□ 李付杰 李岱青

（李付杰，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院工程師；李岱青，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院研究員。張林波、馮朝陽(yáng)、高艷妮、楊嬌等人給予了積極指導(dǎo)和重要建議，樊杰、謝高地等人的研究為本文提供了重要支撐，作者在此表示感謝?。?/p>

良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院就推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出一系列決策部署，提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，為生態(tài)文明建設(shè)提供了重要遵循和行動(dòng)指南。黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)“十四五”生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要目標(biāo)、總體要求、重點(diǎn)任務(wù)做出了決策部署。生態(tài)文明建設(shè)的成效如何，黨中央、國(guó)務(wù)院確定的重大目標(biāo)任務(wù)有沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，老百姓在生態(tài)環(huán)境改善上有沒(méi)有獲得感，需要一把尺子來(lái)衡量、來(lái)檢驗(yàn)。這就需要構(gòu)建一套科學(xué)實(shí)用的生態(tài)文明建設(shè)水平評(píng)估方法體系。

一、生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估現(xiàn)狀

針對(duì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)水平的評(píng)估，有關(guān)部委從國(guó)家層面發(fā)布了生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的指標(biāo)體系與技術(shù)規(guī)范，如《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)(試行)》《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范（試行)》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》等。同時(shí)，一些機(jī)構(gòu)、學(xué)者也從不同尺度、不同視角開(kāi)展了大量研究。比如，在區(qū)域?qū)用?，有學(xué)者開(kāi)展了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域典型城市群的市域生態(tài)文明水平評(píng)估研究；在省級(jí)層面，有學(xué)者提出了基于生態(tài)化的省域生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估，有學(xué)者具體開(kāi)展了遼寧省、江蘇省生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估研究；在市級(jí)層面，2019年，中國(guó)工程院基于雙目標(biāo)漸近法，發(fā)布了我國(guó)地級(jí)及以上城市生態(tài)文明發(fā)展水平評(píng)估報(bào)告。

但總體看來(lái)，目前已有的生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估考核指標(biāo)體系還不夠精細(xì)，未能體現(xiàn)區(qū)域之間的差異，對(duì)不同地區(qū)的適用性不夠強(qiáng)。我國(guó)幅員遼闊，地理跨度大，生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，主體功能定位不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊。例如，我們不能用相同基準(zhǔn)值來(lái)評(píng)價(jià)華北平原地區(qū)的某個(gè)區(qū)縣和大興安嶺林區(qū)某個(gè)區(qū)縣的森林覆蓋率或者生態(tài)用地比例，同樣也不能用相同基準(zhǔn)值來(lái)評(píng)價(jià)東部沿海某個(gè)區(qū)縣和西部地區(qū)某個(gè)區(qū)縣的萬(wàn)元生產(chǎn)總值能耗。每個(gè)地方應(yīng)該根據(jù)自身地理氣候條件、資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)找到合適自身的生態(tài)文明發(fā)展路徑。各地的生態(tài)文明建設(shè)不應(yīng)該是千篇一律，而應(yīng)該是百花齊放。因此，對(duì)各地開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)水平評(píng)估也應(yīng)該考慮各地自身?xiàng)l件。

二、對(duì)生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估的幾點(diǎn)建議

建議根據(jù)地形地貌、生態(tài)系統(tǒng)類型、發(fā)展定位等條件對(duì)縣域評(píng)估單元進(jìn)行分區(qū)、分類，并對(duì)已有生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估考核指標(biāo)體系進(jìn)行梳理并優(yōu)化調(diào)整，形成一套具有差異化的、同時(shí)能夠準(zhǔn)確反映生態(tài)文明建設(shè)水平的評(píng)估體系。本文提出的指標(biāo)對(duì)各個(gè)縣域評(píng)估單元是一致的，不同分區(qū)、分類的差異體現(xiàn)在指標(biāo)基準(zhǔn)值、目標(biāo)值和權(quán)重方面。

1.根據(jù)氣候地理?xiàng)l件分區(qū)

根據(jù)不同區(qū)域的氣候地理?xiàng)l件，將全國(guó)劃分為4個(gè)生態(tài)大區(qū)和11個(gè)生態(tài)地區(qū)。4個(gè)生態(tài)大區(qū)分別是：東北部濕潤(rùn)半濕潤(rùn)生態(tài)大區(qū)、北部干旱半干旱生態(tài)大區(qū)、南部濕潤(rùn)生態(tài)大區(qū)和青藏高原生態(tài)大區(qū)。11個(gè)生態(tài)地區(qū)分別是：東北生態(tài)地區(qū)、華北生態(tài)地區(qū)、內(nèi)蒙古高原生態(tài)地區(qū)、黃土高原生態(tài)地區(qū)、西北干旱生態(tài)地區(qū)、青藏高原高寒生態(tài)地區(qū)、橫斷山區(qū)生態(tài)地區(qū)、川渝生態(tài)地區(qū)、云貴高原生態(tài)地區(qū)、長(zhǎng)江中下游生態(tài)地區(qū)、華南生態(tài)地區(qū)。同時(shí)，要保持縣域邊界的完整性，使生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)能與以縣為行政單元的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更好地融合，使生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估具有可操作性。

2.根據(jù)主體功能區(qū)劃分類

根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，國(guó)家和省級(jí)尺度進(jìn)行空間管制的地域功能區(qū)域類型分為4類，分別為城市化區(qū)域、糧食安全區(qū)域、生態(tài)安全區(qū)域、文化和自然遺產(chǎn)區(qū)域。在此基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化為以縣級(jí)行政區(qū)劃為單元的優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)4類主體功能區(qū)。城市化區(qū)域著重人口和經(jīng)濟(jì)的集聚能力、現(xiàn)狀和前景；生態(tài)區(qū)域側(cè)重于生態(tài)脆弱性重要性程度及其生態(tài)系統(tǒng)的相對(duì)完整性；農(nóng)業(yè)區(qū)域重點(diǎn)考慮自然條件的適宜性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀。

以全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已發(fā)布的主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，將評(píng)估縣（市、區(qū)）劃分為城市發(fā)展支撐類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支撐類、生態(tài)保護(hù)功能類，其對(duì)應(yīng)關(guān)系見(jiàn)表1。通過(guò)11個(gè)生態(tài)分區(qū)和3個(gè)主體功能分類，將全國(guó)縣級(jí)行政單元?jiǎng)澐殖?3類，并以此為基礎(chǔ)合理調(diào)整每類評(píng)估單元的指標(biāo)基準(zhǔn)值、目標(biāo)值和權(quán)重。

3.科學(xué)合理篩選評(píng)估指標(biāo)

生態(tài)文明發(fā)展指標(biāo)體系是對(duì)生態(tài)文明發(fā)展的總體描述和抽象概括，所選擇的指標(biāo)要能夠體現(xiàn)自然－經(jīng)濟(jì)－社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)的有機(jī)整體特性，反映“五位一體”的系統(tǒng)特征，表征促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展總體目標(biāo)。根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》的要求，指標(biāo)要反映綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，反映新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，體現(xiàn)以節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主作為基本方針。指標(biāo)選取要體現(xiàn)繼承性，充分體現(xiàn)黨和國(guó)家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)的政策性部署，也要體現(xiàn)國(guó)際可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的新趨勢(shì)，充分借鑒國(guó)內(nèi)外可持續(xù)發(fā)展評(píng)估、綠色發(fā)展評(píng)估相關(guān)研究成果。指標(biāo)要具有前瞻性和導(dǎo)向性，能夠適時(shí)進(jìn)行調(diào)整和完善，適應(yīng)國(guó)家政策的變化及數(shù)據(jù)可得性的變化，能夠?qū)ι鷳B(tài)文明建設(shè)具有超前的指導(dǎo)作用。

把握以上原則，參考《國(guó)家主體生態(tài)功能區(qū)劃》《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)管理規(guī)程（試行）》《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)(試行)》《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范（試行)》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》等，我們提出了包括資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長(zhǎng)質(zhì)量、綠色生活6個(gè)領(lǐng)域共35個(gè)具體指標(biāo)的評(píng)估指標(biāo)體系。

4.合理設(shè)定基準(zhǔn)值、目標(biāo)值和權(quán)重值

考慮到我國(guó)不同區(qū)域自然資源稟賦、生態(tài)環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等的差異，指標(biāo)基準(zhǔn)值、目標(biāo)值和指標(biāo)權(quán)重既要體現(xiàn)生態(tài)文明發(fā)展水平的一般要求，也要反映區(qū)域的自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)差異。只有這樣才能夠綜合體現(xiàn)不同區(qū)域生態(tài)文明發(fā)展水平的分異特征。

表1 全國(guó)主體功能區(qū)劃分類與生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估單元分類對(duì)照表

表2 生態(tài)文明評(píng)估基本指標(biāo)體系框架

指標(biāo)基準(zhǔn)值是現(xiàn)階段對(duì)縣域行政單元生態(tài)文明建設(shè)的最低要求。主要以“十四五”系列規(guī)劃目標(biāo)為依據(jù)，主要參考《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（草案）》《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣建設(shè)指標(biāo)》中2025年目標(biāo)值等規(guī)定。指標(biāo)目標(biāo)值是生態(tài)文明建設(shè)的理想水平。主要以我國(guó)2050年生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)為依據(jù)（即主要參考我國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)中建國(guó)100年的奮斗目標(biāo)），或者以G20國(guó)家的先進(jìn)水平為依據(jù)。最終根據(jù)分區(qū)、分類細(xì)化為33套操作層面的評(píng)估指標(biāo)體系的基準(zhǔn)值、目標(biāo)值。

指標(biāo)權(quán)重在不同類別的評(píng)估單元應(yīng)有不同側(cè)重。在城市發(fā)展支撐區(qū)，實(shí)行轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式優(yōu)先的成效評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和用水量、單位建設(shè)用地面積產(chǎn)出率、主要污染物排放總量、二氧化碳排放強(qiáng)度等具體指標(biāo)的評(píng)價(jià)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐區(qū)，實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的成效評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評(píng)價(jià)，弱化對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，主要考核耕地保有量、農(nóng)藥化肥施用量、秸稈利用率、城鄉(xiāng)居民收入比等指標(biāo)。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，實(shí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力及區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等指標(biāo)的評(píng)價(jià)，弱化對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)。

5.指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化與評(píng)估方法

通過(guò)雙目標(biāo)漸進(jìn)法對(duì)每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，即根據(jù)每個(gè)指標(biāo)趨近目標(biāo)值（90分值）、基準(zhǔn)值（60分值）的程度得到指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值（0-100分）。通過(guò)指標(biāo)值標(biāo)準(zhǔn)化，有利于不同指標(biāo)加權(quán)平均和不同評(píng)估單元之間的橫向比較。將每個(gè)指標(biāo)的得分加權(quán)后，可以得出縣域評(píng)估單元得分。得分在90分及以上說(shuō)明生態(tài)文明建設(shè)水平較高，已達(dá)到或者超過(guò)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的遠(yuǎn)期目標(biāo)或者發(fā)達(dá)國(guó)家水平。得分在60分以下表明該評(píng)估單元生態(tài)文明建設(shè)水平較為落后，甚至不能完成“十四五”規(guī)劃或相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)定的目標(biāo)。得分在60～90分說(shuō)明該評(píng)估單元已經(jīng)完成近期目標(biāo)，但距離較高生態(tài)文明建設(shè)水平還有一定距離。

在對(duì)縣級(jí)行政區(qū)域進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估后，可以自下而上開(kāi)展市域、省域生態(tài)文明建設(shè)水平評(píng)估，方法是將縣域生態(tài)文明建設(shè)水平得分通過(guò)面積權(quán)重、人口權(quán)重、GDP權(quán)重加權(quán)平均，來(lái)得出市域、省域生態(tài)文明建設(shè)水平得分。通過(guò)縣域結(jié)果自下而上開(kāi)展評(píng)估有兩方面優(yōu)勢(shì)，一方面，不必再收集市級(jí)和省級(jí)各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)，減輕了市域和省域生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估的工作量；另一方面，相比省級(jí)評(píng)估來(lái)說(shuō)更容易發(fā)現(xiàn)各地生態(tài)文明建設(shè)的短板，有利于地方解決生態(tài)文明建設(shè)中存在的問(wèn)題。

三、展望

生態(tài)文明建設(shè)水平評(píng)估仍處于探索階段，從指標(biāo)體系設(shè)計(jì)到評(píng)估結(jié)果應(yīng)用都需要進(jìn)一步研究，相關(guān)工作也需要進(jìn)一步落實(shí)。一是生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要具有導(dǎo)向性，充分發(fā)揮評(píng)估的“指揮棒”作用，科學(xué)引導(dǎo)不同地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)方向。二是生態(tài)文明的評(píng)估應(yīng)是動(dòng)態(tài)評(píng)估，不同指標(biāo)的權(quán)重隨著生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的開(kāi)展要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。三是要加強(qiáng)生態(tài)文明相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估，需要大量數(shù)據(jù)，對(duì)相關(guān)部門(mén)通過(guò)及時(shí)權(quán)威的統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)提出了更高要求。