蘇慧敏，張子浩，許玉久

（安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601）

2015 年10 月，十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，并闡述“綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)”［1］。由此表明，綠色發(fā)展不僅要追求生態(tài)文明，還包括物質(zhì)文明和精神文明，貫穿整個(gè)社會(huì)文化領(lǐng)域。

而對(duì)美好生活的追求則通過(guò)政府對(duì)科教文衛(wèi)體事業(yè)的資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面體現(xiàn)。這是由于公共產(chǎn)品具有外部性，若市場(chǎng)提供可能會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，難以產(chǎn)生良好的文化社會(huì)效益，因此很大部分公共產(chǎn)品需要政府供給。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，公共社會(huì)文化服務(wù)直接關(guān)乎著當(dāng)下公共社會(huì)文化服務(wù)體系建設(shè)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。要想實(shí)現(xiàn)優(yōu)化公共社會(huì)文化領(lǐng)域財(cái)政資金配置效率，就有必要貫徹綠色發(fā)展理念，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路?；诎不帐?6個(gè)市的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用DEA 方法研究綠色發(fā)展理念下的地方社會(huì)文化財(cái)政支出的績(jī)效情況，并根據(jù)測(cè)算結(jié)果探究地方公共文化財(cái)政支出效率存在的不足之處，進(jìn)而為達(dá)到促進(jìn)地方公共事業(yè)的進(jìn)步、增強(qiáng)地區(qū)社會(huì)文化軟實(shí)力的目標(biāo)獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

1 文獻(xiàn)綜述

綠色發(fā)展理念下的財(cái)政支出方面，一部分國(guó)內(nèi)學(xué)者將財(cái)政支出內(nèi)置于綠色發(fā)展理論，進(jìn)行內(nèi)涵分析。如邵培德建議從保護(hù)生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三個(gè)方面來(lái)闡釋財(cái)政政策的綠色發(fā)展［2］。劉西明在梳理我國(guó)綠色財(cái)政的架構(gòu)后總結(jié)出綠色財(cái)政的內(nèi)涵，即一系列由政府出臺(tái)的有利于發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略規(guī)劃［3］。魏吉華，蔣金法結(jié)合黨的十九大精神及生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐，認(rèn)為綠色財(cái)政支出方式可分為節(jié)能環(huán)保支出、綠色轉(zhuǎn)移支付等直接支出和綠色稅收優(yōu)惠和生態(tài)文化教育支出等間接支出［4］。由于綠色發(fā)展理念融入財(cái)政制度改革是基于我國(guó)具體國(guó)情的實(shí)踐，國(guó)外相關(guān)研究主要集中在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政府行政能力方面。一部分學(xué)者支持環(huán)境集權(quán)的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為環(huán)境保護(hù)職能作用的有效發(fā)揮依賴于中央政府，因?yàn)榻档铜h(huán)境管理的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)謀求該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加劇了地方政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。還有一部分學(xué)者支持環(huán)境分權(quán)的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為若無(wú)溢出效應(yīng)且公共部門(mén)可以使用所需要的財(cái)政工具，地方政府間會(huì)采取競(jìng)爭(zhēng)的方式以達(dá)到為其轄區(qū)爭(zhēng)得最大福利的目的，一定程度上提高了政府的辦事效率。

國(guó)外學(xué)者較早開(kāi)始探討地方政府整體財(cái)政支出效率?；贒EA、FDH 模型，Van den Eeckaut 等對(duì)比利時(shí)家庭包裝廢物收集的成本效率進(jìn)行測(cè)算［5］。在此基礎(chǔ)上，Worthington 以新南威爾士州的177 個(gè)地方政府為樣本，比較了DEA 和SFA 方法進(jìn)行成本效率測(cè)量［6］。國(guó)內(nèi)學(xué)者也日漸關(guān)注這一領(lǐng)域，開(kāi)展進(jìn)一步探究。陳詩(shī)一，張軍于財(cái)政分權(quán)改革的背景下，使用DEA-Tobit 方法測(cè)量了我國(guó)各省地方政府財(cái)政支出的效率高低，并得出一大半省份的支出效率欠佳的結(jié)論［7］。陳東紅以寧夏省為例，測(cè)算得到寧夏不僅在財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)欠佳，有較大提升空間［8］。金榮學(xué)，宋弦使用DEA 模型評(píng)價(jià)各個(gè)省份的財(cái)政支出在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)領(lǐng)域的效率高低，并以湖北省為例進(jìn)一步詳細(xì)分析［9］。

目前，在合理配置宏觀管理部門(mén)職能，完善公共服務(wù)管理體制，打造人民滿意的服務(wù)型政府背景下，更多國(guó)內(nèi)學(xué)者著眼于社會(huì)文化領(lǐng)域的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。基于向勇，喻文益在公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域的初始探索［10］，譚秀閣、王峰虎使用超效率DEA 對(duì)我國(guó)公共文化服務(wù)的投入效率進(jìn)行實(shí)證分析，得到我國(guó)公共文化服務(wù)基礎(chǔ)薄弱，體制機(jī)制并不完善，投入效率有待提高的結(jié)論［11］。涂斌，王宋濤使用DEA-Tobit 模型，通過(guò)對(duì)廣東省地方政府的社會(huì)文化財(cái)政支出效率進(jìn)行探究，發(fā)現(xiàn)地級(jí)市之間的財(cái)政支出效率具有較大差別［12］。楊林，許敬軒基于DEA-Tobit 模型測(cè)算全國(guó)31 省份社會(huì)文化領(lǐng)域財(cái)政支出的效率，并分析影響因素，得到了財(cái)政支出整體效率不高、地區(qū)之間差異明顯的結(jié)論［13］。

文章從以下三個(gè)維度展現(xiàn)了研究的獨(dú)特之處：第一，在財(cái)政支出效率研究領(lǐng)域，以往文獻(xiàn)主要從政府提供的所有公共服務(wù)角度出發(fā)，研究地方政府整體的財(cái)政支出效率；本文根據(jù)“五位一體”總體布局，專門(mén)研究科教文衛(wèi)體事業(yè)領(lǐng)域財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)。第二，以上文獻(xiàn)的研究視角大多集中在省級(jí)層面，進(jìn)行全國(guó)各省份之間的比較，鮮有對(duì)市級(jí)層面的研究；而本文著重站在省內(nèi)各個(gè)城市的視角來(lái)評(píng)估地方政府在社會(huì)文化領(lǐng)域的財(cái)政支出效率，從而探討如何提升社會(huì)文化領(lǐng)域的財(cái)政支出效率以及推進(jìn)公共事務(wù)在各地區(qū)可持續(xù)良性開(kāi)展的措施。第三，本文是研究綠色發(fā)展理念下的地方公共財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，順應(yīng)新時(shí)代下的發(fā)展趨勢(shì)，有著獨(dú)特的時(shí)代背景和理論內(nèi)涵。

2 指標(biāo)構(gòu)建

1）數(shù)據(jù)來(lái)源。

由于“綠色發(fā)展，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)”這一發(fā)展戰(zhàn)略在“十二五”規(guī)劃綱要中已明確提出，鑒于數(shù)據(jù)的可得性、完整性，選取2013—2018 年作為綠色發(fā)展理念下的考察時(shí)期，研究對(duì)象是安徽省16 個(gè)市的社會(huì)文化財(cái)政支出，各項(xiàng)數(shù)據(jù)來(lái)自2013—2018 年《安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒》和安徽省各個(gè)市的《統(tǒng)計(jì)年鑒》。

2）投入指標(biāo)選取。

根據(jù)2020 年政府一般公共預(yù)算支出功能分類(lèi)科目，在社會(huì)文化領(lǐng)域的投入指標(biāo)分別為科學(xué)技術(shù)支出、教育支出、文化體育與傳媒支出以及醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出。

3）產(chǎn)出指標(biāo)選取。

選取產(chǎn)出指標(biāo)時(shí)，考慮到績(jī)效評(píng)價(jià)的完整性和系統(tǒng)性，因此構(gòu)建教育、科學(xué)技術(shù)、文化、體育、傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育六類(lèi)產(chǎn)出指標(biāo)，以衡量地方供應(yīng)社會(huì)文化領(lǐng)域資源的實(shí)力以及公共文化支出的服務(wù)水平。其中，教育產(chǎn)出由學(xué)校總數(shù)和在校學(xué)生總數(shù)兩個(gè)子指標(biāo)來(lái)衡量，科學(xué)技術(shù)產(chǎn)出主要由R&D 研究機(jī)構(gòu)數(shù)、有效發(fā)明專利數(shù)兩個(gè)子指標(biāo)衡量。文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)和從業(yè)人員數(shù)、舉辦全民健身活動(dòng)次數(shù)和參與人數(shù)，以及電視人口覆蓋率和圖書(shū)、雜志和報(bào)紙出版種類(lèi)總數(shù)等六項(xiàng)子指標(biāo)衡量了財(cái)政支出在公共文化領(lǐng)域的供給和服務(wù)能力。醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育產(chǎn)出通過(guò)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)和人員總數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)衡量財(cái)政支出的社會(huì)效益。所構(gòu)建投入產(chǎn)出指標(biāo)如表1 所示。

3 實(shí)證分析

根據(jù)教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出投入和產(chǎn)出指標(biāo)，利用投入成本不變的DEA 方法，通過(guò)DEAP2.1 軟件計(jì)算得到安徽省16 個(gè)市的社會(huì)文化財(cái)政支出效率。2013—2018 年安徽省16 市在教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域財(cái)政支出的DEA 檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示，純技術(shù)效率、規(guī)模效率和綜合技術(shù)效率折線圖如圖1 所示。

表2 安徽省16 市教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生支出效率值

圖1 安徽省16 市教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生支出效率折線圖

同時(shí)，由于2013—2018 年安徽省內(nèi)各城市統(tǒng)計(jì)口徑不同等原因，產(chǎn)出指標(biāo)中的文化、體育、傳媒指標(biāo)難以獲得準(zhǔn)確、完整的數(shù)據(jù)，因此對(duì)于此三項(xiàng)財(cái)政支出投入和產(chǎn)出指標(biāo)的測(cè)算，使用2013—2018 年安徽省整體數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)結(jié)果如表3 所示，純技術(shù)效率、規(guī)模效率和綜合技術(shù)效率折線圖如圖2 所示。

表3 安徽省文化、體育、傳媒支出效率值

圖2 安徽省文化、體育、傳媒支出效率折線圖

1）綜合技術(shù)效率分析。

從表2 可以看出，在不考慮外界因素和隨機(jī)干擾時(shí)，2013—2018 年安徽省教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生支出效率整體水平不高，綜合技術(shù)效率的平均值為0.965，除馬鞍山、蕪湖、銅陵、安慶、宣城市以外，其余11 市的綜合技術(shù)效率指標(biāo)均為1，達(dá)到DEA有效。其中，宣城市的綜合技術(shù)效率均值最低，為0.736，說(shuō)明財(cái)政資金在教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生的投入中僅有73.6%得到了有效利用，剩下的財(cái)政資金都沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效用。

根據(jù)表3 能夠得到，2013—2018 年間，安徽省的文化、體育、傳媒財(cái)政支出綜合效率均值是0.961；6 年中有5 個(gè)年份未達(dá)到DEA 有效，僅有2018 年綜合效率值等于1，2015 年的效率值最低為0.896，說(shuō)明安徽省文化、體育、傳媒等公共資源的供給能力以及公共文化支出的服務(wù)能力仍有待加強(qiáng)。

2）純技術(shù)效率分析。

純技術(shù)效率體現(xiàn)了社會(huì)文化領(lǐng)域財(cái)政支出的管理水平和資源配置的效能［14］。若某市純技術(shù)效率值為1，則該市實(shí)現(xiàn)純技術(shù)效率完全有效，即該市在社會(huì)文化領(lǐng)域財(cái)政支出成本不變的情況下，可以獲得更多的產(chǎn)出。

通過(guò)表2 得到純技術(shù)效率的均值為0.983，僅有馬鞍山、宣城兩市存在冗余，說(shuō)明6 年間兩城市的教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政投入效率欠佳，政府應(yīng)加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生和教育方面的基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)，提高在科技研發(fā)領(lǐng)域運(yùn)籌規(guī)劃資金的能力。同時(shí)，在既定的要素投入規(guī)模下，應(yīng)進(jìn)一步完善科教醫(yī)療資源的高覆蓋性、技術(shù)先進(jìn)性以及內(nèi)容豐富性。

從表3 來(lái)看，安徽省在文化、體育、傳媒方面的純技術(shù)效率在6 年考察期間僅有2013 和2018 年表現(xiàn)為完全有效，而其他年份的純技術(shù)效率未達(dá)到1，存在冗余。從2013—2015 年，純技術(shù)效率逐年遞減，2015 年往后逐年遞增，并于2018 年達(dá)到1。純技術(shù)效率在6 年間并非平穩(wěn)，體現(xiàn)了地方政府對(duì)于公共文化資源的運(yùn)用和調(diào)節(jié)機(jī)制還有所欠缺，存在改進(jìn)空間。

3）規(guī)模效率分析。

規(guī)模效率表示社會(huì)文化領(lǐng)域財(cái)政支出當(dāng)下規(guī)模與最優(yōu)規(guī)模相比存在的差距，若某市規(guī)模效率值達(dá)到1，則該市實(shí)現(xiàn)規(guī)模效率有效，即社會(huì)文化財(cái)政資金產(chǎn)出增加價(jià)值大于社會(huì)文化財(cái)政資金投入增加價(jià)值。

在教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生方面，2013—2018 年安徽省16 市中有11 市的規(guī)模效率值為1，達(dá)到有效；檢驗(yàn)結(jié)果顯示安慶、銅陵、蕪湖、宣城、馬鞍山5 個(gè)城市的規(guī)模效率值小于1，沒(méi)有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，說(shuō)明涉及到公共文化方面時(shí)這5 個(gè)城市的財(cái)政支出配置結(jié)構(gòu)需要更加合理化。在文化、體育、傳媒方面，2013—2018 年安徽省財(cái)政支出的規(guī)模效率數(shù)值呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)，并在2018 年達(dá)到了1，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

4）綜合分析。

將社會(huì)文化領(lǐng)域財(cái)政支出的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率三項(xiàng)指標(biāo)綜合來(lái)看，在2013—2018 年DEA 非有效的5 個(gè)城市中，除了宣城市，其余城市的規(guī)模效率都小于等于其純技術(shù)效率，這意味著其余4 市教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出純技術(shù)效率的提高是導(dǎo)致綜合技術(shù)效率提高的首要因素。銅陵、安慶、蕪湖市純技術(shù)效率都為1，可規(guī)模效率卻不高，一定程度上表明雖然科教醫(yī)療投入均可有效地轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出，但是科教醫(yī)療要素投入規(guī)模的不足可能是造成生產(chǎn)規(guī)模和最優(yōu)規(guī)模之間存在差異的原因。馬鞍山、宣城兩地的純技術(shù)效率和規(guī)模效率都沒(méi)有達(dá)到1，意味著科教醫(yī)療方面的財(cái)政支出規(guī)模有待調(diào)節(jié)，財(cái)政資金配置的水平需要提高。在文化、體育、傳媒領(lǐng)域，2018 年安徽省在公共文化領(lǐng)域的生產(chǎn)規(guī)模、資源配置達(dá)到了最佳狀態(tài)，財(cái)政支出的三項(xiàng)效率值都為1。2013—2017 年，安徽省的純技術(shù)效率均小于其規(guī)模效率。由此可知，除少數(shù)年份外，規(guī)模效率是使得安徽省公共文化財(cái)政支出綜合技術(shù)效率增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。

4 結(jié)論與政策建議

安徽省16市社會(huì)文化支出整體效率相對(duì)較高，但仍存在提升空間；各城市之間社會(huì)文化支出效率存在不均衡性；純技術(shù)效率有所波動(dòng)，社會(huì)文化領(lǐng)域財(cái)政資金的配置效率和管理水平不夠穩(wěn)定。為使地方社會(huì)文化財(cái)政支出效率得到進(jìn)一步改善，加快地方公共文化事業(yè)綠色、健康發(fā)展，提出以下建議：

1）改進(jìn)完善有益于綠色發(fā)展的財(cái)政支出政策體系，強(qiáng)化社會(huì)文化財(cái)政投入能力。在考慮到地方公共文化建設(shè)實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合新常態(tài)下綠色、可持續(xù)發(fā)展的理念，充分彰顯地方政府公共財(cái)政的主導(dǎo)作用［15］。按照高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的原則，將綠色發(fā)展理念全面嵌入至社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)的各項(xiàng)領(lǐng)域，促進(jìn)地方科教文衛(wèi)體事業(yè)的良性發(fā)展。通過(guò)調(diào)整社會(huì)文化財(cái)政支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，科學(xué)規(guī)劃各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為民眾供應(yīng)優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，維護(hù)人民群眾的文化權(quán)益，改善社會(huì)民生，增進(jìn)人民福祉。

2）建立健全有效的財(cái)政資金績(jī)效考核辦法，提高社會(huì)文化領(lǐng)域財(cái)政支出的服務(wù)水準(zhǔn)。擬定社會(huì)文化領(lǐng)域的資金管理方針，構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，從預(yù)算制定到各項(xiàng)開(kāi)支，形成一套完整的監(jiān)督管理機(jī)制，全程監(jiān)管檢查財(cái)政資金的利用分配、完成情況［16］。同時(shí)，堅(jiān)持以民為本的原則，重視市場(chǎng)導(dǎo)向作用，把群眾滿意度作為社會(huì)文化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的重要考量標(biāo)準(zhǔn)之一，提高公共文化財(cái)政資金利用的透明度，廣泛征集民眾在地區(qū)社會(huì)文化建設(shè)方面的意見(jiàn)，匯集民心，集中民智。

3）地方政府應(yīng)因地制宜實(shí)行財(cái)政政策，協(xié)調(diào)各地有關(guān)財(cái)政支出效率上的差異。安徽各城市社會(huì)文化財(cái)政支出效率薄弱環(huán)節(jié)不同，故各地方政府要具體問(wèn)題具體分析，找出短板，采取針對(duì)性措施以改進(jìn)純技術(shù)效率或規(guī)模效率，優(yōu)化資源配置，帶動(dòng)地方科教文衛(wèi)體事業(yè)的良性發(fā)展［17］。同時(shí)，推廣社會(huì)文化支出整體效率較高城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶頭作用。梳理典型地區(qū)在社會(huì)、文化領(lǐng)域財(cái)政支出績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的主要做法，形成可借鑒、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，加大宣傳和推廣力度，提升公共社會(huì)文化財(cái)政資金科學(xué)化和先進(jìn)化管理水平。