杜維超 沈文晏

一、概念界定及問題的提出

本研究中的學校，指的是學前教育階段的幼兒園及義務教育階段的中小學。本研究中的未成年人，指的是在幼兒園或中小學中受教育的兒童，包括男性和女性未成年人，只有處于這一群體的未成年人才能成為學校保護的對象。

本研究中的性權益，指的是未成年人不受性侵害的權益。性侵害，采取國際上通行的Childhood Sexual Abuse概念。這一概念即涵蓋了刑法上的強奸罪和猥褻兒童罪，也包括了各種尚不構成犯罪的性騷擾、邊緣性侵害、潛在性侵害、隱形性侵害以及矯飾行為（Grooming Behavior）。①矯飾行為，即潛在的性侵害行為人的預備侵害行為，例如刻意與兒童家庭或?qū)W校接近、獲取兒童好感、不當贈與兒童利益等。See Natalie Bennett & William O’Donohue, The construct of grooming in child sexual abuse: Conceptual and measurement issues, Journal of child sexual abuse, 957-976(2014).因此，本研究中的“性權益保護”，基本可以等同于“性侵害預防”。

本研究中的法律責任，即違法者對違法行為所應承擔的具有強制性的法律后果，此種責任在法律上有明確具體的規(guī)定，由國家強制力保證其執(zhí)行，由國家授權的機關依法實施制裁以保障實施。學校保護兒童性權益的法律責任主要包括刑事法律責任、民事法律責任和行政法律責任。而學校保護兒童性權益法律責任中的具體責任主體，既包括學校這一法人主體，也包括教師和其它學校工作人員等職業(yè)身份人主體。

我國預防兒童性侵害的法律制度建設起步較早。強奸罪和猥褻兒童罪是刑法中的重要罪名，因此預防兒童性侵的制度建設和理論研究可以說是和我國刑法立法同步發(fā)展的。但除了刑事犯罪之外，應對尚不構成犯罪的性侵害行為以及性侵害預防法律責任的法律制度建設我國起步較晚。根據(jù)文獻檢索，雖然我國新聞媒體和社會各界對兒童性侵預防早就時有呼吁，但大致在2012年前后，國內(nèi)法學界才開始廣泛關注此問題，并逐步推動我國相關法律制度的發(fā)展。縱觀當前我國未成年人性權益保護制度整體體系，主要包括了憲法、法律、行政法規(guī)，以及各種規(guī)范性文件，制度體系現(xiàn)還在不斷完善之中。在法律層面，當前發(fā)揮主要作用的是《刑法》第二百三十六條“強奸罪”和第二百三十七條“強制猥褻、侮辱婦女罪、猥褻兒童罪”。②2015 年之前還存在一個相關罪名“嫖宿幼女罪”，2015 年刑法修正案九廢除該罪，規(guī)定以強奸罪從重處罰，結束了學術界18 年來有關嫖宿幼女罪存廢的爭論，在對幼女的權利保護與人權尊重方面是標志性的進步。修改后的刑法修正案在2015 年11 月1 起施行，此后，嫖宿幼女行為正式被視同奸淫幼女行為以強奸罪從重處罰。此外，《未成年人保護法》《婦女權益保障法》《教育法》《義務教育法》《治安管理處罰法》等法律、《出版管理條例》《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》《學生傷害事故處理辦法》《兒童個人信息網(wǎng)絡保護規(guī)定》等行政法規(guī)、部門規(guī)章也有個別條款涉及未成年人性權益保護，各地也陸續(xù)出臺了一些相關地方性法規(guī)，例如上海、廣東、浙江、江蘇、南京等地出臺的《未成年人保護條例》。在實踐中發(fā)揮實質(zhì)性作用的主要是各種規(guī)范性文件，如2013年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布的《關于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》，同年中國教育部、公安部、共青團中央、全國婦聯(lián)共同發(fā)布的《做好預防少年兒童遭受性侵工作的意見》，2014年最髙檢、最髙法、民政部、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，2017年國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，2018年教育部發(fā)布的《新時代中小學教師職業(yè)行為十項準則》《新時代幼兒園教師職業(yè)行為十項準則》等。地方上也有一些相關政策探索實踐。③比較有典型性的如2016 年慈溪市檢察院牽頭法院、公安、司法出臺《性侵害未成年人犯罪人員信息公開實施辦法》；2017 年淮陰區(qū)政法委、檢察院、法院等9 家單位共同發(fā)布《關于性侵未成年人犯罪人員從業(yè)禁止及信息公開制度》，浙江省檢察院出臺了《關于加強性侵未成年人犯罪懲防工作的意見》，上海閔行區(qū)檢察院啟動了限制涉性侵害違法犯罪人員從業(yè)機制，為全國首個特定行業(yè)涉性侵害違法犯罪記錄人員禁止從業(yè)機制。2018 杭州市西湖區(qū)檢察院、杭州西湖區(qū)教育局聯(lián)合會簽《關于建立校園性騷擾未成年人處置制度的意見》。

縱觀當前我國兒童性權益保護法律體系，主要存在如下問題：（1）法律措施上依賴刑事司法，學界關注重點也是對強奸罪和猥褻兒童罪的刑法教義學研究。但是刑法天生具有謙抑性，重法律后果輕事前預防，主要關注兒童性侵犯罪實施之后的法律懲戒，缺乏恢復和預防功能；（2）雖然對非犯罪類性侵害行為的正式立法框架成型，但法律中相關條文對行為定性仍存在模糊性，法律責任主體和法律后果規(guī)定也不夠精細，可操作性不足；（3）規(guī)范性文件而呈現(xiàn)碎片化特點，各種具體責任在各行政部門條塊分割的行政邏輯下，雜亂無章地分布并且依托于各政府行政部門，各部門重視程度不一且各自為政，保護體系不細密；（4）規(guī)制粗放化，立法規(guī)范對象寬泛針對性不強，規(guī)制手段主要依靠法律對性侵犯者的單一懲處，缺乏細化到侵害各階段的預防和配套制度；（5）治理結構比較封閉，主要依賴國家權力機關，社會組織和社區(qū)參與薄弱，導致無法獲得充分社會支持。面對上述問題，以學校保護兒童性權益的法律責任為中心，重構我國兒童性權益保護法律體系，是可能的應對之道。

二、設置學校保護未成年人性權益法律責任的必要性

設置學校保護未成年人性權益法律責任具有重要意義。以兒童性侵害預防體系較為完善的美國為例，美國確定學校作為法律責任主體，源自其在美國兒童性侵害預防體系中的重要功能定位。美國已經(jīng)建立了三級兒童性侵害預防體系：初級預防體系向一般人群提供服務，通過公眾宣傳等方式減少兒童性侵害的發(fā)生率；二級預防體系針對特定的高風險群體提供服務，通過預防計劃、性安全教育、信息披露等方式預防兒童性侵害；高級預防體系則專門為兒童性侵害受害者提供服務，目標是盡量減少負面影響并避免再次發(fā)生。①Dominquez R. Z., C. F. Nelke & B. D. Perry, Child Sexual Abuse. Encyclopedia of Crime and Punishment, 202-207(2002).三級預防體系中的責任機構主要包括執(zhí)法機構、社會組織和學校。從20世紀70年代開始，為了應對日益嚴重的兒童性侵，美國開始廣泛建立“以學校為基礎的兒童性侵防御體系”（School-Based Child Sexual Abuse Prevention），在此過程中，學校逐步成為初級和二級預防體系中的主要責任機構之一。②Wurtele S, Kenny MC, Primary Prevention of Child Sexual Abuse: Child- And Parent-focused Approaches, The Prevention of Sexual Violence: A Practitioner’s Sourcebook, NEARI Press, 2010, p107–119.綜合國外研究，設置學校預防兒童性侵法律責任的重要性包括如下原因：

（一） 學校具備社會功能上的特殊優(yōu)勢

教育功能是學校的基本功能，這一功能使得學?？梢陨疃葏⑴c兒童的成長，更全面地了解其身心狀況；學校通過其教育體系，可以選擇合適角度對兒童心理及行為合理且深入的介入。③Wurtele SK, Preventing Sexual Abuse of Children in the Twenty-frst Century: Preparing for Challenges and Opportunities,Journal of Child Sexual Abuse, 1-18(2009).另外學校還與家庭、社區(qū)有著密切的聯(lián)系，可以成為社區(qū)與家庭關于兒童性侵害信息的提供者和傳達中樞，并能組織培訓教育、促進家庭和社區(qū)成員參與，從而協(xié)助提升家庭和社區(qū)的預防兒童性侵害能力。④Duane Y, Carr A, Prevention: What Works with Children and Adolescent, In: Carr A editor(s). Prevention of Child Sexual Abuse, Brunner-Routledge, 2002, p181–204.

（二） 學校對兒童的保護具有全面性

在美國的K12強制義務教育體系下，學校的保護體系得以覆蓋絕大多數(shù)兒童，根據(jù)統(tǒng)計，早在20世紀90年代中期，10至16歲的美國兒童中已經(jīng)有2/3收到學校性侵預防體系的保護。⑤Finkelhor D, Dziuba-Leatherman J, Victimization Prevention programs: A National Survey of Children’sExposure and Reactions, Child Abuse & Neglect, 129-139(1995).另外，由于刑事司法的定罪量刑標準嚴格，對大量邊緣性、模糊性、預備性的侵害行為無法規(guī)制，而學校面對兒童性侵害可以作為第一反應部門靈活介入，提供事前預防、事中支持、事后救濟的全程防護。根據(jù)美國政府問責辦公室（Government Accountability Office）的梳理，學校的保護體系包含了對侵害預備行為（Grooming Behaviors）、不當行為(Sexual Misconduct)和正式性侵害(Sexual Abuse)等行為的全面覆蓋。⑥Child Welfare: Federal agencies can better support state efforts to prevent and respond to sexual abuse by school personnel,Government Accountability Office, 2014, p5.

（三） 學校對兒童的保護具有全時性

參考西方經(jīng)驗，由于兒童性侵害的特殊性，事前預防應當成為保護機制的核心。如上世紀90年代以來，發(fā)達國家紛紛通過立法將兒童性權益保護重心從刑事司法轉(zhuǎn)向預防制度構建，如美國出臺了《雅各· 威特靈法令》《亞當· 沃爾什兒童保護與安全法》，英國出臺了《性侵害法》等，立法重點不是相關罪刑，而是各種事前性侵害預防和警示制度。①王小紅：《國內(nèi)兒童性侵犯問題研究綜述》，載《現(xiàn)代教育科學》2014 年第4 期。而由于學校是兒童主要生活場所之一，所以在這些立法中成為重要責任主體。

（四） 學校本身是兒童性侵害主要發(fā)生地之一

很多兒童性侵害發(fā)生在學校，加害者主要是教師、校長、教練和校車司機等學校工作人員。學者對多個相關研究進行總結后指出，根據(jù)研究樣本和數(shù)據(jù)搜集方法的差異，有13%到34%的女性和7%到16%的男性曾在學校中遭受不同程度的性侵害；②Freel M, Child Sexual Abuse and the Male Monopoly: An Empirical Exploration of Gender and A Sexual Interest in Children, British Journal of Social Work, 481-498(2003).而根據(jù)美國教育部的一份研究報告，有9.6%的學生曾成為學校工作人員性侵害的受害者。③Shakeshaft C. Educator Sexual Misconduct: A Synthesis of Existing Literature, US Department of Education, 2004.學校中的兒童性侵害導致了嚴重的權力濫用和信任受損問題，從而引發(fā)了加強學校監(jiān)管責任的強烈呼聲。④Schultz M, State Fails to Stop Teacher Sex Abuse. The Detroit News, Apr.24, 2005, p2.

（五） 保障法律實施效果的前提是明確的法律責任

兒童性權益保護體系較完善的國家和地區(qū)在制度實踐中特別重視法律責任的明確。以我國臺灣地區(qū)為例，針對兒童性侵案件各責任主體之間的責任承擔困難以及普遍“漠視”現(xiàn)象，已經(jīng)催生并陸續(xù)完善了具有成熟運作方式的責任通報制度，依據(jù)“兒童及少年福利法”規(guī)定教育人員對兒童性侵案件有向地方政府主管機關通報的義務，否則將承擔法律責任。⑤高鳳仙：《我國性侵害受害兒童保護之政策回顧與展望》，載《律所雜志》2006 年第7 期。美國在校園性騷擾上同樣也建立了以《民權法》第七章，《教育修正案》第九章，1983條款等聯(lián)邦成文法為主，多種實用詳細政策性規(guī)定為輔的完整法律體系，若在校教師存在性騷擾行為，學校作為教師的直接負責人、保障學生安全的負責人，必存在失職情況，須承擔一定的法律責任，同時對違法的教師、疏忽的學校進行嚴肅處理。⑥陶夏：《美國校園性騷擾事件的法律規(guī)制》，載《教育學術月刊》2015 年第8 期。

三、我國學校保護未成年人性權益的法律責任設置現(xiàn)狀及其問題

（一）我國學校保護未成年人性權益的法律責任設置現(xiàn)狀

通過梳理我國關于兒童性權益保護的法律制度與相關規(guī)定，其中與學校保護兒童性權益的責任相關的規(guī)定如下表：

表1： 我國學校保護兒童性權益義務的相關制度

接上表

接上表

可以看出，雖然2020年修訂的《未成年人保護法》第四十條單獨規(guī)定了學校保護兒童性權益的法律義務，但規(guī)定仍不夠細致，具體的執(zhí)行措施還是主要散布在各部門發(fā)布的規(guī)范性文件中，并無統(tǒng)一的法律法規(guī)層級的實施細則。已有相關規(guī)定主要涉及三種內(nèi)容：學校的監(jiān)護義務、學校的賠償責任、教師的職業(yè)責任。

對學校各種監(jiān)護義務的規(guī)定最為詳盡。如2013年《做好預防少年兒童遭受性侵工作的意見》，提出了進行防性侵犯教育、教職員工管理、入職審查、案件報告制度等要求。2014年《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》規(guī)定了學校的報告義務。2017年《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，再次提出健全學校安全教育機制，對體罰、性騷擾、性侵害等侵害學生人身健康的違法犯罪行為建立零容忍制度。2018年《進一步加強中小學（幼兒園）預防性侵害學生工作的通知》，要求深入開展預防性侵安全教育，加強教職員工隊伍管理，完善預防性侵協(xié)同機制。而2020年修訂的《未成年人保護法》第四十條單獨規(guī)定了學校建立性侵害預防、進行性教育和報告的法律義務。

對學校賠償責任的規(guī)定，主要是2013年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布《關于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》，規(guī)定未成年人在幼兒園、學?；蛘咂渌逃龣C構學習、生活期間被性侵害而造成人身損害，上述單位應承擔賠償責任。

對教師職業(yè)責任的規(guī)定，主要是2018年教育部修訂的《中小學教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》和《幼兒園教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》，其中明確要對幼兒園、中小學教師違反道德和法律的行為進行嚴肅處理。

（二）存在的問題

通過仔細觀察爬梳上述制度體系，并結合課題組調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)，在當前學校保護兒童性權益法律責任體系的構建上還存在一些問題。①2019 年6—7 月，本課題組與“《江蘇省實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法》實施效果評估”課題組組織了共同調(diào)研，在江蘇省蘇北、蘇南、蘇中各選取2 個市，每個市選取數(shù)所代表性學校，展開了全面調(diào)研，并與各市教育行政部門進行了座談。

1. 規(guī)定學校保護義務的法律依據(jù)不充分，相關政策的法律位階較低

從上述統(tǒng)計可以看出，與兒童性權益保護相關的正式法律規(guī)定只有《未成年人保護法》《義務教育法》和《教師法》三部，其中僅有《未成年人保護法》相關規(guī)定是直接針對兒童性權益的，但其法律條款篇幅短，對責任主體、職責分配和具體流程也缺乏具體規(guī)定，需要進一步的解釋和相關操作細則的制定。據(jù)調(diào)研，實踐中各學校對相關條文的理解也并未側重兒童性權益保護，其工作重心更多是跟著教育行政部門的指揮棒而轉(zhuǎn)移，因此相關條文并未對學校產(chǎn)生較強的引導作用。而對學校保護兒童性權益的具體職責規(guī)定得較為詳細的，多數(shù)是部門發(fā)布的規(guī)范性文件，此類文件未經(jīng)正式立法的確認，法律位階較低，從而影響了其效力；且據(jù)課題組對學校的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)學校對相關政策雖然按程序轉(zhuǎn)發(fā)通知，但由于類似的紅頭文件過多，甚至有的學校一年能收到近2000份各類文件，學校對紅頭文件基本會選擇性執(zhí)行，對兒童性權益相關幾份文件各校貫徹執(zhí)行力度并不大，各校校長也不將其作為一項重點工作對待。

2. 法律責任不明確，缺乏剛性約束

雖然各種文件對學校規(guī)定了各種保護義務，但多數(shù)沒有明確相應的法律后果，導致學校在執(zhí)行中缺乏動力。例如兩部法律《義務教育法》和《教師法》雖然對幾種保護義務做出了規(guī)定，但對其定義內(nèi)涵和具體職責缺乏具體規(guī)定，之后各地的實施細則或辦法也沒有進一步詳細規(guī)定。尤其是《未成年人保護法》最后的法律責任部分，對第四十條兒童性權益保護條文卻沒有明確相應的責任；各部門下發(fā)的紅頭文件對各項職責的內(nèi)容規(guī)定得更為詳細，其中一些文件例如2017年《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》甚至規(guī)定了“校長負責制”、“健全學校安全事故責任追究和處理制度”等要求，但調(diào)研結果顯示，此類文件的相關規(guī)定缺乏有實效性的倒逼和監(jiān)督措施，實踐中各學校并未視為重點工作進行有效的貫徹落實，因此多數(shù)學校后續(xù)執(zhí)行并不到位，也未建立可操作的長效制度。例如，雖然規(guī)定了報告制度，但具體報告義務人不明確，不報告的法律責任也不明確，導致此項制度并未有效實施。

3. 機制碎片化，缺乏系統(tǒng)性配合

觀察可知，除了三部正式立法外，相關的各種規(guī)范性文件來自9個不同的相關部門，這也導致相關文件所提出的各項制度措施呈現(xiàn)出碎片化的現(xiàn)象，難以形成合力；各部分法定職責和權力不一，其中又有重疊交叉，各部門自行制定的措施經(jīng)常難以得到其它部門的配合；各部門內(nèi)部遵循著一套固有的運作邏輯，互相之間的信息資源和行政力量都無法共享；在缺乏立法保障的前提下，各行政部門制定的政策也經(jīng)常難以得到司法部門的支持和配合。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分學校出于維穩(wěn)心態(tài)，也是為了避免在社會上對學校聲譽造成不良影響，對學生傷害案件并不積極采取各項制度規(guī)定中的渠道進行處理，而是更多地采取協(xié)商私了，在缺乏外部剛性約束的情況下，學校和其它各部門的制度配合必然不夠有效。

4. 制度精細化程度不夠，缺乏可操作性

與發(fā)達國家的相關制度文本相比，我國各項政策文件的一個突出特點就是篇幅短小，表述簡略，從而導致各種規(guī)制的精細化程度和操作性有所欠缺，在前述各項文件中也普遍存在著這個問題。雖然各種文件粗略地規(guī)定了各種相關制度，但對制度究竟如何具體操作卻語焉不詳。例如《中小學教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》中規(guī)定了教師不得與學生發(fā)生不正當關系，但何為“不正當關系”、由哪一部門經(jīng)由何種程序進行判斷卻語焉不詳。《未成年人保護法》第四十條規(guī)定的“預防性侵害、性騷擾未成年人工作制度”具體包含何種內(nèi)容、誰是責任主體、何種程序發(fā)起均無詳細規(guī)定。再例如，雖然幾個文件對兒童性安全教育提出了要求，但對具體教材、教學方法、評估標準、課時量、課程承擔者均無規(guī)定，導致各學校無章可循，在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，實際上多數(shù)學校雖然會為了應對上級考核而象征性地完成相關規(guī)則制定和機構設定，但對各程序細節(jié)規(guī)定比較粗疏，具體操作還是依賴少數(shù)校領導的判斷，導致可操作性嚴重不足。

四、以學校為中心構建我國未成年人性權益保護法律責任體系

基于前文研究的基礎，本部分擬就我國學校保護兒童性權益法律責任的完善提出若干建議，以資參考。

（一）完善學校保護兒童性權益法律責任的基本原則

1.遵循行政合法性原則，理清義務教育學校的行政法律地位

我國義務教育階段學校是依據(jù)組織法和行政法律規(guī)范設立的事業(yè)單位，其行政法律地位尚有爭議，應當明確其公務法人地位，以利于進一步賦予其行政法上義務。

2.凸顯“學生權利本位”意識

當前學校中存在的績效本位、維穩(wěn)心態(tài)、過度行政化、法治化程度不健全，一個重要原因就是學生權利本位意識的欠缺。“學生權利本位”意識既是明確行政規(guī)制目的需要，又是引領具體規(guī)范和政策的制定和解釋的動力，應當將學生權利確立為指導具體規(guī)制手段實施以及事后權利救濟機制建構的基本邏輯起點。

3.明確學校與教師的教育職業(yè)關系，強化教師的法律義務

由于教師職業(yè)角色與道德角色、文化角色的重疊，導致師生關系的復雜化和規(guī)制難度。在未成年人性權益學校保護制度中，應當以學校與教師的教育職業(yè)關系為基準，強化教師的法律義務，實現(xiàn)規(guī)制的法治化和規(guī)范化。

4.強化保護體系的開放性和多元化

傳統(tǒng)的在行政科層制內(nèi)部運行、以各種紅頭文件推動的保護路徑效果不佳，應當積極強化保護體系的開放性和多元化。以行政信息公開維護制度的穩(wěn)定性和公正性；以政府、社會和學校協(xié)作參與提升制度實效性；推動不同部門間信息共享，建設兒童性權益保護的基礎信息數(shù)據(jù)平臺。

（二）以行政法上義務為中心重建學校保護體系

當前未成年人性權益保護以刑事司法刑法為主要規(guī)制手段，但刑法保護存在滯后性和謙抑性特征，適用條件嚴格，制度啟動難度高；而且兒童性侵害除了刑法上的罪名外，存在大量刑事司法難以覆蓋的邊緣性、隱藏性的非罪行為。

而當前學校中的兒童性權益保護，大致嵌入了校園安全、性教育和教師職業(yè)道德規(guī)范體系內(nèi)；各部門雖然通過紅頭文件予以推動，但由于缺乏外部制度壓力，文件規(guī)范性和剛性不足，制度運行不順暢，導致難以改造學校舊的保護體系，從而使得學校保護兒童性權益的積極性不高。

面對上述困境，主要突破方向是在刑法保護外，構建以行政規(guī)制為主要法律工具、以學校為行政法上義務主體的新型保護模式，拓展未成年人性權益保護的層次性和覆蓋面。應當首先加強立法，在現(xiàn)有《教育法》《義務教育法》《教師法》《未成年人保護法》中明確學校的保護義務及相應的法律責任，進而由教育部出臺具體的實施細則，對各種法律責任要素做出概念界定，明確行為標準和相應責任，并要求各學校在學校章程中根據(jù)本校實際情況和組織架構進一步細化，最后由學校依法治校相關部門遵照實行。具體建議，對《未成年人保護法》第四十條進一步充實，明確學校保護未成年人性權益的各項法律義務。參考域外較為成熟的經(jīng)驗，學校的法律義務應當包括反性侵害教育、工作人員不當行為監(jiān)管及培訓、工作人員入職審查、性侵害情況報告、受理申訴、提供事中支持、事后救濟等。立法后應當由國務院出臺《實施條例》，解釋相關法律概念，明確各種主體范圍，細化各種義務的具體要求及操作程序。

（三）強化學校保護兒童性權益的法律責任

當前學校保護兒童性權益的機制較為粗放，學校行為的隨意性較大，影響了保護效果。當務之急是根據(jù)性侵害預防的基本特征和真實需求，通過立法將學校各種義務予以明確，將各類保護義務類型化、精細化、機制化。對反性侵害教育、工作人員不當行為監(jiān)管及培訓、工作人員入職審查、性侵害情況報告、受理性侵害行為申訴、對受害者提供事中支持、事后救濟等責任，均應通過《實施條例》落實到學校中的具體部門或職務人。應當在學校普遍設立依法治校委員會和兒童權益保護專職委員，對相關事項統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)配資源和人員，確保責任到人。

落實法律責任。所有確立的法律責任，都應在立法中明確其法律后果，以保障義務履行；明確將學生性侵害事故納入到事故責任追究和處理制度中；法律責任應當層次化，就責任性質(zhì)而言，應當包括行政責任和民事責任，所有法律義務履行不到位的，均應承擔一定的行政責任；法律義務履行不到位導致兒童遭受性侵害的，還應對兒童承擔民事賠償責任；就責任主體而言，應當包括單位責任和個人責任，其中尤其應當明確個人責任，落實校長責任制，對兒童性侵害案件中存在失職情況的，要嚴格追究其領導責任，以防止推諉卸責。

（四）構造學校保護兒童性權益的多階段法律機制

在上述多維度法治原則要素框架下，針對未成年人性權益保護各階段需求，借鑒域外發(fā)達國家、地區(qū)的實踐經(jīng)驗，結合我國實際，制定階段化法律機制：

1. 事前全面預防制度

應當以教育行政機關為規(guī)制主體，通過行政規(guī)章建立明確的未成年人校園侵害預防制度。設立教師職業(yè)道德養(yǎng)成監(jiān)督機制，將兒童性侵害預防內(nèi)容強制加入教師職業(yè)道德培養(yǎng)、準入、評價過程；建立未成年人性安全教育機制，將性侵害防范教育、求助對象及救濟渠道等法制教育加入必修課程；建立強制報告制度，明確強制報告的學校義務主體及法律責任。

2. 事中多維援助制度

根據(jù)本區(qū)域?qū)W校學生數(shù)及經(jīng)濟社會發(fā)展水平，以行政區(qū)劃或?qū)W區(qū)、學校為單位，建立法律服務機制。其主要方式應當是由法律執(zhí)行機構、法律服務機構、社會服務機構和醫(yī)療衛(wèi)生機構的相關專家組成多維度協(xié)調(diào)處理小組，根據(jù)兒童性權益受侵害人及其監(jiān)護人的請求，在救助、投訴、偵查、起訴各環(huán)節(jié)提供協(xié)助。

3. 事后權利救濟制度

學校要設立依法治校委員會，負責依法治校相關工作，包括維護教職工及學生權利；委員會下設學生權益保護的專門崗位，受理包括性侵害事件在內(nèi)的申訴、投訴、報告；學校章程中應規(guī)定明確的申訴、投訴、報告、舉證答辯渠道及程序；對性侵害相關的投訴、報告，應當明確后續(xù)處理流程，包括向相關部門報告、提供法律服務、心理干預治療、涉事人員處理、后續(xù)救濟等具體措施的詳細內(nèi)容、程序和責任人。