李華胤

有效回應(yīng)民眾訴求是基層官員的重要責任。農(nóng)村基層是民眾訴求表達的集中地，尤其是在農(nóng)村改革中，農(nóng)民訴求逐漸增多，需要基層政府采取有效行動及時回應(yīng)和妥善解決。高效地回應(yīng)民眾訴求不僅決定著農(nóng)民群眾對基層政府的信任感，而且直接決定著農(nóng)村改革項目中農(nóng)民的參與度以及改革效能。因此，驅(qū)動和提高基層政府的回應(yīng)性，對于提高農(nóng)村基層治理能力具有重要的價值，這也是探索和構(gòu)建基層良性政治互動秩序和基層善治體系的內(nèi)在要求。2020年，湖北省宜都市“自治、德治、法治”三治融合領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱“三治辦”)積極推行“一家親”App改革項目，在App中嵌入“互助問答”功能，為農(nóng)民訴求表達和干部回應(yīng)提供了便捷的線上平臺。值得注意的是，該改革項目在推進中衍生出了“回應(yīng)員”這一非正式制度，即試點村橫村設(shè)立專門的回應(yīng)干部，專職回應(yīng)和解決訴求。這一舉措不僅提高了回應(yīng)效率，還提升了回應(yīng)能力。那么，這種非正式制度的背后反映著怎樣的回應(yīng)機制？驅(qū)動和實現(xiàn)有效回應(yīng)的內(nèi)在機制或路徑又是什么呢？基于此，本文以回應(yīng)主體為切入點，對橫村的“回應(yīng)員”案例進行深入剖析，以期為提升農(nóng)村基層回應(yīng)能力提供經(jīng)驗借鑒。

一 文獻回顧與問題提出

回應(yīng)是指一個組織對公眾提出的政策變化這一要求作出的迅速反應(yīng)，也可以說是政府對公眾所提要求作出超出一般反應(yīng)的行為(1)斯塔林《公共部門管理》，陳憲等譯，上海譯文出版社2003年版，第132頁。。如何提高地方政府或官員的回應(yīng)性和回應(yīng)能力是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重要議題。對這一研究主題，學(xué)界形成了以下三種觀點。

一是以外部問責促進回應(yīng)性。政府官員負有回應(yīng)民眾的責任。為了確保官員履行回應(yīng)責任，政治系統(tǒng)或行政體系也相應(yīng)地建立了一系列問責機制，通過外部問責的壓力促進官員回應(yīng)。一方面，在民主政治體制下，自由公正的選舉機制是確保和增強政府回應(yīng)力的重要因素(2)阿倫·羅森鮑姆、趙勇《比較視野中的分權(quán)：建立有效的、民主的地方治理的一些經(jīng)驗》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2004年第2期，第106頁。。選民通過選舉選出能夠代表他們意愿的議員或政黨，對其進行政策授權(quán)；同時選舉也是一種問責機制，選民通過選票對不負責任的行為進行問責，如延長或縮短任期以及投票支持其他政黨或議員等(3)Jacques Thomassen，Elections and Democracy： Representation and Accountability (New York：Oxford University Press，2014), 3-5.。選舉的競爭性程度越高，政治系統(tǒng)對公眾偏好越敏感，政策回應(yīng)水平也越高(4)Sara Binzer Hobolt，Robert Klemmemsen，“Responsive government? Public opinion and government policy preferences in Britain and Denmark，” Political Studies 53， no.2 (June 2005)： 379-402.。另一方面，來自民間社會對選舉的監(jiān)督和監(jiān)察，對民選官員構(gòu)成有力的問責，逐漸構(gòu)成確保選舉回應(yīng)性的“第三條腿”(5)Sharon F. Lean，Civil Society and Electoral Accountability in Latin America (New York：Palgrave Macmillan，2012), 3-4.，增加問責強度可以提高回應(yīng)性。

二是以制度建構(gòu)提升回應(yīng)性。自1949年以來，我國逐步建立了相對完善的信訪制度體系，從中央到縣級政府均建立了信訪組織并創(chuàng)新出各種接訪機制，為基層民眾訴求表達提供了制度化的參與渠道。在實踐中，一些基層部門對民眾的維權(quán)行為表現(xiàn)出在原則性把握和策略性回應(yīng)之間波動的特點(6)尹利民《策略性均衡：維權(quán)抗爭中的國家與民眾關(guān)系——一個解釋框架及政治基礎(chǔ)》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第5期，第25-30頁。。面對不同渠道的公民維權(quán)表達，國家機關(guān)負有不同程度的回應(yīng)義務(wù)，對于機構(gòu)性渠道的訴求表達，回應(yīng)義務(wù)最高(7)侯健《論對公民表達的政府回應(yīng)義務(wù)》，《法學(xué)》2013年第11期，第82-90頁。。對制度性的民眾訴求表達或維權(quán)，政府的回應(yīng)根源于黨的群眾路線和積極回應(yīng)民意的歷史基因(8)唐皇鳳、王銳《在回應(yīng)民意與規(guī)范秩序之間尋求平衡：我國信訪制度70年變遷的內(nèi)在邏輯》，《行政論壇》2019年第4期，第45-54頁。。在實際運行中，各級地方政府的回應(yīng)策略、回應(yīng)方式和回應(yīng)效果也不盡相同。只有從“壓制型”走向“回應(yīng)型”，才能使民眾的權(quán)利保障與利益訴求表達機制得到平等的維護和回應(yīng)(9)李巍《基層信訪治理模式之轉(zhuǎn)換：從“壓制型”向“回應(yīng)型”》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2017年第1期，第59-67頁。?？傊?，信訪組織體系在民眾訴求與政府回應(yīng)之間建立了有效的溝通橋梁，有助于形成基層的良性互動。

三是以技術(shù)條件驅(qū)動回應(yīng)性。信息技術(shù)向農(nóng)村基層的延伸不斷變革著基層政府治理方式，也改變著政府回應(yīng)的形式。一方面，各級地方政府借助政府門戶網(wǎng)站建立了“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”、“在線咨詢”等常態(tài)化的溝通機制。它們?yōu)槊癖娦枨蟊磉_提供了便利平臺，也增進了政府與民眾之間的互動，促進了政府回應(yīng)民意以及政府自身的回應(yīng)性建設(shè)(10)孟天廣、李鋒《網(wǎng)絡(luò)空間的政治互動：公民訴求與政府回應(yīng)性——基于全國性網(wǎng)絡(luò)問政平臺的大數(shù)據(jù)分析》，《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第3期，第17-29頁。。線上互動平臺降低了溝通成本，“可以促進網(wǎng)上投票、在線互動等活動的開展，使公民可以在線參與和咨詢，并有更多的選擇權(quán)”(11)王浦劬、楊鳳春《電子治理：電子政務(wù)發(fā)展的新趨向》，《中國行政管理》2005年第1期，第75-77頁。。當網(wǎng)絡(luò)媒體上民眾的關(guān)注點和意見聚集所形成的壓力達到某一個臨界點時，政府能夠迅速而積極地采取行動，回應(yīng)公眾，以維持社會秩序的穩(wěn)定(12)Jonathan Hassid，“China’s responsiveness to internet opinion：A double-edged sword，” Journal of Current Chinese Affairs 44， no.2 (April 2015)： 39-68.。另一方面，利用更容易獲得的信息技術(shù)，政府對公眾的回應(yīng)更加積極，信息技術(shù)的推廣可能會激勵政府推行更加符合公民意愿的政策(13)Paul Minard，“Does ICT diffusion increase government responsiveness in autocracies? An empirical assessment of the political implications of China’s Internet，” Journal of Contemporary China 24， no.96 (June 2015)： 1048-1069.。與此同時，政府也順應(yīng)信息技術(shù)變革創(chuàng)新出諸如“網(wǎng)絡(luò)問政、電視問政”等回應(yīng)機制，“多樣化的回應(yīng)制度增強了政府對網(wǎng)民表達訴求進行溝通和回應(yīng)的效率”(14)Meng Tianguang，“Responsive government：The diversity and institution performance of online political deliberation systems，” Social Science in China 40， no.4 (November 2019)： 148-172.。雖然目前以信息技術(shù)為載體的回應(yīng)機制存在回應(yīng)動力不足、回應(yīng)效果不佳等問題，但其對提升政府回應(yīng)性上的作用是非常重要的，也是未來變革政府回應(yīng)的主動力。

綜上所述，從問責、制度、技術(shù)三種路徑提升政府或官員回應(yīng)性的研究為我們理解政府回應(yīng)性提供了非常有價值的借鑒。從理論進路和實踐層面來看，三種路徑的理論研究有一個共同特征：從行政系統(tǒng)或政治系統(tǒng)出發(fā)，通過正式的制度建構(gòu)或機制創(chuàng)構(gòu)來提高回應(yīng)性?；貞?yīng)是現(xiàn)代政府的標志，是政府公共服務(wù)職能的一部分，更是政府或官員的內(nèi)在責任。習(xí)近平總書記強調(diào)，“全面建成小康社會，更重要的是落實以人民為中心的發(fā)展思想，想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所困”(15)《習(xí)近平：從解決好人民群眾普遍關(guān)心的突出問題入手推進全面小康社會建設(shè)》，《新華每日電訊》2016年12月22日，第1版，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2016-12/22/c_135924501.htm。。有效回應(yīng)和解決好民眾訴求是距離民眾最近的基層政府或官員工作的重中之重。從責任或服務(wù)的角度看，建構(gòu)回應(yīng)制度和創(chuàng)新回應(yīng)機制是提升回應(yīng)性的基礎(chǔ)路徑。但從實踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的農(nóng)村地區(qū)是民眾訴求的集中地，正式的回應(yīng)制度建構(gòu)有所不足；有效回應(yīng)民眾訴求更多地依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村級干部。也即是說，能不能有效履行回應(yīng)的責任在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村級干部的履責程度。那么，能否從作為回應(yīng)主體的官員出發(fā)，創(chuàng)構(gòu)有效的回應(yīng)機制來提高回應(yīng)有效性呢？

在鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)行動的時代背景下，探索和建構(gòu)鄉(xiāng)村善治體系和提高各項農(nóng)村改革效能的基礎(chǔ)在于既要解決好農(nóng)民群眾現(xiàn)實訴求，又要解決好未來的發(fā)展訴求。鄉(xiāng)村善治從回應(yīng)和參與開始(16)王銀、趙耀輝《鄉(xiāng)村善治應(yīng)從參與和回應(yīng)開始》，《山西師大學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第S2期，第4-6頁。。增強回應(yīng)性，可以推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地生根(17)陳一遠《增強回應(yīng)性，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地生根》，《智慧中國》2020年第1期，第82-83頁。。從學(xué)術(shù)界研究進展來看，以回應(yīng)性提高鄉(xiāng)村善治水平和農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化水平的相關(guān)研究還比較少。筆者于2020年4月對橫村(18)橫村位于湖北省宜都市王家畈鎮(zhèn)，是一個農(nóng)業(yè)型村莊。在宜都市三治辦牽頭的“一家親”App改革項目試點中，橫村是試點村之一。在所有試點村莊中，橫村村委會發(fā)動村民積極參與，結(jié)合實際進行創(chuàng)新實踐，很好地執(zhí)行了改革項目，基本實現(xiàn)了改革目標。因此，橫村也是課題組重點觀察和調(diào)查的對象。在執(zhí)行宜都市三治辦推行的“一家親”App改革項目進行了跟蹤觀察，發(fā)現(xiàn)橫村通過設(shè)立“回應(yīng)員”提高了干部的回應(yīng)效率。這一機制不是一種正式的回應(yīng)制度建構(gòu)，而是一種內(nèi)源于鄉(xiāng)村社會的回應(yīng)機制創(chuàng)新?；诖耍疚囊浴耙患矣H”App在橫村的運作為觀察和分析對象，深入剖析其實現(xiàn)有效回應(yīng)的內(nèi)在機制，從村莊層面的回應(yīng)機制反觀基層政府的回應(yīng)性，并希圖建構(gòu)鄉(xiāng)村振興背景下以回應(yīng)有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的路徑，建立基于回應(yīng)主體機制的回應(yīng)模式。

二 作為非正式制度安排的“回應(yīng)員”：橫村的改革實踐

在“一家親”App改革之前，宜都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊層面的公共服務(wù)需求很難得到有效滿足，公共服務(wù)需求的回應(yīng)效率較低，滯后的治理很難滿足這個全國工業(yè)百強縣的持續(xù)發(fā)展，急需改善和提高農(nóng)村基層公共服務(wù)需求的回應(yīng)水平和治理能力。在這樣的現(xiàn)實背景下，宜都市啟動了“一家親”App改革項目試點。在App主頁面內(nèi)嵌了一個“互助問答”功能菜單，為農(nóng)民提供了訴求表達的開放平臺。村民在手機客戶端以村民身份，實名注冊登錄，可以在線表達訴求。村干部以干部身份，實名注冊登錄，可以隨時查看和回復(fù)訴求。村民的任何訴求、村干部回應(yīng)情況等所有線上互動信息，對所有用戶開放可見。以技術(shù)手段來提升回應(yīng)性是此次改革的亮點。

(一)從“技術(shù)員”到“回應(yīng)員”：訴求處理趨向?qū)Ｂ毣?/h3>

App改革項目在進村入戶時需要一位懂技術(shù)的年輕干部負責技術(shù)推廣和指導(dǎo)。橫村的年輕干部楊臣被村委會推選為“技術(shù)員”。在項目推進之初，楊臣的主要工作是指導(dǎo)農(nóng)民群眾安裝和使用軟件，尤其是“互助問答”平臺的使用。經(jīng)過一個多月的入戶宣傳與推廣，橫村對“互助問答”的知曉度達到了90%，使用過“互助問答”或在上面表達過訴求的比例達到了70%；與其他試點村相比，橫村“互助問答”平臺的使用率是最高的(19)數(shù)據(jù)和案例材料來自課題組2020年4月在橫村的實地調(diào)查和統(tǒng)計。。對于平臺上的農(nóng)民訴求，所有村干部都必須適時查閱，并在線回復(fù)。伴隨著訴求數(shù)量的增多，為了確保和提高在線回應(yīng)的效率，村兩委班子商量將楊臣作為“回應(yīng)員”，專門負責查閱和回復(fù)線上訴求。就此，伴隨著改革項目的常規(guī)化運轉(zhuǎn)，楊臣的身份逐漸從“技術(shù)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎貞?yīng)員”。其日常工作主要有兩個：一是查閱、跟蹤和掌握農(nóng)民訴求，二是及時在線回應(yīng)訴求。

(二)“回應(yīng)員”的工作機制：線上與線下的雙軌回應(yīng)

“回應(yīng)員”的工作時間相對自由靈活，可以隨機、隨時查閱線上訴求，但每天必須至少登錄一次后臺，回復(fù)時間不得超過一天，這是三治辦和村委會的共同要求。“回應(yīng)員”在回復(fù)訴求時有三種工作方式：一是在職責和能力范圍內(nèi)且能直接做出回復(fù)的訴求，可以給出比較明確的回應(yīng)；二是需要線下采取解決措施的訴求，一般先在線上做出承諾，再將訴求向村委會匯報，由村委會商量后，采取具體措施來解決訴求；三是超出自己職責和能力范圍且不能在線直接給出承諾的訴求，可以線下提醒相關(guān)村干部，請求在線直接回復(fù)?？傊€上與線下相結(jié)合、自主性與協(xié)商性相結(jié)合是“回應(yīng)員”的主要工作機制。

(三)“回應(yīng)員”積極回應(yīng)行為的雙重保障

“回應(yīng)員”是伴隨著“一家親”App改革項目落地運行逐漸衍生而來的一種非正式的回應(yīng)形式。確?！盎貞?yīng)員”持續(xù)性積極回應(yīng)主要有兩個保障條件。第一，楊臣不僅能清晰地知曉自己作為“回應(yīng)員”的工作職責，而且能認識到“回應(yīng)訴求就是為民服務(wù)”。楊臣認為：“我們村干部就是為村里人解決實際問題的，現(xiàn)在指定我專門回答村民的各種問題，一來這本來就是我應(yīng)該做的，二來現(xiàn)在更清楚了，村民都知道有事問我就行?！钡诙?，對于“回應(yīng)員”沒有看到的訴求，其他村干部能直接回復(fù)就直接回復(fù)，或者線下提醒楊臣。某位村干部說：“指定一個固定干部進行回復(fù)，其他干部也有責任，要互相提醒，積極配合?！?/p>

(四)“回應(yīng)員”的民眾評價與回應(yīng)績效

在實踐中“回應(yīng)員”不僅提高了回應(yīng)效率，也產(chǎn)生了較高的回應(yīng)效能。首先，從民眾評價看，與改革前“訴求解決效率低”相比，村民訴求有了專門性的表達對象和解決渠道。村民余章芬認為：“以前有問題要解決需要跑到村委會去問，有時候干部不在，即使在也不知道該找誰，現(xiàn)在都曉得了，直接在手機上問楊臣就行?！弊栽摳母镯椖繉嵤┮詠恚迕竦娜粘Ｐ栽V求都通過“回應(yīng)員”進行解決，公共服務(wù)性需求也通過“回應(yīng)員”傳遞到村委會進入村莊公共事務(wù)議程。其次，從訴求的回應(yīng)度看，技術(shù)條件下的“回應(yīng)員”可以短時間內(nèi)查看和處理更多數(shù)量的訴求，同時更及時、快速地給出回復(fù)。更重要的是，以“回應(yīng)員”為契機在整個村級組織內(nèi)部形成并強化了一種“回應(yīng)訴求即是為民服務(wù)”的氛圍，大大提高了村級治理的水平。

三 技術(shù)、制度與主體：“回應(yīng)員”提升回應(yīng)性的內(nèi)在機制分析

通過跟蹤觀察和分析發(fā)現(xiàn)，“回應(yīng)員”機制改變了以往回應(yīng)主體不明確、模糊化的困境，以專一化、專門化和服務(wù)化的回應(yīng)提升了村級干部的回應(yīng)性。

(一)“回應(yīng)員”的本質(zhì)是技術(shù)催生專門性的回應(yīng)主體

傳統(tǒng)意義上，政府官員與訴求表達的個體是一種單線、小規(guī)模的聯(lián)系，透明度較低，其他社會個體的知曉度、參與度也較低。而在技術(shù)條件下，“互助問答”平臺作為一種線上民意表達載體，透明、開放的技術(shù)設(shè)計賦予了民眾更多的主動性權(quán)利。農(nóng)民群眾在線上可以自由表達任何訴求，這是一種積極的政治參與行為，可以“促進公民和行政人員之間互相理解和尊重,增強二者之間的互動”(20)郭繼紅《公共行政話語理論視角下的公民政治參與》，《前沿》2007年第8期，第157頁。。借助“互助問答”平臺，農(nóng)民群眾不僅成為需求表達的主動者、積極者，而且成為村干部回應(yīng)行為的監(jiān)督者和回應(yīng)質(zhì)量的評價者。由此導(dǎo)致村級干部與訴求表達者之間是一種復(fù)線、多維度的聯(lián)系，這也必然要求作為回應(yīng)主體的村干部必須革新回應(yīng)機制，創(chuàng)新回應(yīng)形式，確保做出審慎的、積極有效的回應(yīng)行為。技術(shù)環(huán)境變革著政府治理行為或模式，也變革著政府回應(yīng)方式?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)了對社會的“賦權(quán)”，也同步實現(xiàn)了對政府的“賦能”(21)熊易寒《用戶友好型政府：互聯(lián)網(wǎng)如何重塑國家與社會關(guān)系》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第6期，第21-32頁。。在這一邏輯下，橫村村委會借著App改革項目落地的契機，創(chuàng)新出能夠積極回應(yīng)訴求的“回應(yīng)員”機制。

政府回應(yīng)是一個完整的過程，由五個基本要素組成：回應(yīng)主體、回應(yīng)對象、回應(yīng)客體、回應(yīng)渠道、回應(yīng)反饋(22)李嚴昌《政府回應(yīng)過程研究》，中國社會科學(xué)出版社2018年版，第46頁。。其中，回應(yīng)主體是五大要素之一，也是基礎(chǔ)性要素。要有效回應(yīng)“互助問答”平臺上的訴求，首先要解決的問題是“誰去回應(yīng)”。雖然村干部群體都負有回應(yīng)民眾訴求的責任，但在日益行政化的當下，村干部都有不同的職責分工，在行政村承擔著不同程度的行政任務(wù)。一個有質(zhì)量的回應(yīng)包含三個層次：一是時間層次，要求回應(yīng)必須是及時的；二是態(tài)度層次，要求回應(yīng)必須是積極的；三是結(jié)果層次，要求回應(yīng)必須是有效的?！盎ブ鷨柎稹逼脚_借助技術(shù)條件和透明化技術(shù)設(shè)計滿足了有質(zhì)量回應(yīng)的三個層次條件。這只是一項驅(qū)動回應(yīng)的技術(shù)，要真正實現(xiàn)有效回應(yīng)，還需要配備相應(yīng)的人，即“專門操作回應(yīng)技術(shù)的主體”。在這樣的邏輯下，橫村實施改革項目中的“技術(shù)員”衍變?yōu)椤盎貞?yīng)員”，從專職技術(shù)推廣到專職回應(yīng)訴求。這一轉(zhuǎn)變既是技術(shù)要素驅(qū)動的，也是技術(shù)條件下對回應(yīng)的革新。因此，“回應(yīng)員”的本質(zhì)是技術(shù)催生的專門化回應(yīng)主體。專門性回應(yīng)主體直接聯(lián)系民眾，直接負責回應(yīng)民眾，讓訴求表達和回應(yīng)有了明確的主體指向性，使回應(yīng)成為治理體系的一項專一性職能。以“回應(yīng)員”為基礎(chǔ)的專門性回應(yīng)主體因技術(shù)要素而產(chǎn)生，又借助技術(shù)條件實現(xiàn)快速及時的回應(yīng)。

(二)彈性化的工作機制與回應(yīng)的專職化

“需要是一種長期穩(wěn)定存在的，可以被滿足，而需求則是暫時的、無盡的，回應(yīng)兩者所需要的資源不同”(23)郎友興、薛曉婧《政府回應(yīng)的是需要還是需求？——對“送醫(yī)下基層”的一種解釋》，《浙江社會科學(xué)》2019年第1期，第61頁。，回應(yīng)機制也不同。農(nóng)民在日常生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的大多數(shù)訴求屬于“需求”，而不是“需要”，具有較高的即時性、緊迫性和高度密集性。回應(yīng)這樣的訴求不僅要專門性的回應(yīng)主體，還要有與之相適應(yīng)的工作安排和職能安排。擁有村莊公共權(quán)力的村干部群體自然構(gòu)成“互助問答”平臺上訴求回應(yīng)的主體。但由于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)總是自覺不自覺地把村委會當作自己的下屬機構(gòu)”(24)吳理財《中國農(nóng)村社會治理40年：從“鄉(xiāng)政村治”到“村社協(xié)同”——湖北的表述》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第4期，第5頁。，村干部的行政屬性遠遠超過自治屬性和服務(wù)屬性。這也意味著，要在現(xiàn)有的以村委會組織為基礎(chǔ)的村級治理體系下尋求新的回應(yīng)機制，僅僅在村級組織框架下設(shè)置一個專門的回應(yīng)干部是遠遠不夠的。

作為民主治理的一種積極參與者，行政官員負有傾聽公民聲音并對其話語做出回應(yīng)的責任(25)珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》(第三版)，丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第70頁。?；貞?yīng)責任是與其公共權(quán)力、公共職能聯(lián)系在一起的。官員履行回應(yīng)責任一定是基于官員所在的行政組織體系。這也意味著，作為非正式制度的“回應(yīng)員”制度實現(xiàn)有效回應(yīng)的基礎(chǔ)是在村級組織的大框架下去運作，前提是村級組織必須為其進行相應(yīng)的工作安排或職能安排。因此，“回應(yīng)員”實現(xiàn)有效回應(yīng)需要兩個條件：一是回應(yīng)職能，二是回應(yīng)工作機制。楊臣作為懂技術(shù)的年輕干部，被村委會指定為專門的回應(yīng)干部。在職能設(shè)置上，村委會以全體村干部默認一致的方式賦予其相對單一且專一的職能，即“回應(yīng)民眾的職能”。在這里，回應(yīng)是一種專職工作。在工作機制上，村委會以口頭約定等非正式的方式，形成了包括“時間、次數(shù)、頻次、方式、限度”等在內(nèi)的一整套較為彈性化的回應(yīng)工作機制。橫村雖然指定了專門的村干部作為回應(yīng)干部，負責履行回應(yīng)民眾的職能與責任，但這種責任并沒有簡單分解為個體責任，仍然是村委會、村干部群體的整體性責任。因此，“回應(yīng)員”專職履行回應(yīng)責任是一種直接責任；其他村干部的協(xié)助和提醒是一種間接責任。因此，回應(yīng)責任或回應(yīng)職能的專職化，但并不個體化，只是在村級治理組織框架下進一步突出回應(yīng)職能，增強回應(yīng)責任的履行力，這也是回應(yīng)職能彈性化的一個重要體現(xiàn)。“回應(yīng)員”機制的核心在于回應(yīng)責任專職，而不機械分割；工作機制彈性，而不僵化。這種嵌套于村級治理組織之下的“回應(yīng)員”機制可以靈活運用各種回應(yīng)策略，既提高專職化回應(yīng)的效率，也提高村級組織整體性的服務(wù)水平和治理水平。

(三)回應(yīng)責任的個體認知與組織認知生成回應(yīng)的服務(wù)化

回應(yīng)是政府組織或官員的內(nèi)在責任，體現(xiàn)為一種向下的“服務(wù)民眾、實現(xiàn)公共利益的治理責任”(26)李華胤《標語何以有效防疫：“責任性治理”的解釋——以農(nóng)村“硬核標語”為分析對象》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第5期，第62-73頁。。作為一種責任追求的回應(yīng)，也是一種公共價值。如果公共組織被界定為試圖表達社會價值，那么其成員就承擔著盡其所能審視、理解和解釋公共價值的責任(27)羅伯特·B·登哈特《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第143頁。?；貞?yīng)性公共價值有兩個認知維度：一是個體官員對回應(yīng)責任的個體性認知，二是個體官員所在公共組織對回應(yīng)責任的整體性認知。責任認知決定著回應(yīng)的實踐程度，因為“政治責任主體只有真正認識到自己的積極意義的責任才能自覺主動地做”(28)張賢明《論政治責任——民主理論的一個視角》，吉林大學(xué)1998年博士學(xué)位論文，第134頁。。

第一層次的認知維度決定著個體官員的個體性回應(yīng)性程度。能夠認識到“回應(yīng)是一種責任”是官員作出有效回應(yīng)行為的前提，回應(yīng)責任的認知構(gòu)成有效回應(yīng)的內(nèi)在要素?！盎貞?yīng)員”楊臣對自己的回應(yīng)職責非常明確，而且始終認為“線上回復(fù)訴求是自己的責任，更是為民服務(wù)”。作為一種內(nèi)源性的非正式回應(yīng)制度安排，其回應(yīng)性價值的實現(xiàn)關(guān)鍵在于踐行這一價值的人?！盎貞?yīng)員”作為踐行回應(yīng)價值的主體，對回應(yīng)責任有較高的認知，才會催生出自主性強的有效回應(yīng)行動，形成回應(yīng)服務(wù)化的常態(tài)效應(yīng)。

第二層次的認知維度決定著組織的整體性回應(yīng)性程度?！盎貞?yīng)員”專職回應(yīng)只是給民眾提供了一個明確的對象，但“回應(yīng)員”的回應(yīng)行為既基于村級組織體系而選擇，也需要依賴于村級組織內(nèi)部的協(xié)作，而這取決于組織的整體性責任認知。橫村“回應(yīng)員”機制增強回應(yīng)性的關(guān)鍵在于整個村級組織對回應(yīng)責任的認知是比較高的，形成了一種“回應(yīng)即服務(wù)”的組織價值觀。由村委會協(xié)商后回復(fù)超出“回應(yīng)員”職能范圍的訴求、其他村干部亦可提醒或回復(fù)等彈性工作機制都說明橫村村級組織對回應(yīng)責任有著較高的認知，容易形成協(xié)商、協(xié)作基礎(chǔ)上的服務(wù)化回應(yīng)。

(四)雙向問責與雙邊賦能：回應(yīng)性的多重保障機制

橫村“回應(yīng)員”具有雙重身份，既是普通的村委會干部，又是專職回應(yīng)的干部。“回應(yīng)員”機制內(nèi)嵌于村級組織之下，與“回應(yīng)員”回應(yīng)職能相匹配的公共權(quán)力來自于村級組織的授權(quán)。因此，“回應(yīng)員”在履行回應(yīng)責任的方向上，既有向上的村級組織負責，也有向下的民眾負責。責任在責任感上意味著可問責性(29)J. Roland Pennock，“Responsiveness，responsibility， and majority rule，” The American Political Science Review 46， no.3 (September 1952)： 790-807.。由此，村委會和農(nóng)民群眾構(gòu)成了兩個方向上的問責。技術(shù)設(shè)計和制度安排也使這兩個方向的問責可以真正運行起來。因此，兩個方向的問責下形成雙邊“賦能”效應(yīng)，可以提高回應(yīng)性。一是自上而下的“組織問責-組織賦能”鏈條，驅(qū)動有效回應(yīng)。作為一種非正式回應(yīng)機制，村級組織給專門負責回應(yīng)職能的“回應(yīng)員”進行了一定程度的賦權(quán)與賦能，使其具有一定的自主性，在村級組織體系下自主開展工作；但組織也保留了對其回應(yīng)職能履行情況進行問責的權(quán)力。二是自下而上的“民眾問責-自我賦能”鏈條，激勵有效回應(yīng)。作為普通村干部身份的“回應(yīng)員”既面臨著線上的評價問責，也面臨著線下的道德問責，最理想的選擇就是自我激勵和自我賦能下的積極履職。如楊臣說：“回復(fù)本身就是應(yīng)該的，做得好，大家還夸我呢?！?/p>

四 “回應(yīng)官員”與專一化回應(yīng)：提升基層政府回應(yīng)性的可行模式

橫村的“回應(yīng)員”機制提高回應(yīng)效率的核心在于“回應(yīng)官員”下的專一化回應(yīng)。這是理解“回應(yīng)員”的理論邏輯進路，也是提升基層政府回應(yīng)性的可行模式。

(一)回應(yīng)主體機制有效下的“回應(yīng)官員”與回應(yīng)專一化

回應(yīng)責任的履行程度即為官員的回應(yīng)性程度。作為責任理解的回應(yīng)性有兩個內(nèi)涵：一是回應(yīng)數(shù)量，二是回應(yīng)質(zhì)量。單位時間內(nèi)回應(yīng)數(shù)量越多，回應(yīng)質(zhì)量越高，表明回應(yīng)效率越高。線上“互助問答”平臺縮短了農(nóng)民與村干部之間的時空距離、消除了溝通障礙，民眾在線上自由表達訴求，可以提高訴求的集中效率。及時快速查閱和回應(yīng)這些訴求，承擔著繁重任務(wù)的村級組織是無力的，這需要一種專一化的工作機制。從村級組織中衍生而來的“回應(yīng)員”，以有效的回應(yīng)主體機制建構(gòu)，強化了直接的、專一的回應(yīng)責任，并借助信息技術(shù)開展透明化、公開化的回應(yīng)工作，從回應(yīng)數(shù)量、回應(yīng)質(zhì)量兩個層面提高了回應(yīng)性。一方面，“回應(yīng)員”上線查看訴求的頻次要求以及彈性化工作時間，既可以保證單位時間內(nèi)訴求識別的數(shù)量，也可以提高單位時間內(nèi)訴求處理的數(shù)量。另一方面，“回應(yīng)員”回復(fù)訴求的自主性以及村級組織的協(xié)作性，既保證了簡單性訴求可以得到最及時的回復(fù)，也保證了復(fù)雜性訴求可以得到村級組織的權(quán)威性解決。無論是回應(yīng)的及時性還是回應(yīng)結(jié)果與民眾利益契合度，“回應(yīng)員”機制下的回應(yīng)質(zhì)量都比較高。

在理論上，回應(yīng)主體是“訴求-回應(yīng)”鏈條上的重要一環(huán)。有效的主體決定著回應(yīng)的有效性程度。從提高回應(yīng)性的主體機制看，“回應(yīng)員”的本質(zhì)是一種承擔著專一的回應(yīng)職能的“回應(yīng)官員”。其實質(zhì)是將回應(yīng)職能或回應(yīng)責任從政府組織職能中細化出來，突出和強化回應(yīng)責任，并配備專門的官員在組織框架下進行履職。那么，與某一個行政部門以組織的方式去履行回應(yīng)職能相比，“回應(yīng)員”機制下的履職就趨于專一化。專一化的回應(yīng)必然在單位時間內(nèi)可以識別、處理更多數(shù)量的訴求，在組織框架下以及賦予的自主性空間下的運作也會提高回應(yīng)的質(zhì)量，因為回應(yīng)的數(shù)量和質(zhì)量的提高取決于有沒有專門的人、專門的職權(quán)去回應(yīng)?？傊?，建立在回應(yīng)職能化基礎(chǔ)上的“回應(yīng)官員”以有效的回應(yīng)主體與工作機制推進了回應(yīng)的專職化、專門化、責任化和服務(wù)化，進而實現(xiàn)回應(yīng)的專一化。

(二)專一回應(yīng)的影響要素決定不同程度的回應(yīng)性

橫村通過專一性的“回應(yīng)員”提高了回應(yīng)性，這是基本事實。但也要反思一個問題：難道有了專門負責回應(yīng)的官員或組織機構(gòu)，就一定能提高回應(yīng)性嗎？從理論和實踐看，“回應(yīng)官員”的形成路徑無論是正式的還是非正式的，其有效回應(yīng)都取決于兩個方面：一是回應(yīng)官員對回應(yīng)責任的認知，以及在此基礎(chǔ)上所形成的的回應(yīng)意愿。政府回應(yīng)始于行為意愿(30)趙興華《網(wǎng)絡(luò)空間中公民策略性話語表達與政府回應(yīng)邏輯——基于大數(shù)據(jù)分析與傾向值匹配相結(jié)合的方法》，《電子政務(wù)》2020年第10期，第64頁。，回應(yīng)意愿則與回應(yīng)責任的認知有關(guān)。正如Linde和Peters認為的：“責任性和回應(yīng)性是相輔相成的關(guān)系。一個回應(yīng)迅速的政府更可能做出有利于公民長期利益的負責任的決定?！?31)Jonas Linde， Yvette Peters， “Responsiveness，support， and responsibility： How democratic responsiveness facilitates responsible government，” Party Politics 26， no.3 (May 2020)： 291-304.如果“回應(yīng)官員”對其承擔的回應(yīng)職能或回應(yīng)責任有著較高程度的認知，會從內(nèi)部驅(qū)動出較強的回應(yīng)動機，對民眾訴求產(chǎn)生較高的“接受度”(32)Tianguang Meng，Jennifer Pan， and Ping Yang， “Conditional receptivity to citizen participation： Evidence from a survey experiment in China，” Comparative Political Studies 50， no.4 (March 2017)： 399-433.，進而做出有效的回應(yīng)行為。二是回應(yīng)官員履職工作機制的適應(yīng)性及其所處的組織環(huán)境。專職回應(yīng)的官員必須在其所處的組織框架下去履行回應(yīng)職能，其履職有效性依賴于良好的組織環(huán)境。組織環(huán)境是指針對回應(yīng)官員履職的組織賦權(quán)、工作機制安排以及內(nèi)部協(xié)調(diào)性和協(xié)作性。這里的組織環(huán)境包括大環(huán)境和小環(huán)境。大環(huán)境是指地方行政系統(tǒng)內(nèi)部個各組織部門之間的關(guān)系。小環(huán)境是指某一個行政部門內(nèi)部各個小部門或官員之間的關(guān)系。當下行政組織系統(tǒng)的主要特征是高度專業(yè)分工、科層化和結(jié)構(gòu)化，有效回應(yīng)依賴于部門間、官員間的協(xié)作。由此，無論是大環(huán)境還是小環(huán)境，回應(yīng)官員履職環(huán)境有協(xié)作性組織環(huán)境、分離性組織環(huán)境兩種。在協(xié)作性組織環(huán)境下，行政部門之間、官員之間的協(xié)調(diào)性強，沒有“職權(quán)壁壘”(33)徐凌《論熱線管理中公眾導(dǎo)向型政府回應(yīng)模式的有效建構(gòu)》，《中國行政管理》2020年第10期，第52-59頁。，可以高效整合用于回應(yīng)的各種資源，提高回應(yīng)能力，以合作、協(xié)商的工作機制回應(yīng)民眾。在分離性組織環(huán)境下，行政部門之間、官員之間的協(xié)調(diào)性弱，存在較多的“職權(quán)壁壘”，在回應(yīng)民眾上很難彼此合作，容易相互推諉、甩鍋。地方政府條塊分割、各自為政的問題是影響政府職能履行和行政效率提高的主要因素(34)孫發(fā)鋒《從條塊分割走向協(xié)同治理——垂直管理部門與地方政府關(guān)系的調(diào)整取向探析》，《廣西社會科學(xué)》2011年第4期，第109-112頁。。也正因如此，當下雖有制度化的回應(yīng)組織、彈性的回應(yīng)機制，但由于部門間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致回應(yīng)效率不高。在橫村的案例中，以“回應(yīng)員”為基礎(chǔ)的專門性回應(yīng)官員在協(xié)作性的村級組織環(huán)境下去履職，才得以提高回應(yīng)性。

可見，專一性的回應(yīng)官員提高回應(yīng)性是需要條件的，一是回應(yīng)官員自身對回應(yīng)責任的認知，二是形成協(xié)作性組織環(huán)境。這兩個條件缺一不可，構(gòu)成回應(yīng)官員提高回應(yīng)性的必要條件。但在實踐中，主體性責任認知、組織環(huán)境存在差異性，也是動態(tài)變化的。如圖1所示，專一性的回應(yīng)官員因責任認知、組織環(huán)境的變化，會形成四種不同的行為路徑，進而產(chǎn)生四種不同類型或程度的專一化回應(yīng)：A類(基于高責任認知和協(xié)作性組織環(huán)境下的高效協(xié)作型的專一化回應(yīng))；B類(基于高責任認知和分離型組織環(huán)境下的個體積極型的專一化回應(yīng))；C類(基于低責任認知和分離性組織環(huán)境下的低效型的專一化回應(yīng))；D類(基于低責任認知和協(xié)作性組織環(huán)境下的個體怠惰型的專一化回應(yīng))。橫村的“回應(yīng)員”機制下的專一化回應(yīng)就屬于A類型。

有效的政府回應(yīng)是一個連續(xù)的過程。一般來說，低層次的行政型回應(yīng)和高層次的治理型回應(yīng)處于這個行為鏈條的兩端(35)李華胤《回應(yīng)性參與：農(nóng)村改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的行為互動機制——基于三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試驗的調(diào)查與比較》，《中國行政管理》2020年第9期，第128-134、159頁。?；貞?yīng)官員下的專一化回應(yīng)亦是如此。在實踐中，組織環(huán)境、責任認知會隨著行政體制環(huán)境、外部問責壓力以及具體情境的變化而變化，A、B、C、D四種專一化回應(yīng)路徑之間也會互相轉(zhuǎn)換。如果設(shè)立了專一性的回應(yīng)官員，當橫向或縱向的問責強度增大，會刺激回應(yīng)官員的責任認知和責任內(nèi)化力，C、D會逐漸向A、B轉(zhuǎn)換；當逐漸優(yōu)化履行回應(yīng)責任的大、小組織環(huán)境，B、C會逐漸向A、D轉(zhuǎn)換。當外部問責壓力增強、組織環(huán)境趨向于協(xié)作性，B、C、D會不同程度地向A轉(zhuǎn)換。因此，以回應(yīng)官員為基礎(chǔ)的專一化回應(yīng)可以提升回應(yīng)性，但需要條件。條件動態(tài)變化產(chǎn)生的不同程度或不同類型的專一化回應(yīng)，為我們理解和檢視當下專職性回應(yīng)官員或回應(yīng)組織的回應(yīng)性提供了一個可行的分析工具。

圖1 “回應(yīng)官員”機制下專一化回應(yīng)的互動關(guān)系(36)該模型圖是作者根據(jù)橫村“回應(yīng)員”案例進行深度的理論探究而繪制。

(三)基于“回應(yīng)官員”的專一化回應(yīng)：提升回應(yīng)性的可行路徑

在既定條件下，政府回應(yīng)轉(zhuǎn)化為有效治理的路徑受到政府自身行為特征的影響(37)翁士洪《網(wǎng)絡(luò)治理能力視角下的政府回應(yīng)效果研究》，《公共管理與政策評論》2020年第3期，第49-61頁。。回應(yīng)性的首要條件是回應(yīng)主體機制的有效性。設(shè)立專門的回應(yīng)機構(gòu)、設(shè)立專門負責回應(yīng)的公職人員并進行培訓(xùn)，可以提高回應(yīng)服務(wù)的質(zhì)量(38)王曉夢、劉志林、馬璐瑤《目標責任制能否提高政府回應(yīng)性？——基于保障性住房政策的分析》，《公共行政評論》2020年第5期，第5頁。。橫村“回應(yīng)員”機制正是在“回應(yīng)專一化、專職化”的邏輯下衍生而來的非正式回應(yīng)制度，其本質(zhì)是一種基于回應(yīng)官員的專一化回應(yīng)模式。專一化回應(yīng)突出和強化回應(yīng)職能，將這一職能賦予專門負責回應(yīng)的回應(yīng)官員，并在營造的協(xié)作性組織環(huán)境下去履職，以專一化回應(yīng)提高回應(yīng)性。這種回應(yīng)的質(zhì)量高、可持續(xù)強，但對回應(yīng)官員、工作機制及組織環(huán)境等要求較高?！白非蠛蛯崿F(xiàn)善治和良政的治理性回應(yīng)”(39)李華胤《治理性回應(yīng)：從自設(shè)性工作組看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯——以A鎮(zhèn)“老股金工作組”為分析對象》，《探索》2020年第6期，第169-180頁。是政府治理現(xiàn)代化的必然要求。從回應(yīng)績效和基層治理現(xiàn)代化來看，比較理想的路徑是A類，A類可以在專一化回應(yīng)中實現(xiàn)善治性回應(yīng)。雖然B類回應(yīng)官員有較高的回應(yīng)認知和回應(yīng)意愿，回應(yīng)自主性強，但在分離性組織環(huán)境中履職，只能解決職責能力范圍內(nèi)的訴求，回應(yīng)性有限，因此，在農(nóng)村基層，尤其是在沒有專門性回應(yīng)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，以回應(yīng)官員為基礎(chǔ)的專一化回應(yīng)是提高回應(yīng)性的可選路徑。從實際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村既有設(shè)立“回應(yīng)官員”這一非正式制度的自主空間，且營造協(xié)作性組織環(huán)境的現(xiàn)實難度或成本都比較小，因此，橫村“回應(yīng)員”下的專一化回應(yīng)模式具有推廣價值和實踐性。

五 結(jié)論與啟示

回應(yīng)是一種責任。農(nóng)村基層是訴求表達的集中地，訴求數(shù)量多、且復(fù)雜多樣，需要距離民眾最近的基層政府或官員積極回應(yīng)。有沒有回應(yīng)主體直接影響著回應(yīng)性。本文以橫村“回應(yīng)員”為觀察對象，深入剖析了其背后的運作機制后發(fā)現(xiàn)，作為非正式制度安排的“回應(yīng)員”，本質(zhì)是借助信息技術(shù)的外部驅(qū)動和支撐，在村級組織框架下突出和強化回應(yīng)責任，將回應(yīng)職能專職化，并由專門性的回應(yīng)官員去負責履職以提高回應(yīng)性。在回應(yīng)機制上，橫村“回應(yīng)員”是從回應(yīng)主體切入，探索和構(gòu)建了一種有效的回應(yīng)主體，即專一性的“回應(yīng)官員”?！盎貞?yīng)官員”專職回應(yīng)職能，專門負責回應(yīng)民眾訴求，以專一化回應(yīng)提高回應(yīng)性。從橫村的案例看，以“回應(yīng)官員”為基礎(chǔ)的專一化回應(yīng)可以提高回應(yīng)性需要滿足兩個條件：一是回應(yīng)官員的高度責任認知，二是協(xié)作性的組織環(huán)境。由此，回應(yīng)官員的個體性責任認知、組織環(huán)境構(gòu)成專一化回應(yīng)的兩個影響要素。這兩個要素在現(xiàn)實中存在差異性，也是動態(tài)變化的，由此導(dǎo)致不同的責任認知與組織環(huán)境下，會生成不同路徑的回應(yīng)行為以及不同程度的專一化回應(yīng)性。當考慮以回應(yīng)官員為基礎(chǔ)的專一化回應(yīng)來提高回應(yīng)性時，要注意選擇回應(yīng)責任認知高而且回應(yīng)動機強的官員，同時還要優(yōu)化組織環(huán)境，以協(xié)作性組織環(huán)境給“回應(yīng)官員”提供履職支持。從長遠看，這兩個要素的改善，也是政府治理現(xiàn)代化的必然要求。

政府的回應(yīng)性是構(gòu)建責任型、服務(wù)型、回應(yīng)型政府的主要標尺(40)管人慶《論網(wǎng)絡(luò)政治表達的政府回應(yīng)機制的構(gòu)建》，《東北大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第2期，第130頁。。回應(yīng)、責任和服務(wù)也是鄉(xiāng)村善治體系的重要特征。這要求在鄉(xiāng)村社會建立服務(wù)優(yōu)先型治理體制，以服務(wù)現(xiàn)代化推進鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化。(41)李華胤《公共服務(wù)優(yōu)先安排視域下農(nóng)村基層治理體制的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第1期，第28-36頁。一個善治的服務(wù)體系必然可以高質(zhì)量地回應(yīng)民眾訴求。高質(zhì)量的有效回應(yīng)以專業(yè)化、專職化、專一化的回應(yīng)為基礎(chǔ)。從回應(yīng)主體機制切入建構(gòu)以“回應(yīng)官員”為基礎(chǔ)的專一化回應(yīng)模式，為農(nóng)村基層政府提供了一個有效且可行的借鑒路徑。首先，增強基層干部的責任意識，尤其是回應(yīng)責任意識和服務(wù)意識。加強公職人員的培訓(xùn)，培育一大批回應(yīng)責任觀念強、回應(yīng)意愿強的基層公務(wù)人員。其次，繼續(xù)加強政府“放管服”改革，優(yōu)化政府職能與職責體系，建立完備的回應(yīng)工作機制，營造便于回應(yīng)的協(xié)作性組織環(huán)境。再次，在政府組織內(nèi)部突出和強化回應(yīng)責任或回應(yīng)職能，加強政府賦能、賦權(quán)與問責，建立專職回應(yīng)的人員或組織機構(gòu)，使回應(yīng)專一化、專職化。最后，結(jié)合實際，積極利用信息技術(shù)或新媒體，暢通訴求表達渠道，對訴求進行分級分類，吸納民眾參與回應(yīng)方案的討論和決議，以更加透明、專業(yè)和精準的方式回應(yīng)訴求。