鄧宇琦 許珊珊 唐詠儀

（南京郵電大學(xué)，江蘇 南京 210023）

引言

近年來人口老齡化與養(yǎng)老服務(wù)主體匱乏的矛盾日益突出，中央為此在相關(guān)文件中多次提出要大力培養(yǎng)養(yǎng)老志愿者隊(duì)伍，積極探索 “學(xué)生社區(qū)志愿服務(wù)計(jì)學(xué)分” “時間銀行” 等做法。這極大地激發(fā)了地方政府探索 “時間銀行” 互助養(yǎng)老的積極性。 “時間銀行” 養(yǎng)老服務(wù)是指 “通過政策設(shè)計(jì)，鼓勵志愿者為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，按一定的規(guī)則記錄儲存服務(wù)時間，年老需要時可提取時間兌換服務(wù)。”[1]當(dāng)前學(xué)術(shù)界有關(guān) “時間銀行” 的研究主要是對西方理論與經(jīng)驗(yàn)的引介、參與意愿[2]、拓展路徑[3]、發(fā)展難點(diǎn)和應(yīng)對策略[4]等方面的分析，對 “時間銀行” 養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行成本的關(guān)注不多。本文嘗試從交易成本角度切入，以南京市推行的 “時間銀行” 養(yǎng)老服務(wù)政策及實(shí)踐為研究個案，探討 “時間銀行” 養(yǎng)老服務(wù)的交易成本，為進(jìn)一步推進(jìn)該政策的完善提供相關(guān)依據(jù)。

1 交易成本：內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)

交易成本是新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本概念，最早由科斯在《論企業(yè)的性質(zhì)》中提出，是指市場運(yùn)行中交易活動的成本，企業(yè)就是為了降低市場不確定性帶來的額外交易成本損耗而產(chǎn)生。此后，威廉姆森建構(gòu)了交易成本的分析框架：基于人性的 “有限理性” 和 “機(jī)會主義” 兩個假設(shè)前提，闡述了交易活動中資產(chǎn)特殊性、交易環(huán)境的不確定性與交易頻率對交易成本形成的影響，就具體經(jīng)濟(jì)行為達(dá)成契約的過程視角提出交易成本分為 “事前” 和 “事后” 成本兩個部分。事前成本是契約達(dá)成前的信息收集、協(xié)商成本和締約成本，事后成本則包括履約成本和敦促契約執(zhí)行的監(jiān)督成本。

自交易成本被科斯和威廉姆森提出和推廣后，國內(nèi)外學(xué)者研究切入的視角雖有所不同，但也形成了基本共識：交易行為過程中一定會耗費(fèi)資源，市場的交易成本必然不為零；不同的交易制度只能減少而不能完全消除交易費(fèi)用，因此經(jīng)濟(jì)行為中選擇市場還是企業(yè)交易制度，取決于交易成本的最優(yōu)選擇。

2 公共政策過程與經(jīng)濟(jì)行為一樣存在交易成本

隨著對交易成本的研究日益深入，學(xué)者們將交易成本理論引入公共管理領(lǐng)域，由研究經(jīng)濟(jì)行為拓展到政府行為，成為公共管理領(lǐng)域進(jìn)行政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的重要切入點(diǎn)。這是因?yàn)椋?、制度在某種程度上是決定交易成本的內(nèi)生變量。政策、制度的產(chǎn)生源于交易成本的降低，政策失當(dāng)、制度建設(shè)滯后帶來的隱患便是加大交易成本。

公共選擇理論的提出者布坎南指出，國家治理中的政府行為也隱含著各種交易，存在著一個政治市場[5]。政治市場的交易活動比一般的市場交易復(fù)雜得多，其公共政策制定的政策過程、治理過程存在著多主體之間的交易活動。尤其是在提倡多元治理體系的今天，政府已經(jīng)不是公共產(chǎn)品的唯一提供者，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的 “合同式” 的交易活動同樣存在于公共治理領(lǐng)域。

公共政策過程是一個由社會問題得到政府確認(rèn)，政府為化解該問題形成政策，政策執(zhí)行、政策評估、政策變遷到政策終結(jié)的過程。公共政策過程是一個不斷找尋最佳方案的理性過程，協(xié)調(diào)著各種認(rèn)同和需求的滿足，是參與政策過程的各方合作的過程。公共政策過程的交易成本，是參與政策過程的各方在合作中，由于存在 “有限理性” 和 “機(jī)會主義” ，而形成政策建立、執(zhí)行、評估的 “契約” 成本以及管理、交付公共產(chǎn)品和服務(wù)的 “協(xié)議” 成本。

3 南京市 “時間銀行” 養(yǎng)老服務(wù)政策過程的交易成本分析

“時間銀行” 養(yǎng)老服務(wù)模式在南京由棲霞區(qū)一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)率先試行。因其具有破解養(yǎng)老服務(wù)主體不足的困局的功能而被南京市政府采納。2019年7月，《南京養(yǎng)老服務(wù)時間銀行實(shí)施方案》（試行）發(fā)布，該《方案》中提出構(gòu)建政府主導(dǎo)、通存通兌的 “時間銀行” 互助養(yǎng)老的運(yùn)行機(jī)制。2019年12月，南京全市正式開展 “時間銀行” 試點(diǎn)工作。截至2021年1月，全市已招募注冊志愿者4.5萬多名，服務(wù)對象3.3萬多名，累計(jì)服務(wù)8.6萬單。按照羅杰·科布劃分標(biāo)準(zhǔn)[6]，南京 “時間銀行” 政策是典型的外在創(chuàng)始型政策議程類型，即由政府系統(tǒng)以外的個人或社會團(tuán)體提出，在取得一定成功經(jīng)驗(yàn)并被政府認(rèn)為有利于解決公共問題后上升為政策議程。同時 “時間銀行” 政策從確立到執(zhí)行是典型的多元主體參與政策：既包括了以南京市政府為代表的官方政策主體，也包括了相關(guān)社會組織、公民個人、智庫以及大眾傳媒在內(nèi)的非官方參與主體。各方主體在政策過程中發(fā)揮作用，產(chǎn)生相應(yīng)交易成本。

本文采取政策過程和參與主體雙維度的分類方式，分析南京 “時間銀行” 政策過程中的交易成本。政策過程方面，從公共政策的一般發(fā)展過程出發(fā)，分為形成共識、政策制定、政策執(zhí)行和監(jiān)督評估四個部分，參與主體圍繞政府、社會組織以及公民三個主體展開，據(jù)此可將南京市 “時間銀行” 政策過程的交易成本分為：信息成本、評估成本、談判成本、運(yùn)轉(zhuǎn)成本、協(xié)調(diào)成本五個部分（見表1）。

表1 “時間銀行” 的交易成本結(jié)構(gòu)

3.1 信息成本

信息資源是政府制定政策的前提基礎(chǔ)，公共問題的發(fā)現(xiàn)離不開政府對有關(guān)信息的收集、傳遞、加工和使用。政府獲取信息往往需要人力成本的挖掘和物力成本的耗費(fèi)，有時甚至?xí)霈F(xiàn)財(cái)力成本的交易。在南京市 “時間銀行” 的發(fā)展過程中， “時間銀行” 概念最先由南京養(yǎng)老志愿服務(wù)聯(lián)合會在棲霞區(qū)堯化門提出并推廣，其目的是為了吸引更多的志愿服務(wù)主體。而隨著南京市整體呈現(xiàn)出養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)服務(wù)主體不足后，南京市政府開始對養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行反思和探索，在不斷調(diào)研探索和對話溝通中，最終選擇了 “時間銀行” 這一新模式作為破局利器。南京市政府主體對于全市整體養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的深入了解、對于服務(wù)主體缺口的正確認(rèn)識、對各地時間銀行模式的調(diào)研交流都是信息成本的具體展現(xiàn)。

3.2 評估成本

評估成本是指政府在對政策進(jìn)行制定過程中需要對具體內(nèi)容進(jìn)行合理性、合法性判斷所涉及到的成本。一項(xiàng)政策的制定需要在各個階段對政策的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行評估，包括政策是否符合客觀實(shí)際和具體情況、政策自身是否具有合法性、政策是否能真正解決相應(yīng)的公共問題等。 “時間銀行” 志愿養(yǎng)老模式最初只是在堯化門街道開展，但是將這一模式推廣至全市必須要對模式的適配性進(jìn)行擴(kuò)充性論證并進(jìn)行一定的理論評估，這其中就需要專業(yè)智庫團(tuán)隊(duì)參與，而這就是評估成本的體現(xiàn)。自2019年開始，南京市在鼓樓、棲霞、秦淮、建鄴等區(qū)從社區(qū)、街道、小區(qū)開展了多個層面的試點(diǎn)。進(jìn)行試點(diǎn)意味著要先期在試點(diǎn)地區(qū)開展完整的 “時間銀行” 模式，并且進(jìn)行細(xì)致地跟蹤記錄，在這一過程中投入的人力、物力和財(cái)力都屬于評估成本。

3.3 談判成本

談判是政策制定過程核心組成部分，是指政策制定者與參與者之間存在利益沖突，需要通過談判就政策選擇達(dá)成共識，因此政策制定過程中的談判成本是討價(jià)還價(jià)、利益博弈的交易成本。 “時間銀行” 的推行包含了兩個主要的談判階段：第一是南京市政府與南京養(yǎng)老志愿服務(wù)聯(lián)合會之間的談判博弈。在與南京養(yǎng)老志愿服務(wù)聯(lián)合會會長史秀蓮的訪談中，史會長提到她對于 “時間銀行” 的設(shè)想，這是一個全民參與的養(yǎng)老志愿服務(wù)，志愿服務(wù)者獲得的不僅是可以通存通兌的時間貨幣，還能通過自己的努力獲得社會的尊重和日常生活的便利。為此在與政府的談判中，希望政府能提供加大對 “時間銀行” 的宣傳，幫助聯(lián)合會加強(qiáng)與相關(guān)職能機(jī)構(gòu)和專業(yè)團(tuán)體的聯(lián)系。但這個愿景并沒有隨著 “時間銀行” 在全市的開展而實(shí)現(xiàn)，南京市政府、南京養(yǎng)老志愿服務(wù)聯(lián)合會以及其他涉及的服務(wù)單位仍在為此不斷談判博弈，尋求的是一種三方的均衡，在這個過程中必然會使得三方投入大量的成本。第二個談判階段是南京市政府在具體落實(shí) “時間銀行” 的過程中，與各個街道社區(qū)外包的養(yǎng)老社會服務(wù)組織之間的談判。在 “時間銀行” 模式開展之前，南京市大多數(shù)街道社區(qū)都通過政府購買服務(wù)的方式進(jìn)駐了養(yǎng)老服務(wù)組織，如今這些組織將作為時間銀行模式的第一批主要參與者。如何完成平穩(wěn)過渡并將 “時間銀行” 模式成功嵌入現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)體系，成為政府和各個養(yǎng)老服務(wù)組織談判的關(guān)鍵點(diǎn)。

3.4 運(yùn)轉(zhuǎn)成本

政策的制定更多是理論層面的制度設(shè)計(jì)，政策的執(zhí)行是將政策真正落實(shí)的重要環(huán)節(jié)。政策的執(zhí)行包括了為落實(shí)政策而進(jìn)行的基礎(chǔ)建設(shè)和落實(shí)執(zhí)行兩個主要步驟。這一過程中參與的主體是政策環(huán)節(jié)中最多的，產(chǎn)生的交易成本也必然紛繁復(fù)雜。南京市 “時間銀行” 是一個基于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺的模式，因此在全市實(shí)行前必須搭建一個 “時間銀行” 的專業(yè)化管理平臺。目前開發(fā)的系統(tǒng)是由市民政局牽頭，市大數(shù)據(jù)管理局、市信息中心配合共同搭建的。該系統(tǒng)不僅包括一個核心的信息數(shù)據(jù)管理平臺，還包括了時間銀行運(yùn)行基礎(chǔ)的配套制度，例如時間貨幣計(jì)算機(jī)制、服務(wù)者監(jiān)管機(jī)制等。政策的落地執(zhí)行往往意味著存在一個正式或者非正式的專用于運(yùn)轉(zhuǎn)政策的體制或組織，而這個組織在日常的行動過程中產(chǎn)生的成本也屬于運(yùn)轉(zhuǎn)成本。在 “時間銀行” 推廣的同時，南京市也構(gòu)建了市、區(qū) “時間銀行” 管理體系。在市、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，由民政部門會同相關(guān)部門負(fù)責(zé)，對 “時間銀行” 進(jìn)行分級管理。具體重點(diǎn)任務(wù)見圖1：

圖1 南京市養(yǎng)老服務(wù) “時間銀行” 實(shí)施方案重點(diǎn)任務(wù)

可以看出，機(jī)制、體系和系統(tǒng)的建設(shè)過程中都會投入不同類型的成本，這些成本就是運(yùn)轉(zhuǎn)成本的具體體現(xiàn)。

3.5 協(xié)調(diào)成本

政策的執(zhí)行往往不可能做到完美，即使經(jīng)過了充分的理論論證和實(shí)踐試點(diǎn)，正式開展時總會出現(xiàn)意料之外的情況和矛盾，這就需要相關(guān)的政策執(zhí)行主體根據(jù)實(shí)際情況和具體問題進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理。另一方面，政策的開展往往也意味著政策參與主體的擴(kuò)張，實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)新的問題和焦點(diǎn)需要新的參與者加入政策的完善過程。 “時間銀行” 在南京市的推廣暴露了試點(diǎn)過程中沒有出現(xiàn)的問題，例如就全市而言，有能力使用 “時間銀行” 服務(wù)平臺下單的老年人數(shù)量有限，大多數(shù)老年人受到手機(jī)設(shè)備限制或者難以短時間內(nèi)接受新的服務(wù)流程而沒有參與到 “時間銀行” 模式中。為此一些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織開展了協(xié)助老年人下單的培訓(xùn)課程，政府則從整體平臺運(yùn)行機(jī)制出發(fā)補(bǔ)充了代下單功能。而隨著志愿者個體的不斷加入，對于志愿者本身的基礎(chǔ)信息篩選要求有所提高，因此在申請注冊成為志愿者時， “時間銀行” 數(shù)據(jù)管理中心會與民政部門、公安部門開展合作，篩選符合條件的志愿者。除此以外，在與史會長的訪談中我們了解到，目前南京市已經(jīng)注冊成功的4.5萬多名志愿者中真正活躍在線的僅1萬多人。如何高效地帶動全民參與 “時間銀行” ，南京市政府對此的宣傳工作尤為重要，而這個過程中投入的資源就是激勵成本的表現(xiàn)。

4 結(jié)語

“時間銀行” 養(yǎng)老服務(wù)是一種尚處于探索階段的、應(yīng)對中國養(yǎng)老服務(wù)主體不足的解決方案，其目的在于構(gòu)建未來養(yǎng)老服務(wù)的新模式，形成更為和諧穩(wěn)定的社會尊老愛老互助的氛圍。這一新政策引入交易成本理論進(jìn)行分析，在公共管理領(lǐng)域?qū)儆谝环N較新的視角。一項(xiàng)公共政策的成敗與否，依賴于制定者的深思熟慮。從交易成本角度去研究 “時間銀行” 養(yǎng)老服務(wù)政策，目的在于審視 “時間銀行” 養(yǎng)老服務(wù)政策是否存在交易成本可優(yōu)化的空間，從而發(fā)掘出該政策中可待完善的不足之處。

致謝：

本論文受到南京郵電大學(xué)社會與人口學(xué)院周建芳教授和劉曉峰副教授的悉心指導(dǎo)，特此感謝！