我國(guó)檔案治理能力評(píng)價(jià)體系研究

2021-05-15 09:54張衛(wèi)東張樂瑩吉林大學(xué)管理學(xué)院

浙江檔案 2021年4期

張衛(wèi)東張樂瑩/吉林大學(xué)管理學(xué)院

2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出檔案工作是黨和國(guó)家工作中不可或缺的基礎(chǔ)性工作[1]，檔案事業(yè)是國(guó)家文化事業(yè)的組成部分之一，檔案管理方式的變革必須與國(guó)家管理方式的進(jìn)步保持一致。社會(huì)治理的核心內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)“共治共建共享”的價(jià)值理念，對(duì)檔案事業(yè)建設(shè)和發(fā)展態(tài)勢(shì)產(chǎn)生了深刻影響[2]?！度珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)要加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力，為奪取全面建成小康社會(huì)決勝階段的偉大勝利作出積極貢獻(xiàn)[3]。由此可見，不斷提高檔案治理能力、推進(jìn)檔案治理能力現(xiàn)代化是完善國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，也是繼“為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)”之后，時(shí)代和國(guó)家賦予檔案工作的新使命。

深入解析檔案治理能力內(nèi)涵，提取檔案治理能力指標(biāo)要素，構(gòu)建科學(xué)合理的檔案治理能力評(píng)價(jià)體系，對(duì)于有效指導(dǎo)各國(guó)家檔案開展檔案治理體系建設(shè)，提高檔案治理能力具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1 檔案治理能力及其評(píng)價(jià)

1.1 檔案治理及檔案治理能力

檔案治理理論是治理理論在檔案工作中的具體應(yīng)用，是建立現(xiàn)代化國(guó)家治理體系在檔案領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。2014年，國(guó)家檔案局發(fā)布了《推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化——2014年國(guó)家檔案局檔案館（室）司工作重點(diǎn)》，指出“2014年檔案館（室）司的工作將圍繞貫徹十八屆三中全會(huì)精神, 推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)開展”[4]。學(xué)術(shù)界針對(duì)檔案治理的內(nèi)涵進(jìn)行了廣泛深入的探討，結(jié)合中國(guó)檔案管理的具體實(shí)踐，有代表性的表述為“是指以檔案部門為主導(dǎo)，社會(huì)組織和公民個(gè)人廣泛參與為協(xié)同，在堅(jiān)持民主、法治的原則下，對(duì)涉及檔案及其相關(guān)的一切事務(wù)進(jìn)行謀劃、組織、協(xié)調(diào)和決策等的活動(dòng)與過程”[5]。檔案治理是國(guó)家治理背景下檔案事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，檔案事業(yè)正在經(jīng)歷著從“國(guó)家模式”向“社會(huì)模式”的轉(zhuǎn)變，檔案治理成為檔案事業(yè)變革的現(xiàn)實(shí)需求，社會(huì)力量逐漸成為檔案事務(wù)管理的主體[6]。包括管理決策、資助捐贈(zèng)參與、項(xiàng)目合作參與、私人辦館參與、社群自助參與的檔案社會(huì)共治模式被廣泛討論[7]。

檔案治理能力是衡量檔案治理水平的直觀因素，實(shí)現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化是提升檔案治理能力過程中基本要求，也是檔案治理融入國(guó)家治理體系的必然要求。檔案治理能力是檔案事業(yè)發(fā)展的利益相關(guān)者通過協(xié)同合作的方式，在一定的價(jià)值規(guī)范、制度關(guān)系和運(yùn)行架構(gòu)內(nèi)，應(yīng)用各種治理資源共同實(shí)現(xiàn)檔案治理目標(biāo)的能力[8]。而檔案治理價(jià)值尺度主要包括檔案治理民主化、法治化、科學(xué)化以及效率化，這也是衡量檔案治理是否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的參考標(biāo)準(zhǔn)[9]。

1.2 治理能力評(píng)價(jià)

目前關(guān)于檔案治理的研究主要針對(duì)檔案治理的內(nèi)涵、特點(diǎn)、挑戰(zhàn)及實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)國(guó)家治理評(píng)價(jià)的研究相對(duì)成熟，但還沒有細(xì)化到檔案治理的領(lǐng)域，也鮮少有研究具體針對(duì)治理主體的治理能力進(jìn)行評(píng)估。

國(guó)際上影響力較大的治理評(píng)估指標(biāo)體系為世界銀行組織提出的世界治理指標(biāo)（WGI）[10]，該評(píng)價(jià)體系從問責(zé)制和公民話語(yǔ)權(quán)、法制和防止腐敗等6個(gè)緯度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并在6個(gè)一級(jí)指標(biāo)體系下設(shè)二級(jí)指標(biāo)。此外還有聯(lián)合國(guó)大學(xué)的專家提出的世界治理測(cè)量（WGS）[11]，該評(píng)價(jià)體系涉及國(guó)家和市場(chǎng)的關(guān)系、公民參與政治活動(dòng)的程度等6個(gè)緯度，在此基礎(chǔ)上也下設(shè)二級(jí)指標(biāo)體系。美國(guó)國(guó)際發(fā)展署的“民主與治理評(píng)估框架”[12]主要集中于法律、民主和責(zé)任政府體制、政治自由和競(jìng)爭(zhēng)、公民參與和建議4個(gè)方面。但這些評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更多體現(xiàn)的是西方價(jià)值傾向。

結(jié)合我國(guó)實(shí)際，俞可平[13]提出了適合我國(guó)國(guó)情、具有本土特色的治理評(píng)估框架，即“中國(guó)治理評(píng)估框架”，包括公民參與、黨內(nèi)民主、法治、行政效益等12個(gè)維度的指標(biāo)。包國(guó)憲[14]提出了“中國(guó)公共治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”，該體系圍繞善治理論，從法治、參與、透明度等7個(gè)維度評(píng)價(jià)善治。胡稅根[15]提出了“治理評(píng)估通用指標(biāo)”，該指標(biāo)體系圍繞輸入、過程、輸出和結(jié)果，提出競(jìng)爭(zhēng)、成本、責(zé)任、創(chuàng)新等13個(gè)評(píng)價(jià)維度。汪仕凱[16]研究并確定了國(guó)家治理評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重，構(gòu)建了“國(guó)家治理評(píng)估體系”。

綜合國(guó)內(nèi)外研究成果，可見國(guó)內(nèi)學(xué)者們對(duì)于治理評(píng)價(jià)研究的方向基本相同，都是基于治理過程或者基于治理結(jié)構(gòu)，具體指標(biāo)選取的側(cè)重則有所差異。但這些評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏多種方法的驗(yàn)證，也缺乏實(shí)證研究，在科學(xué)性和實(shí)用性上有待認(rèn)證；并且，這些評(píng)價(jià)體系大多是定性方法，體系全面性與精細(xì)度存在較大提高空間；此外，現(xiàn)有治理評(píng)價(jià)體系應(yīng)用于檔案治理實(shí)踐存在一定的不適用性，體現(xiàn)為評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍過于寬泛，檔案治理涉及主體多元，不同主體參與治理的過程、程度和方法并不相同，在評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)有所區(qū)別。因此，筆者通過實(shí)際調(diào)查與數(shù)據(jù)分析，構(gòu)建檔案治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支持和參考。

2 檔案治理能力的評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

檔案治理的功能主要體現(xiàn)為提升社會(huì)公眾檔案意識(shí)、積聚檔案主管部門社會(huì)資本、增加檔案公共服務(wù)供給、提高檔案事務(wù)管理效能[17]，對(duì)檔案治理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)要圍繞檔案治理功能的實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)效率，本著具體性、科學(xué)性、全面性和可行性的原則進(jìn)行。另外，衡量檔案治理能力的根本標(biāo)尺是能否有效推動(dòng)國(guó)家檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展和滿足公眾檔案利用需求[18]，因此還要將檔案治理過程放到國(guó)家治理的大環(huán)境中考慮，要使檔案治理能力評(píng)價(jià)與國(guó)家治理能力評(píng)價(jià)充分協(xié)調(diào)。

2.1 檔案治理能力評(píng)價(jià)體系預(yù)設(shè)計(jì)

為保證評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的普適性和客觀性，本文所選取的原始指標(biāo)為已有研究成果中涉及的評(píng)價(jià)指標(biāo)。檔案治理可以說是一種基于國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人基礎(chǔ)上的新型分工模式，其內(nèi)部有著明確的行動(dòng)指向，使三者能夠在發(fā)揮各自主體作用的同時(shí)展現(xiàn)更高層次的整體性作用[19]，因此本文根據(jù)檔案治理過程中不同的治理主體進(jìn)行分類和具體應(yīng)用。一級(jí)指標(biāo)為我國(guó)檔案治理能力；二級(jí)指標(biāo)共有3個(gè)，分別為檔案主管部門治理能力、組織結(jié)構(gòu)和公眾治理能力和各主體協(xié)同參與能力；三級(jí)指標(biāo)共12個(gè)，其中檔案主管部門治理能力下設(shè)統(tǒng)籌組織能力、制度建設(shè)能力、綜合保障能力、問題回應(yīng)能力、可持續(xù)發(fā)展能力及治理評(píng)估能力，組織機(jī)構(gòu)和公眾治理能力下設(shè)流程創(chuàng)新能力、制度學(xué)習(xí)能力、制度執(zhí)行能力和協(xié)調(diào)參與能力，各主體協(xié)同參與能力下設(shè)治理參與度和治理透明度。見表1。

2.2 檔案治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重確定

以表1中各級(jí)指標(biāo)為對(duì)象、結(jié)合檔案治理的特點(diǎn)、借鑒國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)調(diào)研結(jié)果，采用德爾菲法和層次分析法確定指標(biāo)體系中各項(xiàng)指標(biāo)的的權(quán)重。層次分析法（AHP）最早是由T.L.Saaty在20世紀(jì)70年代提出來的，是系統(tǒng)工程中最經(jīng)常使用的一種評(píng)價(jià)和決策方法[20]。層次分析法的步驟包括：1、分析各指標(biāo)的關(guān)聯(lián)、層次關(guān)系，建立層次結(jié)構(gòu)分析模型，檔治理相對(duì)管理側(cè)重于不同的主體共同參與治理，可將我國(guó)檔案館治理能力根據(jù)治理主體的不同細(xì)分為3個(gè)二級(jí)指標(biāo)、12個(gè)三級(jí)指標(biāo)；2、對(duì)同一層次的各指標(biāo)對(duì)于上一層該指標(biāo)的相對(duì)重要性進(jìn)行兩兩比較，構(gòu)造判斷矩陣，將此作為德爾菲法向?qū)＜野l(fā)放調(diào)查問卷的基礎(chǔ)內(nèi)容；3、由判斷矩陣計(jì)算比較因素對(duì)上一層該準(zhǔn)則的相對(duì)權(quán)重，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，利用德爾菲法向?qū)＜野l(fā)放調(diào)查問卷得到的數(shù)據(jù)，利用Matlab軟件進(jìn)行計(jì)算；4、計(jì)算各層次指標(biāo)相對(duì)于總目標(biāo)的合成權(quán)重，進(jìn)行層析總排序，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)[21]，此時(shí)我國(guó)檔案館治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有一定實(shí)際可操作性，可應(yīng)用于實(shí)例研究。

2.2.1 構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)分析模型

根據(jù)前文所述的各項(xiàng)指標(biāo)體系，構(gòu)建我國(guó)檔案治理能力評(píng)價(jià)體系。層次結(jié)構(gòu)分析模型分為一級(jí)指標(biāo)層、二級(jí)指標(biāo)層和三級(jí)指標(biāo)層，其中二級(jí)指標(biāo)層包含3個(gè)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)層包含12個(gè)指標(biāo)。見表2。

表1：我國(guó)檔案治理能力評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

表2：檔案治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)模型

2.2.2 檔案治理能力評(píng)價(jià)模式的層次分析

首先構(gòu)造兩兩比較矩陣。根據(jù)已經(jīng)建立的檔案治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)層級(jí)結(jié)構(gòu)模型，通過比較同一準(zhǔn)則的各個(gè)因素之間的重要性，構(gòu)建判斷矩陣。判斷矩陣中的中相對(duì)重要性用數(shù)字1至9表示，數(shù)值越大則重要性越強(qiáng)。1、3、5、7、9分別表示兩個(gè)因素相比，具有同樣重要性；兩個(gè)因素相比，一個(gè)因素比另外一個(gè)因素稍微重要；兩個(gè)因素相比，一個(gè)因素比另外一個(gè)因素明顯重要；兩個(gè)因素相比，一個(gè)因素比另外一個(gè)因素強(qiáng)烈重要；兩個(gè)因素相比，一個(gè)因素比另外一個(gè)因素極端重要；2、4、6、8分別表示上述相鄰判斷的均值。

然后，計(jì)算每層指標(biāo)的相對(duì)權(quán)重及進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。為減少人為影響因素，本文采用德爾菲法，指標(biāo)重要性的判定采用4名專家的評(píng)分，取平均值的方法。各層次相對(duì)于上一層次的權(quán)重向量如表3—6所示。由于檔案館檔案治理能力的相關(guān)因素具有復(fù)雜性和多樣性，且不同專家對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的認(rèn)識(shí)和判斷力不盡相同，因此構(gòu)造的判斷矩陣各項(xiàng)取值可能存在一定偏差。為避免出現(xiàn)較大偏差，層次分析法要求對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，需要計(jì)算其一致性指標(biāo)CI，然后需要將CI與平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI進(jìn)行比較，當(dāng)矩陣階數(shù)分別為1至9時(shí)，RI的標(biāo)準(zhǔn)值分別為0、0、0.52、0.89、1.12、1.26、1.36、1.41、1.46、1.49。CI與RI的比率成為檢驗(yàn)系數(shù)CR，當(dāng)CR<0.1時(shí)，認(rèn)為矩陣具有令人滿意的一致性，一致性檢驗(yàn)通過。