郭紅建

社會(huì)保障是一項(xiàng)以國(guó)家為主體，以相關(guān)法律制度為依據(jù)，通過“社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置”等措施，為部分或永久失去勞動(dòng)能力、生活困難的人員提供基本生活保障的社會(huì)穩(wěn)定性制度。黨的十六大以來，“居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合、新農(nóng)保、農(nóng)村最低生活保障”等政策逐步建立并實(shí)施，越來越多的城鎮(zhèn)居民或農(nóng)村居民享受到社會(huì)保障的實(shí)惠。

自新中國(guó)成立以來，我黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人即鄭重提出，要?jiǎng)?chuàng)造出并堅(jiān)持走一條適合我國(guó)國(guó)情的脫貧致富道路，全面達(dá)成建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。經(jīng)過70年的不斷努力，我國(guó)“脫貧攻堅(jiān)”工作取得了階段性的矚目成果，全國(guó)盡7億貧困人口實(shí)現(xiàn)成功脫貧。就我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，全國(guó)各地貧困人口的基數(shù)較為龐大，而且隨著改革開以來，鼓勵(lì)一部分人先富裕起來的政策偏向，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)深度貧困人口數(shù)量仍然較多，造成該部分人口深度貧困的原因多樣且復(fù)雜，通過“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧工程中“發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育”等措施實(shí)施脫貧幫扶的難度大、成效弱，幾乎全部需要依賴于“社會(huì)保障”這一政策的托底。

一、落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作過程中突顯出的問題

（一）扶貧措施針對(duì)性欠佳

近些年，隨著我國(guó)中東部及沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的人數(shù)逐年上升，留在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的多為老人、兒童以及因病因殘無法工作的特殊人員。該部分人員勞動(dòng)能力有限，甚至完全喪失，無法通過“發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償”等扶貧項(xiàng)目提高其自食其力的本領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)脫貧的目的，扶貧工作全面落實(shí)的難度大。

（二）識(shí)別貧困的標(biāo)準(zhǔn)單一

目前我國(guó)各地對(duì)于貧困人口的識(shí)別大多以“家庭年收入”作為評(píng)定的唯一標(biāo)準(zhǔn)，此種評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)存在一定錯(cuò)誤率。一是，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民家庭中存在因意識(shí)缺乏、戶籍管理工作疏漏等原因造成的實(shí)際家庭成員與戶籍資料上顯示不一致的情況;二是，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民家庭的收入來源復(fù)雜多樣，且多使用現(xiàn)金往來，完全沒有財(cái)務(wù)、稅務(wù)方面的記錄或憑證，無從查證;造成對(duì)農(nóng)村家庭實(shí)際年收入總額的確定上存在遺漏或偏差，影響精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際操作。

（三）扶貧指標(biāo)分配原則待優(yōu)化

匹配國(guó)家“脫貧攻堅(jiān)”戰(zhàn)略大計(jì)，各地扶貧管理部門實(shí)施扶貧工作堅(jiān)持“令缺勿亂”的原則，十分嚴(yán)謹(jǐn)。農(nóng)村地方實(shí)行扶貧指標(biāo)分配原則，在對(duì)各地實(shí)際情況未能深入了解的前提下，使得各地扶貧指標(biāo)分配出現(xiàn)“過多”或“過少”的情況，例如：在扶貧指標(biāo)“過多”的地區(qū)，實(shí)際未達(dá)“貧困”標(biāo)準(zhǔn)的人員享受到了扶貧優(yōu)待;在扶貧指標(biāo)“過少”的地區(qū)，實(shí)際達(dá)到“貧困”標(biāo)準(zhǔn)的人員卻享受不到扶貧優(yōu)待，造成扶貧工作成效偏離實(shí)施初衷。

二、農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立及不足

從時(shí)間上來看，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度自二十世紀(jì)八十年開始陸續(xù)建立，其內(nèi)容主要包括：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)福利等制度。農(nóng)村社會(huì)保證制度的建立及實(shí)施，一是，作為精準(zhǔn)扶貧工作的一項(xiàng)措施，幫扶無生產(chǎn)能力的深度貧困人口;二是，作為精準(zhǔn)扶貧工作的一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源，合理再分配人民的收入;兩方面作用相互相成，非常重要，但在實(shí)際工作過程中，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度與精準(zhǔn)扶貧的匹配程度有待提升。

（一）農(nóng)村社會(huì)保障與精準(zhǔn)扶貧在人員識(shí)別上的不匹配

從識(shí)別主體上來說，社會(huì)保障分為保險(xiǎn)、救濟(jì)、福利、安置等項(xiàng)目，就目前的管理模式，不同項(xiàng)目分屬不同的管理主體;而精準(zhǔn)扶貧工作直屬國(guó)家或省一級(jí)扶貧辦管理。不同管理主體之間雖在工作中有一定的互動(dòng)，但因?yàn)楣芾碇贫群土鞒滩煌?，?duì)于人員的識(shí)別工作分開進(jìn)行，信息不互通，導(dǎo)致人員受保障項(xiàng)目重疊或獲保障資源不均的情況。

從識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)上來說，貧困人口的識(shí)別由各地扶貧管理部門各自進(jìn)行，識(shí)別方法和評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)各不相同，對(duì)各地貧困人員的界定不一致。例如，享受農(nóng)村社會(huì)保障的家庭，社會(huì)保障收入是否作為家庭年度收入，沒有統(tǒng)一制度規(guī)定，各地方認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致。

從識(shí)別信息上來說，扶貧工作開展至今，已基本建立貧困人口檔案。農(nóng)村社會(huì)保障體系中，不同政策針對(duì)的保障人群不同，例如：低保指向的是喪失勞動(dòng)的人員;養(yǎng)老醫(yī)療指向的是所有農(nóng)村人員;工作資料、數(shù)據(jù)、信息等均只在各自的體系中使用，缺乏信息共享，致使社會(huì)保障和精準(zhǔn)扶貧在信息溝通上存在障礙。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障與精準(zhǔn)扶貧在資源上的不匹配

我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的時(shí)間較短，相較于已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)保障管理體系成熟階段的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比例仍然低。加上我國(guó)長(zhǎng)期存在的“城-鄉(xiāng)”二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，本就不多的社會(huì)保障資源又向城鎮(zhèn)地區(qū)集中，農(nóng)村社會(huì)保障資源愈發(fā)不足。例如：在保障人力資源方面，自改革開放發(fā)展以來，我國(guó)醫(yī)生、教師等專業(yè)人員的數(shù)量是有較大的，但因?yàn)闁|中部地區(qū)的薪酬、福利、落戶等政策優(yōu)待，專業(yè)人員多集聚在沿海城市，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、教育的人力資源持續(xù)缺乏，整體醫(yī)療、教育水平仍然處于低位。在保障資金資源方面，社會(huì)保障資金依靠“國(guó)家-地方-集體-個(gè)人”四方共同擔(dān)負(fù)，而且其中又以個(gè)人繳費(fèi)為主，其他途徑補(bǔ)充。在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)依靠農(nóng)民繳存社會(huì)保險(xiǎn)等社會(huì)保障費(fèi)用，一是繳存人數(shù)少，二是繳存比例低，造成社會(huì)保障資金供給嚴(yán)重不足，難以滿足農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)際的發(fā)放需求，造成繳存與發(fā)放的非良性循環(huán)，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障工作相對(duì)滯后。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障與精準(zhǔn)扶貧在管理上的不匹配

農(nóng)村社會(huì)保障與精準(zhǔn)扶貧工作的內(nèi)核，是通過兩項(xiàng)制度的實(shí)施，覆蓋不同類型的貧困人口，從而達(dá)到全面脫貧的目的;即：讓有勞動(dòng)能力或有部分勞動(dòng)力的人員通過參與扶貧開發(fā)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力再造，擺脫貧困;讓完全喪失或部分喪失勞動(dòng)能力的人享受社會(huì)保障兜底，維持基本生活水平。然而在近些年的實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，有勞動(dòng)能力或有部分勞動(dòng)能力的人員享受低保救濟(jì)的情況反向增多，分析原因，其一，農(nóng)村低保等社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)逐年提高;其二，部分農(nóng)村人員主觀意識(shí)上不上進(jìn)，不愿意放棄保障性收入及其他保障福利，從而不參加扶貧開發(fā)項(xiàng)目;其三，政策體系中對(duì)于享受扶貧支持和社會(huì)保障福利人員的分類和更新管理不充分;其四，針對(duì)農(nóng)村人員脫貧后的就業(yè)保障和激勵(lì)措施不完整。

三、盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的設(shè)想

就我國(guó)現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧工作來看，其重點(diǎn)在于農(nóng)村社會(huì)保障政策的落實(shí)。因此，精準(zhǔn)扶貧視角下，進(jìn)一步快速健全、完善農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，才能確實(shí)為農(nóng)村地區(qū)深度貧困人員提供擺脫貧困的機(jī)會(huì)，確實(shí)提升精準(zhǔn)扶貧工作的成效。

（一）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度全面性建設(shè)

第一，建立健全社會(huì)保障法律制度;梳理現(xiàn)行社會(huì)保障的法律法規(guī)，針對(duì)覆蓋不全面、操作性差的部分予以修訂和完善。第二，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè);依據(jù)實(shí)際情況補(bǔ)齊養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的制度建設(shè)，全面達(dá)成一體化，特別在針對(duì)農(nóng)村老人、留守兒童以及喪失勞動(dòng)力人員的保障方面加大投入及力度。第三，梳理社會(huì)保障管理主體、疏通各方溝通渠道;突出基層管理主體的實(shí)際運(yùn)作，制定更加匹配實(shí)際需要的社會(huì)保障政策。第四，優(yōu)化調(diào)整社會(huì)保障各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn);各地農(nóng)村因地制宜，依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際生活水平制定保障標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)深度貧困地區(qū)予以側(cè)重或傾斜。

（二）側(cè)重農(nóng)村養(yǎng)老-醫(yī)療保障并行建設(shè)

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)逐步趨于老齡化，并將日趨嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)年輕勞動(dòng)力之間交流頻繁，且農(nóng)村地區(qū)的年輕勞動(dòng)力更多流入城區(qū)，造成農(nóng)村地區(qū)老齡人口的比重更大。因此，側(cè)重農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老-醫(yī)療保障體系并行建設(shè)，提高農(nóng)村地區(qū)弱勢(shì)人群的生活保障尤為重要。在養(yǎng)老保障方面，通過提高農(nóng)村養(yǎng)老金待遇水平、尋求社會(huì)力量加入實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老項(xiàng)目共建、試點(diǎn)“土地養(yǎng)老”功能等，進(jìn)一步提高農(nóng)村養(yǎng)老保障。在醫(yī)療保障方面，加強(qiáng)健康衛(wèi)生知識(shí)宣貫、定期舉辦公益健康檢查、選配優(yōu)質(zhì)醫(yī)療人員和醫(yī)療物資、著力改善農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療條件、推行貧困人員醫(yī)療費(fèi)用墊付模式等。

（三）科學(xué)管理、分配社會(huì)保障資金

農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障資金基礎(chǔ)薄弱，為更好地提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，需要從保障資金的增加和管理兩方面入手。其一，拓展社會(huì)保障資金來源;首先，依據(jù)各地農(nóng)村實(shí)際情況，合理增加國(guó)家財(cái)政投入;其次，鼓勵(lì)社會(huì)資金的注入，通過建立合作社、實(shí)體企業(yè)的形式，增加社會(huì)保障收入;再次，引入資金管理第三方平臺(tái)，對(duì)社會(huì)保障資金進(jìn)行低風(fēng)險(xiǎn)的投資運(yùn)作，抵抗通貨膨脹。其二，科學(xué)管理社會(huì)保障資金;建立社會(huì)保障資金分配監(jiān)督管理，對(duì)分配原則、分配標(biāo)準(zhǔn)、分配實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督檢查，保證每一筆資金都用在正處、用在實(shí)處、用在最需要處。

（四）完善農(nóng)村人員再就業(yè)保障措施

幫扶貧困人員實(shí)現(xiàn)自身生產(chǎn)力的再造，成功就業(yè)是精準(zhǔn)扶貧工作的最優(yōu)成效。結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，在原有社會(huì)保障體系中，適應(yīng)性增加再就業(yè)保障功能，例如：開辦“技能培訓(xùn)課堂”培訓(xùn)農(nóng)村人員學(xué)習(xí)并提升個(gè)人勞動(dòng)技能，增大就業(yè)機(jī)會(huì);搭建“企業(yè)-農(nóng)村”就業(yè)溝通平臺(tái)，幫助具備技能的農(nóng)村人員尋求工作機(jī)會(huì);創(chuàng)建公益就業(yè)咨詢窗口，為農(nóng)村就業(yè)人員提供法律幫助、援助;構(gòu)建“城-鄉(xiāng)”幫扶計(jì)劃，將農(nóng)村人員定向輸送到幫扶城鎮(zhèn)企業(yè)，互利互助。

四、結(jié)語(yǔ)

進(jìn)入二十一世紀(jì)，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作和農(nóng)村社會(huì)保障工作，已然進(jìn)入到一個(gè)全新的，且更具挑戰(zhàn)的歷史階段。確實(shí)認(rèn)清目前精準(zhǔn)扶貧工作與農(nóng)村社會(huì)保障工作的成效與短板，找到精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村社會(huì)保障二者相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)鍵點(diǎn)，通過“制度建設(shè)、定向側(cè)重、科學(xué)管理、后端保障”等措施，盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障的建設(shè)，從而促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作高效、全面達(dá)成，進(jìn)而快速實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的建成。

（作者單位：山西省運(yùn)城市平陸縣人社局）