王伶珊　王會(huì)龍

摘 要：美國特朗普政府對中國開展“301調(diào)查”是為了鞏固美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國地位的手段選擇，是轉(zhuǎn)變美中貿(mào)易逆差的政策選擇，也是重新尋找對華實(shí)施強(qiáng)硬措施的借口。在WTO框架下，美國“301條款”違背了WTO倡導(dǎo)的公平自由的貿(mào)易秩序和最惠國待遇的基本原則，也不符合WTO 貿(mào)易爭端解決途徑的相關(guān)規(guī)則。我國政府應(yīng)積極應(yīng)對美國“301 調(diào)查”，向WTO提起訴訟抗辯美國“301 調(diào)查”，依據(jù)WTO規(guī)則制定反制措施，并基于中國入世議定書構(gòu)建市場準(zhǔn)入政策和法律，基于WTO規(guī)則完善我國貿(mào)易救濟(jì)措施。

關(guān)鍵詞：WTO規(guī)則;DSU條款;301條款;應(yīng)對策略

在全球貿(mào)易日益繁榮的今天，單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義時(shí)有發(fā)生，例如：美國制定的“301條款”就是典型的單邊貿(mào)易保護(hù)措施。自出臺(tái)以來，美國經(jīng)常使用“301條款”對其他國家進(jìn)行貿(mào)易制裁，迫使其他國家犧牲本國利益。特朗普上臺(tái)后，為了鞏固美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國地位，轉(zhuǎn)變美中貿(mào)易逆差，再次對華開展“301”調(diào)查。然而，從WTO規(guī)則來看，美國“301 調(diào)查”并不符合WTO倡導(dǎo)的貿(mào)易原則和相關(guān)法律條款。這也為我國尋求WTO幫助和支持，制定符合WTO規(guī)則的應(yīng)對措施提供了依據(jù)。本文旨在探討美國對華開展“301調(diào)查”的原因及其合規(guī)性，并進(jìn)而探討中國政府的應(yīng)對策略，為維護(hù)我國利益和應(yīng)對美國 301 等單邊措施提供有益的建議。

一、美國特朗普政府對中國開展“301 調(diào)查”的原因

2017年8月14日，美國總統(tǒng)特朗普在白宮簽署行政備忘錄并指示美國貿(mào)易代表辦公室（以下簡稱USTR）對中國進(jìn)行“301條款”審查。2017年8月19日，UTSR正式宣布對中國進(jìn)行“301 調(diào)查”，其目的是要確定中國是否存在損害美國知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)革新和發(fā)展的不合理及歧視性政策。2018年4月3日， USTR根據(jù)“301調(diào)查”結(jié)果，美國對中國 1333 種進(jìn)口商品征收關(guān)稅，商品規(guī)模達(dá)到600億美元，并限制中國企業(yè)對美投資并購，這直接引發(fā)了中美貿(mào)易戰(zhàn)。美國之所以針對中國開展“301調(diào)查”，主要基于以下三點(diǎn)原因：

（一）鞏固美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國地位的手段選擇

自2008年金融危機(jī)以來，美國經(jīng)濟(jì)受到了嚴(yán)重影響，這也導(dǎo)致美國的國際地位和影響力下降。與此同時(shí)，中國在近年來科技實(shí)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、教育實(shí)力、政治影響力、文化影響力在內(nèi)的多項(xiàng)指標(biāo)均不斷增強(qiáng)，國際地位也在不斷提升，現(xiàn)已成為了全球第二大經(jīng)濟(jì)體。因此，美國一直堅(jiān)持“中國威脅論”，為了維持和鞏固其世界第一的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國地位，美國決定對中國進(jìn)行“301調(diào)查”。事實(shí)上，早在1988年和2000年，美國也曾對日本和歐盟開展過 “301調(diào)查”，其目的都是為了維護(hù)和鞏固其國際經(jīng)濟(jì)霸主地位。所以，從根本來看，美國對中國開展“301調(diào)查”是為了鞏固其經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國地位的手段。

（二）轉(zhuǎn)變美中貿(mào)易逆差的政策選擇

由于受到轉(zhuǎn)口貿(mào)易以及美國對外貿(mào)易統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等因素影響，在美國貿(mào)易逆差來源國中，中國長期排名第一。但事實(shí)上，根據(jù)我國海關(guān)統(tǒng)計(jì)，雖然在中美貿(mào)易中，中國長期處于順差地位，但是，中國對美貿(mào)易順差并不大，2017年為2758億美元，2018年為3233.2億美元，僅占到當(dāng)年中國貿(mào)易順差總額9.5%和11.6%。但是，根據(jù)美國商務(wù)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年和2018年美國對華貿(mào)易逆差為3752.3億美元和4192億美元，占到美國整體貿(mào)易逆差66%和70%。因此，特朗普政府希望通過政策來扭轉(zhuǎn)美中貿(mào)易逆差，提升本國制造業(yè)和促進(jìn)就業(yè)，這也是美國對中國重啟“301”調(diào)查的重要原因之一。

（三）重新尋找對華實(shí)施強(qiáng)硬措施的借口

特朗普政府上臺(tái)后，曾多次指責(zé)中國“操縱匯率”，不斷攻擊人民幣匯率問題，并叫囂要對中國實(shí)施制裁，但并沒有得到國際社會(huì)認(rèn)可。為了重新尋找對華實(shí)施強(qiáng)硬貿(mào)易制裁措施的借口，特朗普政府把目光聚焦于對本國知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。很長一段時(shí)間以來，美國一直宣稱中國在竊取其知識(shí)產(chǎn)權(quán)，從上世紀(jì)90年代起，美國就多次對中國開展“特殊301調(diào)查”，并且與中國三次簽訂知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的諒解備忘錄。然而，由于近年來中國各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)型升級，兩國在許多領(lǐng)域合作交流的增多，尤其是技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的增多，知識(shí)產(chǎn)權(quán)又再次成為兩國貿(mào)易合作糾紛的核心問題。根據(jù)美國針對知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的調(diào)查，2017年中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛案件占到了美國知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件總量的48.1%，比2015年同比上升120%。因此，特朗普政府的一系列強(qiáng)硬措施只是對華采取貿(mào)易制裁的借口。

二、WTO框架下美國“301 條款”的合規(guī)性透析

美國“301 條款”的合規(guī)性也就是在WTO框架下分析美國“301條款”及其相關(guān)措施是否符合WTO的基本原則、要求和相關(guān)規(guī)則。對美國“301 條款”進(jìn)行合規(guī)性分析的目的是旨在找到美國“301 條款”與WTO規(guī)則的相悖之處，從而為中國尋求WTO幫助，抗辯美國301調(diào)查，采取相應(yīng)的反制措施等提供的法理依據(jù)。

（一）美國“301條款”違背了WTO倡導(dǎo)的公平自由的貿(mào)易秩序

20世紀(jì)中期，為促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)交流，加速全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，誕生了關(guān)貿(mào)總協(xié)定，這也是WTO的前身。WTO的成立旨在打破各國的貿(mào)易保護(hù)，促進(jìn)世界范圍內(nèi)的商品流動(dòng)。WTO主張各成員國以平等的身份進(jìn)行貿(mào)易談判，所建立的國際貿(mào)易條款都在雙方平等的前提下簽訂的，始終堅(jiān)持多邊主義共同發(fā)展，共促世界貿(mào)易發(fā)展。然而，“301條款”則與此在本質(zhì)上形成對立，其誕生是為了維護(hù)美國單邊利益，旨在建立貿(mào)易壁壘保護(hù)本國企業(yè)。事實(shí)上，根據(jù)WTO規(guī)則，如果一國認(rèn)為貿(mào)易規(guī)則損害了本國利益，那么解決的方法和途徑應(yīng)當(dāng)是向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)（以下簡稱DSB）發(fā)起申請進(jìn)行訴訟，請求啟動(dòng)解決程序，而非單獨(dú)建立法律實(shí)施單邊制裁。美國運(yùn)用“301條款”來制裁其他國家和對商品進(jìn)行高關(guān)稅征收的行為，顯然違背了WTO規(guī)則，損害了WTO精神，違背了WTO倡導(dǎo)的公平自由的貿(mào)易秩序。

（二）美國“301條款”違背了WTO最惠國待遇的基本原則

最惠國待遇原則是WTO的基本原則。最惠國待遇原則要求成員方之間相互給予最惠國待遇，即關(guān)貿(mào)總協(xié)定的締約原則是：一個(gè)成員給予另一個(gè)成員方的貿(mào)易優(yōu)惠和特許必須自動(dòng)給予所有其他成員。作為WTO的一項(xiàng)最重要、最基本的原則，最惠國待遇原則對規(guī)范成員間的貨物貿(mào)易，推動(dòng)國際貿(mào)易的發(fā)展起了重要的作用。然而，美國“301條款”也和WTO最惠國待遇原則形成沖突，不符合WTO要求的“無歧視原則”。按照WTO規(guī)則，在最惠國待遇要求下，美國作為成員國，對貿(mào)易國實(shí)施的優(yōu)惠政策同樣適用于第三國，但“301條款”顯然沒有遵守此項(xiàng)規(guī)定，而只是對某一特定對象實(shí)施，顯然背離了WTO“最惠國待遇原則”的基本要求。

（三）美國“301調(diào)查”不符合WTO 貿(mào)易爭端解決途徑的相關(guān)規(guī)則

UTSR對華發(fā)起的“301調(diào)查”其依據(jù)是《1974 年貿(mào)易法》。按照301條款內(nèi)容，“301調(diào)查”內(nèi)容分為兩種：第一種是基于“301條款”的（a）項(xiàng)，即對其他國家圍繞貿(mào)易制定的系列措施和政策是否對美國貿(mào)易協(xié)定項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成損害，若有損害，則在此條款的依據(jù)下強(qiáng)行采取制裁措施;第二種是基于“301條款”的（b）項(xiàng)，圍繞他國制定的貿(mào)易政策和措施，進(jìn)行審查和內(nèi)容解讀，目的是為了尋找是否存在對美國構(gòu)成歧視性或不合理對待的條款或內(nèi)容，又或者對美國發(fā)起的貿(mào)易調(diào)查進(jìn)行了限制，若存在上述內(nèi)容，則按照“301條款”的（c）項(xiàng)內(nèi)容發(fā)起反制，即USTR 可在合理框架下采取可操作的任意措施來消除他國的法律和政策。在（d）項(xiàng)，對“美國貿(mào)易”的內(nèi)容和范圍進(jìn)行了規(guī)定和說明，指出“美國貿(mào)易”包括但不限于：（1）在貿(mào)易往來中與服務(wù)業(yè)有關(guān)的，包括信息轉(zhuǎn)移，而不指定服務(wù)的特定貨物是否在內(nèi);（2）在對美國人進(jìn)行的外國直接投資中，潛在包括貨物和服務(wù)貿(mào)易的。

美國主張，發(fā)起的調(diào)查與（a）項(xiàng)內(nèi)容有關(guān)，即屬于WTO管轄事務(wù)，而與（b）項(xiàng)有關(guān)的調(diào)查則不屬于WTO的管轄事務(wù)。在此次對華的“301調(diào)查”，USTR 指出《中華人民共和國技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》中第3條國民待遇和第 28.2 條專利授予轉(zhuǎn)讓的有關(guān)內(nèi)容損害了美國的貿(mào)易利益，對美國存有歧視性政策;在《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法實(shí)施條例》的具體內(nèi)容中，有部分內(nèi)容與TRIPs 協(xié)議存在沖突，這一爭議符合WTO管轄事務(wù)的具體范圍，而美國發(fā)起的其余幾項(xiàng)調(diào)查，均不與美國貿(mào)易協(xié)定有關(guān)，因此這幾項(xiàng)調(diào)查在WTO管轄事務(wù)之外。所以，美國根據(jù)國內(nèi)法律而非WTO規(guī)則，將自己認(rèn)為在WTO管轄下的爭議部分提交至WTO進(jìn)行仲裁，而對強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、中國企業(yè)對美投資以及網(wǎng)絡(luò)竊密這三個(gè)部分的內(nèi)容自作主張地采取措施對華制裁。

但事實(shí)上，美國指控中涉及的強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓等有關(guān)的爭議內(nèi)容也是在《中國加入WTO 議定書》、GATS 、TRIPs 協(xié)議等內(nèi)容的框架下，美國不應(yīng)該擅自對中國采取額外制裁措施。根據(jù)USTR 出具的“301調(diào)查”報(bào)告，之所以認(rèn)為中國存在強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓行為，是因?yàn)橹袊谀承┬袠I(yè)采取了外資禁入的措施，但這些行業(yè)主要是服務(wù)業(yè)，如醫(yī)療、測繪行業(yè)等。根據(jù)《中國加入 WTO 議定書》以及 GATS 中的市場準(zhǔn)入和國民待遇條款，中國在這些行業(yè)采取的開放措施和戰(zhàn)略都是符合《中國加入WTO 議定書》要求的。因此，圍繞這些事項(xiàng)，美國若認(rèn)為對美構(gòu)成歧視性政策，則可向WTO提出申訴，而非根據(jù)301條（a）項(xiàng)的有關(guān)內(nèi)容對中國采取單邊制裁。

DSU即Dispute Settlement Understanding（《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》），是WTO出臺(tái)的一份多邊貿(mào)易協(xié)議。DSU的出臺(tái)，對緩解國際貿(mào)易摩擦、解決貿(mào)易糾紛指明了方向，對個(gè)別國家站在本國利益立場上出臺(tái)的法律文件也形成了制約作用，包括美國的“301條款”。美國在“301調(diào)查”結(jié)束后，便依據(jù)國內(nèi)法對中國商品征收額外關(guān)稅，設(shè)置貿(mào)易壁壘，這已經(jīng)在事實(shí)上違反了 DSU第 23 條。DSU 第 23.1 條明確規(guī)定了其適用情形，一是面對違反義務(wù)的情形，可運(yùn)用DSU ，二是適當(dāng)協(xié)定項(xiàng)下的利益發(fā)生損害或者損失，需要尋求糾正的;三是對協(xié)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成阻礙或影響的，需要予以糾正的。此時(shí)是可以運(yùn)用DSU 的，提交至WTO進(jìn)行爭端解決，而非擅自采取措施進(jìn)行制裁。因此，美國對華開展“301調(diào)查”違反了WTO的貿(mào)易爭端解決的相關(guān)法律規(guī)制。

三、WTO框架下中國應(yīng)對美國“301 調(diào)查”的措施和建議

面對美國單邊主義的“301 調(diào)查”，我國政府不僅要遵守WTO的規(guī)則和積極利用WTO規(guī)則來保護(hù)本國的利益，而且要完善我國在市場準(zhǔn)入和貿(mào)易救濟(jì)等方面的法律和措施，積極應(yīng)對美國“301 調(diào)查”。

（一） 向WTO提起訴訟抗辯美國“301 調(diào)查”

通過以上分析可知，美國“301 調(diào)查”不僅違反了WTO倡導(dǎo)的基本原則和精神，而且也違反了WTO貿(mào)易爭端解決途徑的相關(guān)規(guī)則。因此，我國在應(yīng)對美國“301 調(diào)查”時(shí)，可以積極利用WTO法律框架來進(jìn)行抗辯。在這方面，我國可以借鑒歷史上其它國家或地區(qū)利用WTO訴訟機(jī)制抗辯美國“301調(diào)查”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，1998年，歐盟對美國發(fā)出的單邊制裁提交WTO進(jìn)行仲裁，WTO專家組進(jìn)行裁定之后，確認(rèn)美國違反了WTO規(guī)則。盡管美國不止一次公開宣稱，與WTO管轄事務(wù)有關(guān)的爭端，都會(huì)在WTO多邊機(jī)制框架下解決爭議和糾紛，并公開承諾若未取得WTO的授權(quán)，則不會(huì)對任何國家或組織采取單邊制裁措施。然而，特朗普政府組建以來，又多次運(yùn)用“301調(diào)查”進(jìn)行單邊貿(mào)易保護(hù)。因此，中國在反制措施中，可效仿歐盟，向WTO提起訴訟對美國單邊貿(mào)易保護(hù)行為進(jìn)行抗辯。若美國威脅退出WTO多邊機(jī)制或再次采取單邊威脅措施的話，則中國可向國際社會(huì)說明情況，引導(dǎo)國際輿論抨擊美國，同時(shí)對中國維護(hù)WTO規(guī)則的正面形象加以宣傳。

（二）依據(jù)WTO規(guī)則制定反制措施

DSU是WTO為了解決成員國之間的國際貿(mào)易糾紛而設(shè)置的爭端解決機(jī)制。作為WTO法律規(guī)則的重要組成，研究DSU規(guī)則并依據(jù)其指定相應(yīng)的反制措施，也是應(yīng)對美國“301”調(diào)查的重要舉措。作為為美國單邊利益而生的“301條款”，本質(zhì)上就是一個(gè)貿(mào)易報(bào)復(fù)措施。在WTO規(guī)則下研究如何反制“301條款”的歧視對待，并利用WTO爭端解決機(jī)制來對單邊制裁予以反制，是一個(gè)非常重要且有效的自救措施。因此，美國對華發(fā)起的“301調(diào)查”中，中國可在DSU法律條款下采取反制措施，具體來說：

第一，充分了解DSU法律條款。中國要了解DSU的適用范圍和實(shí)施細(xì)則，包括允許采用的爭端解決方法、爭端解決流程等，要充分了解運(yùn)用DSU爭端解決方法應(yīng)遵循的原則和要求。中國制定的應(yīng)對措施，必須始終考慮DSU法律條款，不允許采取未獲得WTO許可的單邊制裁行為。

第二，合理制定反制措施。如前文所述，美國未經(jīng)爭端解決程序就擅自決定采取關(guān)稅措施，嚴(yán)重違反了 DSU 第 23 條、WTO的最惠國待遇和約束性關(guān)稅等多項(xiàng)國際規(guī)定，美國的做法違反了其作為WTO成員國應(yīng)盡的條約義務(wù)。因此，中國可以根據(jù)DSU條款通過局部暫停 WTO 關(guān)稅約束的義務(wù)，來采取反制措施。

（三）基于中國入世議定書構(gòu)建市場準(zhǔn)入政策和法律

在本次對華發(fā)起的“301調(diào)查”中，美國面對中國的市場和政策提出了諸多意見和批評。雖然這些批評意見本質(zhì)是為了維護(hù)其單邊利益，但面對美國的批評和呼聲，我國可以有則改之，無則加勉。事實(shí)上，中國作為發(fā)展中的大國，政策和市場環(huán)境確實(shí)存在邊發(fā)展邊調(diào)整的事實(shí)，在市場準(zhǔn)入政策上確實(shí)不夠穩(wěn)定。根據(jù)中國市場準(zhǔn)入政策法律現(xiàn)狀來看，目前我國對市場準(zhǔn)入方面管理主要集中在事前監(jiān)管，而事中和事后的監(jiān)管制度和措施尚不完善。所以，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立健全市場準(zhǔn)入政策，根據(jù)中國入世協(xié)定書來完善市場準(zhǔn)入政策和法律，謹(jǐn)慎立法。同時(shí)，我國政府應(yīng)確保立法是在傾聽多方意見和心聲的基礎(chǔ)上建立的，確保市場準(zhǔn)入政策的科學(xué)性。此外，目前我國在市場投資領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入也存在多變和不穩(wěn)定性，為此，全國人大在2019年的十三屆二次會(huì)議中表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，并決定自2020年1月1日起正式施行。這一法律文件的實(shí)施，將在投資領(lǐng)域建立穩(wěn)定的市場準(zhǔn)入政策，并在具體條款中明確了對外商投資的企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)加強(qiáng)保護(hù)。同期，商務(wù)部表示將圍繞該法律文件盡快制定與此相關(guān)的配套文件，共同建立和提升我國在投資領(lǐng)域上的市場準(zhǔn)入政策的穩(wěn)定性和完善性。

（四）基于WTO規(guī)則完善我國貿(mào)易救濟(jì)措施

由美國發(fā)起的對華“301調(diào)查”，雖然給中國正常的經(jīng)貿(mào)發(fā)展帶來了干擾和影響，但也引起了中國政府的反思。中美之間發(fā)生的貿(mào)易摩擦，揭露了我國在貿(mào)易救濟(jì)措施上不足的現(xiàn)實(shí)。盡管中國有“兩反一保”的貿(mào)易救濟(jì)制度，但面對美國的“301調(diào)查”，還是略顯不足，無所應(yīng)對。所以，此次貿(mào)易摩擦警醒中國必須基于WTO規(guī)則來完善和強(qiáng)化我國貿(mào)易救濟(jì)制度，建立強(qiáng)有力的應(yīng)對措施和方案。此外，根據(jù)《中華人民共和國對外貿(mào)易法》的規(guī)定，當(dāng)我國在貿(mào)易往來中面臨外國制裁時(shí)，中國可采取反制措施，并在第47條中，也明確地賦予中國要求美國采取補(bǔ)救措施的權(quán)利。因此，根據(jù)《對外貿(mào)易法》，中國有權(quán)對美國的“301”調(diào)查制定貿(mào)易救濟(jì)措施。但在貿(mào)易救濟(jì)措施使用過程中，中國要注意是否符合DSU的規(guī)定要求，即有關(guān)行為是否損害了中國在WTO相關(guān)協(xié)定下的利益和權(quán)利。美國對華發(fā)起的“301調(diào)查”，中國采取反制措施是符合DSU規(guī)定的。但根據(jù)我國現(xiàn)行的法律，我國采取反制措施的內(nèi)容和力度則都沒有進(jìn)行明確的說明和規(guī)定。對此，在貿(mào)易救濟(jì)措施方面，我國應(yīng)盡快制定和完善具體內(nèi)容和措施，明確適用的條件和范圍。與此同時(shí)，我國政府也應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)的溝通和聯(lián)系，傾聽企業(yè)心聲，圍繞企業(yè)實(shí)際建立反制機(jī)制和內(nèi)容，確保反制措施能夠?qū)液推髽I(yè)的利益形成維護(hù)和保障。

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