾或者施壓中國。 當(dāng)然，這些加成條件大多體現(xiàn)在小國政策重心和大國政策取向等主導(dǎo)條件之中，更多是作為“對稱平衡”與“非對稱平衡”之間轉(zhuǎn)化的潛在因素而存在(參見表1)。

表1 影響“大國平衡外交”實(shí)施效度的主要因素

需要指出的是，由于“對稱平衡外交”的形成條件涉及大國與小國、國內(nèi)與國外多個(gè)層面，因而無論主導(dǎo)因素還是加成因素，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中都有可能無法充分實(shí)現(xiàn)。 比如有學(xué)者在列舉“平衡外交”的條件時(shí)，還提到追求國家對外自主、具有大國“看重”的資本及領(lǐng)導(dǎo)人的堅(jiān)定與靈活等因素。③孫西輝、金燦榮：“小國的‘大國平衡外交’機(jī)理與馬來西亞的中美‘平衡外交’”，《當(dāng)代亞太》，2017 年第 2 期，第 26 頁。此外，當(dāng)一國專注于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，也可能因?yàn)樽陨淼目焖侔l(fā)展而引起周邊國家的不安甚至恐慌，進(jìn)而引發(fā)整個(gè)地區(qū)的不穩(wěn)定。 不過，大國的政策取向以及小國的政策重心畢竟都是遵循實(shí)用主義的邏輯，都是在國際體系變動之中追求自身利益的選擇。 鑒于上述主導(dǎo)因素受到國際環(huán)境與利益驅(qū)動的影響較大，而加成因素又容易受到不同國家政策調(diào)控的制約，因此，“對稱平衡”與“非對稱平衡”的相互轉(zhuǎn)化實(shí)際上也非常容易實(shí)現(xiàn)。

二、杜特爾特政府的“中美平衡外交”及其實(shí)施效度分析

在歷史上，菲律賓一直與美國頗有淵源，同時(shí)地理位置又與中國接近，這就使它在對華對美關(guān)系實(shí)踐中傾向于采取左右逢源的政策，并因而成為分析與研究“大國平衡外交”的一個(gè)典型國家。 自2016 年執(zhí)政以來，杜特爾特(Rodrigo Duterte)政府一改前任的外交風(fēng)格，企圖在處理與美國和中國的關(guān)系時(shí)尋求一種相對平衡的狀態(tài)。 在這一過程中，中菲兩國領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)互訪并多次進(jìn)行會晤，杜特爾特還公開批判了美國對于菲律賓內(nèi)政的干涉，表現(xiàn)出一種逐漸與中國走近的姿態(tài)。 不過，這種溫和政策并不代表菲律賓已經(jīng)徹底倒向了中國一方，因?yàn)槊婪苾蓢耐岁P(guān)系仍舊保持且發(fā)展，雙方之間的各種合作也依舊延續(xù)且提升。 在此情況下，有必要根據(jù)上述基于蹺蹺板原理的“大國平衡外交”機(jī)理，對杜特爾特政府當(dāng)下的對華對美關(guān)系實(shí)踐及其實(shí)施效度進(jìn)行分析，以驗(yàn)證其所采取的政策是否屬于“大國平衡外交”的范疇，特別是在處理對華與對美關(guān)系上到底處于“對稱平衡”還是“非對稱平衡”的狀態(tài)。

2.1 杜特爾特政府的“中美平衡外交”

其一，中美菲三方在國家利益上互有所求。大小國互持對方看重的價(jià)值，是小國的“大國平衡外交”得以形成的基本條件，也是分析中美菲三邊關(guān)系的起點(diǎn)所在。 從作為小國的菲律賓的角度來看，如果能在處理與中美兩國的關(guān)系時(shí)保持一種相對平衡的狀態(tài)，毫無疑問是最符合其國家利益的。 對中國來說，杜特爾特上臺后選擇抓住“一帶一路”倡議積極推進(jìn)的有利時(shí)機(jī)大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)I造了一種良好的周邊環(huán)境。 比起加入跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)需要對本國經(jīng)貿(mào)安排做出改變以及該協(xié)議的不確定性，加入“一帶一路”倡議無疑可以取得立竿見影的收益。①吳杰偉：“菲律賓社會對中國‘一帶一路’倡議的反應(yīng)”，《南洋問題研究》，2016 年第 4 期，第 34-35 頁。對美國來說，雖然它干涉菲律賓內(nèi)政的行為多次受到抨擊，但美菲軍事同盟并不會因此走向終結(jié)，特別是在東亞權(quán)力格局轉(zhuǎn)換以及安全對抗升級的背景之下。②劉若楠：“次地區(qū)安全秩序與小國的追隨戰(zhàn)略”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2017 年第 11 期，第 65 頁。在杜特爾特政府看來，保持與美國的同盟關(guān)系是不能突破的底線，菲律賓不可能真正斷絕與美國的軍事聯(lián)系，進(jìn)而離開美國對其內(nèi)外安全的保護(hù)。 按照杜特爾特本人的說法，菲律賓只是要擺脫美國對其外交的影響，而非終結(jié)與美國的軍事盟友關(guān)系。③James Griffiths， Matt Rivers and Pamela Boykoff， “ Philippines Not Really Severing Ties with US， Duterte Says，” CNN， October 22， 2016， http：／ ／edition.cnn.com／2016／10／21／asia／duterte-chinaphilippines-us／.

從中美兩個(gè)大國的角度來看，它們與菲律賓關(guān)系的發(fā)展也有各自所要追求的重要利益。一方面，中菲關(guān)系的改善對中國來說既是出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，也是出于安全利益的考慮，甚至包含政治利益的考慮。 “南海仲裁案”的擱置顯然有利于雙方保持一種安全穩(wěn)定的周邊環(huán)境，兩國可以在“一帶一路”倡議下進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作，而菲律賓積極參與該倡議本身也可以為中國政策的實(shí)施以及中國形象的改善起到良好的助推作用。 另一方面，與菲律賓的軍事同盟是美國亞太安全戰(zhàn)略的重要一環(huán)，實(shí)際上無論是冷戰(zhàn)時(shí)期以意識形態(tài)對抗為中心的遏制政策，還是以“重返亞太”為目的的“再平衡”政策，都將菲律賓當(dāng)成了其戰(zhàn)略實(shí)施中的一顆“棋子”或是一腳“踏板”。 這一點(diǎn)也同樣反映在兩者的經(jīng)貿(mào)關(guān)系之中，由于美國所擁有的帝國主義資本和技術(shù)優(yōu)勢，保證了它對菲律賓初級產(chǎn)品生產(chǎn)與出口的控制，以及美國跨國公司資本的轉(zhuǎn)出和對菲律賓廉價(jià)勞動力的利用，這種新殖民主義式的經(jīng)貿(mào)關(guān)系給美國帶來了諸多好處。①陳衍德、楊宏云：“美統(tǒng)時(shí)期的菲美貿(mào)易及其對菲律賓經(jīng)濟(jì)的影響”，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2003 年第1 期，第74 頁。

其二，菲律賓與中美兩大國存在實(shí)力差距。在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面，得益于戰(zhàn)后主導(dǎo)建立的布雷頓森林體系，美國通過金本位制使美元成為與黃金掛鉤的、可以在全世界流通的貨幣，再加上大批海外壟斷公司的建立及國際貿(mào)易的持續(xù)發(fā)展，美國一直穩(wěn)居全球第一大經(jīng)濟(jì)體的地位。與此同時(shí)，得益于改革開放戰(zhàn)略的實(shí)施及經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的推動，中國已經(jīng)快速發(fā)展為新興大國的主要代表。 特別是伴隨“一帶一路”倡議的推進(jìn)，由中國主導(dǎo)建立的亞投行和上海自貿(mào)區(qū)等又進(jìn)一步彰顯了中國的崛起。 相比之下，菲律賓的自然資源較為匱乏，其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)主要是以農(nóng)業(yè)特別是熱帶水果種植業(yè)以及出口貿(mào)易為主，長期以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較為緩慢。 戰(zhàn)后美國的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)長期處于較高水平的上升和發(fā)展?fàn)顟B(tài)，中國則自進(jìn)入21 世紀(jì)以來顯著縮小了與美國之間的差距。 雖然菲律賓的經(jīng)濟(jì)總量也呈逐漸上升趨勢，但與中美兩個(gè)大國的實(shí)力相比，明顯還存在非常大的差距。

這種差距在軍事實(shí)力方面體現(xiàn)得更為突出。 根據(jù)斯德哥爾摩和平研究所的數(shù)據(jù)，2020年美國的軍費(fèi)支出達(dá)到7 782 億美元，繼續(xù)在全球各國獨(dú)占鰲頭；位居第二位的中國則為2 523億美元，不及美國軍費(fèi)支出的三分之一。 相比之下，菲律賓的軍費(fèi)支出僅僅相當(dāng)于中國的1.48%、美國的0.48%。②“Data for All Countries from 1988-2020 in Constant (2019)USD (pdf) ，” Stockholm International Peace Research Institute， https：／ ／www.sipri.org／databases／milex，訪問時(shí)間：2021 年 5 月 21 日。實(shí)際上，近年來美國的國防預(yù)算在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重一直未曾低于3%的水平，中國則基本保持在2%左右。相較而言，菲律賓的國防預(yù)算在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重一直不高，其與中美兩國國防預(yù)算凈值的差距今后也將越來越大。 再加上作為非擁核國家，可以說菲律賓的軍事實(shí)力本身就未與中美兩大國處在同一個(gè)等量級上。

其三，中美之間競爭與對抗關(guān)系明顯加劇。長期以來，中美關(guān)系的波動和變化一直為國際戰(zhàn)略界高度關(guān)注。 從1949 年新中國成立后對華全面遏制，到1972 年起推動兩國關(guān)系走向正常化，再從冷戰(zhàn)格局終結(jié)后對華競爭與合作并存，到“9.11”事件以來將中國視為“戰(zhàn)略合作伙伴”，可以說美國完全掌握了對華關(guān)系基調(diào)是選擇競爭還是選擇合作的主動權(quán)。 特別是特朗普政府上臺以后，美國又一改往昔長期奉行的對華接觸戰(zhàn)略，宣稱“通過幫助中國崛起和融入戰(zhàn)后國際秩序并使其自由化的政策”已經(jīng)“失敗”，進(jìn)而明確將中國列為“競爭者”和“戰(zhàn)略對手”。③The White House， “National Security Strategy of the United States of America，” http：／ ／nssarchive.us／wp-content／uploads／2020／04／2017.pdf， 訪問時(shí)間：2020 年 7 月 4 日； U.S. Department of Defense， “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America： Sharpening the American Military’ s Competitive Edge，” http：／ ／nssarchive.us／wp-content／uploads／2020／04／2018 ＿NDS.pdf， 訪問時(shí)間：2020 年 7 月 4 日。特別是伴隨“貿(mào)易戰(zhàn)”的打響和“印太戰(zhàn)略”的出臺，不少學(xué)者認(rèn)為中美兩國間已經(jīng)形成一種實(shí)質(zhì)意義上的“戰(zhàn)略競爭”關(guān)系，并且在加速滑向所謂的“修昔底德陷阱”。④吳心伯：“論中美戰(zhàn)略競爭”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020 年第5 期，第96-130 頁；［美］格雷厄姆·艾利森著，陳定定、傅強(qiáng)譯：《注定一戰(zhàn)：中美能避免修昔底德陷阱嗎？》，上海人民出版社，2019 年版。這就在很大程度上印證了沈大偉(David Shambaugh)所作的判斷——如今的中美關(guān)系狀態(tài)是“合作性競爭”與“競爭性共存”，兩國關(guān)系中的競爭性因素正日益增長并成為主要方面，而合作性因素則正在下降并淪為次要方面。⑤［美］沈大偉主編，丁超等譯：《糾纏的大國——中美關(guān)系的未來》，新華出版社，2015 年版，第 4 頁。

總體來看，菲律賓能夠分別從與中美兩個(gè)大國的關(guān)系發(fā)展中獲取經(jīng)濟(jì)利益與安全利益，而后兩者也能夠通過與菲律賓的合作獲得各自的利益。 不過菲律賓無論是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是軍事實(shí)力方面都與中美兩國存在較大差距，再加上中美之間競爭與對抗關(guān)系的加劇，這意味著杜特爾特政府已經(jīng)基本具備了施行“平衡外交”的三個(gè)主要條件。 而且，在中美菲這組三邊關(guān)系之中，三方實(shí)際上構(gòu)成了洛厄爾·迪特默所說的“浪漫三角”關(guān)系模式；①Lowell Dittmer， “ The Strategic Triangle： An Elementary Game-Theoretical Analysis，” World Politics， Vol.33， No.4， 1981， pp.486-490.按照他對該模式的分析，處于“樞紐位置”的菲律賓在三方之中獲益最大，也是其他兩方極力拉攏的關(guān)鍵角色。

2.2 “中美平衡外交”的實(shí)施效度分析

如前所述，小國的“大國平衡外交”究竟是處于“對稱平衡”還是“非對稱平衡”狀態(tài)，在實(shí)踐中會受到主導(dǎo)因素和加成因素等多個(gè)方面的影響和制約。 第一，從當(dāng)前菲律賓的政策重心和中美兩國的政策取向這兩個(gè)主導(dǎo)因素來看，杜特爾特政府的“中美平衡外交”基本處于一種“對稱平衡” 的狀態(tài)。 相比于阿基諾三世(Benigno Simeon Cojuangco Aquino III)的執(zhí)政風(fēng)格，杜特爾特更像是一個(gè)精通外交縱橫捭闔之術(shù)的政治家和權(quán)謀家，②周永生：“杜特爾特的亞太戰(zhàn)略與縱橫之術(shù)”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2017 年第 1 期，第 42 頁。因?yàn)樗谳^好地穩(wěn)定住與中國關(guān)系的同時(shí)，又繼續(xù)保持了與美國的軍事同盟關(guān)系，成為通過“平衡外交”在中美兩國間“左右逢源”的實(shí)際獲利者。 自杜特爾特政府上臺起，菲律賓的政策重心已經(jīng)明顯地由關(guān)注安全防務(wù)轉(zhuǎn)向聚焦國內(nèi)建設(shè)，為此它選擇暫時(shí)擱置南海爭議，并積極響應(yīng)中國提出的“21 世紀(jì)海上絲綢之路”倡議，通過大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提振本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 與此相適應(yīng)，中國近年繼續(xù)堅(jiān)持對菲合作為主的政策基調(diào)，中菲伙伴關(guān)系也由此迎來了一個(gè)新的發(fā)展高峰。 比如根據(jù)2016 年10 月發(fā)表的《中菲聯(lián)合聲明》，兩國簽署的經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定多達(dá)13 項(xiàng)，其中涉及了基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)等多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，投資協(xié)定總額則達(dá)到了240 億美元之巨。③“中華人民共和國與菲律賓共和國聯(lián)合聲明”，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2016 年 10 月 21 日，https：／ ／www.fmprc.gov.cn／web／ziliao＿674904／1179＿674909／t1407676.shtml。根據(jù)中國海關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中菲2017 年雙邊貿(mào)易總額已達(dá)512.8 億美元，同比增長8.5%。④“對外投資合作國別(地區(qū))指南——菲律賓(2018 年版)”，中國“一帶一路”網(wǎng)，https：／ ／www.yidaiyilu.gov.cn／wcm.files／upload／CMSydylgw／201901／201901311055014.pdf，訪問時(shí)間：2019年 9 月 22 日。與此同時(shí)，盡管對于菲國內(nèi)政治的干預(yù)換來了杜特爾特的批評，但是美國繼續(xù)較強(qiáng)烈地表現(xiàn)出執(zhí)行對菲合作政策的欲望，美菲同盟關(guān)系雖然屢經(jīng)齟齬，卻依然能夠在較高水平上繼續(xù)向前發(fā)展。 這就決定了杜特爾特政府在采取“大國平衡外交”時(shí)，其政策實(shí)施的效度充其量只能是在中美之間保持“對稱平衡”的狀態(tài)，而不可能一步跨入對中國有所傾向的“非對稱平衡”狀態(tài)。

第二，從菲律賓與中美兩國是否具有聯(lián)盟關(guān)系、地緣位置是否接近，以及是否存在利益沖突這三個(gè)加成因素來看，杜特爾特政府的“中美平衡外交”同樣是處于“對稱平衡”的狀態(tài)。 作為影響和制約“大國平衡外交”的輔助性條件，包括地緣位置、利益沖突，以及聯(lián)盟與否在內(nèi)的各種加成因素，本質(zhì)上都是服從和服務(wù)于小國政策重心與大國政策取向這兩個(gè)主導(dǎo)因素的。 但是由于這些加成因素大多以小國領(lǐng)導(dǎo)人及其國內(nèi)政策為基準(zhǔn)，而且表現(xiàn)出較強(qiáng)的可操作性，因而成為考察“大國平衡外交”實(shí)施效度時(shí)不可或缺的因素。 相比美菲之間在地理位置上相距較遠(yuǎn)且?guī)缀醪淮嬖诶鏇_突，中菲兩國互為隔海相望的鄰國，彼此間還存在較為嚴(yán)重的領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益之爭。 不過，在杜特爾特政府上臺之后，中菲兩國已經(jīng)進(jìn)行了多輪針對南海爭議的雙邊協(xié)商，尤其是在共同開發(fā)問題上達(dá)成了《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，而且在2017 年擔(dān)任東盟輪值主席國期間，菲律賓也未采取措施公開鼓動?xùn)|盟國家共同反對中國。 另外，雖然杜特爾特曾在多個(gè)場合發(fā)表過“反美”言論，指責(zé)美國干涉菲律賓內(nèi)政，但是美菲同盟畢竟歷史悠久，而且符合雙方戰(zhàn)略所需。 特別是從菲方近年要求美方幫助打擊南部恐怖勢力并給予援助來看，⑤朱陸民、崔婷：“特朗普執(zhí)政時(shí)期美菲安全合作及其前景”，《南洋問題研究》，2019 年第 4 期，第 18 頁。菲律賓依然十分需要繼續(xù)加強(qiáng)與美國的同盟關(guān)系。 實(shí)際上，杜特爾特政府一方面希望減少域外大國對南海問題的干涉，從而加強(qiáng)其獨(dú)立自主；另一方面，又希望能夠借助與美國的同盟增強(qiáng)自身在該問題上與中國談判的底氣。

綜上所述，當(dāng)下杜特爾特政府的對外政策實(shí)踐總體上符合基于蹺蹺板原理的“大國平衡外交”機(jī)理，其在處理對華與對美關(guān)系時(shí)應(yīng)該說較好地堅(jiān)持了“平衡外交”的理念，并在政策的實(shí)施效度上基本保持了一種“對稱平衡”的狀態(tài)。 當(dāng)然，任何一種“對稱平衡”狀態(tài)的維持都不可能是一勞永逸的，因?yàn)樗皇菚簳r(shí)性地在各種主導(dǎo)因素和加成因素的共同作用下達(dá)成了一種極其微妙的平衡。 隨著國際格局的轉(zhuǎn)換、國家政策的變化，以及領(lǐng)導(dǎo)人更迭等情勢的出現(xiàn)，“對稱平衡”極有可能轉(zhuǎn)向“不對稱平衡”，甚至整個(gè)“大國平衡外交”都有可能向“一邊倒”模式發(fā)生根本性的逆轉(zhuǎn)。 因此，在對杜特爾特政府的“中美平衡外交”及其實(shí)施效度進(jìn)行分析和驗(yàn)證之后，還有必要對其“對稱平衡”狀態(tài)可能的發(fā)展方向做出預(yù)測和判斷，這就需要圍繞戰(zhàn)后以來菲律賓的對華與對美關(guān)系實(shí)踐進(jìn)行一種歷史性的梳理和考察。

三、菲律賓對華對美關(guān)系實(shí)踐及其“平衡外交”發(fā)展脈絡(luò)

由于在處理對華對美關(guān)系時(shí)奉行“對稱平衡外交”，杜特爾特執(zhí)政以來被認(rèn)為是菲律賓歷史上外部環(huán)境最為穩(wěn)定的時(shí)期。 不過理性來看，這種“對稱平衡”狀態(tài)能否長久保持下去依然存在諸多不定之?dāng)?shù)，尤其是在全面考察菲律賓“大國平衡外交”的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)而形成較客觀準(zhǔn)確認(rèn)知的情況下更是如此。 為了能夠?qū)Ψ坡少e的“中美平衡外交”及其演化過程作出盡可能系統(tǒng)地分析，筆者認(rèn)為可以將其戰(zhàn)后以來的對華對美關(guān)系實(shí)踐劃分為以下三個(gè)階段：

3.1 菲律賓建國至20 世紀(jì)60 年代中期：對美“一邊倒”外交

二戰(zhàn)結(jié)束后的1946 年7 月4 日，美國宣布菲律賓第三共和國成立。 獨(dú)立后的菲律賓不僅在政治制度上完全效仿美國模式，而且不可避免地淪為美國的政治仆從和經(jīng)濟(jì)附庸。①楊宏云：“二戰(zhàn)后菲美關(guān)系的變化對華菲族際關(guān)系的影響”，《合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》，2011 年第 1 期，第62 頁。美國則將菲律賓作為東南亞地區(qū)反對共產(chǎn)主義的前哨，并且控制其內(nèi)政外交的一舉一動。 按照菲第二任總統(tǒng)季里諾(Elpidio Rivera Quirino)的說法，菲律賓獨(dú)立后的目標(biāo)有三個(gè)：政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全與外部安全。②Benjamin B. Domingo， The Making of Filipino Foreign Policy， Foreign Service Institute， 1983， p.155.正是為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，菲律賓于1951 年同美國簽訂了《共同防御條約》，雙方由此正式結(jié)成了軍事同盟關(guān)系。 按照《美菲關(guān)系總條約》的規(guī)定，在沒有菲律賓代表出席的任何國際場所以及菲律賓沒有建立駐外機(jī)構(gòu)的國家中，美國可以全權(quán)代表菲律賓處理一切事務(wù)。 可以說在這一時(shí)期，菲律賓并沒有本國獨(dú)立的對外政策可言，而是僅僅作為美國的“附屬”和“跟班”存在，大多數(shù)周邊國家也沒有將菲當(dāng)作常規(guī)的亞洲國家看待，而是將其視為任由西方國家擺布的一個(gè)“傀儡”。 由于兩大陣營在意識形態(tài)方面的尖銳對立，菲律賓此間對于一切共產(chǎn)主義國家都小心提防，而且尤其擔(dān)心中國政府對其國內(nèi)相關(guān)力量進(jìn)行支援。 再加上受到華人問題和對臺關(guān)系等因素的影響，可以說，這一時(shí)期菲律賓與中國之間完全處于隔離狀態(tài)。

3.2 20 世紀(jì)60 年代中期至20 世紀(jì)末：獨(dú)立自主與“平衡外交”初試

自20 世紀(jì)60 年代起，冷戰(zhàn)背景下的國際戰(zhàn)略格局開始發(fā)生重大變化，美國決意在全球范圍內(nèi)收縮力量，中蘇關(guān)系則逐漸走向破裂。 為了共同遏制蘇聯(lián)的擴(kuò)張主義，中美兩國選擇日益走近，“戰(zhàn)略大三角”關(guān)系也得以塑造出新的全球戰(zhàn)略態(tài)勢。 這一時(shí)期，圍繞美軍基地問題和美菲經(jīng)濟(jì)矛盾，越來越多的菲律賓國民起而反對美國的控制，③Teodoro A. Agoncillo， Filipino Nationalism： 1872-1970， R.P. Garcia Publishing Co， 1974， p.52.這就為菲追求獨(dú)立自主的外交政策提供了有利契機(jī)。 1961—1963 年間，菲律賓先后參與組建了“東南亞聯(lián)盟”和“馬菲印多”聯(lián)盟，雖然這些機(jī)制均沒能堅(jiān)持多久便夭折了，但并沒有打擊菲律賓謀求建立集體安全的信心，反而促使它更為積極主動地倡導(dǎo)東南亞地區(qū)的國家合作。 終于在1967 年8 月，菲律賓與印度尼西亞、泰國、新加坡和馬來亞共同發(fā)表《曼谷宣言》，正式宣告了東南亞國家聯(lián)盟的成立。 實(shí)際上，不管是1971 年發(fā)表的《和平、自由和中立區(qū)宣言》，還是1976 年簽署的《東南亞友好合作條約》，都反映了包括菲律賓在內(nèi)的東南亞國家對于獨(dú)立自主的追求。

在這一過程中，菲律賓于1973 年提出了一種關(guān)于“平衡外交”的初步設(shè)想，這就是旨在美國、日本、中國和蘇聯(lián)等國之間求生存，爭取與世界各國建立友好關(guān)系的所謂“多級平衡”政策。①鄭蔚康：“菲律賓對東盟政策中的美國因素”，《東南亞研究》，2009 年第 5 期，第 62 頁。以此為指導(dǎo)，菲律賓開始調(diào)整并鞏固與美國的傳統(tǒng)關(guān)系，加強(qiáng)與日本、西歐和其他資本主義發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，并積極發(fā)展與社會主義國家和中東阿拉伯國家的友好關(guān)系。②沈紅芳：“菲律賓外交政策的演變和主要對外關(guān)系”，《南洋問題》，1983 年第 4 期，第 55 頁。在此背景下，菲律賓于1975 年與中國建交，從而初步搭建起一個(gè)同時(shí)處理對華對美關(guān)系的外交框架。 不過總體來看，建交之初的中菲關(guān)系一直處于平淡發(fā)展但又不時(shí)出現(xiàn)波動的狀態(tài)，特別是1975—1985 年這十年間，雖然兩國在政治及科技文化交流方面進(jìn)展較快，但在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作方面卻一直進(jìn)展較慢。 這種情況的出現(xiàn)主要是由于當(dāng)時(shí)中國的工業(yè)化才剛剛起步，在滿足自身發(fā)展方面的力量尚且不足，更談不上能夠給予菲律賓多少經(jīng)濟(jì)支持了。 所以對于此時(shí)的菲律賓而言，與中國進(jìn)行合作的經(jīng)濟(jì)價(jià)值其實(shí)很小，更何況臺灣問題的存在也為雙方關(guān)系的發(fā)展設(shè)置了很大障礙。 另外自1979 年建交以來，中美關(guān)系基本上能夠保持比較穩(wěn)定的狀態(tài)，直到冷戰(zhàn)結(jié)束之后美國不斷利用人權(quán)問題干涉中國內(nèi)政，才使雙方的分歧逐漸增大。 與此同時(shí)，中菲之間的南海爭端開始發(fā)酵，菲律賓轉(zhuǎn)而呼喚美國軍事力量重回亞太，以求為其在南海的利益聲索提供后盾和支持。 由此可見，這一時(shí)期菲律賓在處理對華對美關(guān)系時(shí)所采取的政策尚構(gòu)不成前文所述“大國平衡外交”的實(shí)施條件，充其量只能說是出現(xiàn)了某些先兆而已。

3.3 進(jìn)入21 世紀(jì)以來：波動中的“對稱平衡”與“非對稱平衡”

一般認(rèn)為，菲律賓在對華與對美關(guān)系中真正施行“平衡外交”是在進(jìn)入21 世紀(jì)之后，準(zhǔn)確來說始于2001 年的阿羅約(Gloria Macapagal Arroyo)總統(tǒng)執(zhí)政。 由于實(shí)行改革開放政策，特別是加入世界貿(mào)易組織(WTO)，這一時(shí)期中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力得以顯著提升，逐漸成為新興崛起大國的主要代表。 與此同時(shí)，中國的快速發(fā)展也打破了原有的國際格局，并且凸顯了美國地位的相對衰落，兩國間的競爭與對抗關(guān)系由此逐步加劇。 正是在此背景下，這一時(shí)期的菲律賓已經(jīng)基本具備了在中美之間施行“平衡外交”的條件，開始在其對華對美關(guān)系實(shí)踐中奉行“大國平衡”的外交政策。 不過，由于受到其他一些客觀因素的影響，菲律賓的“中美平衡外交”在不同總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期的表現(xiàn)并不完全相同，而是呈現(xiàn)出一種在“對稱平衡”與“非對稱平衡”之間交替轉(zhuǎn)換和不斷波動的狀態(tài)。

在阿羅約執(zhí)政時(shí)期，菲律賓對于自身地位以及對華對美關(guān)系應(yīng)該說具有比較客觀的認(rèn)知。 阿羅約上任不久即對中國進(jìn)行了訪問，并與中方簽署了八個(gè)重要協(xié)議，之后雙方的高層互訪更是持續(xù)不斷。 在此期間，中菲關(guān)系不僅在政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了較大突破，而且在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也取得了長足發(fā)展，特別是雙邊貿(mào)易額由2001年的35.7 億美元增長至2007 年的306.2 億美元，七年間增長了 8 倍之多。③“2000—2009 年中國—菲律賓貿(mào)易統(tǒng)計(jì)”，中華人民共和國駐菲律賓共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處，2010 年 1 月 26 日，http：／ ／ph.mofcom.gov.cn／article／zxhz／tjsj／200801／20080105344568.shtml。與此同時(shí)，“9.11”事件后菲律賓支持美國領(lǐng)導(dǎo)的反恐斗爭并直接派遣軍隊(duì)前往阿富汗，而且根據(jù)《菲美來訪部隊(duì)協(xié)定》同意美軍繼續(xù)使用其克拉克基地和蘇比克基地。④王光厚著：《冷戰(zhàn)后中國東盟戰(zhàn)略關(guān)系研究》，吉林大學(xué)出版社，2008 年版，第 172 頁。不過由于2004 年菲律賓擅自從伊拉克撤軍，美國又對其進(jìn)行了懲罰并且減少了援助，這也在很大程度上反映出此間美菲同盟關(guān)系所出現(xiàn)的波動。 需要指出的是，這一時(shí)期中菲雙方成功建立起一系列磋商機(jī)制，其中包括漁業(yè)合作、海洋環(huán)保和建立信任措施三個(gè)工作組。 特別是在2004 年9 月，兩國石油公司達(dá)成了在南海部分海域開展聯(lián)合海洋地震工作的協(xié)議，而在2005 年3 月，又與越南的國營石油公司一起簽署了在南海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合開展海洋地震工作的協(xié)議。 雖然中菲在南海問題上的爭議并未因此徹底解決，但是相較于20 世紀(jì)90 年代的爭執(zhí)不斷，雙方爆發(fā)沖突的可能性顯然已經(jīng)大大降低。 因此總體來看，菲律賓在阿羅約執(zhí)政時(shí)期所施行的“中美平衡外交”政策，基本處于一種“對稱平衡”的狀態(tài)。

但在阿基諾三世執(zhí)政之后，這種“對稱平衡”狀態(tài)又出現(xiàn)了顯著變化。 由于菲律賓的政策重心開始更多聚焦安全防務(wù)，其國家安全導(dǎo)向也從強(qiáng)調(diào)內(nèi)部安全明顯轉(zhuǎn)向關(guān)注領(lǐng)土防御，在親美勢力影響下的菲武裝部隊(duì)為此加速推進(jìn)軍事現(xiàn)代化步伐，并且謀求強(qiáng)化美國軍事存在，以此增強(qiáng)在南海問題上抗衡中國的能力。①代帆：“國家安全與對外政策：阿基諾三世的對華政策及其啟示”，《國際關(guān)系研究》，2016 年第 3 期，第 119 頁。與此同時(shí)，奧巴馬(Barack Hussein Obama)政府推出的“亞太再平衡”政策也客觀上提升了菲律賓在美國對外戰(zhàn)略中的地位，兩國于2014 年4 月簽訂了一項(xiàng)新的防務(wù)合作協(xié)議，美國承諾給予菲律賓軍事上的支持和援助，并加強(qiáng)美菲同盟在南海問題上的軍事作用。②“美菲簽署防務(wù)協(xié)議”，《中國日報(bào)》，2014 年 4 月30 日，第8 版。在此背景下，菲律賓不斷在南海問題上向中國發(fā)難，其中最為嚴(yán)重的事件是將南海爭議單獨(dú)提交到國際仲裁庭，這也使得中菲關(guān)系再次降到“冰點(diǎn)”，而菲律賓則在“中美平衡外交”的蹺蹺板上明顯偏向了美國。 這一時(shí)期中國的南海政策也出現(xiàn)了一些變化，比如在高調(diào)宣布建立三沙市后，中共十八大報(bào)告又明確表達(dá)了堅(jiān)決維護(hù)海洋權(quán)益進(jìn)而建設(shè)海洋強(qiáng)國的決心，隨后陸續(xù)開展了一些島礁建設(shè)活動。 這些事態(tài)客觀上引起了菲律賓的恐慌，也在很大程度上影響了其“平衡外交”的實(shí)施效度。 此間的中菲雙邊貿(mào)易雖仍保持了正增長的態(tài)勢，但是相較于阿羅約政府時(shí)期，增長勢頭已經(jīng)明顯放緩。 因此總體來看，盡管阿基諾三世政府的對華與對美政策依然屬于“大國平衡外交”的范疇，但其政策實(shí)施的效度已與阿羅約時(shí)期的“對稱平衡”明顯不同，而是呈現(xiàn)出一種傾斜式的“非對稱平衡”狀態(tài)；這種狀態(tài)一直持續(xù)到杜特爾特政府上臺，菲對華對美關(guān)系實(shí)踐才重回“對稱平衡”的軌道。

四、當(dāng)前影響菲律賓“中美平衡外交”的三個(gè)最突出問題

得益于杜特爾特政府在中美兩國間所施行的“對稱平衡外交”，當(dāng)下的中菲關(guān)系被認(rèn)為已經(jīng)進(jìn)入歷史上最好的時(shí)期。 這不僅為菲律賓專注國內(nèi)建設(shè)提供了較為穩(wěn)定的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也在很大程度上有利于中國南海權(quán)益的維護(hù)與“一帶一路”倡議的推進(jìn)。 但是正如前文所述，菲律賓一直以來都保持著與美國的同盟關(guān)系，且其國內(nèi)政治發(fā)展和對外政策制定也受到美國因素根深蒂固的影響。 即便在進(jìn)入21 世紀(jì)以后開啟了“中美平衡外交”的新階段，但菲律賓的政策選擇仍然處于一種由“對稱平衡”到“非對稱平衡”再到“對稱平衡”的交替轉(zhuǎn)換與波動變化之中。 這就預(yù)示了杜特爾特政府所施行的“對稱平衡”政策極有可能會在特定情勢之下朝“非對稱平衡”方向發(fā)展，甚至不排除其“中美平衡外交”發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn)這種更糟情況的出現(xiàn)。 綜合考察“平衡外交”實(shí)施效度的主要因素以及目前新的國際政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，本文認(rèn)為當(dāng)前影響菲律賓“中美平衡外交”的最突出問題體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

4.1 中菲之間圍繞南海爭議存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

阿基諾三世執(zhí)政時(shí)期所制造的“南海仲裁案”問題，在杜特爾特政府時(shí)期暫時(shí)被擱置，也階段性緩解了中菲之間在南海問題上的激烈爭執(zhí)。 杜特爾特政府顯然已經(jīng)認(rèn)識到，南海海域的安定事關(guān)菲律賓的國家安全，域外大國的干涉只會使南海爭議增加更多不可預(yù)測的因素，并可能使其失去在該問題談判中的自主權(quán)和話語權(quán)。 為此近幾年來，杜特爾特政府選擇積極恢復(fù)并發(fā)展與中國的對話機(jī)制，目的是將南海問題放在雙邊合作的框架之內(nèi)，通過共同協(xié)商的方式逐步加以解決。 與此同時(shí)，菲律賓還一度加大了對美日等國的抨擊力度，旨在打破這些國家對其國內(nèi)事務(wù)的干涉。 比如在2017 年東盟外長會議期間，面對美國、日本、澳大利亞三國在聯(lián)合聲明中敦促中菲雙方遵守所謂“仲裁結(jié)果”，菲外長阿蘭·卡亞塔諾(Alan Cayetano)就曾明確發(fā)出警告，稱菲律賓是主權(quán)獨(dú)立的國家，不允許他國對菲律賓發(fā)號施令。①［越］阮清明、盧矜靈：“對菲律賓總統(tǒng)杜特爾特南海政策的趨勢研究”，《南洋資料譯叢》，2019 年第 2 期，第 20 頁。

不過需要看到的是，杜特爾特政府對于“南海仲裁案”實(shí)際上持有一種非常微妙的態(tài)度。 盡管其并沒有選擇根據(jù)阿基諾三世政府預(yù)設(shè)的劇本續(xù)演下去，但卻自始至終沒有對該仲裁的結(jié)果表達(dá)過明確的否定立場。 相反在其首份國家公報(bào)中，曾經(jīng)表示支持和尊重仲裁庭的裁決，并視此為和平解決南海爭端的重要推動力。②同①，第18 頁?；蛟S杜特爾特政府只是想要暫時(shí)性地?cái)R置南海爭議，以此換取中國對其國內(nèi)建設(shè)的支持，進(jìn)而為其國家發(fā)展創(chuàng)建一個(gè)相對穩(wěn)定的周邊環(huán)境。 事實(shí)上近幾年來，菲律賓并沒有停止其在南海地區(qū)的相關(guān)活動，比如2018 年5 月就曾在中業(yè)島、西月島上修建燈塔和機(jī)場。③“Philippines Launches Spratly Runway Repairs，” Asia Maritime Transparency Initiative， Center for Strategic and International Studies， May 25， 2018， https：／ ／amti.csis.org／philippines-launchesspratly-repairs／.特別是在近期發(fā)生的牛軛礁事件不斷發(fā)酵的過程中，包括防長和外長在內(nèi)的菲律賓高官均發(fā)表了強(qiáng)硬言論，他們將中國漁船正常的避風(fēng)行為曲解為“海上民兵非法聚集”，軍方甚至向包括牛軛礁在內(nèi)的多個(gè)海域大量增兵?？梢妼τ诜坡少e來說，所謂暫時(shí)擱置政策并不意味著它就此放棄了歷屆政府在南海問題上的既有立場，根據(jù)未來情勢發(fā)展的需要，它也未必不會重拾“仲裁案”這一“武器”繼續(xù)向中國施壓。就此而言，南海爭議存在本身即構(gòu)成了影響“中美平衡外交”未來發(fā)展趨向的一個(gè)潛在威脅。

4.2 菲律賓國內(nèi)政治狀況以及民眾輿論的影響

外交是內(nèi)政的延續(xù)，任何對外政策的制定本質(zhì)上都是出于國家利益的考慮，菲律賓的國內(nèi)政治狀況也是影響其“平衡外交”實(shí)施的最重要變量之一。 在政治形式上，菲律賓一直被公認(rèn)為“寡頭民主”的典型，178 個(gè)政治家族在國會中占據(jù)70%的眾議員席位和近80%的參議員席位，控制著80 個(gè)省中73 個(gè)省的行政權(quán)，④邵先成：“阿基諾政府南海政策轉(zhuǎn)變的國內(nèi)推動與限制因素及未來趨勢預(yù)判”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016 年第3 期，第51 頁。這就使其國內(nèi)政治實(shí)際上變成了以姓氏為主的不同政治家族之間的競爭。 這些政治家族大多以追逐私利為主要目標(biāo)，很少能為國家共同的目標(biāo)而付諸行動，于是家族政治集團(tuán)的腐敗及其相互之間的爭權(quán)奪利也就成為菲律賓政治領(lǐng)域的常態(tài)。 在此情況下，杜特爾特政府在對華對美關(guān)系上的政策轉(zhuǎn)向或許很大程度上就是為了與阿基諾三世政府的做法劃清界限，通過采取大國“對稱平衡”的方式顯示出自己所代表的家族政治的特點(diǎn)。

必須看到，作為實(shí)行三權(quán)分立體制的國家，杜特爾特政府治下的菲律賓對于“南海仲裁案”的擱置態(tài)度已經(jīng)遭到前最高法院大法官安東尼奧·卡皮奧(Antonio T. Carpio)為代表的反對派的批判，它們希望能以仲裁結(jié)果作為依據(jù)，爭取在美日等國的協(xié)助下執(zhí)行裁決，因而指責(zé)杜特爾特政府“只顧迎合中國”而放棄了菲律賓在南海的“合法權(quán)益”。 這些反對與中國接近的力量大多可以歸為“親美派”之列，而且很大程度上源于美菲之間長期的軍事同盟關(guān)系。 由于菲律賓的軍方一直以來基本為美國所把控，因此存在較強(qiáng)的親美勢力似乎在所難免。 不過從近年來菲律賓國內(nèi)媒體和社會輿論的情況來看，大多數(shù)民眾都對中國表現(xiàn)出了比較消極的態(tài)度，且有近九成的人希望“能從中國手中奪回黃巖島的主權(quán)”。⑤王迎輝：“杜特爾特對華政策不可避免地存在‘另一面’”，《世界知識》，2019 年第 4 期，第 31 頁。尤其是杜特爾特政府近期所采取的一些政策已經(jīng)與其上臺之初出現(xiàn)了較為明顯的反差，如開始恢復(fù)與美國的“肩并肩”聯(lián)合軍演，在不同場合“提醒中國注重自身行為而不要監(jiān)視其在南海的行動”等。 這意味著國內(nèi)政治狀況以及民眾輿論將極有可能對菲律賓的對華對美政策造成干擾，進(jìn)而打破中美之間“對稱平衡”的狀態(tài)。 實(shí)際上此次牛軛礁事件的升溫，就在很大程度上反映了當(dāng)下菲律賓國內(nèi)政治生態(tài)的變化，特別是與其政府內(nèi)部和軍方中的親西方勢力極力渲染密不可分。 更何況，杜特爾特的總統(tǒng)任期至2022 年就將結(jié)束，在其之后的菲律賓對外政策再次發(fā)生反轉(zhuǎn)也并非沒有可能。

4.3 美菲同盟關(guān)系與“印太戰(zhàn)略”的干擾

杜特爾特政府上任伊始曾對美國干涉菲律賓國內(nèi)政治的做法大加批評，不過隨后便出現(xiàn)一些在軍事上加強(qiáng)與美合作的征兆，而特朗普(Donald Trump)政府“印太戰(zhàn)略”的推出，更是為美菲同盟的再度強(qiáng)化提供了一個(gè)新的契機(jī)。2017 年11 月，特朗普與杜特爾特會晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明再次肯定了美菲同盟對于兩國關(guān)系的重要性，雙方承諾將繼續(xù)加強(qiáng)彼此間的合作，并共同強(qiáng)調(diào)了和平解決南海爭端的必要性。①The White House， “ Joint Statement between the United States of America and the Republic of the Philippines，” November 13，2017， https：／ ／www.whitehouse.gov／briefings-statements／joint-statement-united-states-america-republic-philippines／.2018 年6 月，時(shí)任美國國防部長馬蒂斯(James Norman Mattis)在香格里拉對話會上首次就“印太戰(zhàn)略”進(jìn)行了全面闡述，明確表示要讓美國與盟國菲律賓和泰國的關(guān)系以及與新加坡牢不可破的伙伴關(guān)系重新煥發(fā)活力，同時(shí)尋求同印度尼西亞、馬來西亞和越南三個(gè)核心國家建立新的伙伴關(guān)系。②U.S. Department of Defense， “Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue，” June 2， 2018，https：／ ／dod.Defense.gov／News／Transcripts／Transcript-View／Article／1538599／remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue／.在2018 年8 月的東盟外長系列會議上，時(shí)任國務(wù)卿蓬佩奧(Mike Pompeo)進(jìn)而宣布美國將向印太地區(qū)提供近三億美元的援助，以進(jìn)一步加強(qiáng)同該地區(qū)盟國和伙伴國的安全合作。③U.S. Department of State， “Fact Sheet： U.S. Security Cooperation in the Indo-Pacific Region，” August 4， 2018， https：／ ／www.state.gov／u-s-security-cooperation-in-the-indo-pacific-region／.

不難看出，與奧巴馬時(shí)期的亞太“再平衡”戰(zhàn)略相比，特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”除范圍更大且更廣之外，在實(shí)施方式上幾乎沒有發(fā)生變化，依舊是綜合利用經(jīng)濟(jì)、軍事及外交等多重手段，通過廣泛統(tǒng)合東南亞和南亞國家達(dá)到全面制衡中國崛起的戰(zhàn)略目標(biāo)。 為此美國于2018年8 月與菲律賓、文萊、新加坡、泰國、印度尼西亞和馬來西亞的海軍及海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在南海地區(qū)進(jìn)行了為期五天的軍事演習(xí)；2019 年9 月又與東盟十國一起舉行了首次海上聯(lián)合軍演。 這被視為美國著力加強(qiáng)與東南亞各國的防務(wù)合作，以圖共同遏制中國的表現(xiàn)，對此杜特爾特政府并未表現(xiàn)出反對或者排斥態(tài)度，而是選擇了密切配合并積極參與。 進(jìn)入2021 年以來，盡管美國經(jīng)歷了政權(quán)更迭，但是新上臺的拜登(Joseph Robinette Biden， Jr)政府也未根本改變對華戰(zhàn)略競爭的既有方向，依然繼續(xù)頻繁派遣艦機(jī)在南海地區(qū)開展軍事活動，并加緊進(jìn)行了一系列關(guān)涉南海問題的外交活動。 例如2021年1 月27 日，國務(wù)卿安東尼·布林肯(Antony Blinken)在與菲律賓外長通話時(shí)重申《美菲共同防御條約》適用于南海，強(qiáng)調(diào)“美國拒絕中國在南海超出1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》允許其索取的海區(qū)的海洋主權(quán)主張”，“承諾與東南亞聲索國共同面對中國的壓力”。④U.S. Department of State， “Secretary Blinken’ s Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin，” January 27， 2021， https： ／ ／www.state. gov／secretary-blinkens-call - with - philippine -secretary-of-foreign-affairs-locsin／.同年2 月17日，總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理杰克·沙利文(Jake Sullivan)又在與菲律賓國家安全顧問通話時(shí)表示，拜登政府認(rèn)可“2016 年南海仲裁案臨時(shí)仲裁庭所作裁決是最終裁決且對各方均具有法律約束力”。⑤The White House， “Statement by NSC Spokesperson Emily Horne on National Security Advisor Jake Sullivan Call with National Security Advisor Hermogenes Esperon of the Philippines，” February 17，2021， https：／ ／www. whitehouse. gov／briefing - room／statements -releases／2021／02／17／statement-by-nsc-spokesperson-emily-horneon-national-security-advisor-jake-sullivan-call-with-nationalsecurity-advisor-hermogenes-esperon-of-the-philippines／.可見伴隨“印太戰(zhàn)略”的強(qiáng)力推進(jìn)，美菲同盟關(guān)系很難說不會出現(xiàn)再度強(qiáng)化的趨勢。尤其是如果該戰(zhàn)略的實(shí)施能夠給菲律賓的軍事與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來更進(jìn)一步的好處，那么中菲之間基于“一帶一路”倡議的相關(guān)合作或?qū)⒚媾R嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而菲律賓在“中美平衡外交”中的站位也可能因此大受影響。

五、結(jié) 語

大多數(shù)小國為了生存與發(fā)展均會選擇“平衡外交”的模式，以求在處理與大國的關(guān)系時(shí)實(shí)現(xiàn)“左右逢源”或者兩面獲利。 這種外交模式是小國作為主要施動者與大國之間交互作用的結(jié)果，相關(guān)各方更多考慮的是彼此關(guān)系的價(jià)值以及自身獲利的多寡。 通過批判地吸收國內(nèi)外已有研究成果，本文提出了“對稱平衡”與“非對稱平衡”的概念，同時(shí)基于蹺蹺板原理闡述了二者之間在“主導(dǎo)因素”和“加成因素”共同作用下必然發(fā)生的交替轉(zhuǎn)換和波動變化，對于小國的“大國平衡外交”形成條件與實(shí)施效度進(jìn)行了更為深入的分析。 在此基礎(chǔ)上，本文對于杜特爾特政府的“中美平衡外交”及其“對稱平衡”狀態(tài)進(jìn)行了驗(yàn)證，并通過考察菲律賓的對華對美關(guān)系實(shí)踐，特別是其“平衡外交”的演化脈絡(luò)，得出了“對稱平衡”狀態(tài)極有可能在特定情勢下朝“非對稱平衡”發(fā)展的結(jié)論。 顯然，這些研究不僅有助于學(xué)界對小國的“大國平衡外交”機(jī)理形成準(zhǔn)確的學(xué)理認(rèn)知，也將有利于各方對菲律賓的對華對美政策趨向提前作出客觀預(yù)判，為理性把握中菲關(guān)系的未來發(fā)展提供一些有價(jià)值的參考。 對于中國來說，關(guān)注小國外交，研究小國外交，進(jìn)而有效開展小國外交，理應(yīng)成為堅(jiān)持“大國是關(guān)鍵，周邊是首要，發(fā)展中國家是基礎(chǔ)，多邊是重要舞臺”這一全方位外交布局的題中應(yīng)有之義。