李镕成

摘?要：夜市經(jīng)濟是夜經(jīng)濟和地攤經(jīng)濟結(jié)合而成的新興經(jīng)濟形態(tài)，沈陽市彩塔夜市在2020年全面改造后逐漸形成了基于“委托—代理”模型的外部組織機制和“權(quán)威—服從”關(guān)系的內(nèi)部管理機制的二元治理模式。將新公共服務(wù)理論引入夜市治理有助于發(fā)現(xiàn)作為服務(wù)需求者的四維市場參與主體，明確政府承擔(dān)供給公共服務(wù)的責(zé)任，建設(shè)政府主導(dǎo)下形成社區(qū)、政府協(xié)調(diào)下主體互動和政府服務(wù)下自我實現(xiàn)的三階段治理路徑。

關(guān)鍵詞：夜市經(jīng)濟?公民社會?新公共服務(wù)

2019年9月沈陽市政府出臺《沈陽市人民政府關(guān)于加快發(fā)展夜經(jīng)濟的實施意見》（以下簡稱《意見》），提出“建設(shè)夜經(jīng)濟特色街區(qū)”并“放寬沿街?jǐn)[賣管制”，在市區(qū)人大、政協(xié)的建議獻(xiàn)策和行政機關(guān)各職能部門的協(xié)同管理下，2020年夏季40處數(shù)據(jù)來源：沈陽日報社新媒體中心《沈陽夜市地圖20》主營夜餐飲、夜娛樂、夜購物的一體化輕消費特色街區(qū)在沈陽市各行政區(qū)全面鋪開。具有利用法定工作制以外休閑時段從而延長經(jīng)濟活動時間和對于經(jīng)營規(guī)模相近、產(chǎn)品受眾趨同的流動經(jīng)營者集約化管理的二重特性的夜市經(jīng)濟，是夜經(jīng)濟和地攤經(jīng)濟在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、城市消費升級的社會條件下交合而成的新興經(jīng)濟模式。從型態(tài)看，夜市是由臨街店面、半固定攤點及流動販賣形成的街市;從性質(zhì)看，夜市可區(qū)分為商業(yè)夜市和文化夜市。

與此同時，夜市經(jīng)濟涉及經(jīng)營者、消費者、周邊居民等社會群體，以及就業(yè)問題、食品安全、消防安全、交通出行等民生領(lǐng)域，夜市的有效治理對于拉動城市夜間經(jīng)濟繁榮發(fā)展、規(guī)范社會公共秩序和滿足不同群體的生活需求意義重大。本文從公共管理的視角切入，基于沈陽市彩塔夜市的治理案例做規(guī)范研究，探討新公共服務(wù)理論取代新公共管理理論和老公共行政理論嵌入夜市經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的可能路徑與啟示。

一、彩塔夜市治理的政策分析

（一）彩塔夜市概要

彩塔夜市隸屬于沈陽市沈河區(qū)風(fēng)雨壇街道辦事處，毗鄰沈陽市區(qū)內(nèi)首要交通干道中段，南側(cè)出口銜接地鐵二號線車站，根據(jù)《意見》“把金廊夜經(jīng)濟帶打造成集購物、觀光、文娛、休閑、餐飲、酒吧、會展于一體的成帶狀輻射的夜經(jīng)濟帶”的發(fā)展規(guī)劃，屬沈陽市金廊核心經(jīng)濟帶起點。彩塔夜市因坐落于沈陽市“十五”佳旅游景點之一、標(biāo)志性廣播電視塔——彩電塔腳下而得名，占據(jù)了南一經(jīng)街全線和十四緯路的部分地段，整體呈東向T字型分布。夜市以東為在建的華強集團售樓處和寫字樓，其中已有部分寫字間投入使用，T字型包裹區(qū)域均為居民區(qū)。夜市地形狹窄，所在街區(qū)均為雙向單車道，經(jīng)營時間為晚17：00至24：00，夜市經(jīng)營時間內(nèi)不允許機動車通行。夜市主營餐飲，輔之以小型娛樂項目和服裝、飾品等日用品售賣，型態(tài)以小吃車、流動攤點和臨街店面為主，共吸引經(jīng)營商戶300余家。

彩塔夜市具有極佳的區(qū)位優(yōu)勢。周邊龐大的居民區(qū)體量為彩塔夜市提供了穩(wěn)定的客源基礎(chǔ)，由于其交通樞紐的地理位置，與各主要市轄區(qū)指和平區(qū)、大東區(qū)、皇姑區(qū)、鐵西區(qū)和渾南區(qū)，彩塔夜市自身位于沈河區(qū)直線距離相近，因此每日乘坐公共交通工具或搭乘私家車出行的游客絡(luò)繹不絕。彩塔夜市又與金廊沿線的大型商超、圖書館、科學(xué)宮、展覽館、公園等文娛場所交相輝映，構(gòu)成了集餐飲、娛樂、教育、旅游為一體的休閑經(jīng)濟圈。彩塔夜市的經(jīng)營歷史自2008年起即有跡可查，是沈陽市傳統(tǒng)地攤經(jīng)濟集散地，根據(jù)沈陽市統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展夜經(jīng)濟的需要，于2020年實現(xiàn)全面改造。

（二）傳統(tǒng)公共管理理論視角下的夜市政策

自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》一文起，公共管理作為獨立的學(xué)科門類建立了初步的理論基礎(chǔ)，此后的80年間逐漸形成了“政治—行政”二分法、以官僚制為治理邏輯和以效率為追求的老公共行政理論體系。隨著20世紀(jì)60年代公共管理理論的“價值取向和價值標(biāo)準(zhǔn)逐漸混亂”，新公共管理理論在學(xué)派、體系、方法林立的“理論叢林”中脫穎而出，并對當(dāng)代西方公共行政理論和政府的組織方式產(chǎn)生了重大的影響。新公共管理理論不可謂對于老公共行政理論的全盤否定，而是用“經(jīng)濟人”的理論預(yù)設(shè)和經(jīng)濟學(xué)的市場機制替換了原有的理論基礎(chǔ)。當(dāng)代政府的政治實踐對于老公共行政和新公共管理的理論引入兼而有之，彩塔夜市的管理模式也同時突出了兩類理論的特點。

1基于“委托—代理”模型的市場外部組織機制。基于對管理行為的經(jīng)濟學(xué)解釋偏好，新公共管理理論引入了“委托—代理”理論，以政府和社會領(lǐng)域的委托代理關(guān)系為基本框架，以合約制為治理機制，主要體現(xiàn)為“政府作為委托方的委托—代理關(guān)系”和“政府作為代理人的委托—代理關(guān)系”兩種關(guān)系模式。在彩塔夜市的組織機制中，風(fēng)雨壇街道作為地方政府的派出單位向社會力量購買公共服務(wù)，以公開招標(biāo)的形式聘任市場主辦單位作為夜市管理所，負(fù)責(zé)管理夜市攤位的經(jīng)營秩序并承擔(dān)意見收集、消費者權(quán)益維護等服務(wù)職能。通常認(rèn)為，委托人和代理人之間存在利益不一致、信息不對稱的矛盾，為保證代理人按照委托人的意志行事，沈河區(qū)行政部門在“委托—代理”關(guān)系中發(fā)揮必要的監(jiān)督作用。由區(qū)商務(wù)局、執(zhí)法局、應(yīng)急管理局、市場監(jiān)督管理局等行政部門不定期監(jiān)察彩塔夜市管理所關(guān)于夜市消防安全、食品安全、防疫管控等方面的責(zé)任落實情況，失職的市場主辦單位將被要求限期整改甚至被取締夜市管理資格。

彩塔夜市“委托—代理”組織機制破除了政府對于公共事務(wù)管理的壟斷性，通過建立“付費—責(zé)任—監(jiān)督”的合約關(guān)系，提高了公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給效率，這在彩塔夜市加快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序和常態(tài)化疫情防控管理中體現(xiàn)得尤為明顯，夜市管理所的管理員嚴(yán)守彩塔夜市三個入口并對消費者的健康證明嚴(yán)格監(jiān)控。同時，區(qū)政府在購買公共服務(wù)時釋放了稀缺的人力資源，區(qū)政府以監(jiān)督者的身份重新進(jìn)入夜市的管理結(jié)構(gòu)，為夜經(jīng)濟間接提供了生產(chǎn)消費保障。“委托—代理”組織機制的引入讓彩塔夜市在全面升級改造后管理效能和品牌形象煥然如新。

2基于“權(quán)威—服從”關(guān)系的市場內(nèi)部管理機制。老公關(guān)行政理論以提高管理效率為基本目標(biāo)，把逐層賦予官僚機構(gòu)權(quán)力和權(quán)威作為控制被統(tǒng)治者的手段，強調(diào)通過行政長官的統(tǒng)一指揮和等級權(quán)威實現(xiàn)行政系統(tǒng)以效率為核心的理性觀?！皺?quán)威—服從”關(guān)系不僅針對政策的客體，馬克思·韋伯創(chuàng)設(shè)的官僚制組織形式也主張依據(jù)完整的法規(guī)制度約束政策的執(zhí)行者，用以規(guī)定行政部門成員的權(quán)責(zé)并使其合法化。為配合夜市管理所的工作人員有效履職，沈河區(qū)政府出臺了《沈河區(qū)早行夜市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）作為支持地方地攤經(jīng)濟和夜經(jīng)濟發(fā)展的輔助性文件，聲明市場主辦單位的權(quán)責(zé)并向全社會公開?！兑?guī)范》賦予了夜市管理所劃分?jǐn)偽?、收取租金、調(diào)解糾紛、管理經(jīng)營的直接權(quán)力，管理人員雖然是行政部門規(guī)定的夜市政策的執(zhí)行者，但在夜市的封閉環(huán)境內(nèi)卻享有最高指揮控制權(quán)。在市場內(nèi)部管理的“權(quán)威—服從”關(guān)系中，攤主因是夜市政策的實施對象且不掌握議價權(quán)和其他具有影響力的表達(dá)權(quán)，故不得不被動服從科層管理的等級結(jié)構(gòu)，而行政部門的輔助性政令文件（如區(qū)政府食品安全委員會出臺《食品安全管理制度》）更在無形中強化了雙方“權(quán)威—服從”的關(guān)系模式。

據(jù)悉，以效率為追求的夜市管理機制通過強制要求攤主更換小吃車的店招樣式、人為劃定經(jīng)營地段并差額收取費用等強制手段的確實現(xiàn)了彩塔夜市經(jīng)營面目一新，提升了品牌形象和消費吸引力，并為區(qū)政府創(chuàng)造了可觀的財政收入。雖然《規(guī)范》中明確規(guī)定“成立業(yè)戶自治組織”，但“權(quán)威—服從”關(guān)系下攤主的民主權(quán)利并未得到有效釋放。以進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民或來自于其他省市缺乏足夠生存技能的低收入群體和生活困難群體為主的業(yè)戶在夜市政策中同樣需要行政部門的關(guān)注和支持，一旦現(xiàn)行的類同于官僚制的夜市內(nèi)部管理機制偏離了正當(dāng)性的軌道，業(yè)戶就會成為重大的民生隱患和受害者群體。

二、新公服務(wù)理論對于彩塔夜市管理的理論超越

（一）“公民”取代“顧客”為行政對象

新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)之一是民主公民權(quán)理論，主張“行政官員應(yīng)該把公民視為公民，應(yīng)該分享權(quán)威和減少控制，并且應(yīng)該相信合作的功效”，而不是認(rèn)為公民在夜市系統(tǒng)內(nèi)部僅指觀光游覽的游客或享受公共服務(wù)和市場資源的消費者?！靶姓藛T在行政活動中應(yīng)扮演‘公民權(quán)的維護者‘公眾協(xié)商對話的組織者和‘基層的領(lǐng)導(dǎo)者”，為夜市相關(guān)的利益主體設(shè)計能夠影響決策和維護民主公民權(quán)的良性互動機制。

（二）“公共利益”取代“效率”為行政目標(biāo)

在桑德爾看來，“政府存在的目的就是要通過確保一定的程序和個人權(quán)利來保證公民做出符合自身利益的選擇”。這個目標(biāo)并非政府代替夜市參與者選擇能夠高效驅(qū)動社會運轉(zhuǎn)并快速解決問題的組織結(jié)構(gòu)和方案，而是要與市場主體共建共享公共利益和共商共擔(dān)公共責(zé)任，共同價值和公共利益指導(dǎo)下的行政決策需要犧牲父權(quán)式的集中管理。

（三）“服務(wù)”取代“掌舵”為行政手段

政府更多地應(yīng)是公共服務(wù)的承擔(dān)者而不是購買者，“并應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力以及回應(yīng)力的公共機構(gòu)”。新公共管理要求政府縮減規(guī)模、掌舵宏觀政務(wù)，通過購買公共服務(wù)從部分社會領(lǐng)域中退出，新公共服務(wù)則主張行政部門為市場需求服務(wù)、對市場矛盾做調(diào)解，在“論壇”上尋找問題的解決方案并幫助市場參與者對于政策和項目重新評估，成為“沒有正式權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者”。

三、新公共服務(wù)視角下夜市經(jīng)濟的治理秩序

（一）參與主體

1回歸公民身份的服務(wù)需求者?！案鶕?jù)社會交換理論，當(dāng)人們感知到社會公平時，會通過政治參與行為回報政府或政治系統(tǒng)，以反映其真實意愿，為政府做出決策提供參考?！倍趯⒐窦{入政治參與的框架之前，需清楚地認(rèn)識到有哪些群體以利益相關(guān)者的身份進(jìn)入到政策系統(tǒng)內(nèi)，現(xiàn)行的夜市政策多側(cè)重于關(guān)注作為政策約束對象的業(yè)戶和創(chuàng)造市場需求不惜遠(yuǎn)道而來的消費者，卻忽略了受到夜市經(jīng)營直接影響的周邊居民和夜市外圍交通干道的出行民眾。學(xué)者通過對同樣位于沈陽市且有“亞洲最大夜市”之稱的興順夜市做實證分析后得出，“晚上夜市的嘈雜以及煙塵影響了居民晚間的正常休息”，夜市繁榮背后的噪聲污染和環(huán)境污染對周邊居民生活的影響不容小覷。從空間型態(tài)上看，夜市經(jīng)營多占用城市核心區(qū)域的次級交通用道，周圍毗鄰車流量較大的交通干道，夜市攤位及周邊來往的消費者難免給夜市外圍的交通造成壓力，故這一群體被動地納入了政府服務(wù)的公民范圍。

以不同利益群體為服務(wù)對象建構(gòu)的四維模型要求政府跳出“讓顧客滿意”的治理邏輯而賦予其公民身份，即想方設(shè)法串聯(lián)四類群體參與夜市政策制定的民主過程，填補行政部門偏狹的“少數(shù)人”視角帶來的決策漏洞。

2分享公共權(quán)威的服務(wù)供給者。從權(quán)力的產(chǎn)生方式看，我國政府的權(quán)威普遍來自人民的授權(quán)，但在夜市封閉的治理環(huán)境內(nèi)，夜市管理部門的權(quán)威則來自上級政府的授予而非來自市場參與者的授權(quán)，或是說市場主體未成為授予管理部門權(quán)威的權(quán)力機構(gòu)或議事機構(gòu)的成員。不僅能夠滿足公民的需求，還要符合公民的合法性期待甚至前瞻性、戰(zhàn)略性地預(yù)見可能存在的問題的政府才是新公共管理所要求的“具備回應(yīng)力和整合力的政府”。夜市業(yè)戶相對穩(wěn)定，且是夜市經(jīng)濟的生產(chǎn)發(fā)展根本動力來源的參與者群體，應(yīng)選派出表達(dá)集體利益的代表進(jìn)入夜市上級管理部門的決策團隊并分享一定的權(quán)威，而不僅僅是成立“業(yè)戶自治組織”。現(xiàn)階段政府在夜市治理中扮演了企業(yè)家、監(jiān)督員、仲裁員的身份，但還不是“公共資源的管家”“公共組織的保護者”和“民主對話的促進(jìn)者”，通過放棄對市場的控制、讓渡部分權(quán)威并給公民授權(quán)可以實現(xiàn)政府向著服務(wù)型轉(zhuǎn)軌。

（二）治理路徑

在明確夜市內(nèi)部治理的參與主體后，新公共服務(wù)理論主張由政府引導(dǎo)各主體參與對話協(xié)商并參與制定直接影響服從公共利益的決策。根據(jù)社區(qū)與公民社會的模型，夜市的治理路徑可分為“以政府力量嵌入社區(qū)為主的時期、分類參與主體互動磨合時期、分類參與主體自我實現(xiàn)時期”三個階段。

1政府主導(dǎo)下的社區(qū)形成。人民群眾缺乏自發(fā)形成公民社會或社區(qū)的必要性和資源條件，除了倡導(dǎo)夜市內(nèi)形成業(yè)戶自治組織外應(yīng)由掌握社會資源的行政部門而非通過競標(biāo)獲得夜市控制權(quán)的私人組織（如夜市管理所）為自治組織的成立和常態(tài)化運行提供資金、平臺和人力等硬件設(shè)施的支持。此外，業(yè)戶只是市場參與者中形態(tài)最穩(wěn)定、利益最聚合的主體，市場周邊居民/企業(yè)、消費者和“過路人”均主動或被動地進(jìn)入夜市治理的環(huán)境，所以政府還應(yīng)嘗試引入其他主體參與夜市社區(qū)的構(gòu)建并以“管家”的身份參加市場多元的對話協(xié)商機制。

2政府協(xié)調(diào)下的主體互動。在上一階段中，各方主體接受政府的號召和引領(lǐng)參與對話，政府權(quán)威仍然是主體互動的關(guān)鍵，所追求的利益也是強大的行政意志下個體私利的分散表達(dá)而不是公共利益。政府應(yīng)通過宣傳教育、信息共享等手段以夜市參與者的有效互動為目標(biāo)，對夜市社區(qū)內(nèi)部成員的利益進(jìn)行協(xié)商協(xié)調(diào)，進(jìn)而創(chuàng)建共同的價值觀以提升對話平臺的凝聚力和交流的實效。主體互動應(yīng)從小事出發(fā)，關(guān)注夜市市場內(nèi)公民生產(chǎn)生活的細(xì)節(jié)，不避諱政府工作的難點和市場主體的矛盾點，才能影響事關(guān)夜市發(fā)展的重要決策。

3政府服務(wù)下的自我實現(xiàn)。在市場主體的代表們學(xué)會如何理性、建設(shè)性地使用表達(dá)權(quán)后，政府在互動機制內(nèi)的角色應(yīng)從“管家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌腿恕?，適當(dāng)?shù)亍半[身”而不是退出，專心于行政事務(wù)。不同于新公共管理理論的企業(yè)家精神，公共服務(wù)的購買應(yīng)用于提高夜市服務(wù)的執(zhí)行力和互動機制的回應(yīng)力，夜市經(jīng)濟發(fā)展的效率由市場主體參與的協(xié)商機構(gòu)經(jīng)廣泛的調(diào)研聯(lián)絡(luò)和意見交換后決定。這一階段的夜市參與者需熟練運用社區(qū)的協(xié)商機制，習(xí)慣于在市場內(nèi)自主行動并向政府提出基礎(chǔ)設(shè)施保障、環(huán)境監(jiān)控保障和其他便利市場運轉(zhuǎn)的生產(chǎn)生活保障條件。

四、結(jié)語

正如登哈特夫婦所見，“中國是從一個很不相同的維度來看待這些治理問題的，它正在走向市場經(jīng)濟體制并且正在努力推進(jìn)較新的公共行政科學(xué)的發(fā)展”。在新公共管理理論的政治實踐方興未艾以及傳統(tǒng)政治權(quán)威觀念仍在社會領(lǐng)域延續(xù)其影響力的背景下，新公共服務(wù)理論能否在夜市經(jīng)濟這一新興市場內(nèi)幫助其參與者形成追求公共利益和公民權(quán)的公民社會，要求基層政府和市場主辦單位不再掌舵這艘經(jīng)濟巨輪的航向而是掌握促進(jìn)協(xié)商和解決沖突的新技巧。為真正實現(xiàn)黨和國家一再強調(diào)的在公民本位的理念下和民主秩序的框架下有效運轉(zhuǎn)的服務(wù)型政府，仍有待行政機關(guān)主導(dǎo)程序變革以做出制度創(chuàng)新和方法嘗試。不可否認(rèn)的是，新公共服務(wù)理論為我們提供的行政管理方法論不僅符合“堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”①的新時代公共價值觀，而且適用于如夜市經(jīng)濟這一類由參與者多元互動催發(fā)經(jīng)濟活力、貼近“人間煙火氣”的新興市場組織模式。

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（李镕成，中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院）