李淑霞

摘要：近年來(lái)，國(guó)家非常重視教育事業(yè)的發(fā)展，不斷加大教育經(jīng)費(fèi)投入力度，推動(dòng)教育事業(yè)單位在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。預(yù)算管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，是全面建設(shè)國(guó)家治理能力、治理體系現(xiàn)代化的必然要求。加強(qiáng)基層教育事業(yè)單位的預(yù)算管理，有助于其更好地發(fā)揮社會(huì)公益組織的職能作用，提升管理和服務(wù)水平，同時(shí)有利于國(guó)家和地方政府將財(cái)政資金和資源更合理地配置于教育事業(yè)。2020年8月國(guó)務(wù)院新頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱“新條例”），清晰劃分了政府財(cái)政部門及各部門、各單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的組織責(zé)任、指導(dǎo)責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任，明確規(guī)定了各部門、各單位在預(yù)算管理中的主要職責(zé)與績(jī)效管理的要求，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理將產(chǎn)生積極、深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)前，在新預(yù)算法實(shí)施條例的背景下，對(duì)預(yù)算管理工作提出了新要求、新挑戰(zhàn)。需要針對(duì)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，提出更有效的預(yù)算管理對(duì)策，以適應(yīng)新情況、解決新問(wèn)題、防控新風(fēng)險(xiǎn)、取得新成效。

關(guān)鍵詞：基層教育事業(yè)單位 預(yù)算管理 新預(yù)算法

預(yù)算管理，是單位通過(guò)預(yù)算編制、內(nèi)部控制及考核監(jiān)督等手段進(jìn)行財(cái)務(wù)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的一種管理活動(dòng)，也是教育事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容。在當(dāng)今社會(huì)“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保增長(zhǎng)、新常態(tài)”的形勢(shì)下，亟須推進(jìn)預(yù)算管理研究。

一、重視基層教育事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

（一）有助于貫徹落實(shí)現(xiàn)代財(cái)稅體制改革

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，財(cái)稅體制改革全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)，預(yù)算管理制度更加完善。2020年2月財(cái)政部下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)），2020年8月中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第729號(hào)頒布《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，黨的十九屆五中全會(huì)提出了建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的目標(biāo)要求。“十四五”時(shí)期，將根據(jù)進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，要在挖掘潛力、規(guī)范管理、提高效率、釋放活力上下更大功夫。

（二）有助于提高財(cái)政預(yù)算資金使用效率

基層教育事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于各級(jí)財(cái)政撥款。因此，怎樣將財(cái)政資金進(jìn)行合理化分配與應(yīng)用，是實(shí)施預(yù)算管理所要解決的問(wèn)題之一。預(yù)算管理要求各單位全員參與，全業(yè)務(wù)覆蓋，全過(guò)程監(jiān)督。通過(guò)實(shí)施預(yù)算管理，對(duì)資金使用情況進(jìn)行事前、事中、事后監(jiān)控，從而有效提高財(cái)政資金使用效率，減少或避免財(cái)政資金浪費(fèi)或閑置。

（三）有助于提升財(cái)務(wù)管理水平

預(yù)算管理是教育事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的核心，是規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段，對(duì)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)起到一定的引導(dǎo)和約束作用。高效的預(yù)算管理使資金使用情況更加清晰透明，資金利用效率明顯提高，督促管理決策層對(duì)不合理部分及時(shí)調(diào)整修正，讓各項(xiàng)決策變得更加科學(xué)、合理，使得預(yù)算資金得到合理分配和使用，促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平不斷提升。

（四）有助于完善內(nèi)部控制機(jī)制

基層教育事業(yè)單位在開(kāi)展內(nèi)部建設(shè)時(shí)，對(duì)各項(xiàng)資金實(shí)施預(yù)算管理，可以有效地反映和監(jiān)督單位的財(cái)務(wù)狀況，對(duì)財(cái)政資金的收支活動(dòng)、預(yù)算資金使用情況及效率結(jié)果及時(shí)進(jìn)行分析、調(diào)整控制、動(dòng)態(tài)糾錯(cuò)，確保預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中財(cái)政資金得到有效分配和充分利用，降低或減少內(nèi)部控制建設(shè)中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。

二、基層教育事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）管理層面

1.預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)，重視程度不夠。目前仍有事業(yè)單位對(duì)預(yù)算編制和管理的認(rèn)識(shí)不到位，重視程度不夠，特別是沒(méi)有引起領(lǐng)導(dǎo)決策層的高度重視。有的單位認(rèn)為預(yù)算編制僅是財(cái)務(wù)部門的事情，而財(cái)務(wù)部門受職責(zé)權(quán)限、業(yè)務(wù)領(lǐng)域等多方面影響和制約，在預(yù)算管理中不能全面考慮各種綜合因素。有的單位雖由財(cái)務(wù)部門牽頭，其他部門配合，但因認(rèn)識(shí)不到位、參與意識(shí)不強(qiáng)問(wèn)題使得其預(yù)算編制缺乏精準(zhǔn)性，致使財(cái)務(wù)預(yù)算編制不合理、不科學(xué)。

2.預(yù)算編制方法不恰當(dāng)，編制質(zhì)量不高。目前，部分事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，一方面沒(méi)有對(duì)上年度決算執(zhí)行情況及項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行充分調(diào)研和詳細(xì)分析，也沒(méi)有對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金及原因進(jìn)行深層次剖析，缺乏夯實(shí)的基礎(chǔ)準(zhǔn)備和完整的數(shù)據(jù)支撐材料;另一方面預(yù)算編制方法選擇不當(dāng)，習(xí)慣性使用傳統(tǒng)的編制方法如增量預(yù)算法，容易受以往因素影響，導(dǎo)致預(yù)算編制松弛或資源浪費(fèi)，預(yù)算管理的質(zhì)量不高。

3.溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，信息反饋不暢。財(cái)務(wù)部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通或業(yè)務(wù)部門不參與其中，未能做到全員參與，未建立常態(tài)化溝通反饋機(jī)制。內(nèi)部信息管理系統(tǒng)相互獨(dú)立，未實(shí)現(xiàn)資源整合、信息共享，導(dǎo)致信息傳遞不通暢、不及時(shí)，致使預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)和基建管理等相互脫節(jié)，造成相關(guān)政策難以落實(shí)，影響管理效能的整體提升。

（二）執(zhí)行層面

1.預(yù)算編制環(huán)節(jié)的問(wèn)題。首先，預(yù)算編制時(shí)間安排不合理，編制過(guò)程較短。近年來(lái)，上級(jí)財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門下達(dá)預(yù)算編制通知的時(shí)間一般在7月初或中旬，并要求各基層單位在7月底前完成“一上”預(yù)算，12月初完成“二上”預(yù)算編報(bào)工作。很多單位從接到預(yù)算編制通知開(kāi)始安排布置到完成預(yù)算編制工作，僅有半個(gè)月左右的時(shí)間，難免會(huì)出現(xiàn)編制粗糙或偏離實(shí)際的現(xiàn)象。其次，基本支出經(jīng)費(fèi)生均定額核算標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求不相適應(yīng)。一般基層教育事業(yè)單位基本支出經(jīng)費(fèi)核算標(biāo)準(zhǔn)，是按照實(shí)際在校學(xué)生人數(shù)的生均定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)來(lái)核算的，未能根據(jù)各單位的實(shí)際職能特點(diǎn)、工作任務(wù)及人員編制情況做適當(dāng)調(diào)整，這種采用“一刀切”的方法核定基本支出經(jīng)費(fèi)，對(duì)于很多學(xué)校來(lái)說(shuō)是無(wú)法滿足其實(shí)際經(jīng)費(fèi)需求的。最后，項(xiàng)目預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)。部分單位在編制“一上”項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，一般是按照上年項(xiàng)目預(yù)算資金的120%—150%控制數(shù)進(jìn)行申報(bào)，缺乏對(duì)事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)狀況的全面預(yù)測(cè)和規(guī)劃，也缺少可行性研究、評(píng)估及論證等前期準(zhǔn)備，容易造成項(xiàng)目資金的浪費(fèi)。

2.預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的問(wèn)題。首先，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不夠均衡。部分事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，未能嚴(yán)格按計(jì)劃落實(shí)執(zhí)行，基本支出存在隨意性、不穩(wěn)定性，項(xiàng)目支出進(jìn)度慢，前松后緊，很多項(xiàng)目往往在前幾個(gè)月不計(jì)劃或不安排支出，支出時(shí)間集中在6月、8月、10月的預(yù)算考核月或到年終支付，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡。其次，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行周期偏長(zhǎng)。預(yù)算一經(jīng)上級(jí)部門批復(fù)下達(dá)后，各事業(yè)單位都要嚴(yán)格執(zhí)行，但部分事業(yè)單位在實(shí)際執(zhí)行時(shí)還是不斷發(fā)生預(yù)算項(xiàng)目頻繁調(diào)整現(xiàn)象。主要表現(xiàn)是：預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，隨意調(diào)整公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算款項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目支出范圍管控不嚴(yán)，導(dǎo)致出現(xiàn)無(wú)預(yù)算支出、超范圍或超標(biāo)準(zhǔn)支出等問(wèn)題，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力;專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不力，調(diào)整變化情況多。最后，預(yù)算執(zhí)行和決算分析報(bào)告未得到有效運(yùn)用。每年事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門在完成財(cái)務(wù)決算報(bào)告后，就會(huì)同時(shí)做出財(cái)務(wù)決算分析報(bào)告，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)完成情況、存在問(wèn)題及改進(jìn)建議做詳細(xì)分析，但此報(bào)告未能引起單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和關(guān)注，財(cái)務(wù)分析結(jié)果未得到很好利用，導(dǎo)致預(yù)算管理效能發(fā)揮不充分。

（三）績(jī)效考核與監(jiān)督層面

1.預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制尚不完善。目前事業(yè)單位缺少對(duì)資金支出的持續(xù)性監(jiān)督和檢查，單位內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)缺乏有力的約束和制衡，責(zé)任追究等方面制度不健全，上級(jí)主管部門的監(jiān)督檢查也局限于不定期的重點(diǎn)抽查，尚未建立健全長(zhǎng)效的預(yù)算管理監(jiān)督的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。

2.預(yù)算績(jī)效考核與評(píng)價(jià)工作需要著力推進(jìn)。目前事業(yè)單位的預(yù)算考核與評(píng)價(jià)工作還處于初步發(fā)展階段，多數(shù)單位尚未設(shè)立預(yù)算考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，也沒(méi)有具體落實(shí)到個(gè)人，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目及指標(biāo)的考核只停留在表面，未起到激勵(lì)與約束作用。預(yù)算績(jī)效自我評(píng)價(jià)工作，因績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍專業(yè)人員缺乏、財(cái)務(wù)管理知識(shí)所限等，不能做出專業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果未能得到有效運(yùn)用。

三、提升基層教育事業(yè)單位預(yù)算管理有效性的優(yōu)化對(duì)策

（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理理念

預(yù)算管理是“一把手工程”，如果沒(méi)有單位主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，很難落到實(shí)處，抓出成效。因此，各單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視和支持預(yù)算管理工作，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理理念，做到親自抓，親自管，親自問(wèn)。各職能部門要齊抓共管，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成合力。各單位牽頭負(fù)責(zé)和參與預(yù)算管理工作的主要工作人員，如財(cái)務(wù)人員、工程項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、內(nèi)部控制及審計(jì)人員，要不斷加強(qiáng)個(gè)人政治思想、業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)的培養(yǎng)和提高，熟知本單位的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃目標(biāo)、年度工作重點(diǎn)、各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)及管理流程等，掌握國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)及預(yù)算管理知識(shí)，還要做到“業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)相融合”，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，促進(jìn)預(yù)算管理工作科學(xué)化、規(guī)范化。

（二）提高預(yù)算編制工作質(zhì)量

1.充分做好預(yù)算編制的時(shí)間安排和準(zhǔn)備工作。隨著預(yù)算管理制度的日趨完善，對(duì)預(yù)算編制工作的要求會(huì)更高、更嚴(yán)，預(yù)算的剛性決定了預(yù)算調(diào)整的空間越來(lái)越小，這就要求單位必須充分做好前期準(zhǔn)備工作，在正式預(yù)算編制開(kāi)始前就要對(duì)下一年的收支情況進(jìn)行估算，把各方面的工作細(xì)節(jié)通盤考慮周全，把項(xiàng)目的可行性論證完畢。

2.選擇科學(xué)的預(yù)算編制方法。預(yù)算編制方法恰當(dāng)是確保預(yù)算編制質(zhì)量的前提基礎(chǔ)。事業(yè)單位要改變傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，全面落實(shí)“零基預(yù)算”編制方法。該方法不以歷史期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及預(yù)算編制為基礎(chǔ)，而是在每一個(gè)新的年度都需要以零為起點(diǎn)，從實(shí)際出發(fā)分析預(yù)算期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性，經(jīng)綜合平衡形成預(yù)算編制方法，也是一種比較科學(xué)并切合實(shí)際的編制方法。

3.細(xì)化分解預(yù)算目標(biāo)。要將預(yù)算指標(biāo)和細(xì)化績(jī)效目標(biāo)具體分解，落實(shí)到每個(gè)部門和責(zé)任人，預(yù)算管理部門要與業(yè)務(wù)部門反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，全口徑收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，保證預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確和完整。項(xiàng)目支出預(yù)算編制要重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性，保證預(yù)算編制質(zhì)量。

（三）完善預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程監(jiān)督

1.建立預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)。為更好地組織開(kāi)展預(yù)算管理工作，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)成立預(yù)算管理工作小組，明確工作職責(zé)和分工，規(guī)范預(yù)算編制與調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)控、預(yù)算考核與評(píng)價(jià)等預(yù)算管理過(guò)程，有效控制可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性約束。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，堅(jiān)持“先預(yù)算、后支出、無(wú)預(yù)算、不支出”的原則，嚴(yán)格按照預(yù)算項(xiàng)目列支的范圍進(jìn)行支出，做到無(wú)預(yù)算不支出，不超范圍、超預(yù)算支出，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

3.構(gòu)建完善的預(yù)算監(jiān)督和反饋機(jī)制。要建立和完善事業(yè)單位內(nèi)外部相結(jié)合監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)、審計(jì)及紀(jì)檢等內(nèi)部監(jiān)督部門的職能作用，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合理性、合法性及財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行全方位、全過(guò)程的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾偏整改。對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、考核與評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、全過(guò)程的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾偏整改。要建立內(nèi)部預(yù)算反饋機(jī)制，根據(jù)預(yù)算資金進(jìn)度計(jì)劃安排表，每月或季度定期在內(nèi)部公開(kāi)反饋各部門預(yù)算執(zhí)行情況，以促進(jìn)預(yù)算管理制度的全面落實(shí)。

（四）建立健全預(yù)算績(jī)效管理考核評(píng)價(jià)體系

1.完善預(yù)算考核機(jī)制。預(yù)算考核工作要以預(yù)算指標(biāo)為核心，通過(guò)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行比對(duì)，找出差異，分析原因，進(jìn)而評(píng)價(jià)各預(yù)算指標(biāo)的業(yè)績(jī)，并對(duì)預(yù)算管理中各環(huán)節(jié)工作質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。要科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)。通過(guò)全方位、多維度的指標(biāo)設(shè)置，確保考核工作規(guī)范性和公平性。要重視考核方法的選擇，采用平衡計(jì)分卡的方法，從財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、工作效能、服務(wù)對(duì)象滿意度四個(gè)維度進(jìn)行考核，將考核結(jié)果納入年度綜合考評(píng)中，與獎(jiǎng)罰制度相結(jié)合運(yùn)用，促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算管理取得實(shí)效。

2.開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。教育事業(yè)單位要充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)主體作用，按照上級(jí)有關(guān)要求對(duì)本單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)及項(xiàng)目實(shí)施效果，定期組織開(kāi)展績(jī)效自評(píng)工作，績(jī)效評(píng)價(jià)要真實(shí)、客觀、全面地反映績(jī)效目標(biāo)結(jié)果，對(duì)績(jī)效目標(biāo)未完成或目標(biāo)制定不合理的，要說(shuō)明原因提出改進(jìn)措施，并落實(shí)責(zé)任追究與結(jié)果運(yùn)用，真正做到“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。

3.搭建預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)和平臺(tái)。要充分利用現(xiàn)代科技信息手段，對(duì)單位現(xiàn)有管理信息系統(tǒng)進(jìn)行整合優(yōu)化、升級(jí)改造，合理搭建本單位集財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、內(nèi)部控制管理等為一體的信息化網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多系統(tǒng)共享基本數(shù)據(jù)信息、多個(gè)用戶共享數(shù)據(jù)信息，實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)，消除信息孤島。借助信息系統(tǒng)自動(dòng)化功能，以大數(shù)據(jù)核算替代人工，提高工作效率，自動(dòng)從信息系統(tǒng)中獲取數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

總之，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，對(duì)基層教育事業(yè)單位提出了更高的要求，只有重視和加強(qiáng)預(yù)算管理，按照預(yù)算和績(jī)效管理一體化的要求，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，優(yōu)化預(yù)算管理流程，加強(qiáng)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等部門信息互聯(lián)互通與銜接協(xié)作，構(gòu)建完善的預(yù)算管理體系，才能提高財(cái)政資金使用效益，大幅提升單位預(yù)算管理整體水平和實(shí)施效果，為社會(huì)發(fā)展提供更加公平且有質(zhì)量的教育服務(wù)。

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作者單位：中央民族大學(xué)