王宏強(qiáng)，王云斌

（民政部培訓(xùn)中心，北京 102627）

中共十九大報(bào)告對(duì)中國(guó)發(fā)展的歷史方位做出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”的科學(xué)判斷。新時(shí)代面臨的主要矛盾已經(jīng)從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變成為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。[1]2020年“決勝全面建成小康社會(huì)取得決定性成就”，[2]2021年中國(guó)開(kāi)始跨入小康社會(huì)。

我國(guó)從新中國(guó)成立以來(lái)歷經(jīng)補(bǔ)缺型社會(huì)福利制度時(shí)代（1949—2006 年）和適度普惠型社會(huì)福利制度時(shí)代（2007—2020年）。[3]全面建成小康社會(huì)以后，我國(guó)將進(jìn)入建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新時(shí)代。為滿足人民對(duì)美好生活的需求，讓社會(huì)成員的生活處于良好狀態(tài)，必然需要對(duì)原有的社會(huì)福利制度進(jìn)行重新審視，進(jìn)行與時(shí)代發(fā)展相符的完善與建構(gòu)?，F(xiàn)在的“適度普惠型社會(huì)福利制度”如何走向，成為擺在我們面前的一個(gè)有意義的研究議題。

一、國(guó)際借鑒：發(fā)展型社會(huì)福利模式對(duì)中國(guó)的啟示

2007 年，中共十七大報(bào)告提出“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”和“努力使全體人民學(xué)有所教，勞有所得，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，住有所居”的要求。在此背景下，民政部結(jié)合中國(guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)狀，確定了社會(huì)福利模式從以單位福利和特定人群福利為主要特征的補(bǔ)缺型社會(huì)福利制度，走向以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為主要特征的適度普惠型社會(huì)福利制度的改革方向。伴隨著小康社會(huì)的到來(lái)，適度普惠型社會(huì)福利制度需要符合“新時(shí)代”的特征。筆者認(rèn)為應(yīng)該結(jié)合國(guó)際社會(huì)福利發(fā)展趨勢(shì)和中國(guó)小康社會(huì)要求，借鑒西方國(guó)家發(fā)展型社會(huì)福利模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立中國(guó)新時(shí)代的社會(huì)福利制度，重點(diǎn)體現(xiàn)“發(fā)展性”和“可持續(xù)性”。

（一）福利國(guó)家走向第三條道路的歷程與趨勢(shì)。

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，西方國(guó)家基于當(dāng)時(shí)社會(huì)、政治和道德需求構(gòu)建了“普惠型”社會(huì)福利體系，我們稱這些國(guó)家為福利國(guó)家。到了20 世紀(jì)70 年代，福利國(guó)家普遍染上了嚴(yán)重的“福利病”，其癥狀主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是靠高稅收的政府財(cái)政支持的高福利變得不堪重負(fù)，出現(xiàn)巨大的“財(cái)政黑洞”。二是國(guó)家包攬的“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利制度造就了一個(gè)“食利者”階層，社會(huì)成員缺乏進(jìn)取精神，國(guó)家發(fā)展失去動(dòng)力，與建設(shè)福利制度的初衷背道而馳。[4]

國(guó)家福利的核心思想認(rèn)為對(duì)個(gè)人提供福利是國(guó)家的責(zé)任，享受國(guó)家提供的福利是公民應(yīng)有的權(quán)利。這種福利價(jià)值觀及其影響下的制度設(shè)計(jì)，養(yǎng)成了公民的福利依賴性，加之“財(cái)政黑洞”的出現(xiàn)，必然導(dǎo)致福利危機(jī)的爆發(fā)，又趕上20 世紀(jì)70 年代經(jīng)濟(jì)衰退的大潮，于是這些福利國(guó)家紛紛陷入不能自拔的困境。

為了醫(yī)治這些福利國(guó)家的“福利病”，一方面專家學(xué)者試圖尋找一種新的社會(huì)福利模式破解困境；另一方面政治家嘗試用新的社會(huì)治理方式贏得選民的支持。在美國(guó)1992年總統(tǒng)大選中，民主黨候選人克林頓“把人民放在第一位”的競(jìng)選主題贏得了民眾的支持。他說(shuō)：“我們必須釆取的變革既不是自由主義式的，也不是保守主義式的。它是兩者的結(jié)合，而且與兩者截然不同?！睘榇?，克林頓在美國(guó)的舉動(dòng)使他獲得了“激進(jìn)中間派”的稱號(hào)。[5](p6)同時(shí)，英國(guó)著名社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)提出“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”的積極福利思想，主張?jiān)凇爸貒?guó)家”和“重市場(chǎng)”之間選擇一種折中的社會(huì)福利政策，從而避免二者不可避免的缺陷。1997年英國(guó)工黨領(lǐng)袖布萊爾受其影響，以“第三條道路”為競(jìng)選口號(hào)，最終贏得大選，由此“第三條道路”遂為世人周知。英美“中間派”和“第三條道路”的變革理念，影響了意大利、瑞典、丹麥、葡萄牙、法國(guó)以及德國(guó)的政治領(lǐng)袖，他們成為支持者和鼓吹者。

“第三條道路”在福利政策上的影響是極其深遠(yuǎn)的。其主要觀點(diǎn)是以社會(huì)福利取代國(guó)家福利，強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)國(guó)家、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭和個(gè)人共同承擔(dān)的責(zé)任體系；倡導(dǎo)積極福利觀，鼓勵(lì)人們自立，發(fā)展不依賴福利政策；國(guó)家大力為個(gè)人提供發(fā)展機(jī)會(huì)，特別是對(duì)個(gè)人、家庭在教育和技能方面的投資，“使能工作者得到工作，使不能工作者得到保障”。[6](p293)

“第三條道路”的思想觀念和社會(huì)福利政策、制度建設(shè)的實(shí)踐，逐步形成了清晰的發(fā)展型社會(huì)福利思想，推動(dòng)了發(fā)展型社會(huì)福利模式的建構(gòu)。

（二）發(fā)展型福利觀念的形成與演變。

“發(fā)展型福利”概念的形成和“社會(huì)發(fā)展”的概念是緊密聯(lián)系的。它為陷入困境的西方福利國(guó)家提供了一種全新視角來(lái)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利支出對(duì)立的矛盾。

“社會(huì)發(fā)展”概念的形成緣起非洲20世紀(jì)40至50年代的社會(huì)福利實(shí)踐。1966年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的1139 號(hào)決議決定將社會(huì)委員會(huì)更名為社會(huì)發(fā)展委員會(huì)。1968年，聯(lián)合國(guó)第一屆國(guó)際社會(huì)福利部長(zhǎng)會(huì)議首次提出了“發(fā)展型社會(huì)福利”概念。1969 年至1971 年間，聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出了“關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念”，建議各國(guó)政府警惕社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)甚至“扭曲”的現(xiàn)象。1979年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)在《加強(qiáng)發(fā)展型社會(huì)福利政策活動(dòng)方案》中重申了“發(fā)展型社會(huì)福利”的新理念。

1995年，美國(guó)學(xué)者詹姆斯·米奇利（James Midgley）教授出版的《社會(huì)發(fā)展：社會(huì)福利的發(fā)展性視野》一書(shū)提出了發(fā)展型社會(huì)福利的思想。同年，聯(lián)合國(guó)在丹麥?zhǔn)锥几绫竟e辦社會(huì)發(fā)展國(guó)際峰會(huì)，通過(guò)了《哥本哈根社會(huì)發(fā)展問(wèn)題世界首腦會(huì)議的宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》，要各個(gè)國(guó)家認(rèn)識(shí)到“所有人的社會(huì)發(fā)展和福祉的重要性，并將這些目標(biāo)列為當(dāng)前和跨入第二十一世紀(jì)的最優(yōu)先事項(xiàng)”。確定了“消滅貧窮、促進(jìn)生產(chǎn)性就業(yè)和擴(kuò)大社會(huì)融合等社會(huì)發(fā)展目標(biāo)”的行動(dòng)綱領(lǐng)。[7]這次世界首腦會(huì)議展現(xiàn)出的發(fā)展型福利思想內(nèi)容，開(kāi)始引起各國(guó)政府和學(xué)者的普遍關(guān)注。2014年米奇利出版的《發(fā)展型社會(huì)政策的理論和實(shí)踐》對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策做出了迄今為止最為全面和系統(tǒng)的闡述，在發(fā)展型社會(huì)政策的研究方面具有開(kāi)創(chuàng)性貢獻(xiàn)。[8]

（三）發(fā)展型社會(huì)福利的理論基礎(chǔ)和內(nèi)容。

在社會(huì)發(fā)展觀念的影響下，發(fā)展型社會(huì)福利從概念推出到制度形成不是憑空產(chǎn)生的，是綜合了“積極福利思想”“可持續(xù)生計(jì)理論”“能力貧困理論”“工作福利理論”“促能社會(huì)理論”和“賦權(quán)理論”等觀念形成的。這些觀念（見(jiàn)表1）對(duì)發(fā)展型社會(huì)福利制度的形成具有思想指引和理論支撐作用。

發(fā)展型社會(huì)福利思想指導(dǎo)政府從一個(gè)全新的視角制定和實(shí)施社會(huì)政策，對(duì)構(gòu)建社會(huì)福利制度具有突破性意義。我們可以從宏觀和微觀兩個(gè)層面理解其主要內(nèi)容。

1.宏觀層面。發(fā)展型社會(huì)福利與傳統(tǒng)福利觀念最大的區(qū)別是注重社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展是一體的，是國(guó)家發(fā)展的兩個(gè)方面，社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏社會(huì)發(fā)展，對(duì)于國(guó)家發(fā)展來(lái)說(shuō)毫無(wú)意義。社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)是人的發(fā)展，社會(huì)成員能力的提升可以改變自身貧窮的現(xiàn)狀。

2.微觀層面。發(fā)展型社會(huì)福利制度將“生產(chǎn)性”融入社會(huì)福利，改變傳統(tǒng)社會(huì)福利提供手段從“事后補(bǔ)救”變?yōu)椤胺e極干預(yù)”，將福利服務(wù)轉(zhuǎn)向提高經(jīng)濟(jì)參與，提升受助者能力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。注重對(duì)社會(huì)福利對(duì)象的投資性，特別是注重投資人力資本，使福利對(duì)象能夠?qū)崿F(xiàn)自立和自強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)自我滿足和自我發(fā)展。從而降低福利對(duì)象對(duì)福利制度的依賴性。

（四）西方發(fā)展型社會(huì)福利思想對(duì)中國(guó)社會(huì)福利制度改革的啟示。

從1968 年首次提出“發(fā)展型社會(huì)福利”概念并逐步實(shí)踐，在與“福利國(guó)家”并行的發(fā)展過(guò)程中，越來(lái)越受到深陷“福利陷阱”的西方國(guó)家關(guān)注和認(rèn)可，他們從“福利國(guó)家”轉(zhuǎn)向“社會(huì)國(guó)家”的變革，給中國(guó)由“適度普惠型社會(huì)福利制度”走向“發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度”帶來(lái)了重要啟示。

1.避免走入福利國(guó)家陷阱。二戰(zhàn)以后建立起來(lái)的福利國(guó)家，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展后，紛紛掉入了“福利陷阱”，使得國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，國(guó)民缺乏奮斗進(jìn)取精神，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)滯漲。這警示經(jīng)濟(jì)不斷增強(qiáng)的中國(guó)，不要走福利國(guó)家的老路，避免掉入陷阱中難以自拔。

2.多元化社會(huì)福利責(zé)任主體。福利責(zé)任集中在國(guó)家和企業(yè)，一方面使得社會(huì)福利規(guī)模難以擴(kuò)大，另一方面?zhèn)€人缺乏參與意識(shí)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利責(zé)任主體多元化，由國(guó)家、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭、個(gè)人共同承擔(dān)，逐步建立起一個(gè)多元化的責(zé)任共擔(dān)的社會(huì)福利體系網(wǎng)絡(luò)。

3.抓住社會(huì)福利制度的兩個(gè)平衡。第一個(gè)平衡是“重視市場(chǎng)”與“重視國(guó)家”的平衡。社會(huì)福利制度的發(fā)源地——英國(guó)，最初是靠互助、教會(huì)、慈善等市場(chǎng)行為幫助窮人，后來(lái)走向“從搖籃到墓地”的國(guó)家福利，走在“重視市場(chǎng)”或者“重視國(guó)家”的兩端。這是西方國(guó)家社會(huì)福利制度發(fā)展過(guò)程的一個(gè)縮影。第二個(gè)平衡是“公平”與“效率”的平衡?？v觀國(guó)際社會(huì)福利制度建立以及變革，不是“注重效率”取代“注重公平”，就是“注重公平”取代“注重效率”。在二者之間尋找到平衡點(diǎn)，是社會(huì)福利政策制定追求的目標(biāo)。

4.建立發(fā)展型社會(huì)福利制度是國(guó)際趨勢(shì)。政府為了使社會(huì)福利制度安排能夠?qū)崿F(xiàn)，避免出現(xiàn)福利支出不堪重負(fù)，滿足國(guó)民安享幸福美滿生活，就要將發(fā)展理念注入社會(huì)福利領(lǐng)域，注重社會(huì)成員提升生存和發(fā)展能力，保障社會(huì)福利制度的可持續(xù)發(fā)展，保持社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)，從而建立起一種積極的福利制度。

表1 發(fā)展型社會(huì)福利的理論基礎(chǔ)

二、路徑研究：構(gòu)建發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度思路

從1978 年改革開(kāi)放開(kāi)始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上了快車道，截至2020 年底，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為1015986億，已經(jīng)超過(guò)100萬(wàn)億。①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，中華人民共和國(guó)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html.從圖1可以看出，中國(guó)GDP 在2007 年超越德國(guó)后，2010 年又超過(guò)日本，成為僅次于美國(guó)的第二大經(jīng)濟(jì)體。

圖1 部分國(guó)家歷年GDP數(shù)據(jù)走勢(shì)圖②數(shù)據(jù)來(lái)自于快易數(shù)據(jù)，https://www.kylc.com/stats/global/yearly_overview/g_gdp.html.

恩格爾系數(shù)是衡量一個(gè)國(guó)家國(guó)民生活水平高低和評(píng)價(jià)是否達(dá)到小康水平的一個(gè)重要指標(biāo)。從表2 可以看出2019 年全國(guó)居民恩格爾系數(shù)為28.2%，比上年下降0.2 個(gè)百分點(diǎn)，其中城鎮(zhèn)為27.6%，農(nóng)村為30.0%。③國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.可以看出我國(guó)城鄉(xiāng)全部達(dá)到或超越了小康標(biāo)準(zhǔn)。④恩格爾系數(shù)達(dá)59%以上為貧困，50%-59%為溫飽，40%-50%為小康，30%-40%為富裕，低于30%為最富裕。

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)同時(shí)，社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)性也逐漸凸顯出來(lái)。中央認(rèn)識(shí)到“社會(huì)主義不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮，而且要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面進(jìn)步，注重發(fā)展的均衡性”。[9]中共十六大以來(lái)，提出了科學(xué)發(fā)展觀這一重大戰(zhàn)略思想。胡錦濤在2003 年7 月28 日的講話中提出“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，中共十七大報(bào)告又進(jìn)一步提出“科學(xué)發(fā)展觀核心是以人為本”的思想。中共十八屆五中全會(huì)上習(xí)近平總書(shū)記明確提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念。2021 年政府工作報(bào)告中提出“加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，持續(xù)增進(jìn)民生福祉，扎實(shí)推動(dòng)共同富?！钡摹笆奈濉睍r(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)。[2]由此可見(jiàn)，目前無(wú)論經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還是社會(huì)發(fā)展，由“適度普惠型社會(huì)福利制度”走向“發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度”是完全符合我國(guó)國(guó)情的選擇。

（一）發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度的框架結(jié)構(gòu)。

樹(shù)立科學(xué)的“普惠”福利觀，是構(gòu)建發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度的前提條件。分析構(gòu)建福利制度框架結(jié)構(gòu)之前，先談一下“普惠”，關(guān)鍵是“普”字的理解?！捌铡敝傅氖瞧毡樾?，即福利對(duì)象為全體國(guó)民，而不是某類人群或某些區(qū)域的國(guó)民。普惠強(qiáng)調(diào)的是福利制度要全面覆蓋，不是“一刀切”“吃大鍋飯”?？茖W(xué)的普惠福利觀，第一，既要有頂層統(tǒng)一規(guī)劃，又要堅(jiān)持因地制宜；第二，既要擴(kuò)大覆蓋面，又要提高福利標(biāo)準(zhǔn)；第三，既要保障公平，又要注重效率。[10]這樣的“普惠”福利才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和有質(zhì)量的增長(zhǎng)。

構(gòu)建“發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度”，必須改變目前“小福利”的框架結(jié)構(gòu)，搭建“大福利”的框架結(jié)構(gòu)，才能真正實(shí)現(xiàn)“普惠”和“發(fā)展”的目標(biāo)，才能真正“滿足人民對(duì)美好生活的需要”。發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度根據(jù)福利對(duì)象可以分為兩類項(xiàng)目：第一類社會(huì)福利項(xiàng)目是針對(duì)特定群體的，第二類社會(huì)福利項(xiàng)目是針對(duì)全體國(guó)民的，也稱公共福利項(xiàng)目。

表2 2016—2019年住戶調(diào)查主要指標(biāo)數(shù)據(jù)①數(shù)據(jù)來(lái)自于中國(guó)知網(wǎng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大數(shù)據(jù)研究平臺(tái)，https://data.cnki.net/NewHome/index.

1.面向特定群體的福利項(xiàng)目。

（1）老年人福利。在滿足老年人的日常生活與健康需求，提供更多的優(yōu)待與便利基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注老年人的精神愉悅與發(fā)展，特別是要樹(shù)立積極老年觀。

（2）兒童福利。在滿足兒童的生存和基本生活需求，關(guān)心兒童健康開(kāi)心成長(zhǎng)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注兒童的教育與發(fā)展。

（3）殘疾人。在滿足殘疾人生存和健康，提供更多的教育機(jī)會(huì)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注殘疾人的就業(yè)與發(fā)展。

（4）優(yōu)撫對(duì)象。保持與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng)的撫恤標(biāo)準(zhǔn)，提高更全面的優(yōu)待項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注優(yōu)撫對(duì)象的醫(yī)療和住房福利。

2.面向全體國(guó)民的福利項(xiàng)目。

發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度在保障特殊群體的基本生活，促進(jìn)自身能力提升和更好發(fā)展的同時(shí)，不斷豐富和完善面向全體國(guó)民的福利項(xiàng)目。主要包括就業(yè)保障、生活保障、安全保障、健康福利、教育福利、住房福利、社區(qū)福利服務(wù)等項(xiàng)目。

針對(duì)特殊群體的福利項(xiàng)目與面向全體國(guó)民的福利項(xiàng)目，在提供的具體福利內(nèi)容方面存在著相互交集，我們要做好頂層設(shè)計(jì)以及福利提供方的協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)矛盾和沖突。要將每一個(gè)子項(xiàng)目放在整體系統(tǒng)中統(tǒng)籌考量，各個(gè)子系統(tǒng)要相互融合、相互促進(jìn)，才能達(dá)到整體功能提升，全面促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的目的。

（二）發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度的實(shí)現(xiàn)路徑。

發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度的核心是“發(fā)展”，其重心和關(guān)鍵是提高福利水平和促進(jìn)國(guó)民自身發(fā)展相融合。當(dāng)下我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展具備了社會(huì)福利制度再次轉(zhuǎn)型的條件，但要建立起完善的發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度，需要制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索互相促進(jìn)。筆者認(rèn)為要想順利轉(zhuǎn)型，無(wú)縫銜接地實(shí)現(xiàn)發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度，應(yīng)該走“以滿足人民美好生活需求為目標(biāo)，以人的全面發(fā)展為中心，堅(jiān)守社會(huì)公平、公正理念，堅(jiān)持與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，以民主為手段，不斷完善社會(huì)福利項(xiàng)目，逐步提升社會(huì)福利水平”之路。沿著這條路徑，推動(dòng)發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度建構(gòu)的時(shí)候，筆者認(rèn)為應(yīng)該把握以下四個(gè)方面：

1.要深刻理解發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度的發(fā)展型特征。

這里的“發(fā)展”，從宏觀視角看，社會(huì)福利水平的提升應(yīng)該和國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步，發(fā)展型社會(huì)福利能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我國(guó)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三個(gè)重要手段是：投資、消費(fèi)和出口。福利支出不只是單純的社會(huì)消費(fèi)，也是社會(huì)投資。例如，提升社會(huì)成員的能力，需要進(jìn)行知識(shí)教育、技能培訓(xùn)，促進(jìn)就業(yè)的同時(shí)也拉動(dòng)了消費(fèi)市場(chǎng)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。從微觀視角看，各種福利項(xiàng)目不僅保障了社會(huì)成員的基本生活，而且促進(jìn)了各類人群的自身發(fā)展。例如，對(duì)各類困境兒童的救助，不但能保障他們的正常生活，還能幫助他們正常融入社會(huì)，健康成長(zhǎng)為對(duì)社會(huì)有用的人才。

2.要牢牢把握對(duì)人的投資是發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度的核心。

人的能力的形成與發(fā)展，不是先天因素賦予的，而是通過(guò)后天的學(xué)習(xí)與實(shí)踐不斷積累而形成的。改變過(guò)去的直接進(jìn)行物質(zhì)幫助的手段，盡量采用對(duì)人力資本進(jìn)行投資的方式，提高人的能力、素質(zhì)。在制定福利政策和設(shè)立福利項(xiàng)目時(shí)，要樹(shù)立投資人力資本是反貧困的根本措施的理念。因此，我們要持續(xù)加大教育財(cái)政的投資力度，保證義務(wù)教育的同時(shí)，重視職業(yè)教育。另外，在教育領(lǐng)域進(jìn)行去市場(chǎng)化的改革也是十分必要的。

3.要充分利用民主的手段保障社會(huì)福利的公平和公正。

公平、公正是社會(huì)福利的基本價(jià)值取向，包括“確保社會(huì)成員的生存底線和基本尊嚴(yán)的規(guī)則、機(jī)會(huì)平等的規(guī)則、按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的規(guī)則以及社會(huì)調(diào)劑的規(guī)則”。[11]要保證社會(huì)福利的公平公正，需要用有效的實(shí)現(xiàn)手段。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)民主就是這個(gè)有效手段。民主的重要本質(zhì)之一就是民眾的參與決策。社會(huì)福利對(duì)象通過(guò)民主參與的方式來(lái)確定，社會(huì)福利政策通過(guò)民主參與的方式來(lái)制定。集合了民眾意愿的社會(huì)福利政策，才能滿足福利對(duì)象的福利需求，才能反映社會(huì)成員的福利要求，才能體現(xiàn)社會(huì)福利政策的價(jià)值觀。

4.要重視發(fā)揮社會(huì)工作在發(fā)展型社會(huì)福利制度中的作用。

社會(huì)工作對(duì)服務(wù)對(duì)象的功能包括恢復(fù)弱化功能，促進(jìn)服務(wù)對(duì)象的正常生活，促進(jìn)人與社會(huì)環(huán)境的相互適應(yīng)，促進(jìn)人的發(fā)展；對(duì)社會(huì)的功能包括維持社會(huì)秩序，建構(gòu)社會(huì)資本，促進(jìn)社會(huì)和諧，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。由此可見(jiàn)，社會(huì)工作的功能與發(fā)展型社會(huì)福利的內(nèi)容高度一致，重視發(fā)揮社會(huì)工作的作用，可以順利推進(jìn)發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)工作可以通過(guò)介入個(gè)人層面、社區(qū)層面和社會(huì)層面，全面提升個(gè)人潛力，倡導(dǎo)多元福利，促使社會(huì)成員積極參與、影響福利政策的制定與實(shí)施。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著世界愈加扁平化發(fā)展趨勢(shì)，各國(guó)社會(huì)發(fā)展的方向和目標(biāo)愈加趨同。社會(huì)福利制度的基本原則和內(nèi)容也是逐步走向一致，這也是發(fā)展型社會(huì)福利得到越來(lái)越多國(guó)家政府重視的原因。發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度為人們提供了一個(gè)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)共同進(jìn)步的新視角，英美等國(guó)家從福利國(guó)家轉(zhuǎn)向福利社會(huì)，建立發(fā)展型社會(huì)福利的實(shí)踐也為我們提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，但由于各個(gè)國(guó)家發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)文化的差異性，我們不可能采用“拿來(lái)主義”，必須結(jié)合社會(huì)主義的國(guó)家性質(zhì)，必須結(jié)合地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的中國(guó)國(guó)情，建構(gòu)兼顧公平和效率，注重社會(huì)成員參與決策，以人為本、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)福利制度。